農業基礎設施是支撐農業發展的物質和社會條件。完善的農業基礎設施有助于降低農業生產成本、提高農業產出。近年來，我國通過實施高標準農田建設等項目，顯著改善了農業生產條件，使土地平整、農田肥沃、溝渠相通、路路相連，有力地支持了現代農業產業體系、生產體系、經營體系建設。黨的十九大報告在實施鄉村振興戰略中提出要完善農業支持保護制度，顯然農業基礎設施建設是其中的重要內容。從政策演進脈絡看，今后一個時期，需要把握農業基礎設施建設工作中的幾個新動向：
投入力度和建設水平仍將提升
農業基礎設施投資，屬于WTO規定的“綠箱政策”，投入沒有數量限制。因此，世界各國農業支持政策基本朝著逐步縮減生產者支持比例、強化生產服務保障的方向發展。2004—2015年國家對“三農”投入的政策表述一直是“建立健全財政的穩定增長機制”，2016年改為“持續增長機制”，雖然2017年提出農業農村投入適度增加，但同時要求固定資產投資繼續向農業農村傾斜。因此，可以預見未來一段時期，我國對農業基礎設施建設的投入力度不會減弱。
農業基礎設施建設的水平由資金投入和技術能力決定。現代的基礎設施建設技術能力突飛猛進，機械設備更加先進，信息技術、自動化技術的應用，又能大幅提升機械設備的功能。以激光平地機為例，早在上世紀八十年代中期，農業激光平地系統就已經廣泛應用于美國、加拿大等發達國家和地區，近幾年我國也開始應用。該系統可用于整平土地，以便于灌溉，減少水土流失，增加土地產出率。激光平地機可以使耕地更加平整，因而更加節水、節肥，由此能夠確保農作物的出苗率，提高作物的品質。隨著先進技術設備的應用，我國的農業基礎設施建設水平會不斷提高。
產業屬性更加突出
如同城市的基礎設施一樣，農業基礎設施也是一種產業。為了滿足城市發展需要，城市政府采取多種市場化手段推動城市基礎設施建設，通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種形式，吸引包括民間資本在內的社會資金，參與投資、建設和運營有合理回報或一定投資回收能力的可經營性城市基礎設施項目。“十三五”規劃建議提出，要創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸收社會資本參與。
國家也開始采取這樣的辦法解決農業領域的基礎設施供給問題。2016年12月，國家發展改革委、農業部聯合出臺了《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》，鼓勵社會資本通過與政府合作的形式進入農業基礎設施和公共服務領域，開展高標準農田、種子工程、現代漁港、農產品質量安全檢測及追溯體系、動植物保護等建設，參與農業廢棄物資源化利用、農業面源污染治理、規模化大型沼氣、農業資源環境保護與可持續發展等項目，推動現代農業示范區、農業物聯網與信息化、農產品批發市場、旅游休閑農業發展。目前，農村PPP項目正處于發軔階段。隨著農業PPP政策的不斷完善和深化，以及投融資、稅收等相關優惠措施的逐步落地，農業PPP的巨大市場空間將會逐漸被打開，農業基礎設施的產業屬性將會更加凸顯。
農業基礎設施需適應產業融合發展的趨勢和要求
過去，對農業基礎設施的建設缺乏統一領導、統一規劃和統一協調，許多基礎設施的服務功能單一，僅僅服務于生產，不考慮休閑觀光等方面的需要。隨著農村一二三產業融合的發展，農業作為一個具有經濟、生態、教育、休閑等多種功能的產業出現在人們面前，能夠滿足城鄉居民對回歸自然、鄉村體驗、休閑旅游等多方面的需求。因此，農業基礎設施也要適應一二三產業融合發展的要求，在建設中統籌考慮產業發展的需要，增加能夠滿足產業融合發展的內容。比如，適合發展休閑農業、鄉村旅游的地方修建田間道路時，應該把它作為景區的一部分綜合考慮，在適當的地方設置垃圾箱、休息區、消防設施、監控設施等。
同時，積極落實中央政策要求，允許將集中連片整治后新增加的部分耕地，按規定用于完善農田配套設施，在高標準農田建設中更多地嵌入農業社會化服務體系建設內容，擴大資金使用范圍，財政資金除用于水電路等基礎設施建設外，還應該對育秧設施、糧食晾曬烘干設備、倉儲物流、農機具庫棚、為農服務中心等配套設施進行適當補助。
農業投入將納入法制化軌道
雖然國家對農業的投入力度不斷加大，但是農業投入穩定增長機制仍然是政策性而非法律性的。2005年中央一號文件就提出把國家的重大支農政策制度化、規范化。2007年、2008年的中央一號文件再次要求加快農業投入立法進程。2015年中央一號文件提出要研究制定規范各級政府“三農”事權的法律法規，明確規定中央和地方政府促進農業農村發展的支出責任，為制定農業投入方面的法律提出新要求。事實上，早在2008年第十一屆全國人大一次會議時，就有當時的全國人大代表提交了《關于制定〈中華人民共和國農業投資法〉的議案》。在2012年3月舉行的十一屆全國人大五次會議期間，有62名代表再次提出關于制定農業投入（補貼）法的2件議案。對此，第十一屆全國人大農業與農村委員建議國務院有關部門認真研究代表關于制定農業投入法的議案提出的意見，加強調研論證，做好立法前期準備工作。
至于農業投入立法采取專門立法還是通過其他法律加以解決，至今還沒有定論。但不可否認的是，包括農業基礎設施建設在內的農業投入不但涉及到政府的責任，而且還要規范和調解農業經營主體、集體組織、其他社會主體以及外資等行為主體的經濟行為和經濟利益，需要將其納入到法制化軌道。
作者系山東社科院農村發展研究所助理研究員
中國鄉村發現網轉自:《山東社會科學報道》2017年12月30日第54期
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