原題：被稱為“中國(guó)治理的三千年之變”，中央為何要推進(jìn)這個(gè)轉(zhuǎn)型？
中央提出要推進(jìn)社會(huì)治理的精細(xì)化，要求中國(guó)的社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)從簡(jiǎn)約治理或粗放治理向精細(xì)化治理的歷史轉(zhuǎn)型，這將是中國(guó)治理的三千年之變。要完成這樣的偉大轉(zhuǎn)型，首先要搞清楚的問(wèn)題是，怎樣的社會(huì)治理才算是精細(xì)化的？這兩年來(lái)理論和實(shí)踐部門(mén)都在試圖回答這個(gè)問(wèn)題，但還沒(méi)有定論。實(shí)際上，也有很多人會(huì)質(zhì)疑社會(huì)治理到底能不能精細(xì)化？這里嘗試通過(guò)對(duì)上海市尤其浦東新區(qū)一個(gè)鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題。
精細(xì)化社會(huì)治理概念模糊的兩個(gè)原因
要把怎樣才算是精細(xì)化的社會(huì)治理說(shuō)清楚，存在兩個(gè)障礙：一個(gè)是理論上的邏輯沖突，一個(gè)是體制上的條塊矛盾。
在理論上，精細(xì)化的要求和社會(huì)治理的目標(biāo)分別出自相互沖突的兩種理論來(lái)源。精細(xì)化的理念出自企業(yè)管理實(shí)踐，它的要點(diǎn)是注重細(xì)節(jié)、降低成本和提高質(zhì)量；而社會(huì)治理的理念出自治理理論，治理恰恰被看成是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的一種否定。把“精細(xì)化”和“社會(huì)治理”這兩個(gè)內(nèi)涵沖突的詞組合在一起，它到底是什么意思呢？理論界和實(shí)踐部門(mén)對(duì)此還缺乏共識(shí)。有的研究者提出精細(xì)化的社會(huì)治理應(yīng)該包括：法治、自治、德治相結(jié)合的理念，政府、社會(huì)、公眾相協(xié)同的格局，制度、標(biāo)準(zhǔn)、體系、技術(shù)、人員及文化等方面的融合。但這其實(shí)是在談怎么做，對(duì)于為什么這樣做，并沒(méi)有說(shuō)明。也有人強(qiáng)調(diào)精細(xì)化社會(huì)治理是“更加”精細(xì)的治理，比如說(shuō)：利用專業(yè)的治理方式、標(biāo)準(zhǔn)化的手段、更科學(xué)的監(jiān)測(cè)評(píng)估方法、更低的成本，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關(guān)注細(xì)節(jié)和更加人性化的治理效果。然而，這也還是在提一種籠統(tǒng)的目標(biāo)，內(nèi)涵并不明確。
產(chǎn)生這種理論困難的根源或許在于：將精細(xì)化和社會(huì)治理兩個(gè)包含內(nèi)在沖突的詞聯(lián)系起來(lái)是一種中國(guó)式的語(yǔ)法，是用中文對(duì)中國(guó)實(shí)踐的概括，因此需要?jiǎng)?chuàng)造出本土化的理論來(lái)解釋。這就好比，如果不從中國(guó)特色社會(huì)主義理論出發(fā)就不能把社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)概念說(shuō)通一樣，如果不能從社會(huì)治理的中國(guó)脈絡(luò)出發(fā)來(lái)談問(wèn)題，也就沒(méi)辦法將精細(xì)化社會(huì)治理的道理說(shuō)通。
在實(shí)際操作中，一種很常見(jiàn)的誤區(qū)是將社會(huì)治理精細(xì)化操作成部門(mén)條線管理的精細(xì)化。隨著新技術(shù)的廣泛運(yùn)用，上級(jí)條線實(shí)施行政權(quán)的能力得到了強(qiáng)化，市級(jí)或區(qū)縣各個(gè)條線采取“一竿子插到底”的管理模式，紛紛要求在基層村居設(shè)立自己的站點(diǎn)、人員或者臺(tái)賬。雖然這在一定程度上有其合理性，方便了管理，但同時(shí)卻加重了基層的負(fù)擔(dān)，肢解了基層組織的綜合治理能力。長(zhǎng)此以往，非但不能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的管理，甚至還要引發(fā)社會(huì)矛盾。上級(jí)的部門(mén)管理要區(qū)分條線，但社區(qū)內(nèi)的群眾生活卻是一個(gè)整體。管理和服務(wù)在社區(qū)中展開(kāi)的時(shí)候，鄰里之間互相比對(duì)，眼前的問(wèn)題和歷史問(wèn)題相互牽連，利益問(wèn)題和面子相互交織，上級(jí)條線部門(mén)無(wú)法用“精確打擊”或者“外科手術(shù)”的方式搞好管理和服務(wù)，這中間需要有一個(gè)中醫(yī)式的綜合調(diào)理的過(guò)程。這個(gè)道理人人都懂，但由于長(zhǎng)期“管”的思維占了主導(dǎo)，在實(shí)踐中就會(huì)讓人誤以為社會(huì)治理的精細(xì)化主要就是條線管理的精細(xì)化。
上海的回答：社會(huì)治理到底能不能精細(xì)化？
精細(xì)化的社會(huì)治理這個(gè)提法在中國(guó)能夠說(shuō)得通，首先必須在實(shí)踐上行得通，在實(shí)踐中要走出一條有特色的社會(huì)治理精細(xì)化道路。西方的社會(huì)治理精細(xì)化主要是通過(guò)政治體制的完善來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而中國(guó)的社會(huì)治理精細(xì)化是通過(guò)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
所謂精細(xì)化社會(huì)治理，就是要及時(shí)準(zhǔn)確地應(yīng)對(duì)具體的個(gè)人、事或者物件。這其中，最大的難點(diǎn)是如何及時(shí)準(zhǔn)確地面對(duì)具體的人。事情或者物件的處置如果有困難，最大的困難也是由于它們背后的人的利害關(guān)系比較復(fù)雜。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在一種理想狀態(tài)下，民眾依托民主體制自主地組織起來(lái)，然后通過(guò)民主程序進(jìn)行立法，政府依法對(duì)人和事進(jìn)行分類對(duì)待，如果是個(gè)人的特殊情況，可以通過(guò)市場(chǎng)的或者社會(huì)保障的方式來(lái)解決，再有例外，就要通過(guò)社會(huì)組織來(lái)幫助解決。在這種模式中，政府和人民之間隔著各種社會(huì)組織或者社區(qū)性自治組織，治理規(guī)范的普遍性高而特殊性低，規(guī)范性高而靈活性低。而在中國(guó)則有不同的做法和特點(diǎn)。為了及時(shí)準(zhǔn)確地應(yīng)對(duì)人、事和物件，政府想辦法直接地面對(duì)有差別的具體化的人，社會(huì)中介組織發(fā)揮輔助的作用。這種做法努力實(shí)現(xiàn)普遍性和特殊性、規(guī)范性和靈活性的辯證統(tǒng)一。
中國(guó)的治理之所以能夠直接地面對(duì)有差別的具體化的人，其實(shí)是通過(guò)共產(chǎn)黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在這方面，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)緊密聯(lián)系群眾，建立直接有效的黨群和干群聯(lián)系，同時(shí)通過(guò)黨的系統(tǒng)整合多條線和多層級(jí)的行政系統(tǒng)，為精細(xì)化社會(huì)治理提供了組織保障。除了組織保障，必須還要有政治保障，這就要求政府樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展理念，急群眾之所急，想群眾之所想，及時(shí)地滿足群眾的需求，有效地化解群眾的矛盾，以一種中國(guó)式的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的高效率。此外，要能夠直接面對(duì)有差別的個(gè)人，還必須尊重基層的自主權(quán)。因?yàn)槟軌蛑苯用鎸?duì)有差別的個(gè)人的，不是上級(jí)條線部門(mén)，只能是基層政權(quán)組織。基層政權(quán)組織在執(zhí)行上級(jí)政策的時(shí)候，必須因地制宜采取自主行動(dòng)。所以，要在中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精細(xì)化，就必須重構(gòu)地方治理體系，強(qiáng)化基層治理能力。
為了實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)治理，上海市委在2014年的“1+6”文件中拿出了一套系統(tǒng)的思路，這個(gè)思路在隨后的實(shí)踐中不斷豐滿和完善。在上海的思路和實(shí)踐中有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是高度重視發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)；二是切實(shí)推進(jìn)治理重心下移。這兩個(gè)特點(diǎn)恰好對(duì)應(yīng)了使得社會(huì)治理精細(xì)化概念模糊的兩個(gè)原因，從而用實(shí)踐回答了理論問(wèn)題。
上海作為一個(gè)人口流入的超大型城市，社會(huì)治理的任務(wù)復(fù)雜，各級(jí)黨委一直都很重視發(fā)揮黨建對(duì)社會(huì)治理的引領(lǐng)作用。隨著上海地區(qū)街鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的逐步弱化，社會(huì)治理任務(wù)愈加凸顯，黨的建設(shè)對(duì)社會(huì)治理的引領(lǐng)作用更加突出。在“1+6”文件中提出，在社會(huì)治理中要充分發(fā)揮各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，充分發(fā)揮廣大黨員的先鋒模范作用，把黨的建設(shè)貫穿于基層社會(huì)治理的各方面和全過(guò)程。在實(shí)踐中，我們看到上海高度重視黨組織尤其是街鎮(zhèn)黨委的核心地位，高度重視區(qū)域化黨建的作用，高度重視村居支部書(shū)記隊(duì)伍的建設(shè)，充分發(fā)揮了黨委在充分調(diào)動(dòng)各方力量、協(xié)調(diào)上下左右、建設(shè)鎮(zhèn)管社區(qū)、化解社會(huì)矛盾、組織和聯(lián)系群眾、推動(dòng)治理創(chuàng)新等方面的獨(dú)特作用。去年7月份，全國(guó)城市基層黨建工作座談會(huì)選擇在上海召開(kāi)，就體現(xiàn)了中央對(duì)于上海城市基層黨建經(jīng)驗(yàn)的重視和肯定。
在上海市委開(kāi)展“一號(hào)課題”調(diào)研的時(shí)候，中央還沒(méi)有“推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化”的提法，但是上海地區(qū)在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了條線部門(mén)管理精細(xì)化的弊端，因此，在上海市委“1+6”文件中提出了一個(gè)“為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理”的提法，用“精準(zhǔn)”的理念指導(dǎo)重心下移的改革方向。這個(gè)提法之變告訴我們，如果沒(méi)有基層的綜合化治理，過(guò)于強(qiáng)調(diào)條線部門(mén)的專業(yè)化管理，其實(shí)很難為群眾提供高水平的服務(wù)和管理。精細(xì)化社會(huì)治理必須強(qiáng)化基層的治理能力，要求上級(jí)部門(mén)適應(yīng)治理的規(guī)律向下放權(quán)。
浦東新區(qū)惠南鎮(zhèn)的實(shí)踐：精細(xì)化社會(huì)治理的四個(gè)內(nèi)涵
要理解精細(xì)化社會(huì)治理這個(gè)提法的內(nèi)涵，關(guān)鍵是要搞清楚精細(xì)化治理和精細(xì)化管理的關(guān)系。在2017年全國(guó)兩會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)的講話給我們理解這個(gè)問(wèn)題提供了思路。他提出：堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，著力推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，使超大城市精細(xì)化管理水平得到提升。上海這種超大城市，管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。在這個(gè)提法中，管理是治理的一部分，精細(xì)化管理是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。
精細(xì)化社會(huì)治理既要體現(xiàn)在管理上，也要體現(xiàn)在服務(wù)上，管理和服務(wù)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展的，黨組織有一個(gè)如何組織動(dòng)員群眾的問(wèn)題。同時(shí)，所有的管理、服務(wù)和組織動(dòng)員都不是僅僅依靠規(guī)范化的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)還要依靠巧妙的微觀機(jī)制。綜合地看，精細(xì)化社會(huì)治理至少應(yīng)該包含四個(gè)方面的內(nèi)涵：組織的精密化、管理的精細(xì)化、服務(wù)的精準(zhǔn)化和各種機(jī)制的精巧化。這個(gè)理解和既有理解的主要不同，在于強(qiáng)調(diào)了黨的組織動(dòng)員能力和微觀治理機(jī)制的意義。
在這里面，微觀治理機(jī)制的精巧化程度是不能忽視的。因?yàn)椋伺c人之間的關(guān)系總是復(fù)雜多樣的，這些復(fù)雜性必然要反映到社會(huì)治理的制度機(jī)制中來(lái)。微觀機(jī)制的創(chuàng)新對(duì)于實(shí)現(xiàn)治理的精細(xì)化十分重要。一個(gè)地方的社會(huì)治理能不能精細(xì)化，也取決于這個(gè)地方和基層政權(quán)組織的機(jī)制創(chuàng)新能力。
在此，以浦東新區(qū)惠南鎮(zhèn)為例，來(lái)說(shuō)明精細(xì)化社會(huì)治理四個(gè)內(nèi)涵的具體內(nèi)容：
在組織的精密化方面，惠南鎮(zhèn)的黨委政府實(shí)際上對(duì)于人群進(jìn)行了盡可能細(xì)密的分類，按照城鄉(xiāng)、戶籍、行業(yè)、社區(qū)、單位、所有制、黨群、年齡、收入、困難程度、參與公共活動(dòng)的習(xí)慣、網(wǎng)絡(luò)行為差異等多種維度對(duì)人群進(jìn)行了分類組織和聯(lián)系。隨著黨建的組織覆蓋、工作覆蓋、管理覆蓋、服務(wù)覆蓋的推進(jìn)，這種分類其實(shí)還在不斷細(xì)化過(guò)程中。
在管理的精細(xì)化方面，惠南鎮(zhèn)借助浦東新區(qū)推進(jìn)條線權(quán)力下放的勢(shì)頭，不斷做強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)治理的自主能力。同時(shí)實(shí)行鎮(zhèn)內(nèi)的權(quán)責(zé)體系優(yōu)化，強(qiáng)化鎮(zhèn)管社區(qū)建設(shè)，將整個(gè)鎮(zhèn)域劃分為五個(gè)鎮(zhèn)管社區(qū)，形成鎮(zhèn)和村居之間的中間層，并且對(duì)五個(gè)鎮(zhèn)管社區(qū)設(shè)置不同的功能目標(biāo)。將網(wǎng)格化管理中心升級(jí)成城市運(yùn)行綜合管理中心，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)能力，盡可能實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)、派單和處置的流程一體化。
在服務(wù)的精準(zhǔn)化方面，隨著服務(wù)能力的擴(kuò)展，在橫向上實(shí)際形成了三種服務(wù)：對(duì)所有居民和組織的公共服務(wù)、對(duì)各種單位的行政服務(wù)和對(duì)黨組織與黨員的黨建服務(wù)。在縱向上建立了鎮(zhèn)、社區(qū)和村居1+5+X三級(jí)服務(wù)體系。同時(shí)還在利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開(kāi)發(fā)新型的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，試圖實(shí)現(xiàn)服務(wù)需求和供給之間的精準(zhǔn)對(duì)接，并探索完善黨建服務(wù)中對(duì)于服務(wù)提供方的正向激勵(lì)機(jī)制。
在微觀治理機(jī)制的精巧化方面，發(fā)展出了五大類的治理機(jī)制，除了通常提到的自治、共治、德治和法治這樣的基本治理機(jī)制，還注重協(xié)調(diào)機(jī)制、管理機(jī)制、服務(wù)機(jī)制和黨群聯(lián)系機(jī)制等微觀機(jī)制的精巧設(shè)計(jì)，努力填補(bǔ)體制、組織、系統(tǒng)和工作之間的縫隙，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理盡可能的精巧細(xì)密。
總之，精細(xì)化的社會(huì)治理到底是什么內(nèi)涵，社會(huì)治理的精細(xì)化究竟是否可能，這些問(wèn)題的答案都要從中國(guó)治理實(shí)踐中來(lái)回答。在上海及浦東惠南鎮(zhèn)的實(shí)踐中，我們已經(jīng)可以看到答案的大致端倪。
作者為華東理工大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任、教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：上觀新聞
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