摘要：實現中國農村集體經濟有效形式任重而道遠。隨著農村集體資產價值不斷顯化、法律法規不斷健全, 應逐步引入現代企業制度和市場主體, 充分完善集體經濟資產股份權能。農村集體產權制度改革的根本, 在于健全適應社會主義市場經濟體制要求、以公平為核心原則的農村產權保護法律制度。應抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律, 賦予農村集體經濟組織法人資格, 賦予農民更加充分而有保障的基本權益。
一、引言
隨著城市化、工業化進程的不斷推進, 農村集體經濟發展出現了許多新情況和新問題。一些農村集體經濟組織土地被大量征用, 土地資源轉換為貨幣資產, 由于集體組織成員界定不明確、集體資產產權不明晰, 征地補償費的分配等問題逐漸凸顯;還有一些地方在集體資產管理上存在不履行民主程序、不公開收益分配等問題;農民大多對農村集體經濟發展不放心, 擔心集體資產流失, 存在要求平分集體資產的傾向。解決這些問題, 必須要求通過制度創新, 加快農村集體資產股份合作制改革。黨的十八屆三中全會明確提出要賦予農民更多財產權利, 保障農民集體經濟組織成員權利, 積極發展農民股份合作, 賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。2015年以來, 連續3年的中央一號文件對推進農村集體產權制度改革提出明確要求。2016年12月26日, 中央、國務院出臺了穩步推進農村集體產權制度改革的意見, 這是一項管長遠、管根本、管全局的重大改革。
國內近年來對這一領域的理論研究取得明顯進展。黃延信 (2014) 從法律層面對農村集體經濟的基本概念及內涵特征進行了梳理, 提出探索集體經濟有效實現形式, 賦予集體資產權能。于飛 (2014) 提出共同共有和集體所有是兩種不同的法律概念, 不能以共有來解釋農村集體所有制。集體所有與總有最近似。總有制度的目的是確保團體成員的共同生存。集體所有制改革應當淡化團體所有, 增強個人支配與個人利益歸屬。張曉山 (2015) 對有關農村集體產權制度改革的幾個理論問題進行了梳理, 提出應及時對中國農村集體所有制從理論、法律和政策層面進行探索。國務院發展研究中心農村部 (2015) 也提出對農村集體所有制下的產權必須通過深化改革進行重構。陳錫文 (2017) 指出, 農村集體產權制度改革的目的是要把集體資產查清楚, 把收益分配權落實到每個成員頭上, 絕不是把集體的資產分割到每個成員頭上。韓俊 (2017) 分析認為, 農村集體經營性資產的股份合作制改革, 不同于工商企業的股份制改造, 只能在農村集體經濟組織內部進行, 是一個內改制, 其核心是保護好農民集體經濟組織成員權利, 重點是明晰農村集體產權歸屬, 賦予農民更多財產權利。
在實踐層面, 上海是我國農村集體產權制度改革的先行地區, 近年來, 通過規范改革程序, 創新登記形式, 健全工作機制, 各項改革走在前列。至2016年底, 全市97%的村完成村級改制, 20%的鎮完成鎮級改制。上海農村集體產權制度改革進入了法治化新階段 (方志權, 2017) 。北京不斷深化改革, 農民獲得感明顯增強, 全市1373個村集體經濟組織實現股份分紅 (占35.2%) , 137萬股東實現人均分紅3467元。浙江在推進農村集體產權制度改革的同時, 拓展發展集體經濟的有效路子, 鼓勵改制地區采用項目股份制方式籌措項目建設資金, 走出社區尋找開發項目 (程渭山, 2016) 。江蘇蘇州對所量化到人的股權份額進行“固化到戶、戶內共享”的靜態管理, 做到以戶為單位、股權份額“生不增、死不減、遷入不增加、遷出不減少”。目前, 蘇州已有95%的社區合作社完成“股權固化”的工作 (陳建榮, 2017) 。
二、農村集體經濟組織特殊法人的基本特性
(一) 總有制度與“母雞”理論
農村集體經濟的組織形態是一個不斷變化、逐步完善的過程。新中國成立以來, 發展農村集體經濟, 實行過生產資料個人所有基礎上的集體經營 (互助組、合作社) , 經歷過個人財產全部上交集體、“一大二公”的人民公社體制, 也實行過“三級所有、隊為基礎”的組織形式, 還實行過家庭經營與集體統一經營結合的雙層經營, 再到目前廣大農村蓬勃興起的、多種形式的合作經濟、股份合作經濟, 實踐對農村集體經濟的探索和完善從來沒有停止。不同時期農村集體經濟的實現形式各不相同, 隨著經濟社會發展水平的不斷提高, 農村集體經濟的實現形式也不斷調整完善。
對中國農村集體所有制的性質, 經濟學者和法律學者從不同角度進行了研究。有的法學專家在與歷史上出現過的總有、合有 (共同共有) 、按份共有等這些團體所有制相比較后認為, 不能以共有來解釋土地的集體所有制。因為按份共有可以隨時分割財產, 共同共有可以在結束之后分割財產。如果將集體所有權等同于一般的共有, 無論是按份共有還是共同共有, 都可能會導致集體財產完全私有化以及集體財產的不穩定性。就中國的集體所有制而言, 作為一種團體所有, 與法制史上日耳曼法中以團體共同生存為目的的“總有”最相近。其相似之處如:團體享有所有權;個人需先成為團體成員, 才能享有團體財產權益;團體成員眾多且不固定;團體具有財產的管理和處分權, 而個人具有使用和收益權;個人不得請求對團體財產進行分割, 連潛在份額也沒有等。實行總有制度的目的是在人口眾多、資源不足、物資匱乏的背景下, 保證有限的資源滿足團體成員共同生存的需要。人類為了團體的共同生存而實行總有制度, 是特定歷史條件決定的。
今后相當長一個時期, 建立在產權清晰基礎上的股份合作制經濟是中國發展集體經濟的有效形式, 農村集體經濟組織是特殊法人, 現階段我國農村集體經濟組織的性質有3個方面:
1. 社會主義特色的經濟組織。
農村集體經濟組織以社會主義的公有制為基礎, 其以土地為中心的主要生產資料是農民集體所有, 并以憲法和法律直接予以確認。它是具有中國特色的社會主義在中國廣大農村的經濟基礎和組織保證。其次, 它適應中國農村在社會主義初級階段的發展規律, 也就是說能夠適應農村生產力的發展和維護最廣大農民群眾的根本利益。農村集體經濟具有以下特征:一是社區性 (區域性) , 集體經濟組織是指界定在一定區域范圍內, 集體經濟組織與成員不可分割, 成員是封閉的圈子, 權利義務“進”則“與生俱來”, “退”則“自然棄失”, 不對外開放。二是合作性 (共有性) , 集體資產由組織成員共同所有, 資產收益和勞動成果歸成員共同分享, 權利義務均等。三是排他性, 盡管集體經濟組織的層次不盡一樣, 小到村組, 大到鄉鎮, 但每個集體經濟組織的資產、成員邊界是清晰的, 上下左右不能侵權。四是多功能性, 集體經濟組織既承擔了生產功能、生活功能, 還承擔了公共公益服務、社會管理等其他功能。
2. 民事法律主體的特殊組織。
農村集體經濟組織依法律和政策規定而建立, 有自己的名稱、組織機構和場所, 擁有獨立的財產和自主進行生產經營的能力, 并能在一定的財產范圍內 (土地所有權除外) 獨立承擔民事責任, 符合民事主體的資格條件, 因此具有民事權利能力和民事行為能力。它與法人相似, 但在設立程序和條件、終止條件、生產經營方式和目的、財產 (主要是土地) 處分、管理職能等方面卻又不同于法人。故其作為民事主體, 有別于自然人和法人, 應將它作為其他特殊的組織對待。
3. 高度重合于農村基層社會組織。
按照《村民委員會組織法》規定, 農村基層社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設的村民小組, 但在當前的農村基層組織中, 大多是農村集體經濟組織與村民小組或村民委員會是同一機構, 即兩枚印章一套機構。兩者決策機制相似, 實踐中職能相互重疊, 特別是對農村基層社會的管理與服務, 兩者難以截然分開, 具有較為明顯的“政社合一性”。
綜上可見, 農村集體經濟組織既不同于一般的經濟組織, 又不同于社會團體, 也不同于行政機關, 自有其獨特的政治性質和法律性質。正是由于這種特殊性, 決定著農村集體經濟組織的職能作用及其成員的資格權利等重要內容。《民法總則》已經明確, 要賦予農村集體經濟組織特殊法人地位。農村集體經濟可用“母雞”理論進行闡述。只有這樣, 集體經濟發展才能逐步適應市場經濟, 并不斷適應城鄉發展一體化的需要。只有這樣, 才能做到“兩個促進”, 即采取多種渠道發展壯大農村集體經濟, 通過哺育養健集體經濟這只“母雞”下更多的蛋, 從而建立健全農民持續增收的長效機制。
(二) 內改制與“放風箏”法理
實踐證明, 中國農村集體經濟組織產權制度改革的前提是必須堅持集體所有制, 而不能解散集體經濟, 不能否定集體經濟數十年的發展成果。農村集體產權制度改革不同于工商企業的股份制改革, 應體現成員的集體所有和特有的社區性, 最適合的模式還是股份合作制, 通過股份合作制產權制度改革, 真正實現還權于民。
從制度特征上看, 農村集體經濟組織產權制度改革以股份合作制為主, 其制度設計仍然兼有合作制和股份制的特點。在股權設置上, 以集體經濟組織成員個人股為主導, 體現了勞動者聯合的根本屬性。在股權界定上, 兼顧各類集體經濟組織成員的利益, 且股東資格不向社會開放, 體現了合作經濟非資本聯合的特征。
從組織功能上看, 改制后的新型農村集體經濟組織在具有企業性質的同時, 還負擔著村委會或社區的公共服務與社會管理等公共管理職能。這些新型農村集體經濟組織通過在分配前預先提取公積金、公益金的形式來保證村委會或社區的公共管理職能。
從改制次序上看, 農村集體經濟組織產權制度改革由大城市近郊地區、經濟發達地區率先興起, 并有向大城市遠郊農村、經濟欠發達地區擴展的趨勢。在經濟梯度發展規律的作用下, 工業化和城鎮化逐步由大城市周邊農村向遠郊農村、由經濟發達地區向經濟欠發達地區城鄉接合部推進, 為各地開展農村集體經濟組織產權制度改革提供了外在條件, 農村產權制度改革不再是發達地區的專利。
由于上述特性, 推進農村集體產權制度改革應處理好3組關系:一是集體與個人的關系。農村集體所有是社會主義公有制經濟的重要形式, 以此為基礎組建的農村集體經濟組織, 是以村、鎮的地緣為基礎的商事形態, 具有明顯的社區性。因此, 既不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了, 也不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了。換言之, 在增加農民財產性收入的同時, 要用好、管好、維護好給農民帶來收益的集體資產, 切忌一分而光, 要形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制。二是強制與自治的關系。農村集體經濟組織是特別法人, 具有獨立的法律主體資格, 有權通過理事會等機構自主運作, 應當被賦予充分的自治權。然而, 農村集體經濟組織中的農民文化水平相對較低, 經營能力也相對較弱, 其組織機構的搭建、章程的擬定、份額的流轉、收益的分配等, 無不需要政府的指導、協調和監督, 甚至在相當長的時期, 還需要法律設定剛性規則, 以保證集體資產不會流失。農業主管部門發現方案存在惡意逃廢債務或者惡意分配資產等情形的, 有權不予核準。三是歷史與未來的關系。農村集體資產的監管, 首要任務是界定資產的范圍以及對該資產享有權益的主體范圍。在設立農村集體經濟組織的過程中, 哪些資產要納入經濟組織, 哪些人對資產增值做出過貢獻, 應當按什么原則來確定成員, 已經去世的成員與現有成員分別享有什么權利, 應當按什么方式來經營管理。凡此種種, 既要尊重歷史, 又要照顧現實。
集體經濟組織就像是一只放飛于農村上空的風箏, 為了讓風箏飛得更高更順暢, 收放之間需要智慧管理, 通過加強集體資產的監督, 實現“兩個防止”, 堅守農民利益的底線。在股權轉讓方面, 規定轉讓范圍、受讓人持股上限, 防止集體經濟組織內部少數人侵占、非法處置集體資產。針對一些農民存在的希望撤鎮撤村處置兌現現金、注重眼前利益求實惠的心態, 堅守集體所有制的底線, 杜絕農村集體經濟產權制度改革推進過程中出現“一撤就分、一分就光”的現象。防止外部資本侵吞、非法控制集體資產, 制定章程, 明確規定現階段集體資產股權轉讓 (贈予) 、退出、繼承限定在本集體經濟組織內部。同時做到“兩個確保”。確保農村集體資產保值增值, 積極引導農村集體經濟組織發展不動產及物業、租賃管理項目。確保農村集體經濟組織和成員基本利益, 堅持效益決定分配原則, 明確不得舉債分配, 明確建立農村集體資產收益以豐補歉機制。
(三) 漸進過程與改革階段論
推進農村集體產權制度改革可由制度化、規范化、市場化和法制化4個階段組成, 這恰好與建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度改革總體目標一一對應和相互吻合。推進產權制度改革制度化的目的是實現產權歸屬清晰, 工作著力點是開展清產核資、進行成員界定、實行農齡統計、科學股份設置、做到陽光運作、建立“三會四權”。推進產權制度改革規范化的目的是實現權責明確, 工作著力點是明確股權管理屬于動態還是靜態?要不要設置集體股?現有的干部股如何退出?如何處理產權制度改革與原有的企業改制?怎樣做到改革公正公平?推進產權制度改革市場化則是未來長遠的目標, 工作著力點是在市場經濟體制下, 讓農村集體資產股權能夠有序規范流轉, 真正實現生產要素的優化組合, 體現農民所持集體資產股份的價值, 發現其作為要素的市場潛在價值。推進產權制度改革法制化的目的是實現保護嚴格, 工作的著力點是制定法律法規, 明確集體經濟組織的法律地位、法人地位、投資方式、管理形式, 確保農村集體資產保值增值, 切實加強對農村集體資產的監督管理。由于各個地區的基本情況不一, 發展階段也不相同, 改革進程有快有慢, 對應的工作重心也各有側重。因此, 應根據集體資產的不同類型和不同地區條件確定改革任務, 堅持分類實施、穩慎開展、有序推進, 堅持先行試點、先易后難, 不搞齊步走、不搞一刀切;堅持問題導向, 確定改革的突破口和優先序, 明確改革路徑和方式, 著力在關鍵環節和重點領域取得突破。
三、推進產權制度改革中若干實踐問題探討
(一) 如何界定農村集體經濟組織成員
如何劃定集體經濟組織成員的邊界是推進農村產權制度改革的首要問題, 而這一問題又分為時間和空間兩個層面。在這片土地上生產生活的人, 祖祖輩輩生生不息, 究竟從哪個時段起才算成員?與這片土地發生怎樣的關聯聯系才能算是成員?一般來說, 集體經濟組織成員的確定, 應注意以下4個方面:
一是時間點的確定。從時間上看, 1949年新中國成立后開始了社會主義改造, 1956年后社會主義改造基本完成, 以生產資料集體所有制為基礎的高級農業生產合作社開始建立, 而這也標志著農村集體經濟組織的建立。彼時農民牽著耕牛, 拿著地契, 加入了高級農業生產合作社, 這應當成為界定農村集體經濟組織成員的時點。
二是關聯關系的確定。高級農業生產合作社成立以來, 如果只是這片土地上的匆匆過客, 例如, 只是過來體驗鄉土生活的背包客, 當然不能成為集體經濟組織的成員。這里的要義有二:一方面, 賴以確認成員的聯結點, 是與農村集體經濟組織存在土地承包、所在地戶籍、集體資產積累等生產生活關系;另一方面, 成員的確認必須遵循規范的程序, 以獲得當地群眾認可。前者為實體要件, 后者則為程序要件。綜合以上考量, 可對成員作出以下界定:農村集體經濟組織成員, 是指自農村高級農業生產合作社成立以來, 與集體經濟組織存在土地承包、所在地戶籍、集體資產積累等生產生活關系, 經該集體經濟組織民主程序確認的人員。
三是成員的分類。自農村高級農業生產合作社成立至今, 已逾半個多世紀, 有的人已去世, 有的人考上大學、公務員、參了軍, 吃上了“皇糧”, 離土離鄉, 因此還需要根據具體情況做出區分:集體經濟組織完成成員確認程序時, 已經去世, 或雖未去世但已離開集體經濟組織的為過往成員, 根據確權份額享有相應的財產權益;其他成員為現有成員, 依照法律規定享有完整的成員權利。換言之, 曾經做出過貢獻的, 可根據其農齡來確認其應享有的份額, 但由于其已經去世或者離開, 不享有表決權, 只享有相應的財產權益。
四是成員資格的封閉性與開放性。為了實現村社共有、集體總有的狀態, 避免農村資產遭到外部人控制, 成員資格必須同時保持開放與封閉的雙重格局, 也就是對內開放且對外封閉。集體經濟組織內部的新生人口, 自出生之日起即享有成員資格, 可以繼承、受讓財產份額;而在集體經濟組織之外的任何人, 均不能通過受讓、抵押等方式獲得成員資格。另外, 農村集體經濟組織成員享有的份額, 應當以戶為單位記載。除非農村集體經濟組織章程另有約定, 戶內總份額不隨戶內人口增減變動而調整, 即所謂“生不增、死不減”。這也是相對公平的制度設計, 因為每戶都存在老人過世、新人出生的情形。隨著歲月的推移, 戶內成員將相繼去世, 彼時, 該戶的份額將由農村集體經濟組織收回。
(二) 如何確定農村集體經濟組織成員的權利和義務
農村集體經濟組織與典型的商事組織不同, 前者雖然是營利組織, 但還承擔著一定的準行政職能, 例如, 保護農村集體所有的土地等資源性資產, 管理農村集體所有的非經營性資產等。農村集體經濟組織具有顯著的地緣性, 服務于本區域農民的生產生活需要, 成員資格相對封閉, 這也決定了成員享有的權利與股東權利存在諸多重大差別, 體現在以下方面:
一是表決權。典型的商事組織 (例如公司) 實行一股一票, 遵從資本多數決原則, 即誰錢多誰說了算。而在農村集體經濟組織中, 為了體現成員民主管理, 防止少數人操控, 實行一人一票制度。而且, 過往成員要么已去世, 要么已離開本地, 他們一般只在意財產權益, 不關心民主投票權利, 在這種情況下賦予其投票權, 既不合情理, 也不具有現實操作性, 甚至會影響成員會議的出席率, 致使會議無法有效召開。此外, 農村集體經濟組織具有明顯的地緣性, 成員生活于熟人社會, 數戶成員可以共同推舉鄉紳賢達作為代表參會, 以提高運營效率。因而, 農村集體經濟組織可以通過集體經濟組織成員大會或者成員代表會議就議決事項進行表決。
二是流轉權。權利的流轉包括繼承、轉讓與贈予3種情形, 也包括由于履行抵押義務而發生的被動權利讓予。在典型的公司中, 除了有限責任公司股權轉讓要滿足其他股東的優先購買權之外, 法律基本上不作其他限制。而農村集體經濟組織為避免出現少數人控制、外部人侵占等情形, 必須對權益流轉施加種種限制。
關于轉讓與贈予。首先, 農村集體資產份額不得向本集體經濟組織成員以外的第三人轉讓、贈予。也就是說, 份額對外是鎖死的。份額只能在本集體經濟組織成員內部進行轉讓與贈予, 或者由本集體經濟組織贖回, 農村集體經濟組織章程另有約定的除外。
關于繼承。由于繼承乃基于死亡這一法律事實, 而繼受份額是法定權利, 故農村集體經濟組織不宜排除繼承人的繼承權, 但為了避免外部人經由繼承而獲得成員資格, 應規定農村集體經濟組織成員之外的人因繼承而獲得財產份額的, 不享有表決權, 但章程另有規定的除外。
關于擔保。為了避免農村集體經濟組織由于擔保導致資產被外部人所控制, 規定農村集體經濟組織不得為他人的債務提供擔保, 本集體經濟組織設立的企業除外。章程可以對提供擔保的條件和程序作出規定。
關于最高份額。為了避免少數人控制, 規定通過份額量化和轉讓、贈予、繼承等方式持有農村集體資產份額的, 其份額不得超過章程規定的上限。
三是收益權。在收益分配方面, 如果是典型的商事組織, 則完全由投資者自主。但農村集體經濟的收益則不然, 除了要體現所有者決定權之外, 更要體現長期存續、服務社區的屬性, 因此, 農村集體資產經營收益由本集體經濟組織全體成員共同享有, 依照法律和章程的規定分配。為避免短期行為, 規定收益分配方案須經鄉鎮農經管理機構核準后, 提交本集體經濟組織成員大會或者成員代表會議表決通過后實施。農村集體經濟組織當年的凈收益應當在彌補虧損、提取公積公益金后按照一定比例實行按份額分配。
(三) 如何確定農村集體資產的范圍和份額管理
明確農村集體資產的范圍, 做到“家底清楚”, 是推進農村產權制度改革的起點, 也是需要明確的重要問題之一。因此, 農村集體資產的定義是鄉鎮、村、組農村集體經濟組織全體成員集體所有的資產, 任何單位和個人不得侵占、損害。而農村集體資產的范圍包括成員集體所有的資源性資產、經營性資產、非經營性資產, 政府撥款、減免稅費以及其他接受捐贈、資助所形成的資產, 留歸農村集體經濟組織的土地征用補償費等。其中, 現階段尤其要將經營性資產以份額形式量化到本集體經濟組織成員。
從實踐來看, 將經營性資產量化到農村集體經濟組織成員究竟采取股權設置還是份額設置是實際操作中的第一難題, 上海的實踐是, 對面廣量大的農村地區側重于以份額的形式量化集體資產, 在城市化發展進程較快地區則可實行股份形式量化集體資產。其次, 股權 (份額) 設置以什么為主要依據?目前全國各地的做法不盡相同。筆者認為, 各地可結合具體情況, 在維持以“農齡”為股份設置主要依據的基礎上, 綜合考慮人口、土地等其他因素, 將人與戶有效地結合, 以戶為單位發放社員證, 并相應明確戶內每個成員的股權 (份額) , 便于未來資產股權 (份額) 的繼承。此外, 在股份量化過程中是否設置集體股, 各地的做法也不相同。一些地方在改制時設置了集體股, 主要是出于兩方面的考慮:一是擔心沒有集體股, 集體經濟組織就失去了公有制性質;二是集體經濟組織目前承擔了大量的公共服務職能, 需要通過設置集體股籌集公共事業所需經費。而大部分地方則主張不設集體股, 主要是因為如果改制時保留集體股, 隨著城鎮化進程的急劇推進, 集體積累逐漸增加, 會再次出現集體股權屬關系不清晰的問題, 需要進行兩次改制;集體股在集體經濟組織變更或重組時還將面臨再分配、再確權的問題, 極易產生新的矛盾。上海、江蘇、浙江等地在改制時原則上不提倡設置集體股。當然, 如果基層干部和群眾一致要求設置集體股, 則應充分尊重群眾的選擇, 由農村集體經濟組織通過公開程序自主決定。
對股權 (份額) 管理, 主要有兩種模式:一是隨人口變動而調整股權的動態管理模式, 二是不隨人口變動調整股權的靜態管理模式。從全國范圍來看, 只有少部分地區實行動態管理模式, 大部分完成改革的農村集體經濟組織都實行“生不增、死不減、入不增、出不減”的股權固化管理模式。對這一問題, 筆者認為, 總的原則是提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。在具體推進過程中, 則需要把握在起點公平基礎上更多體現效率。可區分兩種情況:一是在城市化地區已撤制村組的地方, 對入股股民的股權應實行靜態、基本封閉的管理模式。從經驗看, 必須嚴格限制股權的有償轉讓, 除內部股民自由轉讓外, 不允許外來人員受讓本公司股權;防止內部股民惡意買賣股權;內部股民股權轉讓、親人間的繼承或贈予必須經個人或家庭申請、董事會同意、雙方簽字確認、司法公證 (家庭成員增減屬家庭內部結構變化的事情, 由家庭內部協商確定) 。二是對農村地區村委會和村集體經濟組織都還共同存在的地方, 其股權 (份額) 可實行動態管理模式 (因為這些地區有不少資產都屬資源性資產, 價值尚未真正體現, 權能的內涵與價值都在變化中) , 待撤制村組時, 可及時鎖定基數, 實行靜態固化管理。
(四) 如何確定農村集體經濟組織的登記形式
上海在推進農村集體經濟組織產權制度改革過程中, 根據各地實際情況和遇到的問題逐步探索了3種模式, 分別是有限責任公司、社區股份合作社和社區經濟合作社。
一是有限責任公司。1990年代和21世紀初改革的, 主要以有限責任公司為主。采取這種形式的, 優勢是:有限責任公司是按照《公司法》登記的法人主體, 能獨立自主參加市場競爭。弊端是:為滿足有限責任公司股東50人以下的要求, 改革的村只能采取隱性股東的做法, 大部分集體經濟組織成員的權利難以得到法律的認可和保護;其股東按股份享受分紅要繳納20%的紅利稅。
二是社區股份合作社。2009年, 針對有限責任公司要求股東50人以下, 改革村只能采取隱性股東的弊端, 上海市農委會同發改委、工商局出臺了《關于本市推進農村村級集體經濟組織產權制度改革工作的指導意見》, 參照《農民專業合作社法》創新社區股份合作社的改革形式。采取這種形式的優勢是:社區股份合作社既有法人主體地位, 又有效解決了股東人數限制的問題。弊端是:社區股份合作社是參照《農民專業合作社法》創新登記的法人主體, 但其本質上并非農民專業合作社, 一方面不能做到入社、退社自愿, 另一方面社區資產股份合作制完全不同于農業生產合作制, 在經營、管理等方面沒有完全適用的法律法規, 且難以享受相關政策扶持, 其股東按股份享受分紅同樣要繳納20%的紅利稅。
三是經濟合作社。2012年, 為支持和鼓勵基層開展農村產權制度改革, 創設了經濟合作社這一改革形式, 經濟合作社由政府頒發證明書, 并可憑證明書申領組織機構代碼證, 建立財會制度進行實體化運作。采取這種形式的, 優勢是:經濟合作社中的成員可參照農村集體經濟組織收益分配的形式, 按份額享受收益分配, 無須繳納20%的紅利稅。弊端是:經濟合作社沒有法人主體地位, 不利于參與市場競爭。同時經濟合作社不是法人主體, 無法作為出資人對外投資, 這在一定程度上影響了社區經濟合作社的持續發展。
對此, 北京、上海等地進行了探索。依據經濟社會發展情況, 上海因地制宜地選擇自身實際的改革形式。筆者認為, 根據《民法總則》有關特殊法人的規定, 可規定將通過農村集體產權制度改革的新型集體經濟組織登記為經濟合作社 (股份經濟合作社) , 同時明確農業行政管理部門是農村集體經濟組織的登記管理機關, 具體工作由縣級以上農村經營管理部門承擔。農村集體經濟組織登記時, 采用全國統一社會信用代碼。
(五) 如何處理政府監管與成員自治的關系
鑒于集體經濟的基本特性, 筆者認為, 在推進產權制度改革過程中, 應妥善處置好政府監管與成員自治的關系:
一是圍繞共益權, 明確政府監管事項。為了避免集體經濟組織因為成員短視而做出種種非理性行為, 政府又必須加強監管, 規定鄉鎮人民政府建立農村集體資產監督管理機制, 加強對農村集體經濟組織重大事項決策、重大項目投資、大額度資金使用、資產運作、資產管理、分配方案、財務審計和重要人事安排等事項的指導、管理和監督。各級農村經營管理機構承擔農村集體資產日常監督管理職責, 負責對農村集體經濟組織以及由其設立的企業進行監督。在監督事項的確定方面, 宜注重公共性, 也就是說, 更多地將涉及共益權的事項列為監督范圍, 例如農村集體資產的承包、租賃、轉讓等合同的簽訂和履行、集體土地征收征用補償費的分配和使用、重大投資和工程建設項目、農村集體經濟組織的合并、分立、解散等。
二是政府應慎用審批手段, 注重示范引領。首先, 應當著力避免以審批、許可方式實施監管, 僅在關鍵之處啟用類似措施。如農村集體經濟組織的合并、分立、解散, 在法理上應當由成員自行決定。但與此同時, 政府又擔憂農民目光短淺, 將農村資產一分了之, 最終家園失散, 農民流離失所。在此情況下, 可以明確農村集體經濟組織章程可以對農村集體經濟組織的合并、分立、解散設定條件, 規定實施方案應提交政府的農業主管部門核準, 然后再提交成員代表會議或成員大會審議。農業主管部門發現存在惡意逃廢債務、惡意分配資產的, 有權不予核準。其次, 鑒于農村集體經濟組織缺乏成熟的治理經驗, 農業主管部門可以指導各區農業主管部門根據本區實際情況制定示范章程, 載明的事項包括:成員大會或者成員代表會議、理事會、監事會的職權和議事規則, 重大事項、一般事項、主要管理人員的范圍, 成員份額流轉的條件與程序, 收益分配辦法等。再次, 建立信息化平臺, 發現集體資產最優價格, 實現有效監管。政府可以建立農村集體資產信息化管理平臺、農村集體資產租賃平臺等各類平臺, 鼓勵在平臺上公開交易, 以公開、公正的方式擇優選擇農村集體資產的經營者, 實行集體資產公開運行。
三是加強對集體經濟組織及成員的保護。推進農村集體產權制度改革的重要目標之一, 就是真正讓農民成為改革的參與者和受益者。為此, 首先要加強內部溝通。農村集體經濟組織成員及利害關系人對成員資格、份額等有異議的, 可以向農村集體經濟組織提出核實申請。農村集體經濟組織收到申請后, 應當調查核實, 并及時作出答復;發現問題的, 應當予以糾正。鄉鎮農村經營管理機構可以根據農村集體經濟組織成員及利害關系人的請求, 幫助調查核實, 并督促農村集體經濟組織作出答復。其次要管住關鍵少數。為了進一步規范農村集體經濟組織的理事、監事、主要管理人員的行為, 加大監督力度, 規定當其出現用職權收受賄賂或者取得其他非法收入和不當利益、侵占或者挪用集體資產等情形, 造成集體資產損失的, 依法承擔賠償責任;屬于國家工作人員的, 還應當依法給予行政處分;構成犯罪的, 依法追究刑事責任。再次要加強行政監督。出現違規為他人債務提供擔保、未定期開展資產清查核實工作、不向有關單位報告年度收益分配方案等情形的, 對直接負責的主管人員和其他直接責任人員作出行政處罰, 并可以向集體經濟組織提出暫停職務或者罷免的建議。
(六) 如何構建新型集體經濟組織治理結構
應積極創造條件, 加快推進改制后農村基層組織政治職能、公共服務職能和經濟職能的相互分離。村級黨組織要發揮好領導核心的作用, 領導和支持基層各種組織依法行使職權。村民自治組織要依法開展群眾自治, 搞好自治管理和公共服務。農村集體經濟組織負責集體經濟的運營和管理, 發展壯大集體經濟, 提高集體經濟組織成員的財產性收入。
與公司股份制改革不同的是, 新型集體經濟組織, 即經濟合作社的組織機構由成員大會、理事會、監事會組成, 實行一人一票制。成員大會或者成員代表會議的主要職責是, 包括決定經濟合作社的合并、分立、解散實施方案, 決定年度收益分配方案, 決定集體經濟組織成員的增減等。理事會的職責是, 包括召集成員大會或者成員代表會議, 執行成員大會或者成員代表會議的決議等。監事會的職責是, 包括檢查經濟合作社財務, 提議召開成員大會或者成員代表會議, 在理事會不召集會議時自行召集會議等。同時, 還對成員大會和成員代表會議的召開頻次、召集、主持, 以及出席人數、決議通過人數等進行監督。
各級人民政府應當通過多種形式支持農村集體經濟發展, 建立完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發展機制。政府的公共職責不能因農村集體經濟組織的組建而缺席。應規定政府加大對農村公共服務、公共管理、公共安全的財政投入, 減少農村集體經濟組織的負擔, 維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益。也就是說, 財政仍然必須擔負農村的公共事務, 而農村集體經濟組織則承擔公共服務之外的成員所需的服務, 例如, 村里的電影院、福利院等。同時必須明確, 農村集體經濟組織應當與鄉鎮人民政府、村民委員會實行事務分離、分賬管理。農村集體經濟組織根據法律法規和章程的規定, 可將其收益按一定比例用于本地區公共事務和公益事業。
(七) 如何落實加大對集體經濟發展的扶持政策
一是關于20%個人收入調節稅問題。改革中, 入股農民反映突出的是改制后的新型農村集體經濟組織在分配時需要繳納個人收入調節稅 (簡稱“紅利稅”) 問題。改革前, 通過給經濟組織成員發放福利等方式分配集體收益, 不需繳納個人所得稅;改革后, 依份額分紅分配集體收益, 按照個人所得稅等相關法律規定, 需比照分紅所得繳納20%的個人所得稅。這在一定程度上影響基層農民支持改革的積極性, 甚至成為某些村干部安于現狀、不推進改革的“借口”, 影響改革的推進。
針對這一問題, 近年來, 上海、北京等地積極探索, 創設了經濟合作社這一經濟主體, 經區縣政府批準到農業部門進行登記, 領取組織代碼證, 到金融機構開設賬戶, 創立會計制度, 實行收益分配制度, 較好地解決了這一問題。對已改制為有限公司或社區股份合作社的農村集體經濟組織, 筆者認為農村集體經濟組織承擔大量農村社會公共服務開支, 不同于一般的經濟組織, 農民從新型集體經濟組織取得的收入分配僅僅是分配方式的改變, 實質上仍是集體經濟組織內部的收益分配, 并不是真正意義上的投資收入, 應與個人所得稅法律規定有所區別。辦法有3種:首先是設定一定的期限, 對改制后的集體經濟組織, 特別是有限責任公司、社區股份合作社按照股份向農民進行收益分配的, 暫緩征收個人所得稅。其次是設定一定的起征點, 明確政策, 將分紅所得計入工資薪金, 月收入超過3500元部分再按規定繳納個人所得稅。再次是先征后返, 由財政部門另行出臺辦法, 將征收的20%個人調節稅全額返還給農村集體經濟組織, 扶持其改革發展。
二是資產過戶稅費問題。農村集體經濟組織產權制度改革中, 需辦理資產過戶手續的, 按規定應交納資產額3%契稅、0.3%交易費、5.5%~5.65%營業稅及附加、25%企業所得稅、0.5%的手續費、0.05%印花稅, 還有土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅。筆者認為, 上述行為僅僅是改變了集體經濟組織名稱, 不是真正的產權交易。因此, 不應繳納巨額稅費, 建議涉及集體產權交易的, 在集體資產過戶時如只變更集體經濟組織名稱, 不變更權益人, 免繳契稅等稅費。
三是農村集體經濟組織稅負問題。進行工商登記后的集體經濟組織, 要繳納7項稅費, 包括: (1) 營業稅, 主營業務收入的5%; (2) 城市維護建設稅, 營業稅的5%; (3) 教育費附加稅、地方教育稅, 營業稅的3%、2%; (4) 河道管理費, 營業稅的1%; (5) 企業所得稅, 所得的25%; (6) 房產稅, 按固定資產原值80%的1.2%或按租金收入的12%征收; (7) 土地使用稅, 按不同地區, 每平方米6元、12元 (按房產證面積計) 。
目前, 農村集體經濟組織采取公司制改革的, 在稅收方面與社會上一般企業沒有任何區別。采取社區股份合作社改革的, 是參照《農民專業合作社登記管理條例》進行工商登記的, 但不適用于農民專業合作社的稅收政策。考慮到農村集體經濟組織與社會上一般企業不同, 要承擔一定的社區服務和管理公益職能, 權利和義務嚴重不對稱。為此, 建議因農村集體經濟組織承擔農村社會公共服務職能, 界定一定的時間期限, 給予政策優惠 (江蘇省蘇州市實行綜合稅賦, 比面上減少10%左右的稅負) ;在企業所得稅方面給予減免或先征后返, 以減輕負擔, 支持集體經濟發展, 增加農民財產性收入。
綜上, 對改革涉及的稅費問題, 筆者認為, 在推進改革過程中, 應設定一定的稅收扶持過渡期 (如3~5年) (紅利稅除外) 。在過渡期內, 由財政稅務部門會同農業部門共同制定相關扶持政策, 對完成農村集體經濟組織產權制度改革的新型集體經濟組織給予一定的稅收扶持。待過渡期滿后, 新型集體經濟組織則應與其他市場主體一視同仁, 承擔應盡的納稅義務。
四是農村集體經濟發展問題。完成農村集體產權制度改革之后, 需要政府進一步加大扶持發展壯大農村集體經濟。在財政政策方面, 探索通過發行新農村建設中期國債、增加土地出讓金投入比例、保留并擴大一事一議財政獎補資金等多種方式, 加大國家財政對農村基礎設施建設和公共服務的投入, 逐步減少依法應由政府承擔、而實際有集體經濟組織承擔的公共服務支出;財政投資農村形成的資產交給集體經濟組織管護和經營;在土地政策方面, 應當在總量控制的前提下盤活指標, 讓集體分享土地增值帶來的收益;賦予集體自主開發使用土地資源權利, 盡快建立和落實集體用地直接上市、征地留用地、征地留物業留資產;在金融政策方面, 由政府支持金融機構為集體經濟組織發展項目提供資金支持和金融服務, 同時鼓勵探索農村土地承包經營權、資產股權等抵押、擔保貸款方法等。
(八) 未來農村集體經濟發展如何走向
目前全國各地探索集體資產股權 (份額) 轉讓和退出很少。考慮到當前中國農村社會的開放程度和農村集體經濟組織產權制度改革的發展狀況, 筆者認為, 目前農村集體資產股份控制在本集體經濟組織內部轉讓。這是因為改制后的農村集體經濟組織, 其成員所獲得的股權, 大多還是福利性質的, 在很大程度上還承擔著農村社會保障的職能, 農村集體經濟組織成員也沒有將集體資產股權對外流轉的意愿。加之目前大部分地方未將土地資源納入改制的范圍, 農村集體資產的價值并未完全顯化。為了切實保護農村集體經濟組織成員的資產收益權, 確保農村集體資產保值增值, 現階段農村集體資產股權不宜對外開放流轉, 在本集體經濟內部流轉或由本集體贖回, 以防止外來資金進入后控股農村集體經濟。
應該說, 在市場經濟體制下, 只有集體資產股權自由流轉和有償退出, 才能實現生產要素的優化組合, 體現農民所持集體資產股份的價值, 顯現其作為生產要素的潛在市場價值。改革的思路是要以確定“集體成員”為突破口, 解決集體資產量化的成員邊界問題。要在確定公平起點的基礎上, 發揮市場在資源配置中起決定性作用, 淡化成員權、強化股東契約權。弱化農戶作為集體經濟組織成員的所有者的角色, 強化其作為資源要素所有者和要素貢獻者的角色。從長遠看, 為充分發揮集體資產股份自由流轉的效應, 應該賦予其流轉和有償退出的權能。未來對農村集體資產股權可根據集體經濟組織的發展現狀、自身條件等因素, 探尋一條最適合其退出道路, 最大限度地盤活和發揮集體資產的作用。即未來集體經濟的發展方向應是從封閉走向開放, 從固化走向流動。如對于各方面均不占據優勢的集體經濟, 宜采取直接破產方式退出市場競爭;具有某些優勢, 但難以為繼的, 可突出其優勢, 采取資產重組、進行股份制改革等方式, 實現退出轉型。當前和今后一個時期, 我國農村集體產權制度改革的主要任務:一是分權。沒有分權的, 抓緊分權;已經分權的, 要規范分權。二是賦權。賦予各類集體資產用益物權人的部分處分權。三是活權。建立農村產權流轉交易市場及交易規則。四是保權。固化和保障農村集體經濟組織成員權利。要因地制宜、分類指導做好改革深化的文章。高度城市化區域, 可逐步探索向股份有限公司及相應法人治理模式轉型, 走向現代企業, 特別是對于土地已全部征用, 農民社會保障已全部落實的, 可探索讓資源、股權等充分流動, 有條件的以項目的形式, 引入其他市場主體合作發展。城鎮化區域, 根據撤村建居和公共服務均等覆蓋的進程, 理清基層黨組織、新型集體經濟組織與農村自治組織之間的關系, 有序推進“政社分離”“政經分離”, 待完全城市化后再走市場化發展路子。農村地區, 牢牢堅持和穩定完善農村基本經營制度的底線, 重在創新和完善經營治理機制, 建立份額制的集體經濟改革模式, 多措并舉發展壯大集體經濟, 促進農村集體經濟保值增值, 讓農民得到實惠。□
中國鄉村發現網轉自：科學發展 2018年01期
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