摘要：農村土地配置遵從用途管制，遵從集體所有制。在自愿依法前提下土地經營權流轉可由市場決定，但宅基地使用權或住宅所有權不宜抵押擔保。農村土地配置并非由市場起決定性作用，市場決定資源配置中的資源只宜為經營性資源。
市場決定資源配置中的資源包括土地尤其是農村土地嗎？鑒于農村土地的特殊性及其集體所有制，應在土地配置中的哪個環(huán)節(jié)去發(fā)揮市場的決定性作用？在農村土地配置中應如何處理好政府與市場的關系？正確把握這些問題，有利于深化對農村土地制度乃至對社會主義市場經濟的認識。
一、農村土地配置遵從用途管制
（一）對土地實行用途管制既是國際通行也是歷代實行的做法
土地是稀缺資源，是人類經濟活動的重要生產資料、居住生活的重要載體。土地利用會產生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區(qū)的經濟社會發(fā)展，甚至會影響一個國家的長遠利益；既關系到公共利益與個人利益的建構與平衡，也關系到生產力的發(fā)展與生產關系的調適。因此，任一國家對土地利用，包括農業(yè)用地、建設用地等，都實行嚴格的用途管制。即使是實行土地私有制的國家，也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地利用必須按規(guī)劃分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用，尤其要防止農業(yè)用地被非法地非農化、非糧化。如果要對農業(yè)用地進行開發(fā)建設，就必須在土地利用總體規(guī)劃約束性指標之下按相關程序審批。假如不按土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃使用或審批土地，必然會導致土地利用的無序、土地市場的混亂、土地結構的改變。歷史地看，資本主義社會、封建社會、奴隸社會下的任一國家，都無不對其國土利用加以一些管制，盡管往往主要以交谷物、交稅費等形式間接地實現(xiàn)土地用途管制，也盡管受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。
（二）我國更有必要加強土地用途管制
人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節(jié)約用地制度。加強土地用途管制既是堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境這一基本國策的必然要求，也是實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關鍵舉措；既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，也是中華民族生生不息、實現(xiàn)偉大復興的重要基礎。如果不加強農業(yè)用地管制，就容易沖破耕地紅線、危及糧食安全、削弱農業(yè)基礎地位，甚至影響國家宏觀經濟調控、影響城鄉(xiāng)經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。對農村小產權房，就不宜讓其合法化，主要是它不但不符合土地利用規(guī)劃或城鄉(xiāng)規(guī)劃，影響了對法律制度的遵守，而且往往違背了農村土地集體所有制。
二、農村土地配置遵從集體所有制
（一）農村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項 “三農”基本制度
農村土地集體所有制的政策初衷，是常住農村或從事農業(yè)生產經營的集體經濟組織成員可依法地無償?shù)厥褂贸邪恋亍⒄亍⒋鍍裙娼ㄔO用地等集體土地，而且承包土地主要用于農業(yè)生產經營、宅基地上的住宅主要用于自住。之所以能無償?shù)厥褂眉w土地，主要是由于：農業(yè)是產業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，而農業(yè)生產效率較低、農業(yè)比較效益不高、農業(yè)生產風險市場風險比較大，且農村經濟社會發(fā)展水平普遍落后于當?shù)爻擎?zhèn)，這是新中國為促進城鄉(xiāng)經濟社會持續(xù)健康發(fā)展而創(chuàng)造出的符合中國國情、具有中國特色、具有強大生命力的一項“三農”基本制度。一旦將集體土地用于非農業(yè)的經營性建設，而仍無償使用或無償占有，那么這就在法理上失去了正當性，政府就應向土地使用權人依法征收相關土地稅費，或探索宅基地有償退出制度改革；一旦集體土地被依法征收，集體土地就變成了國有土地，就應實行國有土地管理制度。
（二）集體所有制中的主要土地配置制度在本質上屬于中央事權
土地所有制決定土地配置。集體所有制中的土地所有權、土地承包權、宅基地取得權是農村土地的主要配置制度。這些土地配置制度既關乎生產力發(fā)展、生產關系調適、社會制度建構、農民切身利益，也關乎糧食安全、經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因此，集體所有制中的主要土地配置制度在本質上屬于中央事權，宜由國家通過制定政策法規(guī)來統(tǒng)一規(guī)定；不屬于地方事權，不宜由地方政府、村委、集體經濟組織來制定土地的歸屬制度；也不屬于市場行為，不宜讓市場在農村土地的主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用，不能將土地承包權、宅基地取得權市場化，更不能將土地所有權私有化。否則，農村土地集體所有制不僅會變相成為土地私有制，滋生土地食利階級，動搖社會主義社會根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，資本主導土地，農民土地權益受到侵蝕，導致農民無地可種、流離失所，影響社會穩(wěn)定乃至動搖黨的執(zhí)政基礎；而且沒有體現(xiàn)農業(yè)農村特點，沒有遵循城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展規(guī)律，將會危及糧食安全，影響農業(yè)基礎地位，擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約經濟社會現(xiàn)代化發(fā)展進程；還不符合中國人多地少、聚村而居、土地公有等國情農情，不利于村民自治，不利于繼承和發(fā)揚精耕細作、間作套種、地力常新、血親相連、鄰里相助等傳統(tǒng)農耕文化與鄉(xiāng)里文化。市場競爭主要以經濟效益為依歸，它難以承擔一個健康社會所具備的扶持弱質產業(yè)、調控宏觀經濟、縮小貧富差距、促進公平公正、維持社會穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政根基、保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)揚傳統(tǒng)文化等復雜功能。簡言之，倘若農村土地主要配置環(huán)節(jié)由市場起決定性作用，那將會沖擊現(xiàn)有“三農”基本制度，影響農業(yè)農村乃至整個經濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。
三、在自愿依法前提下土地經營權流轉可由市場決定，但宅基地使用權或住宅所有權不宜抵押擔保
（一）在自愿依法前提下土地經營權流轉可由市場決定
相對土地所有權、土地承包權、宅基地取得權，土地經營權屬于私法范疇，主要通過合同或市場交易而形成民事法律關系，其經營主體具有社會性和開放性。因此，土地經營權在本質上屬于市場行為，應依法放活，即在遵守土地用途管制、遵從集體所有制、尊重農民意愿、堅持村民自治、不損害地力等前提下，承包土地由農民自己生產經營或流轉他人生產經營。承包土地是否自己生產經營、如何生產經營、是否流轉、流轉形式如何選擇、流轉價格如何確定、流轉土地如何經營等，可自主決定或平等協(xié)商，不應干涉其生產經營自主權、土地流轉權、土地收益權。通過自愿依法流轉，能進一步優(yōu)化承包土地配置，提高承包土地利用效率，生產出數(shù)量充足、結構合理、質量更優(yōu)農產品及一些工業(yè)所需原輔材料，以構建現(xiàn)代農業(yè)體系，乃至建設美麗鄉(xiāng)村，推進農業(yè)農村現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。尤其是隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進，當前有近3億農民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，而現(xiàn)行土地承包政策是保持現(xiàn)有土地承包關系長期不變，因此，流轉土地經營權既有必要也很重要。當然，土地經營權既由土地所有權、土地承包權派生而來，也由市場來決定其配置。因此，土地經營權既遵守農村土地集體所有制、土地承包制度、村民自治等“三農”基本制度，也遵守社會主義市場經濟規(guī)則。即土地經營權是法治之下的土地經營權，它并非完全由市場來決定其配置。
（二）宅基地使用權或住宅所有權不宜抵押擔保
宅基地使用權與土地經營權同屬土地使用權，市場本也能發(fā)揮配置資源的決定性作用。但建在宅基地之上的住宅，屬于公民不動產，擁有所有權，價值不小，壽命長，可維修，還可依法繼承，且往往在占有或使用中不納稅不繳費。而公民的合法的私有財產不受侵犯，其中也包括充分尊重他及其家庭成員依法處置或不處置農村住宅的意愿。因此，住宅所有權往往“綁架”了宅基地使用權，宅基地上的住宅不宜抵押擔保。如果向集體經濟組織或其成員以外單位或個人抵押擔保住宅，或者向本集體經濟組織的成員抵押擔保住宅，一旦資不抵債，就會將住宅連同宅基地一并轉讓，這就既可能違背一戶一宅原則，不符合宅基地政策初衷，也違背農村土地集體所有制，沖擊村民自治，甚至被認定為違法行為；既不利于宅基地制度科學構建，也不利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面推進。
綜上所述，農村土地配置并非由市場起決定性作用。由此及廣，市場配置資源中的資源只宜為經營性資源，宜在市場決定資源配置或讓市場在資源配置中起決定性作用等表述中的資源前面加上“經營性”。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會）
(掃一掃，更多精彩內容！)
