農村集體產權制度改革，是涉及農村基本經營制度和我國基本經濟制度的一件大事，也是強化鄉村振興制度性供給的重要基礎。黨的十八大以來，黨中央、國務院積極支持引導農村集體產權制度改革，推動農村集體資產股份合作制改造。2014年中央審議通過了農村集體資產股份權能改革試點方案，2015年在全國確定了29個試點單位，2017年又增加了100個。2018年改革的試點又進一步擴大到300個。同時，還將選擇50個改革基礎較好的地市和個別省開展整省整市試點，并鼓勵地方結合實際擴大改革覆蓋面。目前，全國已有6.7萬村和6萬個組完成了改革，量化集體資產8528億元，占全國農村集體資產總額的27.5%，累計股金分紅2840億元。
開展清產核資是推進集體產權制度改革的基礎前提，也是當前全面深化農村改革的“第一任務”。《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確提出，開展集體資產清產核資，從2017年開始，按照時間服從質量的要求逐步推進，力爭用3年左右時間基本完成。2017年12月農業部等九個部門專門印發通知，進一步對清產核資的總體要求、重點工作、時間安排和工作步驟等作出明確部署。從實踐層面看，做好清產核資應注意把握以下幾點：
第一，要對集體所有的各類資產進行全面清產核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產流失。對于絕大多數農村集體經濟組織而言，經營性資產較少，資源性資產和公益性資產占比較高。因此，清查過程中要注意與土地、林地、草原等不動產登記、自然資源確權登記工作相銜接，充分利用已有成果，減少和避免重復勞動。尤其注意的是，經濟薄弱村更應該抓住這一時機加快開展清產核資工作。越早清查，村民意見相對越易統一;清查越全面，改革的成本就越低，推進就越快越平穩，反之，越往后拖越困難。
第二，要依據不同集體資產的形成過程和歷史沿革，分門別類進行權屬登記，嚴格按照所有權邊界將集體資產確權到不同層級的成員集體。清產核資的重大意義就在于，通過明確產權歸屬，解決資產權屬爭議、債權債務糾紛、呆賬壞賬處置等歷史遺留問題。歷史遺留問題處理既是改革的緣起，也是改革的主要內容。各地要高度重視集體經濟組織的負債清查問題，并以此為契機開展專門研究，提出債務化解的思路和方法。
第三，應由集體經濟組織自行開展集體資產評估和價值重估，民主討論確定估價方式方法。農村集體資產的實有量一般按照賬面登記價值核實，對于發生變動或者資產賬面價值與現實差距較大的，需要進行重估。集體資產評估的目的，主要在于搞清楚權屬歸屬，不是為了資產交易，也不是分家，因此，資產評估的關鍵在于成員對評估過程的參與和對評估結果的認可，而不必追求評估對象、評估標準和評估方法的一致性，也可不必請專業評估機構進行評估。
第四，建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等一整套管理制度，實施年度資產清查和定期報告，加快信息化應用平臺建設。建立管理臺賬和相應的管理制度是清產核資的重要任務之一。要通過農村集體資產監督管理平臺建設，將集體資產納入制度化管理軌道，實現互聯互通與信息共享。另外，從中央到地方還應安排專項改制經費，創造保障條件，解決經濟欠發達地區“改不起”問題。
在清產核資基礎上，有條件的地區還要積極推進農村集體經營性資產股份合作制改革。中央文件提出，各地可根據群眾意愿和要求，由縣級以上地方政府作出安排，先進行試點，再由點及面展開，力爭用5年左右時間基本完成改革。具體操作上，應主要做好五個方面：
第一，合理確定集體經濟組織成員邊界，明確農村集體經濟組織成員認定資格與退出條件。改革中，要注意規范成員資格認定和取消、登記、變更等程序，把財產權利落實到每個集體成員、每個農戶。特別是中央文件提出，提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份?，F實中，大多數改革先行區也實行不隨人口增減變動而調整的靜態管理方式。從這個意義上看，這次農村集體產權制度改革中的“確員”意味著成員權鎖定，也即包含土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權在內的一系列財產權利鎖定固化。在界定成員資格的過程中，還應進一步規范村規民約，確保其不與法律法規和中央政策相沖突，維護外嫁女、入贅男、婚生子女等群體在享受集體經濟權益等方面的合法權利。
第二，全面落實農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，探索建立“有進有出”的動態集體經濟組織成員管理體系。集體經營性資產股份合作化改革過程中，股權設置應以個人股為主，是否設置集體股，要尊重農民群眾的選擇，由集體經濟組織通過公開程序自主決定。但當一些農村完成“村轉居”，集體經濟組織的社會性負擔逐步剝離后，集體經營性資產即將與外界發生交易行為時，應當逐步對集體股進行二次量化，以達到產權的徹底清晰，不設集體股并不是“分光吃盡”。股權設置完畢后，要抓緊建立健全集體資產股權登記制度，可參照農民合作社成員賬戶的管理方式，建立集體經濟組織成員股權賬戶，詳細記錄集體資產股份份額、國家財政扶持資金形成資產量化份額、公積金量化份額、股份分紅金額等信息，通過股權賬戶和股權證書“雙保險”，確保將農民集體資產股份收益分配權落到實處?，F階段，還應重視股權變更、民主決策和流轉交易等問題，探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，研究制定集體資產股份繼承、抵押、擔保貸款辦法，研究高管持股、增資擴股和引入社會力量辦社的方式方法，以股權管理為抓手，提升鄉村治理體系和治理能力現代化水平。
第三，創新集體資產運行管理機制，理順集體經濟組織與其他村級組織的職責關系。應重點推進集體經濟組織負責人去行政化改革，尤其是解決干部之間交叉任職的問題，增加市場選聘比例。應盡快研究出臺專門文件，加快分配制度改革，完善激勵機制，確保股份制管理人員收入與選任方式、經濟效益相匹配，探索采取期股期權、崗位分紅、激勵基金等中長期激勵方式，并健全與分配制度相配套的約束機制，研究村委會、黨支部與集體經濟組織的功能定位，妥善處理各類村級組織之間的相關關系。
第四，抓緊制定《農村集體經濟組織法》，明確農村集體經濟組織的產權邊界及有限參與市場競爭的特殊法人地位。應研究設計一套特殊的法律保護制度與政策支持體系，對農村集體經濟組織的名稱、概念、成員范圍、組織形式、組織機構、經營機制、財務管理、責任財產范圍和責任形式、權利、義務等內容作出明確規定，確定農村集體經濟組織行權范圍與產權邊界，充實農村集體產權權能。建議逐步將國家各級各類財政支農投入產權化、股份化，量化給村集體，量化到成員。鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，逐步建立健全農村產權流轉交易市場機制，不斷增強農村集體經濟組織的活力、實力以及帶動農民就業增收的能力。對新設立的農村集體經濟組織，政府應當在一定的期限內給予一定的支持和優惠政策?，F階段，建議股份分紅暫不征收個人所得稅，或者采取“先征后返”的方式用于農村公共服務供給和農村社會事業發展。
第五，尊重基層自主選擇權，提倡各地從實際出發探索發展集體經濟的有效路徑。在符合規劃前提下，允許集體經濟組織利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，發展新產業新業態。在集體建設用地利用方面，各地可以綜合考慮自身條件、歷史沿革和發展環境，加強村與村合作，探索不同的區域統籌發展機制。既可以由全部鎮域內村集體經濟組織聯合建立統籌平臺、統一經營，又可以由部分村集體經濟組織聯手共建;既可以自主開發、自主經營，又可以聯合開發、引入社會資本。條件成熟的，還可以實現更大范圍的區域統籌和更高層面的功能統籌。在風險可控的前提下，可以鼓勵經濟實力較強的村集體嘗試參與股權投資、城市開發和基礎設施建設，引導農村集體以資產管理向資本運營轉變。有條件的地方，可以以資本為紐帶，通過集體資產管理體制變革，建立集體資本授權運營新機制。
作者單位：農業部農村經濟研究中心
中國鄉村發現網轉自：中國農村經營管理 微信公眾號(原創)
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