摘要：農(nóng)村土地配置遵從用途管制，遵從集體所有制。在自愿依法前提下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可由市場(chǎng)決定，但宅基地使用權(quán)或住宅所有權(quán)不宜抵押擔(dān)保。農(nóng)村土地配置并非由市場(chǎng)起決定性作用，市場(chǎng)決定資源配置中的資源只宜為經(jīng)營性資源。
市場(chǎng)決定資源配置中的資源包括土地尤其是農(nóng)村土地嗎？鑒于農(nóng)村土地的特殊性及其集體所有制，應(yīng)在土地配置中的哪個(gè)環(huán)節(jié)去發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用？在農(nóng)村土地配置中應(yīng)如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系？正確把握這些問題，有利于深化對(duì)農(nóng)村土地制度乃至對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)。
一、農(nóng)村土地配置遵從用途管制
（一）對(duì)土地實(shí)行用途管制既是國際通行也是歷代實(shí)行的做法
土地是稀缺資源，是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會(huì)產(chǎn)生非常強(qiáng)的外部性，既會(huì)影響每個(gè)人的切身利益，也會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€(gè)國家的長遠(yuǎn)利益；既關(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此，任一國家對(duì)土地利用，包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等，都實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。即使是實(shí)行土地私有制的國家，也對(duì)土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地利用必須按規(guī)劃分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用，尤其要防止農(nóng)業(yè)用地被非法地非農(nóng)化、非糧化。如果要對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，就必須在土地利用總體規(guī)劃約束性指標(biāo)之下按相關(guān)程序?qū)徟＜偃绮话赐恋乩每傮w規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃使用或?qū)徟恋兀厝粫?huì)導(dǎo)致土地利用的無序、土地市場(chǎng)的混亂、土地結(jié)構(gòu)的改變。歷史地看，資本主義社會(huì)、封建社會(huì)、奴隸社會(huì)下的任一國家，都無不對(duì)其國土利用加以一些管制，盡管往往主要以交谷物、交稅費(fèi)等形式間接地實(shí)現(xiàn)土地用途管制，也盡管受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。
（二）我國更有必要加強(qiáng)土地用途管制
人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。加強(qiáng)土地用途管制既是堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境這一基本國策的必然要求，也是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措；既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。如果不加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地管制，就容易沖破耕地紅線、危及糧食安全、削弱農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，甚至影響國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。對(duì)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房，就不宜讓其合法化，主要是它不但不符合土地利用規(guī)劃或城鄉(xiāng)規(guī)劃，影響了對(duì)法律制度的遵守，而且往往違背了農(nóng)村土地集體所有制。
二、農(nóng)村土地配置遵從集體所有制
（一）農(nóng)村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項(xiàng) “三農(nóng)”基本制度
農(nóng)村土地集體所有制的政策初衷，是常住農(nóng)村或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員可依法地?zé)o償?shù)厥褂贸邪恋亍⒄亍⒋鍍?nèi)公益建設(shè)用地等集體土地，而且承包土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、宅基地上的住宅主要用于自住。之所以能無償?shù)厥褂眉w土地，主要是由于：農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低、農(nóng)業(yè)比較效益不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)比較大，且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)，這是新中國為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展而創(chuàng)造出的符合中國國情、具有中國特色、具有強(qiáng)大生命力的一項(xiàng)“三農(nóng)”基本制度。一旦將集體土地用于非農(nóng)業(yè)的經(jīng)營性建設(shè)，而仍無償使用或無償占有，那么這就在法理上失去了正當(dāng)性，政府就應(yīng)向土地使用權(quán)人依法征收相關(guān)土地稅費(fèi)，或探索宅基地有償退出制度改革；一旦集體土地被依法征收，集體土地就變成了國有土地，就應(yīng)實(shí)行國有土地管理制度。
（二）集體所有制中的主要土地配置制度在本質(zhì)上屬于中央事權(quán)
土地所有制決定土地配置。集體所有制中的土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)是農(nóng)村土地的主要配置制度。這些土地配置制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。因此，集體所有制中的主要土地配置制度在本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，宜由國家通過制定政策法規(guī)來統(tǒng)一規(guī)定；不屬于地方事權(quán)，不宜由地方政府、村委、集體經(jīng)濟(jì)組織來制定土地的歸屬制度；也不屬于市場(chǎng)行為，不宜讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地的主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用，不能將土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)市場(chǎng)化，更不能將土地所有權(quán)私有化。否則，農(nóng)村土地集體所有制不僅會(huì)變相成為土地私有制，滋生土地食利階級(jí)，動(dòng)搖社會(huì)主義社會(huì)根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，資本主導(dǎo)土地，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵蝕，導(dǎo)致農(nóng)民無地可種、流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定乃至動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；而且沒有體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)，沒有遵循城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，將會(huì)危及糧食安全，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程；還不符合中國人多地少、聚村而居、土地公有等國情農(nóng)情，不利于村民自治，不利于繼承和發(fā)揚(yáng)精耕細(xì)作、間作套種、地力常新、血親相連、鄰里相助等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化與鄉(xiāng)里文化。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要以經(jīng)濟(jì)效益為依歸，它難以承擔(dān)一個(gè)健康社會(huì)所具備的扶持弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、縮小貧富差距、促進(jìn)公平公正、維持社會(huì)穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政根基、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)文化等復(fù)雜功能。簡(jiǎn)言之，倘若農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)由市場(chǎng)起決定性作用，那將會(huì)沖擊現(xiàn)有“三農(nóng)”基本制度，影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。
三、在自愿依法前提下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可由市場(chǎng)決定，但宅基地使用權(quán)或住宅所有權(quán)不宜抵押擔(dān)保
（一）在自愿依法前提下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可由市場(chǎng)決定
相對(duì)土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)屬于私法范疇，主要通過合同或市場(chǎng)交易而形成民事法律關(guān)系，其經(jīng)營主體具有社會(huì)性和開放性。因此，土地經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上屬于市場(chǎng)行為，應(yīng)依法放活，即在遵守土地用途管制、遵從集體所有制、尊重農(nóng)民意愿、堅(jiān)持村民自治、不損害地力等前提下，承包土地由農(nóng)民自己生產(chǎn)經(jīng)營或流轉(zhuǎn)他人生產(chǎn)經(jīng)營。承包土地是否自己生產(chǎn)經(jīng)營、如何生產(chǎn)經(jīng)營、是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式如何選擇、流轉(zhuǎn)價(jià)格如何確定、流轉(zhuǎn)土地如何經(jīng)營等，可自主決定或平等協(xié)商，不應(yīng)干涉其生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)、土地收益權(quán)。通過自愿依法流轉(zhuǎn)，能進(jìn)一步優(yōu)化承包土地配置，提高承包土地利用效率，生產(chǎn)出數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量更優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品及一些工業(yè)所需原輔材料，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，乃至建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。尤其是隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，當(dāng)前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，而現(xiàn)行土地承包政策是保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期不變，因此，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)既有必要也很重要。當(dāng)然，土地經(jīng)營權(quán)既由土地所有權(quán)、土地承包權(quán)派生而來，也由市場(chǎng)來決定其配置。因此，土地經(jīng)營權(quán)既遵守農(nóng)村土地集體所有制、土地承包制度、村民自治等“三農(nóng)”基本制度，也遵守社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。即土地經(jīng)營權(quán)是法治之下的土地經(jīng)營權(quán)，它并非完全由市場(chǎng)來決定其配置。
（二）宅基地使用權(quán)或住宅所有權(quán)不宜抵押擔(dān)保
宅基地使用權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)同屬土地使用權(quán)，市場(chǎng)本也能發(fā)揮配置資源的決定性作用。但建在宅基地之上的住宅，屬于公民不動(dòng)產(chǎn)，擁有所有權(quán)，價(jià)值不小，壽命長，可維修，還可依法繼承，且往往在占有或使用中不納稅不繳費(fèi)。而公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，其中也包括充分尊重他及其家庭成員依法處置或不處置農(nóng)村住宅的意愿。因此，住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，宅基地上的住宅不宜抵押擔(dān)保。如果向集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員以外單位或個(gè)人抵押擔(dān)保住宅，或者向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員抵押擔(dān)保住宅，一旦資不抵債，就會(huì)將住宅連同宅基地一并轉(zhuǎn)讓，這就既可能違背一戶一宅原則，不符合宅基地政策初衷，也違背農(nóng)村土地集體所有制，沖擊村民自治，甚至被認(rèn)定為違法行為；既不利于宅基地制度科學(xué)構(gòu)建，也不利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面推進(jìn)。
綜上所述，農(nóng)村土地配置并非由市場(chǎng)起決定性作用。由此及廣，市場(chǎng)配置資源中的資源只宜為經(jīng)營性資源，宜在市場(chǎng)決定資源配置或讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用等表述中的資源前面加上“經(jīng)營性”。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）
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