原題：被稱為“中國治理的三千年之變”，中央為何要推進這個轉型？
中央提出要推進社會治理的精細化，要求中國的社會治理實現(xiàn)從簡約治理或粗放治理向精細化治理的歷史轉型，這將是中國治理的三千年之變。要完成這樣的偉大轉型，首先要搞清楚的問題是，怎樣的社會治理才算是精細化的？這兩年來理論和實踐部門都在試圖回答這個問題，但還沒有定論。實際上，也有很多人會質疑社會治理到底能不能精細化？這里嘗試通過對上海市尤其浦東新區(qū)一個鎮(zhèn)的實踐經(jīng)驗的總結來回答這個問題。
精細化社會治理概念模糊的兩個原因
要把怎樣才算是精細化的社會治理說清楚，存在兩個障礙：一個是理論上的邏輯沖突，一個是體制上的條塊矛盾。
在理論上，精細化的要求和社會治理的目標分別出自相互沖突的兩種理論來源。精細化的理念出自企業(yè)管理實踐，它的要點是注重細節(jié)、降低成本和提高質量；而社會治理的理念出自治理理論，治理恰恰被看成是對傳統(tǒng)社會管理模式的一種否定。把“精細化”和“社會治理”這兩個內涵沖突的詞組合在一起，它到底是什么意思呢？理論界和實踐部門對此還缺乏共識。有的研究者提出精細化的社會治理應該包括：法治、自治、德治相結合的理念，政府、社會、公眾相協(xié)同的格局，制度、標準、體系、技術、人員及文化等方面的融合。但這其實是在談怎么做，對于為什么這樣做，并沒有說明。也有人強調精細化社會治理是“更加”精細的治理，比如說：利用專業(yè)的治理方式、標準化的手段、更科學的監(jiān)測評估方法、更低的成本，實現(xiàn)更優(yōu)質、更關注細節(jié)和更加人性化的治理效果。然而，這也還是在提一種籠統(tǒng)的目標，內涵并不明確。
產(chǎn)生這種理論困難的根源或許在于：將精細化和社會治理兩個包含內在沖突的詞聯(lián)系起來是一種中國式的語法，是用中文對中國實踐的概括，因此需要創(chuàng)造出本土化的理論來解釋。這就好比，如果不從中國特色社會主義理論出發(fā)就不能把社會主義市場經(jīng)濟這個概念說通一樣，如果不能從社會治理的中國脈絡出發(fā)來談問題，也就沒辦法將精細化社會治理的道理說通。
在實際操作中，一種很常見的誤區(qū)是將社會治理精細化操作成部門條線管理的精細化。隨著新技術的廣泛運用，上級條線實施行政權的能力得到了強化，市級或區(qū)縣各個條線采取“一竿子插到底”的管理模式，紛紛要求在基層村居設立自己的站點、人員或者臺賬。雖然這在一定程度上有其合理性，方便了管理，但同時卻加重了基層的負擔，肢解了基層組織的綜合治理能力。長此以往，非但不能實現(xiàn)精細化的管理，甚至還要引發(fā)社會矛盾。上級的部門管理要區(qū)分條線，但社區(qū)內的群眾生活卻是一個整體。管理和服務在社區(qū)中展開的時候，鄰里之間互相比對，眼前的問題和歷史問題相互牽連，利益問題和面子相互交織，上級條線部門無法用“精確打擊”或者“外科手術”的方式搞好管理和服務，這中間需要有一個中醫(yī)式的綜合調理的過程。這個道理人人都懂，但由于長期“管”的思維占了主導，在實踐中就會讓人誤以為社會治理的精細化主要就是條線管理的精細化。
上海的回答：社會治理到底能不能精細化？
精細化的社會治理這個提法在中國能夠說得通，首先必須在實踐上行得通，在實踐中要走出一條有特色的社會治理精細化道路。西方的社會治理精細化主要是通過政治體制的完善來實現(xiàn)的，而中國的社會治理精細化是通過治理體系和治理能力的現(xiàn)代化來實現(xiàn)的。
所謂精細化社會治理，就是要及時準確地應對具體的個人、事或者物件。這其中，最大的難點是如何及時準確地面對具體的人。事情或者物件的處置如果有困難，最大的困難也是由于它們背后的人的利害關系比較復雜。在西方發(fā)達國家，在一種理想狀態(tài)下，民眾依托民主體制自主地組織起來，然后通過民主程序進行立法，政府依法對人和事進行分類對待，如果是個人的特殊情況，可以通過市場的或者社會保障的方式來解決，再有例外，就要通過社會組織來幫助解決。在這種模式中，政府和人民之間隔著各種社會組織或者社區(qū)性自治組織，治理規(guī)范的普遍性高而特殊性低，規(guī)范性高而靈活性低。而在中國則有不同的做法和特點。為了及時準確地應對人、事和物件，政府想辦法直接地面對有差別的具體化的人，社會中介組織發(fā)揮輔助的作用。這種做法努力實現(xiàn)普遍性和特殊性、規(guī)范性和靈活性的辯證統(tǒng)一。
中國的治理之所以能夠直接地面對有差別的具體化的人，其實是通過共產(chǎn)黨的組織和領導來實現(xiàn)的。在這方面，中國共產(chǎn)黨強調緊密聯(lián)系群眾，建立直接有效的黨群和干群聯(lián)系，同時通過黨的系統(tǒng)整合多條線和多層級的行政系統(tǒng)，為精細化社會治理提供了組織保障。除了組織保障，必須還要有政治保障，這就要求政府樹立以人民為中心的發(fā)展理念，急群眾之所急，想群眾之所想，及時地滿足群眾的需求，有效地化解群眾的矛盾，以一種中國式的方式實現(xiàn)社會治理的高效率。此外，要能夠直接面對有差別的個人，還必須尊重基層的自主權。因為能夠直接面對有差別的個人的，不是上級條線部門，只能是基層政權組織。基層政權組織在執(zhí)行上級政策的時候，必須因地制宜采取自主行動。所以，要在中國實現(xiàn)社會治理精細化，就必須重構地方治理體系，強化基層治理能力。
為了實現(xiàn)更好的社會治理，上海市委在2014年的“1+6”文件中拿出了一套系統(tǒng)的思路，這個思路在隨后的實踐中不斷豐滿和完善。在上海的思路和實踐中有兩個鮮明的特點：一是高度重視發(fā)揮黨的領導的優(yōu)勢；二是切實推進治理重心下移。這兩個特點恰好對應了使得社會治理精細化概念模糊的兩個原因，從而用實踐回答了理論問題。
上海作為一個人口流入的超大型城市，社會治理的任務復雜，各級黨委一直都很重視發(fā)揮黨建對社會治理的引領作用。隨著上海地區(qū)街鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展職能的逐步弱化，社會治理任務愈加凸顯，黨的建設對社會治理的引領作用更加突出。在“1+6”文件中提出，在社會治理中要充分發(fā)揮各級黨組織的領導核心作用，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，充分發(fā)揮廣大黨員的先鋒模范作用，把黨的建設貫穿于基層社會治理的各方面和全過程。在實踐中，我們看到上海高度重視黨組織尤其是街鎮(zhèn)黨委的核心地位，高度重視區(qū)域化黨建的作用，高度重視村居支部書記隊伍的建設，充分發(fā)揮了黨委在充分調動各方力量、協(xié)調上下左右、建設鎮(zhèn)管社區(qū)、化解社會矛盾、組織和聯(lián)系群眾、推動治理創(chuàng)新等方面的獨特作用。去年7月份，全國城市基層黨建工作座談會選擇在上海召開，就體現(xiàn)了中央對于上海城市基層黨建經(jīng)驗的重視和肯定。
在上海市委開展“一號課題”調研的時候，中央還沒有“推進社會治理精細化”的提法，但是上海地區(qū)在實踐中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了條線部門管理精細化的弊端，因此，在上海市委“1+6”文件中提出了一個“為群眾提供精準有效的服務和管理”的提法，用“精準”的理念指導重心下移的改革方向。這個提法之變告訴我們，如果沒有基層的綜合化治理，過于強調條線部門的專業(yè)化管理，其實很難為群眾提供高水平的服務和管理。精細化社會治理必須強化基層的治理能力，要求上級部門適應治理的規(guī)律向下放權。
浦東新區(qū)惠南鎮(zhèn)的實踐：精細化社會治理的四個內涵
要理解精細化社會治理這個提法的內涵，關鍵是要搞清楚精細化治理和精細化管理的關系。在2017年全國兩會上，習近平總書記在參加上海代表團審議時的講話給我們理解這個問題提供了思路。他提出：堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著力推進社會治理創(chuàng)新，使超大城市精細化管理水平得到提升。上海這種超大城市，管理應該像繡花一樣精細。在這個提法中，管理是治理的一部分，精細化管理是社會治理創(chuàng)新的重要內容。
精細化社會治理既要體現(xiàn)在管理上，也要體現(xiàn)在服務上，管理和服務都是在黨的領導下開展的，黨組織有一個如何組織動員群眾的問題。同時，所有的管理、服務和組織動員都不是僅僅依靠規(guī)范化的制度來實現(xiàn)的，同時還要依靠巧妙的微觀機制。綜合地看，精細化社會治理至少應該包含四個方面的內涵：組織的精密化、管理的精細化、服務的精準化和各種機制的精巧化。這個理解和既有理解的主要不同，在于強調了黨的組織動員能力和微觀治理機制的意義。
在這里面，微觀治理機制的精巧化程度是不能忽視的。因為，人與人之間的關系總是復雜多樣的，這些復雜性必然要反映到社會治理的制度機制中來。微觀機制的創(chuàng)新對于實現(xiàn)治理的精細化十分重要。一個地方的社會治理能不能精細化，也取決于這個地方和基層政權組織的機制創(chuàng)新能力。
在此，以浦東新區(qū)惠南鎮(zhèn)為例，來說明精細化社會治理四個內涵的具體內容：
在組織的精密化方面，惠南鎮(zhèn)的黨委政府實際上對于人群進行了盡可能細密的分類，按照城鄉(xiāng)、戶籍、行業(yè)、社區(qū)、單位、所有制、黨群、年齡、收入、困難程度、參與公共活動的習慣、網(wǎng)絡行為差異等多種維度對人群進行了分類組織和聯(lián)系。隨著黨建的組織覆蓋、工作覆蓋、管理覆蓋、服務覆蓋的推進，這種分類其實還在不斷細化過程中。
在管理的精細化方面，惠南鎮(zhèn)借助浦東新區(qū)推進條線權力下放的勢頭，不斷做強鎮(zhèn)級治理的自主能力。同時實行鎮(zhèn)內的權責體系優(yōu)化，強化鎮(zhèn)管社區(qū)建設，將整個鎮(zhèn)域劃分為五個鎮(zhèn)管社區(qū)，形成鎮(zhèn)和村居之間的中間層，并且對五個鎮(zhèn)管社區(qū)設置不同的功能目標。將網(wǎng)格化管理中心升級成城市運行綜合管理中心，強化綜合協(xié)調能力，盡可能實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)、派單和處置的流程一體化。
在服務的精準化方面，隨著服務能力的擴展，在橫向上實際形成了三種服務：對所有居民和組織的公共服務、對各種單位的行政服務和對黨組織與黨員的黨建服務。在縱向上建立了鎮(zhèn)、社區(qū)和村居1+5+X三級服務體系。同時還在利用網(wǎng)絡技術開發(fā)新型的網(wǎng)絡服務體系，試圖實現(xiàn)服務需求和供給之間的精準對接，并探索完善黨建服務中對于服務提供方的正向激勵機制。
在微觀治理機制的精巧化方面，發(fā)展出了五大類的治理機制，除了通常提到的自治、共治、德治和法治這樣的基本治理機制，還注重協(xié)調機制、管理機制、服務機制和黨群聯(lián)系機制等微觀機制的精巧設計，努力填補體制、組織、系統(tǒng)和工作之間的縫隙，實現(xiàn)社會治理盡可能的精巧細密。
總之，精細化的社會治理到底是什么內涵，社會治理的精細化究竟是否可能，這些問題的答案都要從中國治理實踐中來回答。在上海及浦東惠南鎮(zhèn)的實踐中，我們已經(jīng)可以看到答案的大致端倪。
作者為華東理工大學中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任、教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：上觀新聞
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