摘要:國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、追求全面發(fā)展的目標(biāo)催生了鄉(xiāng)村振興前所未有的期待。鄉(xiāng)村振興，必然要面臨如何構(gòu)建良好的社會(huì)秩序、如何營造文明的鄉(xiāng)風(fēng)家風(fēng)問題。而鄉(xiāng)村的穩(wěn)定、有序與和諧，不僅需要依托發(fā)展來推進(jìn)，也需要依靠鄉(xiāng)村治理來實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理通過維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧、服務(wù)發(fā)展、凝聚人心，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展與振興。而有效的鄉(xiāng)村治理又必須依靠特定的社會(huì)規(guī)范以及保障這些規(guī)范得以運(yùn)作的公共權(quán)力主體來實(shí)現(xiàn)，然而，邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村在急劇的社會(huì)變遷中，社會(huì)規(guī)范正處于模糊、混亂或者說斷裂的狀態(tài)，而且治理人才也在不斷流失，這些都在客觀上影響了鄉(xiāng)村治理的效能。鄉(xiāng)村治理效能的提升，需要健全法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，選準(zhǔn)配強(qiáng)“第一書記”，提高鄉(xiāng)村治理的法治化水平，不斷整合優(yōu)秀的少數(shù)民族傳統(tǒng)治理資源。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村振興；邊疆民族地區(qū)；社會(huì)規(guī)范
黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我們黨深刻把握現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律以及著眼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局進(jìn)而作出的戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村振興旨在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面發(fā)展，因?yàn)椤鞍l(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵”，而鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展必須建立在鄉(xiāng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。只有在鄉(xiāng)村穩(wěn)定、和諧并充滿活力的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展才能持續(xù)推進(jìn)。同時(shí)，也只有實(shí)現(xiàn)發(fā)展與穩(wěn)定的良性循環(huán)，在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，在穩(wěn)定中促進(jìn)發(fā)展，才能更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村的振興。而鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與和諧，不僅需要通過發(fā)展來推進(jìn)，也需要依靠有效的鄉(xiāng)村治理來實(shí)現(xiàn)，然而隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，一方面，傳統(tǒng)的倫理道德規(guī)范的約束力在逐漸下降，另一方面，現(xiàn)代法治秩序的建立顯得比城市和內(nèi)地的鄉(xiāng)村要更加困難，與此同時(shí)，確保社會(huì)規(guī)范得以運(yùn)行的人才資源又在不斷流失。這些困境從深層次上呼喚要不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理，只有對(duì)邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨的困境給予足夠的重視與應(yīng)對(duì)，才能走出一條有中國特色的邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興之路。
一、鄉(xiāng)村振興離不開有效的鄉(xiāng)村治理
改革開放以來，我國現(xiàn)代化進(jìn)入快速發(fā)展階段，生產(chǎn)力水平顯著提升，在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代化的持續(xù)深入推動(dòng)必須著力解決好發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題。十九大報(bào)告指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”這種不平衡不僅表現(xiàn)在物質(zhì)文明與精神文明、政治文明、生態(tài)文明之間發(fā)展的不平衡，也表現(xiàn)在區(qū)域之間發(fā)展的不平衡，同時(shí)也表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡。而鄉(xiāng)村振興就是從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度作出的全面部署。新中國成立六十余年，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二位，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)大國。與那些早發(fā)內(nèi)生型現(xiàn)代化國家不同，我國走的是一條趕超型發(fā)展道路，這條道路的重要特點(diǎn)就是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，并由農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供積累，由農(nóng)村為城市做貢獻(xiàn)。這樣的發(fā)展戰(zhàn)略使我們用六十余年的時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑陌l(fā)展歷程，但是這樣的趕超型發(fā)展也帶來了發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不全面的問題，反映在工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系上就是城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。而城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的滯后，這不僅可能使整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程遇到嚴(yán)挫，甚至難以為繼，而且也直接影響到?jīng)Q勝全面小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會(huì)議上所指出的：“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固，農(nóng)村和諧穩(wěn)定，農(nóng)民安居樂業(yè)，整個(gè)大局就有保障，各項(xiàng)工作都會(huì)比較主動(dòng)。”因此，必須將“三農(nóng)”問題提升到影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度、影響現(xiàn)代化進(jìn)程全局的高度、影響國家的長治久安的根本性高度進(jìn)行謀劃和頂層設(shè)計(jì)。在當(dāng)前我國工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的勢頭下，這正是一個(gè)有利于“三農(nóng)”問題根本解決的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，必須同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。“在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度后，以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，是城鄉(xiāng)關(guān)系的基本特征。只有順應(yīng)規(guī)律，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)才能協(xié)調(diào)發(fā)展，城鎮(zhèn)和農(nóng)村才能相互支撐。”十九大報(bào)告提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，正是在對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律深刻認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系所作的重大部署。
隨著現(xiàn)代化快速推進(jìn)所帶來的較大的城鄉(xiāng)差距，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要徹底改變鄉(xiāng)村的落后面貌，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面發(fā)展，包括鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村生態(tài)發(fā)展、鄉(xiāng)村文明提升與鄉(xiāng)村政治發(fā)展等多個(gè)方面。通過鄉(xiāng)村的全面發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，培養(yǎng)和塑造新型的職業(yè)農(nóng)民，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕、生態(tài)美麗、鄉(xiāng)風(fēng)文明的美好幸福生活。這些目標(biāo)的達(dá)成，不僅有賴于國家對(duì)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)投入與強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的支持，有賴于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，而且也離不開有效的鄉(xiāng)村治理。有效的、符合邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際的鄉(xiāng)村治理，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效整合的基礎(chǔ)上，能夠更好地激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的活力與創(chuàng)造力，更好地帶領(lǐng)群眾創(chuàng)造美好的鄉(xiāng)村生活。
鄉(xiāng)村治理，也就是治理鄉(xiāng)村的社會(huì)問題。治理鄉(xiāng)村之所以必要，根本上是由于人始終作為一種社會(huì)存在，“一切政治理論的起點(diǎn)在于：人類是共同生活的”。人必須要過社會(huì)生活，并結(jié)成一定的共同體，這種共同體既表現(xiàn)為一種歷史文化共同體，如民族；也表現(xiàn)為一種血緣共同體，如家族；也表現(xiàn)為一種地緣共同體，如鄉(xiāng)村。由于鄉(xiāng)村往往是由同一個(gè)家族或不同家族成員以地域?yàn)榛A(chǔ)聚族而居的，因此鄉(xiāng)村常常兼具地緣共同體和血緣共同體的特征，對(duì)于少數(shù)民族鄉(xiāng)村來說，還同時(shí)具有族源共同體的特征。那么，作為一個(gè)共同體要存續(xù)，要把具有不同個(gè)性差異和利益偏好的個(gè)體維持在一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)共同體中，使他們能夠和諧相處，也就必然要去面對(duì)并解決由于人與人之間的利益差別所必然帶來的利益整合、利益協(xié)調(diào)這些現(xiàn)實(shí)問題，這個(gè)過程也就是治理。對(duì)于鄉(xiāng)村治理而言，也就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎(chǔ)的國家機(jī)構(gòu)、群眾自治組織及各種民間社會(huì)力量等多元治理主體，為確保鄉(xiāng)村社會(huì)既充滿活力又和諧有序，以維護(hù)和增進(jìn)鄉(xiāng)村公共利益為核心，進(jìn)而規(guī)范鄉(xiāng)村社會(huì)行為，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾，完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)的治理活動(dòng)及其過程。
現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的價(jià)值追求主要包括3個(gè)方面。一是穩(wěn)定，穩(wěn)定也就是把無序和沖突控制在一定的范圍內(nèi)，使社會(huì)保持一種安定有序的狀態(tài)。對(duì)任何社會(huì)共同體而言，穩(wěn)定都是一種最為基本的價(jià)值，正是因?yàn)橛辛朔€(wěn)定，人類的公共生活才成為可能。鄉(xiāng)村社會(huì)同樣如此，鄉(xiāng)村治理首先要解決的就是由于人與人之間利益差別所必然帶來的利益矛盾與利益沖突。二是和諧。《廣韻》對(duì)“和諧”作如下釋義：“和，順也，諧也，不堅(jiān)不柔也。”和諧也就是在穩(wěn)定的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)一種充滿活力的秩序。對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)來說，也就是要實(shí)現(xiàn)一種尊老愛幼、長幼有序、父慈子孝、與人為善的良好的鄉(xiāng)風(fēng)家風(fēng)以及實(shí)現(xiàn)不同群體之間的和睦相處、和衷共濟(jì)與和順共處。三是發(fā)展。在人成為主體力量的時(shí)代，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好人的根本利益，以促進(jìn)人的全面發(fā)展，是現(xiàn)代國家合法性的必然要求，也是現(xiàn)代社會(huì)治理的根本價(jià)值追求。“治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。”現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理正是通過尊重和保障人的權(quán)益，進(jìn)而促進(jìn)人的發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展。可見，鄉(xiāng)村的振興離不開有效的鄉(xiāng)村治理，或者說有效的治理是鄉(xiāng)村振興的重要保障，同時(shí)也是鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要內(nèi)涵。
二、邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)變遷呼喚加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理
馬克思主義認(rèn)為，生產(chǎn)方式是分析社會(huì)發(fā)展的基本出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)蒸汽機(jī)推著西方國家率先步入現(xiàn)代化，現(xiàn)代化就像一道閘門，以勢不可擋之勢沖擊著世界上所有不同區(qū)域的傳統(tǒng)文明。新中國成立以后，我國也開啟全面現(xiàn)代化的進(jìn)程，由農(nóng)業(yè)社會(huì)不斷向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型。而這個(gè)進(jìn)程，也一步步地給地處國家疆域的邊緣地帶、一度生活相對(duì)封閉、千百年來以自然經(jīng)濟(jì)為生的邊疆少數(shù)民族的傳統(tǒng)生活方式帶來劇烈的震蕩，使整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)都處于急劇的變遷中，這樣一種變遷在客觀上又呼喚和要求不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理。
（一）要求協(xié)調(diào)利益關(guān)系，從而為鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境
隨著工業(yè)化、信息化、市場化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)也正發(fā)生深刻的變化，社會(huì)異質(zhì)化程度日益加大，社會(huì)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，利益分化不斷加劇，利益差別也逐漸擴(kuò)大。邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的農(nóng)民已逐漸分化為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)民工、私營企業(yè)主、個(gè)體工商戶、農(nóng)村管理者、農(nóng)村知識(shí)分子以及無業(yè)人員等。這些利益的分化與利益差別以及由市場經(jīng)濟(jì)所帶來的逐利意識(shí)的強(qiáng)化從而導(dǎo)致的利益沖突與矛盾，給鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的建構(gòu)帶來了前所未有的難度。不僅非制度政治參與多發(fā)頻發(fā)，而且群體性事件也不斷爆發(fā)。其中，由土地征用和拆遷引發(fā)的的失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題已成為邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村最為突出的社會(huì)矛盾，并成為大規(guī)模群體性事件的一個(gè)重要誘因。“有研究對(duì)100個(gè)村的1765戶農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生的沖突中，土地問題是占比最高的誘因，接近1/3的受訪農(nóng)戶表示對(duì)征地補(bǔ)償不公、土地征用不合法這兩個(gè)問題感到不滿。”如果說，在整個(gè)社會(huì)利益格局深刻調(diào)整的時(shí)代背景下，并不可避免地會(huì)帶來不同利益之間的矛盾與沖突，那么這些矛盾與沖突在邊疆地區(qū)特殊的地緣環(huán)境、周邊關(guān)系的影響和輻射下，還常常和民族問題、宗教問題交織在一起，使社會(huì)關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜。
現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化必然帶來不穩(wěn)定。如何協(xié)調(diào)現(xiàn)代化進(jìn)程中邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)的各種利益關(guān)系，減少鄉(xiāng)村社會(huì)的摩擦、沖突與矛盾，以實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，必然成為和諧社會(huì)構(gòu)建的必然訴求，這也便在客觀上要求加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，從而為鄉(xiāng)村振興營造良好的社會(huì)秩序。
（二）要求規(guī)范社會(huì)行為，從而激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力
在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，社會(huì)流動(dòng)的日趨普遍不僅使人的存在形態(tài)發(fā)生了根本變化，“使人走出了家，打破了地域界限”，而且也使人們的價(jià)值觀念日趨多元，因此如何進(jìn)行思想的整合與行為的規(guī)范是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理迫切需要應(yīng)對(duì)的。
在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村大多群眾都已逐漸豎立起了改革開放的新思想，并逐漸投入到市場經(jīng)濟(jì)的浪潮中。當(dāng)然也有一些少數(shù)民族由于地處深山峽谷、交通不便、環(huán)境相對(duì)閉塞，導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育較為遲緩。一些群眾至今依然備受傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)的束縛，不愿意，同時(shí)也不敢開拓新的生產(chǎn)領(lǐng)域。對(duì)于這些少數(shù)民族群眾，需要及時(shí)通過思想的引領(lǐng)、持續(xù)的引導(dǎo)以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新的思想、生機(jī)與活力。
此外，對(duì)于大多投入到市場經(jīng)濟(jì)浪潮中的少數(shù)民族群眾來說，他們在市場經(jīng)濟(jì)的切身感受中迅速增強(qiáng)了商品意識(shí)和競爭意識(shí)，思想更加活躍，表現(xiàn)出更多的創(chuàng)造力。這些新思想的注入，恰是鄉(xiāng)村振興的寶貴資源，當(dāng)然隨著各種思想的相互激蕩，市場經(jīng)濟(jì)在逐步改變少數(shù)民族鄉(xiāng)村群眾傳統(tǒng)生活方式的同時(shí)，也在不斷沖擊、改造著鄉(xiāng)村群眾曾經(jīng)十分淳樸的思想觀念，并使人與人之間的關(guān)系開始走向異化。尤其是市場經(jīng)濟(jì)的普遍逐利意識(shí)與商品交換原則，正在一步步地侵蝕著人們的生活圈層，使一些人在對(duì)物質(zhì)的追逐中逐漸迷失了方向，陷入了拜金主義，而且一些人情淡漠、唯利是圖、兄弟反目的現(xiàn)象也開始在一度民風(fēng)淳樸的少數(shù)民族鄉(xiāng)村中滋生。此外，一些群眾在現(xiàn)代化的節(jié)奏中無所適從，染上了黃、賭、毒等不良惡習(xí)。
在這樣一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，一些境外勢力也不遺余力地利用我國鄉(xiāng)村群眾思想觀念上的多元化特點(diǎn)以及一些社會(huì)矛盾進(jìn)行各種形式的宗教滲透活動(dòng)，這些滲透往往打著扶貧或社會(huì)關(guān)懷的幌子，尤其是以豐厚的物質(zhì)利益為誘餌，加上極具煽動(dòng)性、迷惑性的說教，從而使得一些辨別力和警惕性不強(qiáng)的少數(shù)民族群眾在不知不覺中倒向滲透進(jìn)來的宗教。
以上現(xiàn)象表明，邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的振興，不僅僅是通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)事業(yè)建設(shè)改變鄉(xiāng)村的外在面貌，而且也一定要改變農(nóng)民的精神面貌。只有通過精神面貌的改變，塑造具有新素質(zhì)、新思想、新文化、新境界的新型農(nóng)民，才能為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力與活力。而農(nóng)民精神面貌的改變不僅有賴于特定的生產(chǎn)方式，有賴于現(xiàn)代教育的持續(xù)與深入，而且也有賴于鄉(xiāng)村治理主體的思想引導(dǎo)，這就要求鄉(xiāng)村治理主體通過思想的引領(lǐng)、行為的規(guī)范形塑一種共同遵守的行為模式，形塑與現(xiàn)代生活、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相適應(yīng)的文明觀念與科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)而不斷促進(jìn)鄉(xiāng)村創(chuàng)造力與發(fā)展活力的激發(fā)，同時(shí)不斷促成健康文明的新風(fēng)尚，從而為鄉(xiāng)村振興提供良好的發(fā)展環(huán)境與內(nèi)生動(dòng)力支持。
（三）要求完善公共服務(wù)，從而不斷帶領(lǐng)群眾創(chuàng)造更加美好的生活
促進(jìn)人的全面發(fā)展，必然要求把全心全意為人民服務(wù)作為基本的治理理念，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政黨和服務(wù)型政府。鄉(xiāng)村治理同樣需要秉承服務(wù)的宗旨，尤其是在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)下，更需要通過服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)群眾，不斷提升服務(wù)意識(shí)、提高服務(wù)能力，通過服務(wù)凝聚人心，通過服務(wù)促進(jìn)鄉(xiāng)村的振興。服務(wù)發(fā)展，也就是要求鄉(xiāng)村治理主體不斷引領(lǐng)農(nóng)民群眾在思想觀念上緊跟現(xiàn)代化發(fā)展潮流，緊跟農(nóng)村綜合改革的步伐，不斷引領(lǐng)農(nóng)民群眾樹立科學(xué)發(fā)展觀，及時(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。通過思想引領(lǐng)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力，更好地匯聚起鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大合力。服務(wù)民生，也就是要求鄉(xiāng)村治理主體積極貫徹落實(shí)國家的精準(zhǔn)扶貧、強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)等各項(xiàng)政策。通過狠抓落實(shí)，不斷改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，不斷提升農(nóng)民的生活質(zhì)量，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。服務(wù)群眾，也就是要求鄉(xiāng)村治理主體通過為農(nóng)民辦實(shí)事，不斷實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾的權(quán)益，包括發(fā)掘適合本鄉(xiāng)村種植條件或區(qū)位優(yōu)勢的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)，不斷提高農(nóng)民收入，不斷維護(hù)好農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、文化權(quán)益和民主政治權(quán)益。通過服務(wù)能力的提升與服務(wù)作風(fēng)的改進(jìn)，更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，更好地帶領(lǐng)群眾創(chuàng)造美好幸福生活。
三、邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨的困境
鄉(xiāng)村的振興需要有效的鄉(xiāng)村治理來促進(jìn)，有效的鄉(xiāng)村治理通過維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧、服務(wù)發(fā)展、凝聚人心，從而助推和加快鄉(xiāng)村的振興。而要實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，不僅需要建構(gòu)起有效的、共同遵守的社會(huì)規(guī)范，而且要有大量的人才資源作為保障。然而當(dāng)前邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的社會(huì)規(guī)范卻出現(xiàn)不同程度的斷裂，傳統(tǒng)的倫理規(guī)范在不斷解構(gòu)，現(xiàn)代法治規(guī)則又沒有及時(shí)建立起來，此外鄉(xiāng)村治理的人才也在不斷流失、治理的方式也還不能完全適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，這些都在客觀上影響了邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理效能的發(fā)揮。
（一）鄉(xiāng)村治理的規(guī)范體系面臨困境
鄉(xiāng)村治理的體系包括鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制、法律法規(guī)，其中社會(huì)規(guī)范是鄉(xiāng)村治理體系的一個(gè)重要組成部分。在社會(huì)變遷所帶來的農(nóng)民價(jià)值觀念日趨多元的時(shí)代環(huán)境下，如何進(jìn)行思想的整合與統(tǒng)一，這直接影響到鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，這就迫切需要發(fā)揮社會(huì)規(guī)范的作用，“社會(huì)規(guī)范最重要的特征是它對(duì)個(gè)人的統(tǒng)治。它規(guī)定人怎樣做一個(gè)他應(yīng)該做的人”。社會(huì)規(guī)范通過影響人們的心理、思維方式和價(jià)值取向，塑造一種統(tǒng)一的政治態(tài)度與心理取向，從而賦予社會(huì)共同體以秩序和含義。社會(huì)規(guī)范主要是通過一系列處理社會(huì)關(guān)系、進(jìn)行社會(huì)交往的行為模式來實(shí)現(xiàn)的，這些行為模式既包括正式的規(guī)則，也包括非正式的慣例，如習(xí)俗、宗教、道德等。
如果說社會(huì)規(guī)范賦予特定的社會(huì)形態(tài)以秩序和含義，從而構(gòu)成社會(huì)治理的重要手段與工具，那么影響目前邊疆民族地區(qū)治理效能的一個(gè)深刻根源就在于社會(huì)規(guī)范正出現(xiàn)不同程度的斷裂：一方面，一度維系社會(huì)秩序的傳統(tǒng)規(guī)范在現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷解構(gòu)，倫理道德的約束力在逐漸下降，各種習(xí)俗的、宗教的力量也在逐漸趨于淡化，一些傳統(tǒng)民間權(quán)威在群眾生活中的影響力也在逐漸減退；另一方面，群眾的法治觀念又沒有及時(shí)建立起來，尤其是通過理性的方式、法治的手段來解決社會(huì)糾紛、維護(hù)自身利益的行為習(xí)慣還沒有完全培養(yǎng)起來。而法治觀念的淡薄，不僅是由于邊疆民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的相對(duì)滯后，同時(shí)也是由于現(xiàn)代工業(yè)化的生產(chǎn)方式還沒有完全深入民族地區(qū)鄉(xiāng)村。正是由于社會(huì)規(guī)范不同程度的斷裂，這在相當(dāng)程度上使邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的社會(huì)沖突、矛盾與摩擦多發(fā)頻發(fā)，并使21世紀(jì)的邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村逐漸進(jìn)入一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。
（二）鄉(xiāng)村治理的人才資源困境
十九大報(bào)告提出“人才強(qiáng)國戰(zhàn)略”，并指出“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動(dòng)的戰(zhàn)略資源”。具體到鄉(xiāng)村振興，人才同樣是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的關(guān)鍵，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的寶貴資源。目前影響邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的人才資源困境主要有以下幾個(gè)方面。
1.鄉(xiāng)村治理的人才大量外流。
在鄉(xiāng)村治理的人才結(jié)構(gòu)中，既需要基層政府的治理人才，也需要村干部等治理人才，然而隨著城市化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)村人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，許多未來鄉(xiāng)村精英的后備人才都離開了鄉(xiāng)村，這使治理人才資源變得日益匱乏。盡管這些年國家投了大量的財(cái)力和物力用于民族地區(qū)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)建設(shè)，但無論在教育資源、就業(yè)機(jī)會(huì)，還是在文化生活方面，城市都比鄉(xiāng)村要更具吸引力，因此越來越多的青壯年，包括鄉(xiāng)村精英紛紛走出農(nóng)村、融入城市。“這也是現(xiàn)代化的必然趨勢，同時(shí)也是通過勞務(wù)輸出實(shí)現(xiàn)脫貧致富的重要途徑。”然而民族地區(qū)鄉(xiāng)村人才的大量外流使鄉(xiāng)村的“空心化”現(xiàn)象日漸突出，而鄉(xiāng)村“空心化”又使村干部的選拔范圍越來越窄，并使一些鄉(xiāng)村逐漸陷入“越落后越留不住人才，越?jīng)]有人才越落后”的惡性循環(huán)之中。
2.對(duì)社會(huì)協(xié)同的重視和整合還不夠。
十九大報(bào)告提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。在當(dāng)前邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理人才大量外流的背景下，通過有效的社會(huì)協(xié)同，尤其是通過使傳統(tǒng)民間力量與村民自治組織相互配合，有助于在一定程度上提升鄉(xiāng)村治理的效能，然而由于一些基層政府的“包辦”思想，使得鄉(xiāng)村其他社會(huì)組織以及農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的作用未能充分挖掘出來，尤其是一些諸如寨老、長老等傳統(tǒng)民間力量的作用未能有效、充分地整合和發(fā)揮出來。
3.鄉(xiāng)村治理的法治化水平與服務(wù)能力還需加強(qiáng)。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展每前進(jìn)一步，都要求政治體制作出相應(yīng)的變革，否則滯后的政治體制勢必成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的羈絆，這就要求隨著形勢的不斷變化而轉(zhuǎn)變治理的觀念、創(chuàng)新治理的方式。當(dāng)前，邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村出現(xiàn)的一些不和諧因素，除了鄉(xiāng)村群眾法治觀念淡薄之外，在相當(dāng)程度上也在于一些鄉(xiāng)村治理主體自身的觀念未能及時(shí)順應(yīng)國家全面深化改革的發(fā)展要求，未能將法治意識(shí)和法治觀念充分運(yùn)用到鄉(xiāng)村的日常管理中，同時(shí)，服務(wù)意識(shí)也不夠，“管控”意識(shí)大于“服務(wù)”意識(shí)，而且運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段來加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的能力也還不夠。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革，用法治思維、服務(wù)理念推進(jìn)鄉(xiāng)村治理理念與方式的創(chuàng)新，不斷運(yùn)用信息化的手段實(shí)現(xiàn)治理手段的多樣化，這不僅是適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢的必然要求，同時(shí)也是解決目前鄉(xiāng)村治理面臨諸多新問題、建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求。
四、創(chuàng)新邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理機(jī)制，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村振興
最大限度地增加鄉(xiāng)村的和諧因素，最大限度地減少鄉(xiāng)村的不和諧因素，需要不斷破解鄉(xiāng)村治理中的困境，從而為鄉(xiāng)村的振興提供充滿活力而又和諧有序的發(fā)展環(huán)境。有效解決邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的困境根本上還在于機(jī)制的創(chuàng)新，要不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新治理方式，同時(shí)不斷整合優(yōu)秀的傳統(tǒng)治理資源。
（一）加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，尤其是要選準(zhǔn)配強(qiáng)“第一書記”
邊疆民族地區(qū)良好的社會(huì)秩序與文明風(fēng)尚的建構(gòu)，最為根本的就是要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。基層黨組織是有效貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針政策以及決策部署的戰(zhàn)斗堡壘，要把這樣的戰(zhàn)斗堡壘功能真正發(fā)揮出來，尤其需要選好、用好、管好帶頭人。在邊疆民族地區(qū)這樣的地理環(huán)境與生產(chǎn)條件下，要帶領(lǐng)農(nóng)民致富、奔小康，更需選準(zhǔn)配強(qiáng)“第一書記”。由于邊疆民族地區(qū)多分布在山地、高原、荒漠等地理?xiàng)l件相對(duì)劣勢的環(huán)境下，在這樣的環(huán)境下要帶領(lǐng)廣大農(nóng)戶脫貧致富，更需要有一個(gè)講黨性、致富能力強(qiáng)、改革創(chuàng)新意識(shí)強(qiáng)、又有奉獻(xiàn)精神的“第一書記”作為人才支撐保障；同時(shí)在邊疆民族地區(qū)這樣多民族、多宗教的社會(huì)環(huán)境下，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，除了對(duì)“第一書記”致富能力的要求，同時(shí)也更加考驗(yàn)其管理能力與組織協(xié)調(diào)能力；然而隨著現(xiàn)代化進(jìn)程中越來越多的青壯年，包括鄉(xiāng)村精英的大量外流，在如何應(yīng)對(duì)人才資源流失的問題上，在繼續(xù)完善民族地區(qū)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的同時(shí)，還迫切需要國家逐步完善鄉(xiāng)村人才激勵(lì)機(jī)制，尤其是要給予足夠的待遇激勵(lì)與人文關(guān)懷，以不斷吸引外流精英的回流，從而把選準(zhǔn)配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記以及村黨支部書記的目標(biāo)要求真正落到實(shí)處。
此外，在解決人才資源流失問題的基礎(chǔ)上，在發(fā)揮基層黨組織的核心作用的同時(shí)，還要進(jìn)一步優(yōu)化治理的結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持社會(huì)協(xié)同，尤其是要通過參與機(jī)制的完善，建立健全傳統(tǒng)民間力量、社會(huì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等多元主體共同參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理的體制機(jī)制。
（二）堅(jiān)持鄉(xiāng)村治理的法治化原則
針對(duì)邊疆民族地區(qū)由于傳統(tǒng)規(guī)范與現(xiàn)代法治之間出現(xiàn)不同程度的斷裂，從而給鄉(xiāng)村社會(huì)整合帶來的挑戰(zhàn)問題，最為基本的就是要加大普法力度，在鄉(xiāng)村社會(huì)營造出一種人人自覺學(xué)法、知法懂法、遵紀(jì)守法的良好法治文化氛圍，同時(shí)也要在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中貫穿法治思維，堅(jiān)持鄉(xiāng)村治理的法治化。
一方面，鄉(xiāng)村治理的法治化要求用法治來約束和規(guī)范公共權(quán)力，用法治來杜絕各種不作為和亂作為的現(xiàn)象，同時(shí)也要用法治的思維來有效化解社會(huì)矛盾、調(diào)解社會(huì)關(guān)系并推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治安綜合治理；此外，鄉(xiāng)村治理的法治化，也要求不斷完善暢通有效的訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制與矛盾調(diào)處機(jī)制，而且在不違背法治精神的前提下，也要積極發(fā)揮少數(shù)民族習(xí)慣法等對(duì)維護(hù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村秩序的推動(dòng)作用。另一方面，鄉(xiāng)村治理的法治化也要求培養(yǎng)農(nóng)民的法治意識(shí)與法治觀念，并引導(dǎo)農(nóng)民依法通過制度化的渠道而不是非理性的方式，來反映自身訴求、來依法維護(hù)自身利益。
（三）健全法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系
尤其是要整合鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源，不斷提升鄉(xiāng)村文明程度，邊疆民族地區(qū)良好的社會(huì)秩序與鄉(xiāng)風(fēng)文明不僅需要依靠法治的力量，同時(shí)也需要道德的力量。只有實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)兩者的相輔相成，才能最大限度地建立鄉(xiāng)村社會(huì)的公序良俗，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，并建立一種明德守法的良好風(fēng)尚。
尤其是在少數(shù)民族傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下不斷解構(gòu)、傳統(tǒng)倫理道德的約束力逐漸下降的形勢下，更需要著力加強(qiáng)倫理道德建設(shè)。倫理道德建設(shè)的加強(qiáng)，這不僅是建設(shè)文明鄉(xiāng)村的必然要求，也是人們對(duì)美好生活向往的必然要求。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，當(dāng)?shù)蛯哟蔚纳硇枨蠛桶踩枨蟮玫交緷M足之后，高一層次的精神需求就會(huì)凸顯出來。隨著農(nóng)民物質(zhì)生活的不斷改善，農(nóng)民要生活得更好、更有意義，必然要尋找一種更深層次的精神家園與歸宿，這就不僅需要市場經(jīng)濟(jì)的力量，更迫切需要倫理道德的力量。縱觀人類社會(huì)發(fā)展的兩大動(dòng)力，分別是市場經(jīng)濟(jì)動(dòng)力與倫理道德動(dòng)力，在現(xiàn)代化的啟動(dòng)階段，出于創(chuàng)造力的激發(fā)、效率與財(cái)富的追求，往往更需要市場經(jīng)濟(jì)這個(gè)動(dòng)力，而在現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展與鞏固提升階段，人的全面發(fā)展、人對(duì)美好生活的期待又必然要求重拾與整合倫理道德動(dòng)力。正如中國現(xiàn)代化理論之父羅榮渠深刻指出的，“歷史的正反經(jīng)驗(yàn)表明：反傳統(tǒng)在現(xiàn)代化的啟動(dòng)階段是完全必要的，不如此就不可能大膽革新開辟道路”，而在現(xiàn)代化的持續(xù)推動(dòng)階段，又要求將倫理道德秩序與法治秩序同時(shí)結(jié)合起來，將法治與德治有機(jī)結(jié)合起來。
因此在當(dāng)前和將來必須將農(nóng)民的精神生活、倫理道德的關(guān)注提到新的高度，并作為鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要內(nèi)容常抓不懈。在倫理道德建設(shè)方面，不僅需要依托現(xiàn)代國民教育，依托新聞媒體的力量，不斷弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德，從而不斷營造向上向善的文明鄉(xiāng)風(fēng)，而且在民族地區(qū)特定的政治生態(tài)環(huán)境與歷史傳統(tǒng)條件下，還特別需要不斷挖掘和整合鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源所蘊(yùn)含的人文精神和道德規(guī)范，并用少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化涵養(yǎng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。在少數(shù)民族傳統(tǒng)社會(huì)中，一度積淀了豐富深厚的倫理道德資源以及相應(yīng)的治理方式，如基諾族的“卓巴”“卓生”制度、拉祜族的“卡些卡列”制度、佤族的寨老制度、瑤族的瑤老制度等，這些治理方式的一個(gè)共同特點(diǎn)就是蘊(yùn)涵著豐富的道德教化的內(nèi)涵，這些治理方式依然是我們當(dāng)前創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的寶貴資源。首先，要積極引導(dǎo)、整合并發(fā)揮新鄉(xiāng)賢、寨老等民間權(quán)威，在強(qiáng)化道德約束、規(guī)范社會(huì)行為、增強(qiáng)社會(huì)活力等方面的促進(jìn)作用，此外還要充分整合和發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在改善人際關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為方面的有效作用，另外，也要加大對(duì)少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護(hù)、弘揚(yáng)與傳承力度，并與時(shí)代精神結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化的創(chuàng)新性發(fā)展，同時(shí)以喜聞樂見的形式，大力開展契合時(shí)代精神的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化活動(dòng)。通過這些傳統(tǒng)文化活動(dòng)的開展，在豐富鄉(xiāng)村文化生活的同時(shí)，不斷增進(jìn)鄉(xiāng)村的凝聚力、激發(fā)鄉(xiāng)村的發(fā)展活力。通過對(duì)這些傳統(tǒng)治理資源的整合，力爭以更小的治理成本取得更好的治理效果，并為邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的振興提供良好的發(fā)展環(huán)境與內(nèi)生動(dòng)力。
作者系云南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第1期
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