黨的十九大報告指出:鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度,深化農村土地制度改革,完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。這一關于完善土地承包制度的部署引起了社會的廣泛關注,尤其是關于“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的表述在社會各界引起熱議。隨著第二輪農村土地承包期進入最后一個十年,社會各界對第二輪承包到期后新的承包期限設置存在不同主張,十九大報告的這一規(guī)定有定紛止爭之效,有利于穩(wěn)定家庭承包責任制度、保障農民土地承包權益。正確理解十九大報告中土地承包政策的含義對于正確貫徹落實十九大精神、推動《農村土地承包法》科學立法具有重要意義。然而,在對這一政策的解讀宣傳中,筆者注意到部分觀點存在可商榷之處,例如將這一規(guī)定引申為“農戶現(xiàn)有的具體承包關系再延長三十年”,甚至理解為“三十年到期后土地不調整繼續(xù)由原承包人承包三十年”,有關專家對正在全國人大常委會審議的《農村土地承包法》修正案的解讀也隱約指向這一內涵。筆者認為這種解讀不符合十九大報告本意、也脫離了當前農村實際情況和相當農民群體的真實意愿,有過度引申乃至曲解之嫌,甚至會對《農村土地承包法》的修改產(chǎn)生不利影響。對十九大報告這一部署應結合我國國情做整體理解。
再延長三十年意味著什么
意味著堅持家庭承包責任制度不動搖
“第二輪土地承包到期后再延長三十年”首先意味著要堅持家庭承包責任制不動搖。十九大報告指出要“鞏固和完善農村基本經(jīng)營制度”,而這一“農村基本經(jīng)營制度”就是指家庭承包責任制。家庭承包責任制作為中國農民的偉大創(chuàng)造,在中國發(fā)展史上發(fā)揮了豐功偉績,雖然近年來出現(xiàn)了不少對土地細碎化、分散經(jīng)營、集體弱化的憂慮,由此也帶來了一些對承包經(jīng)營制度的質疑之聲,但這些問題的出現(xiàn)恰好是對包括統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營機制在內的“家庭承包責任制”貫徹落實不全面所致。無論是對壯大集體經(jīng)濟的追求,還是對農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的追求,均不與家庭承包責任制相矛盾,也均不能否定家庭承包責任制作為農村基本經(jīng)營制度的地位；農村各種形式的股份合作也均應以承認并保障個體農戶基于家庭承包所取得的土地承包經(jīng)營權為基礎,如此才能做到“統(tǒng)分結合”,這與改革開放前“只統(tǒng)不分”的“大鍋飯”是存在本質區(qū)別的。因此,十九大的這一部署有力地否定了一些“以否定農戶個體權利為代價重走集體化”的主張。
意味著新的承包期繼續(xù)定為三十年
從上世紀80年代初開始的第一輪承包設定的承包期是15年,1997年左右開始的第二輪承包期限延長為30年,目前處于第二輪承包的后半段時期。對于第二輪承包到期后的承包期限設定,理論界和實務界一直存在“長久說”、“70年說”、“30年說”等不同主張。其中“長久說”主張不再設定承包期限,由農戶實行永久承包,以此一勞永逸地解決“到期后如何處理”的難題,其依據(jù)則是黨的十七屆三中全會首次提出的“長久不變”；“70年說”主張的理由則是與城市住宅土地使用權接軌；“30年說”的理由則是繼續(xù)沿用第二輪承包的期限。十九大的這一部署徹底了卻了對承包期限的紛爭,也徹底解決了對“長久不變”之內涵理解的爭議:“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變”是指“承包制度長久不變”,指“農民集體和農民成員之間整體的承包關系長久不變“,這是一種抽象的政治關系和經(jīng)濟關系,而非針對具體的單個承包法律關系。換言之,“長久不變”的是整體承包關系,而非單個具體的承包法律關系,更不是指向承包期。第二輪承包到期后集體有權利也有義務同其成員設定承包關系,但一次承包關系的存續(xù)期限只能是30年。
再延長三十年不意味什么
不意味原人原地延包三十年
不可將“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的部署僵化理解為“不調整原人原地承包“。“土地承包到期后再延長三十年”只是解決了第三輪承包的期限問題,并未對到期后是否調整后重新發(fā)包做出部署。我們認為,十九大報告不寫明這一點是深思熟慮的安排,是十分明智的表現(xiàn),而不能將此延伸曲解為“不調整延包”。近年來,學術界對第二輪承包期屆滿后的延包是否應當調整承包地塊存在幾種不同意見,“不調整原地延包說”的理由是穩(wěn)定經(jīng)營預期,避免到期前的短期行為,主要是基于效率的考量；“調整后重新承包說”的理由是三十年中人和地都因為自然生死、“農轉非”等原因而發(fā)生了結構和數(shù)量的變化,再加上在第二輪承包期內實行“生不增、死不減”政策,第二輪承包期結束時農戶間土地承包數(shù)量不均的矛盾已經(jīng)積累到了一定程度,基于公平考慮延包時應當調整后重新分配。這兩種觀點很難說孰對孰錯,體現(xiàn)的是基于效率需求的穩(wěn)定農戶土地承包經(jīng)營權與基于公平需求的“平均地權”之間的博弈。事實上,由于各個地方人地關系變化的情況不盡一致,在承包地征收時補償?shù)膶ο蠛头绞揭泊嬖诤艽蟛町?而且在第二輪承包期內是否嚴格執(zhí)行中央“增人不增地、減人不減地”政策的情況也不盡相同,從第一輪承包到期后第二輪承包的實際情況來看,調整承包方案的集體也占大多數(shù)。有鑒于此,我們認為,對這一問題應當充分尊重農民集體的自主決策權,允許各農民集體根據(jù)實際情況民主決策到期后是“調還是不調”,“大調還是小調”,如此也順應了“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”的要求。因此,黨的十九大只明確承包期不明確是否調整的做法是符合我國現(xiàn)實國情的安排,有利于通過“農民當家作主”的方式因地制宜平衡效率與公平價值。
如果將十九大的這一規(guī)定機械曲解為現(xiàn)有承包法律關系原戶原地再延長三十年,則剝奪了第二輪承包期滿后農民集體通過自決方式矯正累積的土地資源配置不公平狀態(tài)的權利,也剝奪了現(xiàn)在無地農民成員的承包期待權,甚至形成“現(xiàn)在有地的非集體成員再繼續(xù)承包三十年,現(xiàn)在無地的集體成員繼續(xù)三十年無地”的局面。這顯然不是這一規(guī)定的本意。
對于一些人擔心的到期后調整承包地可能會引起的“短期經(jīng)營行為”問題,農民事實上自己能找到兼顧平衡和效率的方法。筆者調研發(fā)現(xiàn),為了避免在土地承包到期前的“短期經(jīng)營行為”,穩(wěn)定經(jīng)營者的經(jīng)營預期,同時也為了較好平衡現(xiàn)在無承包地的農戶權益,一些集體經(jīng)濟組織自發(fā)采用了“動賬不動地”的形式,不調整承包地,但是在賬面上調整農戶之間的承包地權益,在集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)籌下由地多的農戶對無地或少地的農戶給予適當補償。因此,在第二輪承包到期時一方面應當允許農民集體自主決定是否調整承包地,不作統(tǒng)一硬性要求；另一方面可以鼓勵農村集體經(jīng)濟組織在第二輪承包到期時不調整承包地,但采用“動賬不動地”方式平衡好農戶間的利益。將十九大報告的規(guī)定曲解為“一律不予調整承包地繼續(xù)延包”顯然脫離農村實際情況。
不意味原有流轉關系延長三十年
對于已經(jīng)流轉的承包地,無論是以出租、轉包方式還是以轉讓、入股方式流轉,也無論流轉時是否約定流轉期限為剩余承包期,其流轉法律關系的效力均不能及于二輪承包期限屆滿之后。《農村土地承包法》第三十三條明確規(guī)定“流轉的期限不得超過承包期的剩余期限”,這是強制性而非任意性規(guī)定。如果流轉雙方約定了比剩余承包期更短的流轉期限,則適用這一約定期限；如果沒有約定流轉期限或者約定的期限比剩余期限長,則到剩余期限屆滿之時流轉關系終止。因此,“土地承包到期后再延長三十年”絕非意味著“原有流轉關系再延長三十年”,原有流轉關系是否延長,既要取決于新的發(fā)包關系中人地關系是否調整,又要取決于新的土地承包經(jīng)營權人和土地經(jīng)營者的流轉意愿,應當由土地經(jīng)營者與新的土地承包經(jīng)營權人平等自愿協(xié)商確定,實則是達成新的流轉法律關系。因此,對現(xiàn)有流轉關系的法律保護不能及于新一輪的承包期。當然,為了鼓勵經(jīng)營者的長期經(jīng)營行為,可以在流轉合同中對經(jīng)營者的優(yōu)先流轉權作出約定。
作者系國家行政學院法學教研部教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：法制日報
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