摘要：實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效形式任重而道遠(yuǎn)。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)價(jià)值不斷顯化、法律法規(guī)不斷健全, 應(yīng)逐步引入現(xiàn)代企業(yè)制度和市場(chǎng)主體, 充分完善集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)股份權(quán)能。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本, 在于健全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、以公平為核心原則的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度。應(yīng)抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律, 賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格, 賦予農(nóng)民更加充分而有保障的基本權(quán)益。
一、引言
隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況和新問(wèn)題。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被大量征用, 土地資源轉(zhuǎn)換為貨幣資產(chǎn), 由于集體組織成員界定不明確、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰, 征地補(bǔ)償費(fèi)的分配等問(wèn)題逐漸凸顯;還有一些地方在集體資產(chǎn)管理上存在不履行民主程序、不公開(kāi)收益分配等問(wèn)題;農(nóng)民大多對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不放心, 擔(dān)心集體資產(chǎn)流失, 存在要求平分集體資產(chǎn)的傾向。解決這些問(wèn)題, 必須要求通過(guò)制度創(chuàng)新, 加快農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利, 保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利, 積極發(fā)展農(nóng)民股份合作, 賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。2015年以來(lái), 連續(xù)3年的中央一號(hào)文件對(duì)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出明確要求。2016年12月26日, 中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn), 這是一項(xiàng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本、管全局的重大改革。
國(guó)內(nèi)近年來(lái)對(duì)這一領(lǐng)域的理論研究取得明顯進(jìn)展。黃延信 (2014) 從法律層面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基本概念及內(nèi)涵特征進(jìn)行了梳理, 提出探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式, 賦予集體資產(chǎn)權(quán)能。于飛 (2014) 提出共同共有和集體所有是兩種不同的法律概念, 不能以共有來(lái)解釋農(nóng)村集體所有制。集體所有與總有最近似。總有制度的目的是確保團(tuán)體成員的共同生存。集體所有制改革應(yīng)當(dāng)?shù)瘓F(tuán)體所有, 增強(qiáng)個(gè)人支配與個(gè)人利益歸屬。張曉山 (2015) 對(duì)有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的幾個(gè)理論問(wèn)題進(jìn)行了梳理, 提出應(yīng)及時(shí)對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體所有制從理論、法律和政策層面進(jìn)行探索。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部 (2015) 也提出對(duì)農(nóng)村集體所有制下的產(chǎn)權(quán)必須通過(guò)深化改革進(jìn)行重構(gòu)。陳錫文 (2017) 指出, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是要把集體資產(chǎn)查清楚, 把收益分配權(quán)落實(shí)到每個(gè)成員頭上, 絕不是把集體的資產(chǎn)分割到每個(gè)成員頭上。韓俊 (2017) 分析認(rèn)為, 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革, 不同于工商企業(yè)的股份制改造, 只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行, 是一個(gè)內(nèi)改制, 其核心是保護(hù)好農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利, 重點(diǎn)是明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬, 賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
在實(shí)踐層面, 上海是我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的先行地區(qū), 近年來(lái), 通過(guò)規(guī)范改革程序, 創(chuàng)新登記形式, 健全工作機(jī)制, 各項(xiàng)改革走在前列。至2016年底, 全市97%的村完成村級(jí)改制, 20%的鎮(zhèn)完成鎮(zhèn)級(jí)改制。上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入了法治化新階段 (方志權(quán), 2017) 。北京不斷深化改革, 農(nóng)民獲得感明顯增強(qiáng), 全市1373個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)股份分紅 (占35.2%) , 137萬(wàn)股東實(shí)現(xiàn)人均分紅3467元。浙江在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的同時(shí), 拓展發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效路子, 鼓勵(lì)改制地區(qū)采用項(xiàng)目股份制方式籌措項(xiàng)目建設(shè)資金, 走出社區(qū)尋找開(kāi)發(fā)項(xiàng)目 (程渭山, 2016) 。江蘇蘇州對(duì)所量化到人的股權(quán)份額進(jìn)行“固化到戶、戶內(nèi)共享”的靜態(tài)管理, 做到以戶為單位、股權(quán)份額“生不增、死不減、遷入不增加、遷出不減少”。目前, 蘇州已有95%的社區(qū)合作社完成“股權(quán)固化”的工作 (陳建榮, 2017) 。
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊法人的基本特性
(一) 總有制度與“母雞”理論
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形態(tài)是一個(gè)不斷變化、逐步完善的過(guò)程。新中國(guó)成立以來(lái), 發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 實(shí)行過(guò)生產(chǎn)資料個(gè)人所有基礎(chǔ)上的集體經(jīng)營(yíng) (互助組、合作社) , 經(jīng)歷過(guò)個(gè)人財(cái)產(chǎn)全部上交集體、“一大二公”的人民公社體制, 也實(shí)行過(guò)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織形式, 還實(shí)行過(guò)家庭經(jīng)營(yíng)與集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng), 再到目前廣大農(nóng)村蓬勃興起的、多種形式的合作經(jīng)濟(jì)、股份合作經(jīng)濟(jì), 實(shí)踐對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的探索和完善從來(lái)沒(méi)有停止。不同時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式各不相同, 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式也不斷調(diào)整完善。
對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體所有制的性質(zhì), 經(jīng)濟(jì)學(xué)者和法律學(xué)者從不同角度進(jìn)行了研究。有的法學(xué)專家在與歷史上出現(xiàn)過(guò)的總有、合有 (共同共有) 、按份共有等這些團(tuán)體所有制相比較后認(rèn)為, 不能以共有來(lái)解釋土地的集體所有制。因?yàn)榘捶莨灿锌梢噪S時(shí)分割財(cái)產(chǎn), 共同共有可以在結(jié)束之后分割財(cái)產(chǎn)。如果將集體所有權(quán)等同于一般的共有, 無(wú)論是按份共有還是共同共有, 都可能會(huì)導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)完全私有化以及集體財(cái)產(chǎn)的不穩(wěn)定性。就中國(guó)的集體所有制而言, 作為一種團(tuán)體所有, 與法制史上日耳曼法中以團(tuán)體共同生存為目的的“總有”最相近。其相似之處如:團(tuán)體享有所有權(quán);個(gè)人需先成為團(tuán)體成員, 才能享有團(tuán)體財(cái)產(chǎn)權(quán)益;團(tuán)體成員眾多且不固定;團(tuán)體具有財(cái)產(chǎn)的管理和處分權(quán), 而個(gè)人具有使用和收益權(quán);個(gè)人不得請(qǐng)求對(duì)團(tuán)體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分割, 連潛在份額也沒(méi)有等。實(shí)行總有制度的目的是在人口眾多、資源不足、物資匱乏的背景下, 保證有限的資源滿足團(tuán)體成員共同生存的需要。人類為了團(tuán)體的共同生存而實(shí)行總有制度, 是特定歷史條件決定的。
今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期, 建立在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的股份合作制經(jīng)濟(jì)是中國(guó)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效形式, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特殊法人, 現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)有3個(gè)方面:
1. 社會(huì)主義特色的經(jīng)濟(jì)組織。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以社會(huì)主義的公有制為基礎(chǔ), 其以土地為中心的主要生產(chǎn)資料是農(nóng)民集體所有, 并以憲法和法律直接予以確認(rèn)。它是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義在中國(guó)廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和組織保證。其次, 它適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村在社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展規(guī)律, 也就是說(shuō)能夠適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和維護(hù)最廣大農(nóng)民群眾的根本利益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有以下特征:一是社區(qū)性 (區(qū)域性) , 集體經(jīng)濟(jì)組織是指界定在一定區(qū)域范圍內(nèi), 集體經(jīng)濟(jì)組織與成員不可分割, 成員是封閉的圈子, 權(quán)利義務(wù)“進(jìn)”則“與生俱來(lái)”, “退”則“自然棄失”, 不對(duì)外開(kāi)放。二是合作性 (共有性) , 集體資產(chǎn)由組織成員共同所有, 資產(chǎn)收益和勞動(dòng)成果歸成員共同分享, 權(quán)利義務(wù)均等。三是排他性, 盡管集體經(jīng)濟(jì)組織的層次不盡一樣, 小到村組, 大到鄉(xiāng)鎮(zhèn), 但每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)、成員邊界是清晰的, 上下左右不能侵權(quán)。四是多功能性, 集體經(jīng)濟(jì)組織既承擔(dān)了生產(chǎn)功能、生活功能, 還承擔(dān)了公共公益服務(wù)、社會(huì)管理等其他功能。
2. 民事法律主體的特殊組織。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法律和政策規(guī)定而建立, 有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所, 擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)和自主進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力, 并能在一定的財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi) (土地所有權(quán)除外) 獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任, 符合民事主體的資格條件, 因此具有民事權(quán)利能力和民事行為能力。它與法人相似, 但在設(shè)立程序和條件、終止條件、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和目的、財(cái)產(chǎn) (主要是土地) 處分、管理職能等方面卻又不同于法人。故其作為民事主體, 有別于自然人和法人, 應(yīng)將它作為其他特殊的組織對(duì)待。
3. 高度重合于農(nóng)村基層社會(huì)組織。
按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定, 農(nóng)村基層社會(huì)的自治組織雖然是村民委員會(huì)和其下設(shè)的村民小組, 但在當(dāng)前的農(nóng)村基層組織中, 大多是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民小組或村民委員會(huì)是同一機(jī)構(gòu), 即兩枚印章一套機(jī)構(gòu)。兩者決策機(jī)制相似, 實(shí)踐中職能相互重疊, 特別是對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的管理與服務(wù), 兩者難以截然分開(kāi), 具有較為明顯的“政社合一性”。
綜上可見(jiàn), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既不同于一般的經(jīng)濟(jì)組織, 又不同于社會(huì)團(tuán)體, 也不同于行政機(jī)關(guān), 自有其獨(dú)特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)。正是由于這種特殊性, 決定著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能作用及其成員的資格權(quán)利等重要內(nèi)容。《民法總則》已經(jīng)明確, 要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊法人地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可用“母雞”理論進(jìn)行闡述。只有這樣, 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能逐步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì), 并不斷適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要。只有這樣, 才能做到“兩個(gè)促進(jìn)”, 即采取多種渠道發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 通過(guò)哺育養(yǎng)健集體經(jīng)濟(jì)這只“母雞”下更多的蛋, 從而建立健全農(nóng)民持續(xù)增收的長(zhǎng)效機(jī)制。
(二) 內(nèi)改制與“放風(fēng)箏”法理
實(shí)踐證明, 中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的前提是必須堅(jiān)持集體所有制, 而不能解散集體經(jīng)濟(jì), 不能否定集體經(jīng)濟(jì)數(shù)十年的發(fā)展成果。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不同于工商企業(yè)的股份制改革, 應(yīng)體現(xiàn)成員的集體所有和特有的社區(qū)性, 最適合的模式還是股份合作制, 通過(guò)股份合作制產(chǎn)權(quán)制度改革, 真正實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民。
從制度特征上看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革以股份合作制為主, 其制度設(shè)計(jì)仍然兼有合作制和股份制的特點(diǎn)。在股權(quán)設(shè)置上, 以集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人股為主導(dǎo), 體現(xiàn)了勞動(dòng)者聯(lián)合的根本屬性。在股權(quán)界定上, 兼顧各類集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益, 且股東資格不向社會(huì)開(kāi)放, 體現(xiàn)了合作經(jīng)濟(jì)非資本聯(lián)合的特征。
從組織功能上看, 改制后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在具有企業(yè)性質(zhì)的同時(shí), 還負(fù)擔(dān)著村委會(huì)或社區(qū)的公共服務(wù)與社會(huì)管理等公共管理職能。這些新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)在分配前預(yù)先提取公積金、公益金的形式來(lái)保證村委會(huì)或社區(qū)的公共管理職能。
從改制次序上看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革由大城市近郊地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先興起, 并有向大城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)展的趨勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)梯度發(fā)展規(guī)律的作用下, 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化逐步由大城市周邊農(nóng)村向遠(yuǎn)郊農(nóng)村、由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)接合部推進(jìn), 為各地開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革提供了外在條件, 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不再是發(fā)達(dá)地區(qū)的專利。
由于上述特性, 推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)處理好3組關(guān)系:一是集體與個(gè)人的關(guān)系。農(nóng)村集體所有是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式, 以此為基礎(chǔ)組建的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 是以村、鎮(zhèn)的地緣為基礎(chǔ)的商事形態(tài), 具有明顯的社區(qū)性。因此, 既不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了, 也不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒(méi)了。換言之, 在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí), 要用好、管好、維護(hù)好給農(nóng)民帶來(lái)收益的集體資產(chǎn), 切忌一分而光, 要形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。二是強(qiáng)制與自治的關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人, 具有獨(dú)立的法律主體資格, 有權(quán)通過(guò)理事會(huì)等機(jī)構(gòu)自主運(yùn)作, 應(yīng)當(dāng)被賦予充分的自治權(quán)。然而, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民文化水平相對(duì)較低, 經(jīng)營(yíng)能力也相對(duì)較弱, 其組織機(jī)構(gòu)的搭建、章程的擬定、份額的流轉(zhuǎn)、收益的分配等, 無(wú)不需要政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督, 甚至在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期, 還需要法律設(shè)定剛性規(guī)則, 以保證集體資產(chǎn)不會(huì)流失。農(nóng)業(yè)主管部門發(fā)現(xiàn)方案存在惡意逃廢債務(wù)或者惡意分配資產(chǎn)等情形的, 有權(quán)不予核準(zhǔn)。三是歷史與未來(lái)的關(guān)系。農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管, 首要任務(wù)是界定資產(chǎn)的范圍以及對(duì)該資產(chǎn)享有權(quán)益的主體范圍。在設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的過(guò)程中, 哪些資產(chǎn)要納入經(jīng)濟(jì)組織, 哪些人對(duì)資產(chǎn)增值做出過(guò)貢獻(xiàn), 應(yīng)當(dāng)按什么原則來(lái)確定成員, 已經(jīng)去世的成員與現(xiàn)有成員分別享有什么權(quán)利, 應(yīng)當(dāng)按什么方式來(lái)經(jīng)營(yíng)管理。凡此種種, 既要尊重歷史, 又要照顧現(xiàn)實(shí)。
集體經(jīng)濟(jì)組織就像是一只放飛于農(nóng)村上空的風(fēng)箏, 為了讓風(fēng)箏飛得更高更順暢, 收放之間需要智慧管理, 通過(guò)加強(qiáng)集體資產(chǎn)的監(jiān)督, 實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)防止”, 堅(jiān)守農(nóng)民利益的底線。在股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面, 規(guī)定轉(zhuǎn)讓范圍、受讓人持股上限, 防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、非法處置集體資產(chǎn)。針對(duì)一些農(nóng)民存在的希望撤鎮(zhèn)撤村處置兌現(xiàn)現(xiàn)金、注重眼前利益求實(shí)惠的心態(tài), 堅(jiān)守集體所有制的底線, 杜絕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)“一撤就分、一分就光”的現(xiàn)象。防止外部資本侵吞、非法控制集體資產(chǎn), 制定章程, 明確規(guī)定現(xiàn)階段集體資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓 (贈(zèng)予) 、退出、繼承限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。同時(shí)做到“兩個(gè)確保”。確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值, 積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)及物業(yè)、租賃管理項(xiàng)目。確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員基本利益, 堅(jiān)持效益決定分配原則, 明確不得舉債分配, 明確建立農(nóng)村集體資產(chǎn)收益以豐補(bǔ)歉機(jī)制。
(三) 漸進(jìn)過(guò)程與改革階段論
推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革可由制度化、規(guī)范化、市場(chǎng)化和法制化4個(gè)階段組成, 這恰好與建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革總體目標(biāo)一一對(duì)應(yīng)和相互吻合。推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革制度化的目的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)歸屬清晰, 工作著力點(diǎn)是開(kāi)展清產(chǎn)核資、進(jìn)行成員界定、實(shí)行農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)、科學(xué)股份設(shè)置、做到陽(yáng)光運(yùn)作、建立“三會(huì)四權(quán)”。推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革規(guī)范化的目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確, 工作著力點(diǎn)是明確股權(quán)管理屬于動(dòng)態(tài)還是靜態(tài)?要不要設(shè)置集體股?現(xiàn)有的干部股如何退出?如何處理產(chǎn)權(quán)制度改革與原有的企業(yè)改制?怎樣做到改革公正公平?推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革市場(chǎng)化則是未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo), 工作著力點(diǎn)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下, 讓農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)能夠有序規(guī)范流轉(zhuǎn), 真正實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合, 體現(xiàn)農(nóng)民所持集體資產(chǎn)股份的價(jià)值, 發(fā)現(xiàn)其作為要素的市場(chǎng)潛在價(jià)值。推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革法制化的目的是實(shí)現(xiàn)保護(hù)嚴(yán)格, 工作的著力點(diǎn)是制定法律法規(guī), 明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、法人地位、投資方式、管理形式, 確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值, 切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理。由于各個(gè)地區(qū)的基本情況不一, 發(fā)展階段也不相同, 改革進(jìn)程有快有慢, 對(duì)應(yīng)的工作重心也各有側(cè)重。因此, 應(yīng)根據(jù)集體資產(chǎn)的不同類型和不同地區(qū)條件確定改革任務(wù), 堅(jiān)持分類實(shí)施、穩(wěn)慎開(kāi)展、有序推進(jìn), 堅(jiān)持先行試點(diǎn)、先易后難, 不搞齊步走、不搞一刀切;堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向, 確定改革的突破口和優(yōu)先序, 明確改革路徑和方式, 著力在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破。
三、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革中若干實(shí)踐問(wèn)題探討
(一) 如何界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員
如何劃定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的邊界是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的首要問(wèn)題, 而這一問(wèn)題又分為時(shí)間和空間兩個(gè)層面。在這片土地上生產(chǎn)生活的人, 祖祖輩輩生生不息, 究竟從哪個(gè)時(shí)段起才算成員?與這片土地發(fā)生怎樣的關(guān)聯(lián)聯(lián)系才能算是成員?一般來(lái)說(shuō), 集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定, 應(yīng)注意以下4個(gè)方面:
一是時(shí)間點(diǎn)的確定。從時(shí)間上看, 1949年新中國(guó)成立后開(kāi)始了社會(huì)主義改造, 1956年后社會(huì)主義改造基本完成, 以生產(chǎn)資料集體所有制為基礎(chǔ)的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社開(kāi)始建立, 而這也標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立。彼時(shí)農(nóng)民牽著耕牛, 拿著地契, 加入了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社, 這應(yīng)當(dāng)成為界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的時(shí)點(diǎn)。
二是關(guān)聯(lián)關(guān)系的確定。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立以來(lái), 如果只是這片土地上的匆匆過(guò)客, 例如, 只是過(guò)來(lái)體驗(yàn)鄉(xiāng)土生活的背包客, 當(dāng)然不能成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。這里的要義有二:一方面, 賴以確認(rèn)成員的聯(lián)結(jié)點(diǎn), 是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在土地承包、所在地戶籍、集體資產(chǎn)積累等生產(chǎn)生活關(guān)系;另一方面, 成員的確認(rèn)必須遵循規(guī)范的程序, 以獲得當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)可。前者為實(shí)體要件, 后者則為程序要件。綜合以上考量, 可對(duì)成員作出以下界定:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 是指自農(nóng)村高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立以來(lái), 與集體經(jīng)濟(jì)組織存在土地承包、所在地戶籍、集體資產(chǎn)積累等生產(chǎn)生活關(guān)系, 經(jīng)該集體經(jīng)濟(jì)組織民主程序確認(rèn)的人員。
三是成員的分類。自農(nóng)村高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立至今, 已逾半個(gè)多世紀(jì), 有的人已去世, 有的人考上大學(xué)、公務(wù)員、參了軍, 吃上了“皇糧”, 離土離鄉(xiāng), 因此還需要根據(jù)具體情況做出區(qū)分:集體經(jīng)濟(jì)組織完成成員確認(rèn)程序時(shí), 已經(jīng)去世, 或雖未去世但已離開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織的為過(guò)往成員, 根據(jù)確權(quán)份額享有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益;其他成員為現(xiàn)有成員, 依照法律規(guī)定享有完整的成員權(quán)利。換言之, 曾經(jīng)做出過(guò)貢獻(xiàn)的, 可根據(jù)其農(nóng)齡來(lái)確認(rèn)其應(yīng)享有的份額, 但由于其已經(jīng)去世或者離開(kāi), 不享有表決權(quán), 只享有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
四是成員資格的封閉性與開(kāi)放性。為了實(shí)現(xiàn)村社共有、集體總有的狀態(tài), 避免農(nóng)村資產(chǎn)遭到外部人控制, 成員資格必須同時(shí)保持開(kāi)放與封閉的雙重格局, 也就是對(duì)內(nèi)開(kāi)放且對(duì)外封閉。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的新生人口, 自出生之日起即享有成員資格, 可以繼承、受讓財(cái)產(chǎn)份額;而在集體經(jīng)濟(jì)組織之外的任何人, 均不能通過(guò)受讓、抵押等方式獲得成員資格。另外, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的份額, 應(yīng)當(dāng)以戶為單位記載。除非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程另有約定, 戶內(nèi)總份額不隨戶內(nèi)人口增減變動(dòng)而調(diào)整, 即所謂“生不增、死不減”。這也是相對(duì)公平的制度設(shè)計(jì), 因?yàn)槊繎舳即嬖诶先诉^(guò)世、新人出生的情形。隨著歲月的推移, 戶內(nèi)成員將相繼去世, 彼時(shí), 該戶的份額將由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回。
(二) 如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和義務(wù)
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與典型的商事組織不同, 前者雖然是營(yíng)利組織, 但還承擔(dān)著一定的準(zhǔn)行政職能, 例如, 保護(hù)農(nóng)村集體所有的土地等資源性資產(chǎn), 管理農(nóng)村集體所有的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有顯著的地緣性, 服務(wù)于本區(qū)域農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要, 成員資格相對(duì)封閉, 這也決定了成員享有的權(quán)利與股東權(quán)利存在諸多重大差別, 體現(xiàn)在以下方面:
一是表決權(quán)。典型的商事組織 (例如公司) 實(shí)行一股一票, 遵從資本多數(shù)決原則, 即誰(shuí)錢多誰(shuí)說(shuō)了算。而在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中, 為了體現(xiàn)成員民主管理, 防止少數(shù)人操控, 實(shí)行一人一票制度。而且, 過(guò)往成員要么已去世, 要么已離開(kāi)本地, 他們一般只在意財(cái)產(chǎn)權(quán)益, 不關(guān)心民主投票權(quán)利, 在這種情況下賦予其投票權(quán), 既不合情理, 也不具有現(xiàn)實(shí)操作性, 甚至?xí)绊懗蓡T會(huì)議的出席率, 致使會(huì)議無(wú)法有效召開(kāi)。此外, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有明顯的地緣性, 成員生活于熟人社會(huì), 數(shù)戶成員可以共同推舉鄉(xiāng)紳賢達(dá)作為代表參會(huì), 以提高運(yùn)營(yíng)效率。因而, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議就議決事項(xiàng)進(jìn)行表決。
二是流轉(zhuǎn)權(quán)。權(quán)利的流轉(zhuǎn)包括繼承、轉(zhuǎn)讓與贈(zèng)予3種情形, 也包括由于履行抵押義務(wù)而發(fā)生的被動(dòng)權(quán)利讓予。在典型的公司中, 除了有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓要滿足其他股東的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)之外, 法律基本上不作其他限制。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為避免出現(xiàn)少數(shù)人控制、外部人侵占等情形, 必須對(duì)權(quán)益流轉(zhuǎn)施加種種限制。
關(guān)于轉(zhuǎn)讓與贈(zèng)予。首先, 農(nóng)村集體資產(chǎn)份額不得向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的第三人轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予。也就是說(shuō), 份額對(duì)外是鎖死的。份額只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓與贈(zèng)予, 或者由本集體經(jīng)濟(jì)組織贖回, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程另有約定的除外。
關(guān)于繼承。由于繼承乃基于死亡這一法律事實(shí), 而繼受份額是法定權(quán)利, 故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不宜排除繼承人的繼承權(quán), 但為了避免外部人經(jīng)由繼承而獲得成員資格, 應(yīng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人因繼承而獲得財(cái)產(chǎn)份額的, 不享有表決權(quán), 但章程另有規(guī)定的除外。
關(guān)于擔(dān)保。為了避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于擔(dān)保導(dǎo)致資產(chǎn)被外部人所控制, 規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得為他人的債務(wù)提供擔(dān)保, 本集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的企業(yè)除外。章程可以對(duì)提供擔(dān)保的條件和程序作出規(guī)定。
關(guān)于最高份額。為了避免少數(shù)人控制, 規(guī)定通過(guò)份額量化和轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、繼承等方式持有農(nóng)村集體資產(chǎn)份額的, 其份額不得超過(guò)章程規(guī)定的上限。
三是收益權(quán)。在收益分配方面, 如果是典型的商事組織, 則完全由投資者自主。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收益則不然, 除了要體現(xiàn)所有者決定權(quán)之外, 更要體現(xiàn)長(zhǎng)期存續(xù)、服務(wù)社區(qū)的屬性, 因此, 農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益由本集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共同享有, 依照法律和章程的規(guī)定分配。為避免短期行為, 規(guī)定收益分配方案須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)后, 提交本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議表決通過(guò)后實(shí)施。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)年的凈收益應(yīng)當(dāng)在彌補(bǔ)虧損、提取公積公益金后按照一定比例實(shí)行按份額分配。
(三) 如何確定農(nóng)村集體資產(chǎn)的范圍和份額管理
明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的范圍, 做到“家底清楚”, 是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的起點(diǎn), 也是需要明確的重要問(wèn)題之一。因此, 農(nóng)村集體資產(chǎn)的定義是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn), 任何單位和個(gè)人不得侵占、損害。而農(nóng)村集體資產(chǎn)的范圍包括成員集體所有的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn), 政府撥款、減免稅費(fèi)以及其他接受捐贈(zèng)、資助所形成的資產(chǎn), 留歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地征用補(bǔ)償費(fèi)等。其中, 現(xiàn)階段尤其要將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以份額形式量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
從實(shí)踐來(lái)看, 將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員究竟采取股權(quán)設(shè)置還是份額設(shè)置是實(shí)際操作中的第一難題, 上海的實(shí)踐是, 對(duì)面廣量大的農(nóng)村地區(qū)側(cè)重于以份額的形式量化集體資產(chǎn), 在城市化發(fā)展進(jìn)程較快地區(qū)則可實(shí)行股份形式量化集體資產(chǎn)。其次, 股權(quán) (份額) 設(shè)置以什么為主要依據(jù)?目前全國(guó)各地的做法不盡相同。筆者認(rèn)為, 各地可結(jié)合具體情況, 在維持以“農(nóng)齡”為股份設(shè)置主要依據(jù)的基礎(chǔ)上, 綜合考慮人口、土地等其他因素, 將人與戶有效地結(jié)合, 以戶為單位發(fā)放社員證, 并相應(yīng)明確戶內(nèi)每個(gè)成員的股權(quán) (份額) , 便于未來(lái)資產(chǎn)股權(quán) (份額) 的繼承。此外, 在股份量化過(guò)程中是否設(shè)置集體股, 各地的做法也不相同。一些地方在改制時(shí)設(shè)置了集體股, 主要是出于兩方面的考慮:一是擔(dān)心沒(méi)有集體股, 集體經(jīng)濟(jì)組織就失去了公有制性質(zhì);二是集體經(jīng)濟(jì)組織目前承擔(dān)了大量的公共服務(wù)職能, 需要通過(guò)設(shè)置集體股籌集公共事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)。而大部分地方則主張不設(shè)集體股, 主要是因?yàn)槿绻闹茣r(shí)保留集體股, 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的急劇推進(jìn), 集體積累逐漸增加, 會(huì)再次出現(xiàn)集體股權(quán)屬關(guān)系不清晰的問(wèn)題, 需要進(jìn)行兩次改制;集體股在集體經(jīng)濟(jì)組織變更或重組時(shí)還將面臨再分配、再確權(quán)的問(wèn)題, 極易產(chǎn)生新的矛盾。上海、江蘇、浙江等地在改制時(shí)原則上不提倡設(shè)置集體股。當(dāng)然, 如果基層干部和群眾一致要求設(shè)置集體股, 則應(yīng)充分尊重群眾的選擇, 由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)公開(kāi)程序自主決定。
對(duì)股權(quán) (份額) 管理, 主要有兩種模式:一是隨人口變動(dòng)而調(diào)整股權(quán)的動(dòng)態(tài)管理模式, 二是不隨人口變動(dòng)調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理模式。從全國(guó)范圍來(lái)看, 只有少部分地區(qū)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理模式, 大部分完成改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都實(shí)行“生不增、死不減、入不增、出不減”的股權(quán)固化管理模式。對(duì)這一問(wèn)題, 筆者認(rèn)為, 總的原則是提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的方式。在具體推進(jìn)過(guò)程中, 則需要把握在起點(diǎn)公平基礎(chǔ)上更多體現(xiàn)效率。可區(qū)分兩種情況:一是在城市化地區(qū)已撤制村組的地方, 對(duì)入股股民的股權(quán)應(yīng)實(shí)行靜態(tài)、基本封閉的管理模式。從經(jīng)驗(yàn)看, 必須嚴(yán)格限制股權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓, 除內(nèi)部股民自由轉(zhuǎn)讓外, 不允許外來(lái)人員受讓本公司股權(quán);防止內(nèi)部股民惡意買賣股權(quán);內(nèi)部股民股權(quán)轉(zhuǎn)讓、親人間的繼承或贈(zèng)予必須經(jīng)個(gè)人或家庭申請(qǐng)、董事會(huì)同意、雙方簽字確認(rèn)、司法公證 (家庭成員增減屬家庭內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化的事情, 由家庭內(nèi)部協(xié)商確定) 。二是對(duì)農(nóng)村地區(qū)村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織都還共同存在的地方, 其股權(quán) (份額) 可實(shí)行動(dòng)態(tài)管理模式 (因?yàn)檫@些地區(qū)有不少資產(chǎn)都屬資源性資產(chǎn), 價(jià)值尚未真正體現(xiàn), 權(quán)能的內(nèi)涵與價(jià)值都在變化中) , 待撤制村組時(shí), 可及時(shí)鎖定基數(shù), 實(shí)行靜態(tài)固化管理。
(四) 如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記形式
上海在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中, 根據(jù)各地實(shí)際情況和遇到的問(wèn)題逐步探索了3種模式, 分別是有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社和社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社。
一是有限責(zé)任公司。1990年代和21世紀(jì)初改革的, 主要以有限責(zé)任公司為主。采取這種形式的, 優(yōu)勢(shì)是:有限責(zé)任公司是按照《公司法》登記的法人主體, 能獨(dú)立自主參加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。弊端是:為滿足有限責(zé)任公司股東50人以下的要求, 改革的村只能采取隱性股東的做法, 大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利難以得到法律的認(rèn)可和保護(hù);其股東按股份享受分紅要繳納20%的紅利稅。
二是社區(qū)股份合作社。2009年, 針對(duì)有限責(zé)任公司要求股東50人以下, 改革村只能采取隱性股東的弊端, 上海市農(nóng)委會(huì)同發(fā)改委、工商局出臺(tái)了《關(guān)于本市推進(jìn)農(nóng)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》, 參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》創(chuàng)新社區(qū)股份合作社的改革形式。采取這種形式的優(yōu)勢(shì)是:社區(qū)股份合作社既有法人主體地位, 又有效解決了股東人數(shù)限制的問(wèn)題。弊端是:社區(qū)股份合作社是參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》創(chuàng)新登記的法人主體, 但其本質(zhì)上并非農(nóng)民專業(yè)合作社, 一方面不能做到入社、退社自愿, 另一方面社區(qū)資產(chǎn)股份合作制完全不同于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作制, 在經(jīng)營(yíng)、管理等方面沒(méi)有完全適用的法律法規(guī), 且難以享受相關(guān)政策扶持, 其股東按股份享受分紅同樣要繳納20%的紅利稅。
三是經(jīng)濟(jì)合作社。2012年, 為支持和鼓勵(lì)基層開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革, 創(chuàng)設(shè)了經(jīng)濟(jì)合作社這一改革形式, 經(jīng)濟(jì)合作社由政府頒發(fā)證明書, 并可憑證明書申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼證, 建立財(cái)會(huì)制度進(jìn)行實(shí)體化運(yùn)作。采取這種形式的, 優(yōu)勢(shì)是:經(jīng)濟(jì)合作社中的成員可參照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配的形式, 按份額享受收益分配, 無(wú)須繳納20%的紅利稅。弊端是:經(jīng)濟(jì)合作社沒(méi)有法人主體地位, 不利于參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)經(jīng)濟(jì)合作社不是法人主體, 無(wú)法作為出資人對(duì)外投資, 這在一定程度上影響了社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社的持續(xù)發(fā)展。
對(duì)此, 北京、上海等地進(jìn)行了探索。依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況, 上海因地制宜地選擇自身實(shí)際的改革形式。筆者認(rèn)為, 根據(jù)《民法總則》有關(guān)特殊法人的規(guī)定, 可規(guī)定將通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新型集體經(jīng)濟(jì)組織登記為經(jīng)濟(jì)合作社 (股份經(jīng)濟(jì)合作社) , 同時(shí)明確農(nóng)業(yè)行政管理部門是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記管理機(jī)關(guān), 具體工作由縣級(jí)以上農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門承擔(dān)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記時(shí), 采用全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。
(五) 如何處理政府監(jiān)管與成員自治的關(guān)系
鑒于集體經(jīng)濟(jì)的基本特性, 筆者認(rèn)為, 在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中, 應(yīng)妥善處置好政府監(jiān)管與成員自治的關(guān)系:
一是圍繞共益權(quán), 明確政府監(jiān)管事項(xiàng)。為了避免集體經(jīng)濟(jì)組織因?yàn)槌蓡T短視而做出種種非理性行為, 政府又必須加強(qiáng)監(jiān)管, 規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制, 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)決策、重大項(xiàng)目投資、大額度資金使用、資產(chǎn)運(yùn)作、資產(chǎn)管理、分配方案、財(cái)務(wù)審計(jì)和重要人事安排等事項(xiàng)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。各級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村集體資產(chǎn)日常監(jiān)督管理職責(zé), 負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及由其設(shè)立的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督事項(xiàng)的確定方面, 宜注重公共性, 也就是說(shuō), 更多地將涉及共益權(quán)的事項(xiàng)列為監(jiān)督范圍, 例如農(nóng)村集體資產(chǎn)的承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等合同的簽訂和履行、集體土地征收征用補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用、重大投資和工程建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合并、分立、解散等。
二是政府應(yīng)慎用審批手段, 注重示范引領(lǐng)。首先, 應(yīng)當(dāng)著力避免以審批、許可方式實(shí)施監(jiān)管, 僅在關(guān)鍵之處啟用類似措施。如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合并、分立、解散, 在法理上應(yīng)當(dāng)由成員自行決定。但與此同時(shí), 政府又擔(dān)憂農(nóng)民目光短淺, 將農(nóng)村資產(chǎn)一分了之, 最終家園失散, 農(nóng)民流離失所。在此情況下, 可以明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程可以對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合并、分立、解散設(shè)定條件, 規(guī)定實(shí)施方案應(yīng)提交政府的農(nóng)業(yè)主管部門核準(zhǔn), 然后再提交成員代表會(huì)議或成員大會(huì)審議。農(nóng)業(yè)主管部門發(fā)現(xiàn)存在惡意逃廢債務(wù)、惡意分配資產(chǎn)的, 有權(quán)不予核準(zhǔn)。其次, 鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏成熟的治理經(jīng)驗(yàn), 農(nóng)業(yè)主管部門可以指導(dǎo)各區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門根據(jù)本區(qū)實(shí)際情況制定示范章程, 載明的事項(xiàng)包括:成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的職權(quán)和議事規(guī)則, 重大事項(xiàng)、一般事項(xiàng)、主要管理人員的范圍, 成員份額流轉(zhuǎn)的條件與程序, 收益分配辦法等。再次, 建立信息化平臺(tái), 發(fā)現(xiàn)集體資產(chǎn)最優(yōu)價(jià)格, 實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。政府可以建立農(nóng)村集體資產(chǎn)信息化管理平臺(tái)、農(nóng)村集體資產(chǎn)租賃平臺(tái)等各類平臺(tái), 鼓勵(lì)在平臺(tái)上公開(kāi)交易, 以公開(kāi)、公正的方式擇優(yōu)選擇農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者, 實(shí)行集體資產(chǎn)公開(kāi)運(yùn)行。
三是加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的保護(hù)。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標(biāo)之一, 就是真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。為此, 首先要加強(qiáng)內(nèi)部溝通。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及利害關(guān)系人對(duì)成員資格、份額等有異議的, 可以向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出核實(shí)申請(qǐng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到申請(qǐng)后, 應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí), 并及時(shí)作出答復(fù);發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的, 應(yīng)當(dāng)予以糾正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及利害關(guān)系人的請(qǐng)求, 幫助調(diào)查核實(shí), 并督促農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出答復(fù)。其次要管住關(guān)鍵少數(shù)。為了進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理事、監(jiān)事、主要管理人員的行為, 加大監(jiān)督力度, 規(guī)定當(dāng)其出現(xiàn)用職權(quán)收受賄賂或者取得其他非法收入和不當(dāng)利益、侵占或者挪用集體資產(chǎn)等情形, 造成集體資產(chǎn)損失的, 依法承擔(dān)賠償責(zé)任;屬于國(guó)家工作人員的, 還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的, 依法追究刑事責(zé)任。再次要加強(qiáng)行政監(jiān)督。出現(xiàn)違規(guī)為他人債務(wù)提供擔(dān)保、未定期開(kāi)展資產(chǎn)清查核實(shí)工作、不向有關(guān)單位報(bào)告年度收益分配方案等情形的, 對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員作出行政處罰, 并可以向集體經(jīng)濟(jì)組織提出暫停職務(wù)或者罷免的建議。
(六) 如何構(gòu)建新型集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)
應(yīng)積極創(chuàng)造條件, 加快推進(jìn)改制后農(nóng)村基層組織政治職能、公共服務(wù)職能和經(jīng)濟(jì)職能的相互分離。村級(jí)黨組織要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心的作用, 領(lǐng)導(dǎo)和支持基層各種組織依法行使職權(quán)。村民自治組織要依法開(kāi)展群眾自治, 搞好自治管理和公共服務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)和管理, 發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì), 提高集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)性收入。
與公司股份制改革不同的是, 新型集體經(jīng)濟(jì)組織, 即經(jīng)濟(jì)合作社的組織機(jī)構(gòu)由成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成, 實(shí)行一人一票制。成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議的主要職責(zé)是, 包括決定經(jīng)濟(jì)合作社的合并、分立、解散實(shí)施方案, 決定年度收益分配方案, 決定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的增減等。理事會(huì)的職責(zé)是, 包括召集成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議, 執(zhí)行成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議的決議等。監(jiān)事會(huì)的職責(zé)是, 包括檢查經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù), 提議召開(kāi)成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議, 在理事會(huì)不召集會(huì)議時(shí)自行召集會(huì)議等。同時(shí), 還對(duì)成員大會(huì)和成員代表會(huì)議的召開(kāi)頻次、召集、主持, 以及出席人數(shù)、決議通過(guò)人數(shù)等進(jìn)行監(jiān)督。
各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種形式支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 建立完善財(cái)政引導(dǎo)、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。政府的公共職責(zé)不能因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組建而缺席。應(yīng)規(guī)定政府加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全的財(cái)政投入, 減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān), 維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。也就是說(shuō), 財(cái)政仍然必須擔(dān)負(fù)農(nóng)村的公共事務(wù), 而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則承擔(dān)公共服務(wù)之外的成員所需的服務(wù), 例如, 村里的電影院、福利院等。同時(shí)必須明確, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)實(shí)行事務(wù)分離、分賬管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)法律法規(guī)和章程的規(guī)定, 可將其收益按一定比例用于本地區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。
(七) 如何落實(shí)加大對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持政策
一是關(guān)于20%個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅問(wèn)題。改革中, 入股農(nóng)民反映突出的是改制后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在分配時(shí)需要繳納個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅 (簡(jiǎn)稱“紅利稅”) 問(wèn)題。改革前, 通過(guò)給經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)放福利等方式分配集體收益, 不需繳納個(gè)人所得稅;改革后, 依份額分紅分配集體收益, 按照個(gè)人所得稅等相關(guān)法律規(guī)定, 需比照分紅所得繳納20%的個(gè)人所得稅。這在一定程度上影響基層農(nóng)民支持改革的積極性, 甚至成為某些村干部安于現(xiàn)狀、不推進(jìn)改革的“借口”, 影響改革的推進(jìn)。
針對(duì)這一問(wèn)題, 近年來(lái), 上海、北京等地積極探索, 創(chuàng)設(shè)了經(jīng)濟(jì)合作社這一經(jīng)濟(jì)主體, 經(jīng)區(qū)縣政府批準(zhǔn)到農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行登記, 領(lǐng)取組織代碼證, 到金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)賬戶, 創(chuàng)立會(huì)計(jì)制度, 實(shí)行收益分配制度, 較好地解決了這一問(wèn)題。對(duì)已改制為有限公司或社區(qū)股份合作社的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 筆者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)大量農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)開(kāi)支, 不同于一般的經(jīng)濟(jì)組織, 農(nóng)民從新型集體經(jīng)濟(jì)組織取得的收入分配僅僅是分配方式的改變, 實(shí)質(zhì)上仍是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的收益分配, 并不是真正意義上的投資收入, 應(yīng)與個(gè)人所得稅法律規(guī)定有所區(qū)別。辦法有3種:首先是設(shè)定一定的期限, 對(duì)改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織, 特別是有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社按照股份向農(nóng)民進(jìn)行收益分配的, 暫緩征收個(gè)人所得稅。其次是設(shè)定一定的起征點(diǎn), 明確政策, 將分紅所得計(jì)入工資薪金, 月收入超過(guò)3500元部分再按規(guī)定繳納個(gè)人所得稅。再次是先征后返, 由財(cái)政部門另行出臺(tái)辦法, 將征收的20%個(gè)人調(diào)節(jié)稅全額返還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 扶持其改革發(fā)展。
二是資產(chǎn)過(guò)戶稅費(fèi)問(wèn)題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革中, 需辦理資產(chǎn)過(guò)戶手續(xù)的, 按規(guī)定應(yīng)交納資產(chǎn)額3%契稅、0.3%交易費(fèi)、5.5%~5.65%營(yíng)業(yè)稅及附加、25%企業(yè)所得稅、0.5%的手續(xù)費(fèi)、0.05%印花稅, 還有土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。筆者認(rèn)為, 上述行為僅僅是改變了集體經(jīng)濟(jì)組織名稱, 不是真正的產(chǎn)權(quán)交易。因此, 不應(yīng)繳納巨額稅費(fèi), 建議涉及集體產(chǎn)權(quán)交易的, 在集體資產(chǎn)過(guò)戶時(shí)如只變更集體經(jīng)濟(jì)組織名稱, 不變更權(quán)益人, 免繳契稅等稅費(fèi)。
三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織稅負(fù)問(wèn)題。進(jìn)行工商登記后的集體經(jīng)濟(jì)組織, 要繳納7項(xiàng)稅費(fèi), 包括: (1) 營(yíng)業(yè)稅, 主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的5%; (2) 城市維護(hù)建設(shè)稅, 營(yíng)業(yè)稅的5%; (3) 教育費(fèi)附加稅、地方教育稅, 營(yíng)業(yè)稅的3%、2%; (4) 河道管理費(fèi), 營(yíng)業(yè)稅的1%; (5) 企業(yè)所得稅, 所得的25%; (6) 房產(chǎn)稅, 按固定資產(chǎn)原值80%的1.2%或按租金收入的12%征收; (7) 土地使用稅, 按不同地區(qū), 每平方米6元、12元 (按房產(chǎn)證面積計(jì)) 。
目前, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取公司制改革的, 在稅收方面與社會(huì)上一般企業(yè)沒(méi)有任何區(qū)別。采取社區(qū)股份合作社改革的, 是參照《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行工商登記的, 但不適用于農(nóng)民專業(yè)合作社的稅收政策。考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)上一般企業(yè)不同, 要承擔(dān)一定的社區(qū)服務(wù)和管理公益職能, 權(quán)利和義務(wù)嚴(yán)重不對(duì)稱。為此, 建議因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)職能, 界定一定的時(shí)間期限, 給予政策優(yōu)惠 (江蘇省蘇州市實(shí)行綜合稅賦, 比面上減少10%左右的稅負(fù)) ;在企業(yè)所得稅方面給予減免或先征后返, 以減輕負(fù)擔(dān), 支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
綜上, 對(duì)改革涉及的稅費(fèi)問(wèn)題, 筆者認(rèn)為, 在推進(jìn)改革過(guò)程中, 應(yīng)設(shè)定一定的稅收扶持過(guò)渡期 (如3~5年) (紅利稅除外) 。在過(guò)渡期內(nèi), 由財(cái)政稅務(wù)部門會(huì)同農(nóng)業(yè)部門共同制定相關(guān)扶持政策, 對(duì)完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的新型集體經(jīng)濟(jì)組織給予一定的稅收扶持。待過(guò)渡期滿后, 新型集體經(jīng)濟(jì)組織則應(yīng)與其他市場(chǎng)主體一視同仁, 承擔(dān)應(yīng)盡的納稅義務(wù)。
四是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之后, 需要政府進(jìn)一步加大扶持發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。在財(cái)政政策方面, 探索通過(guò)發(fā)行新農(nóng)村建設(shè)中期國(guó)債、增加土地出讓金投入比例、保留并擴(kuò)大一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金等多種方式, 加大國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的投入, 逐步減少依法應(yīng)由政府承擔(dān)、而實(shí)際有集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)支出;財(cái)政投資農(nóng)村形成的資產(chǎn)交給集體經(jīng)濟(jì)組織管護(hù)和經(jīng)營(yíng);在土地政策方面, 應(yīng)當(dāng)在總量控制的前提下盤活指標(biāo), 讓集體分享土地增值帶來(lái)的收益;賦予集體自主開(kāi)發(fā)使用土地資源權(quán)利, 盡快建立和落實(shí)集體用地直接上市、征地留用地、征地留物業(yè)留資產(chǎn);在金融政策方面, 由政府支持金融機(jī)構(gòu)為集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展項(xiàng)目提供資金支持和金融服務(wù), 同時(shí)鼓勵(lì)探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)股權(quán)等抵押、擔(dān)保貸款方法等。
(八) 未來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何走向
目前全國(guó)各地探索集體資產(chǎn)股權(quán) (份額) 轉(zhuǎn)讓和退出很少。考慮到當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的開(kāi)放程度和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展?fàn)顩r, 筆者認(rèn)為, 目前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份控制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。這是因?yàn)楦闹坪蟮霓r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 其成員所獲得的股權(quán), 大多還是福利性質(zhì)的, 在很大程度上還承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)保障的職能, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員也沒(méi)有將集體資產(chǎn)股權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的意愿。加之目前大部分地方未將土地資源納入改制的范圍, 農(nóng)村集體資產(chǎn)的價(jià)值并未完全顯化。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資產(chǎn)收益權(quán), 確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值, 現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)不宜對(duì)外開(kāi)放流轉(zhuǎn), 在本集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部流轉(zhuǎn)或由本集體贖回, 以防止外來(lái)資金進(jìn)入后控股農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。
應(yīng)該說(shuō), 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下, 只有集體資產(chǎn)股權(quán)自由流轉(zhuǎn)和有償退出, 才能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合, 體現(xiàn)農(nóng)民所持集體資產(chǎn)股份的價(jià)值, 顯現(xiàn)其作為生產(chǎn)要素的潛在市場(chǎng)價(jià)值。改革的思路是要以確定“集體成員”為突破口, 解決集體資產(chǎn)量化的成員邊界問(wèn)題。要在確定公平起點(diǎn)的基礎(chǔ)上, 發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用, 淡化成員權(quán)、強(qiáng)化股東契約權(quán)。弱化農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的所有者的角色, 強(qiáng)化其作為資源要素所有者和要素貢獻(xiàn)者的角色。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看, 為充分發(fā)揮集體資產(chǎn)股份自由流轉(zhuǎn)的效應(yīng), 應(yīng)該賦予其流轉(zhuǎn)和有償退出的權(quán)能。未來(lái)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)可根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀、自身?xiàng)l件等因素, 探尋一條最適合其退出道路, 最大限度地盤活和發(fā)揮集體資產(chǎn)的作用。即未來(lái)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向應(yīng)是從封閉走向開(kāi)放, 從固化走向流動(dòng)。如對(duì)于各方面均不占據(jù)優(yōu)勢(shì)的集體經(jīng)濟(jì), 宜采取直接破產(chǎn)方式退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);具有某些優(yōu)勢(shì), 但難以為繼的, 可突出其優(yōu)勢(shì), 采取資產(chǎn)重組、進(jìn)行股份制改革等方式, 實(shí)現(xiàn)退出轉(zhuǎn)型。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期, 我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要任務(wù):一是分權(quán)。沒(méi)有分權(quán)的, 抓緊分權(quán);已經(jīng)分權(quán)的, 要規(guī)范分權(quán)。二是賦權(quán)。賦予各類集體資產(chǎn)用益物權(quán)人的部分處分權(quán)。三是活權(quán)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)及交易規(guī)則。四是保權(quán)。固化和保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。要因地制宜、分類指導(dǎo)做好改革深化的文章。高度城市化區(qū)域, 可逐步探索向股份有限公司及相應(yīng)法人治理模式轉(zhuǎn)型, 走向現(xiàn)代企業(yè), 特別是對(duì)于土地已全部征用, 農(nóng)民社會(huì)保障已全部落實(shí)的, 可探索讓資源、股權(quán)等充分流動(dòng), 有條件的以項(xiàng)目的形式, 引入其他市場(chǎng)主體合作發(fā)展。城鎮(zhèn)化區(qū)域, 根據(jù)撤村建居和公共服務(wù)均等覆蓋的進(jìn)程, 理清基層黨組織、新型集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村自治組織之間的關(guān)系, 有序推進(jìn)“政社分離”“政經(jīng)分離”, 待完全城市化后再走市場(chǎng)化發(fā)展路子。農(nóng)村地區(qū), 牢牢堅(jiān)持和穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的底線, 重在創(chuàng)新和完善經(jīng)營(yíng)治理機(jī)制, 建立份額制的集體經(jīng)濟(jì)改革模式, 多措并舉發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì), 促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)保值增值, 讓農(nóng)民得到實(shí)惠。□
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：科學(xué)發(fā)展 2018年01期
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