農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)和社會條件。完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有助于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。近年來，我國通過實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目，顯著改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，使土地平整、農(nóng)田肥沃、溝渠相通、路路相連，有力地支持了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系建設(shè)。黨的十九大報(bào)告在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，顯然農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其中的重要內(nèi)容。從政策演進(jìn)脈絡(luò)看，今后一個(gè)時(shí)期，需要把握農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作中的幾個(gè)新動向：
投入力度和建設(shè)水平仍將提升
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，屬于WTO規(guī)定的“綠箱政策”，投入沒有數(shù)量限制。因此，世界各國農(nóng)業(yè)支持政策基本朝著逐步縮減生產(chǎn)者支持比例、強(qiáng)化生產(chǎn)服務(wù)保障的方向發(fā)展。2004—2015年國家對“三農(nóng)”投入的政策表述一直是“建立健全財(cái)政的穩(wěn)定增長機(jī)制”，2016年改為“持續(xù)增長機(jī)制”，雖然2017年提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入適度增加，但同時(shí)要求固定資產(chǎn)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。因此，可以預(yù)見未來一段時(shí)期，我國對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度不會減弱。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平由資金投入和技術(shù)能力決定。現(xiàn)代的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)能力突飛猛進(jìn)，機(jī)械設(shè)備更加先進(jìn)，信息技術(shù)、自動化技術(shù)的應(yīng)用，又能大幅提升機(jī)械設(shè)備的功能。以激光平地機(jī)為例，早在上世紀(jì)八十年代中期，農(nóng)業(yè)激光平地系統(tǒng)就已經(jīng)廣泛應(yīng)用于美國、加拿大等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，近幾年我國也開始應(yīng)用。該系統(tǒng)可用于整平土地，以便于灌溉，減少水土流失，增加土地產(chǎn)出率。激光平地機(jī)可以使耕地更加平整，因而更加節(jié)水、節(jié)肥，由此能夠確保農(nóng)作物的出苗率，提高作物的品質(zhì)。隨著先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的應(yīng)用，我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平會不斷提高。
產(chǎn)業(yè)屬性更加突出
如同城市的基礎(chǔ)設(shè)施一樣，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也是一種產(chǎn)業(yè)。為了滿足城市發(fā)展需要，城市政府采取多種市場化手段推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等多種形式，吸引包括民間資本在內(nèi)的社會資金，參與投資、建設(shè)和運(yùn)營有合理回報(bào)或一定投資回收能力的可經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。“十三五”規(guī)劃建議提出，要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸收社會資本參與。
國家也開始采取這樣的辦法解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施供給問題。2016年12月，國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)社會資本通過與政府合作的形式進(jìn)入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測及追溯體系、動植物保護(hù)等建設(shè)，參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)模化大型沼氣、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項(xiàng)目，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前，農(nóng)村PPP項(xiàng)目正處于發(fā)軔階段。隨著農(nóng)業(yè)PPP政策的不斷完善和深化，以及投融資、稅收等相關(guān)優(yōu)惠措施的逐步落地，農(nóng)業(yè)PPP的巨大市場空間將會逐漸被打開，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)屬性將會更加凸顯。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施需適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的趨勢和要求
過去，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，許多基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)功能單一，僅僅服務(wù)于生產(chǎn)，不考慮休閑觀光等方面的需要。隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展，農(nóng)業(yè)作為一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、教育、休閑等多種功能的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)在人們面前，能夠滿足城鄉(xiāng)居民對回歸自然、鄉(xiāng)村體驗(yàn)、休閑旅游等多方面的需求。因此，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也要適應(yīng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的要求，在建設(shè)中統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，增加能夠滿足產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的內(nèi)容。比如，適合發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的地方修建田間道路時(shí)，應(yīng)該把它作為景區(qū)的一部分綜合考慮，在適當(dāng)?shù)牡胤皆O(shè)置垃圾箱、休息區(qū)、消防設(shè)施、監(jiān)控設(shè)施等。
同時(shí)，積極落實(shí)中央政策要求，允許將集中連片整治后新增加的部分耕地，按規(guī)定用于完善農(nóng)田配套設(shè)施，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中更多地嵌入農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)內(nèi)容，擴(kuò)大資金使用范圍，財(cái)政資金除用于水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還應(yīng)該對育秧設(shè)施、糧食晾曬烘干設(shè)備、倉儲物流、農(nóng)機(jī)具庫棚、為農(nóng)服務(wù)中心等配套設(shè)施進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助。
農(nóng)業(yè)投入將納入法制化軌道
雖然國家對農(nóng)業(yè)的投入力度不斷加大，但是農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長機(jī)制仍然是政策性而非法律性的。2005年中央一號文件就提出把國家的重大支農(nóng)政策制度化、規(guī)范化。2007年、2008年的中央一號文件再次要求加快農(nóng)業(yè)投入立法進(jìn)程。2015年中央一號文件提出要研究制定規(guī)范各級政府“三農(nóng)”事權(quán)的法律法規(guī)，明確規(guī)定中央和地方政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支出責(zé)任，為制定農(nóng)業(yè)投入方面的法律提出新要求。事實(shí)上，早在2008年第十一屆全國人大一次會議時(shí)，就有當(dāng)時(shí)的全國人大代表提交了《關(guān)于制定〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)投資法〉的議案》。在2012年3月舉行的十一屆全國人大五次會議期間，有62名代表再次提出關(guān)于制定農(nóng)業(yè)投入（補(bǔ)貼）法的2件議案。對此，第十一屆全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員建議國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)真研究代表關(guān)于制定農(nóng)業(yè)投入法的議案提出的意見，加強(qiáng)調(diào)研論證，做好立法前期準(zhǔn)備工作。
至于農(nóng)業(yè)投入立法采取專門立法還是通過其他法律加以解決，至今還沒有定論。但不可否認(rèn)的是，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入不但涉及到政府的責(zé)任，而且還要規(guī)范和調(diào)解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、集體組織、其他社會主體以及外資等行為主體的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)利益，需要將其納入到法制化軌道。
作者系山東社科院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《山東社會科學(xué)報(bào)道》2017年12月30日第54期
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