摘要:十九大報告中提出的“要以‘一帶一路’建設為重點，堅持引進來和走出去并重，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局”為未來很長一段時間內我國對外開放戰略確定了明確目標。文章在審視我國面向“一帶一路”沿線國家的農業對外開放情況的基礎上，從政治環境、貿易情況、投資前景和自貿區伙伴構建四個維度分析了“一帶一路”建設中我國農業對外開放的戰略布局，篩選出適合構建自貿區和農業對外開放兩區的潛在對象，并結合我國農業發展情況，提出了具體的開放策略。
關鍵詞:一帶一路；農業；對外開放；自貿區
黨的十九大報告指出，要以“一帶一路”建設為重點，堅持引進來和走出去并重，推動形成全面開放新格局。縱觀史今，農業關乎國計民生，一直是各國十分關注的基礎產業。與此同時，東南亞、南亞和中亞等“一帶一路”沿線國家多以農業為支柱產業，農業是“一帶一路”沿線國家的重點關注產業。因此，從農業的視角分析我國對外開放新格局的構建，對我國對外開放的總體布局具有重要的參考意義。
一、我國面向“一帶一路”沿線國家的農業對外開放情況
農業對外開放包括協議開放和自主開放，自貿區是當前我國農業協議開放的主要形式，自貿試驗區、境外農業合作示范區和農業對外開放合作試驗區是我國農業自主開放的主要形式。
（一）我國與“一帶一路”沿線國家的自貿區建設情況
2001年我國正式加入世界貿易組織后，為在新時期尋求對外開放的新平臺和改革發展的動力，我國順應經濟全球化快速發展的趨勢，著手參與以自由貿易區為主要形式的區域經濟合作。十多年來，我國自貿區建設從無到有、從少到多，取得了重大進展，初步形成了周邊自貿區合作平臺和全球自貿區網絡。截至2017年，我國已經簽訂了16個自由貿易協定或緊密經貿關系協定，正在商建的自貿區16個，合計涉及30多個國家和地區，涵蓋我國對外貿易總額的四分之一。
從表1可以看出，目前，在“一帶一路”沿線65個國家中，我國已與東盟10國、巴基斯坦、格魯吉亞和馬爾代夫簽署了自貿協定；與海合會6國、斯里蘭卡和以色列已經啟動談判，正在推進過程中；與印度、尼泊爾、孟加拉國、蒙古和摩爾瓦多正在進行可行性研究；與俄羅斯、烏克蘭等39個國家尚未進入自貿區建設進程。
（二）我國在自貿試驗區中對“一帶一路”沿線國家的開放情況
自貿試驗區是我國自主對外開放的主要形式之一。目前，我國已經批準了三批共計11個自貿試驗區，其中，上海自貿試驗區是我國自貿試驗區的排頭兵。上海自貿試驗區的設立為我國政府放寬外商投資市場準入提供了平臺和試驗田。由于自貿試驗區的開放對各國是非歧視的，因此對“一帶一路”國家的開放程度與其他國家相同。上海自貿試驗區對農業投資的開放采用負面清單模式，與我國實施的《外 商投資產業指導目錄》（見表2）基本一致。《外商投資產業指導目錄》自2011年實施，經過了2015年和2017年兩次修訂，更農、林、牧、漁業投資項目被移出負面清單。目前，除農作物新品種選育、種子生產等限制與禁止外商投資的農業領域外，外商投資幾乎涵蓋了我國農業產業 鏈的所有環節，包括農藥、化肥、種子、農業機械等農業生產投入要素的生產和研發、農產品精深加工、農業生產資料和農產品的批發業、零售業、農村金融和農業保險等。
（三）我國在境外農業合作示范區和農業對外開放合作試驗區中對“一帶一路”沿線國家的開放情況
為貫徹黨中央、國務院關于促進農業對外合作的總體精神，加快推進“一帶一路”建設和農業走出去，2017年，農業部認定塔吉克斯坦—我國農業合作示范園等10個境外園區為首批境外農業合作示范區建設試點（見表3），認定海南省瓊海市等10個試驗區為首批農業對外開放合作試驗區建設試點。境外農業合作示范區的主要任務是，立足區域資源優勢和產業特色，優化示范區規劃設計，加強全產業鏈建設，促進一二三產融合，建立健全運營管理與服務機制、風險防控體系，打造產業聚集融合平臺，引領帶動企業抱團走出去。農業對外開放合作試驗區的主要任務是充分發揮自身區位優勢、產業優勢和對外合作優勢，完善建設實施方案，劃定試驗功能區邊界，優化空間布局，打造政策集成創設平臺，強化政策先行先試，為推進農業供給側結構性改革、建設開放型農業農村經濟新體制，探索積累可復制、可推廣的經驗。
二、“一帶一路”建設中我國農業對外開放需考慮的主要因素
通過上文的分析可以看出，我國在自貿試驗區中的外商投資限制已經較少，沒有進一步開放的空間，因此，未來，我國農業對外開放將主要通過自貿區、境外農業合作示范區和農業對外開放合作試驗區（下文簡稱“農業對外開放兩區”）兩種方式。而這三種方式在選擇開放和合作的對象時，均要以良好的政治環境為前提，同時要統籌考慮貨物貿易、服務貿易和投資等領域利益的平衡。
（一）具備良好的政治環境和雙邊合作關系
兩國開展經貿合作的必要前提是雙方有良好的政治關系。因此，我國推進與“一帶一路”沿線國家的農業開放與合作，首先要考慮的是面臨的政治風險。這既包括伙伴國應具備安全和穩定的國內政局環境，不存在戰爭、武裝沖突和宗教斗爭等外因干擾；另一方面，伙伴國應與我國有良好的雙邊合作關系，雙方有進一步相互開放的意愿和平臺。
伊朗、伊拉克、阿富汗、敘利亞、巴勒斯坦、黎巴嫩和也門等西亞國家經常出現社會震蕩和政治沖突，不具備穩定的政治環境；而不丹尚未與我國建交，雙邊合作的政治基礎較為薄弱，因此，對于上述8國，短時間內不宜與其構建自貿區、境外農業合作示范區和農業對外開放合作試驗區，目前適宜開展農業開放與合作的“一帶一路”國家共計57個（見表4）。
（二）雙邊農產品貿易額相對較大且具有較強的互補性
首先，本文選取“一帶一路”沿線國家，雙邊貿易額超過1億美元的國家。其中，俄羅斯與我雙邊農產品貿易額最大，2016年達39.3億美元，我國出口19.4億美元，進口19.9億美元，基本平衡。雙邊貿易額高于1億美元的國家還有印度、烏克蘭、波蘭、哈薩克斯坦、土耳其、烏茲別克斯坦、埃及、羅馬尼亞、吉爾吉斯斯坦和匈牙利等。加之我國與已簽署自貿協議和正在商談自貿區的國家，與上述國家的農產品貿易額涵蓋我國與“一帶一路”沿線國家農產品貿易額的97%以上。
其次，本文將分析我國與“一帶一路”沿線國家之間的農產品貿易互補情況，研究是否存在進一步發展的空間。通過分析進出口產品結構，可以看出，我國對“一帶一路”沿線主要國家出口的農產品以蔬菜、水果、水產品和畜產品等勞動密集型產品為主，進口的農產品以糧食、棉花、油籽和植物油等土地密集型產品為主，雙方具有出口競爭力的農產品存在較大的差異，農產品貿易具有較強的互補性，未來農產品貿易具有較大的發展空間。以俄羅斯為例，2016年，我國對俄出口的農產品主要有水產品（29.4%）、水果（24.6%）和畜產品（20.8%）為主，三者合計占我國對俄農產品出口總額的70%以上；我國從俄進口農產品主要為畜產品（76.2%）和糧食（8.6%）。再比如哈薩克斯坦，我國對哈出口的農產品主要有水果（55.6%）和蔬菜（22.6%）為主，三者合計占我國對俄農產品出口總額的78.2%；我國從哈進口農產品主要為油籽（27.6%）、糧食（21.5%）和堅果（15.9%）（見表5）。
（三）農業合作和投資具有較大的合作空間
農業對外開放主要包括貨物貿易、經濟技術合作和投資。多數“一帶一路”沿線國家尚處于由第一產業向二三產業轉型的初始期，農業生產效率低下是制約其勞動力轉移的根本因素，也是這些國家亟需解決的問題。因此，考慮“一帶一路”農業對外開放戰略布局時，農業合作和投資是不可或缺的重要內容。
本文借鑒施亮（2015）對“一帶一路”國家農業投資對象的選取結果，其從農業經濟及人口（農業增加值占GDP比例和農業就業人口占總就業人口比例）、農業耕地資源（耕地面積占土地總面積比例和人均耕地面積）以及經濟和政治（經濟指數、制度指數和政治指數）三個維度，篩選了“一帶一路”國家中事宜農業合作和投資的國家。根據測算結果，本文選取的57個國家中，有34個適宜農業投資，根據優先投資順序分為四個梯隊：第一梯隊包括俄羅斯、越南、阿塞拜疆、哈薩克斯坦、波蘭、烏克蘭、印度尼西亞、印度、老撾和泰國；第二梯隊包括緬甸、斯里蘭卡、巴基斯坦、菲律賓、保加利亞、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦、柬埔寨和白俄羅斯；第三梯隊包括塞爾維亞、埃及、捷克、愛沙尼亞、斯洛伐克、羅馬尼亞、蒙古和立陶宛；第四梯隊包括拉脫維亞、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、格魯吉亞、土耳其、匈牙利和克羅地亞。
（四）具備建設自貿區的可預期良好前景
自貿區伙伴的選擇除了考慮政治因素、貿易情況等，還需要考慮伙伴國關稅進一步削減的空間。目前，57個國家中有31個國家尚未與我國構建自貿區，除土庫曼斯坦非WTO成員外，其他30個國家均為WTO成員，雙方適用WTO最惠國關稅稅率（見表6）。從關稅水平來看，可以將30個國家分為三個層面：
表6 部分“一帶一路”國家農產品關稅情況
一是塔吉克斯坦等部分國家農產品關稅水平較低，進一步削減的空間有限，我國通過自貿協定降稅所獲收益較小。如，除受宗教信仰影響的酒和非鼓勵貿易產品煙草以外，塔吉克斯坦、阿爾及利亞、亞美尼亞和阿塞拜疆的其他農產品最高關稅稅率均不超過16%，吉爾吉斯斯坦和塞爾維亞低于30%。
二是烏克蘭、埃及和黑山等國家的高關稅農產品集中于食糖、谷物和油料等我國不具備比較優勢的產品，進一步降稅對我國優勢產品的出口受益有限。以烏克蘭為例，除糖的最惠國稅率為50%以外，其他農產品稅率均不超過50%，尤其是我國蔬果等勞動密集型出口產品的關稅水平更低，最高僅為20%。
三是俄羅斯和土耳其等國家的蔬果和畜產品等我國具有較強國際競爭力的農產品的關稅水平相對較高，通過自貿協定降低關稅，將有利于促進我農產品出口。以土耳其為例，其農產品關稅水平總體較高，平均稅率為42.4%，遠高于我國的15.6%。其中，畜產品、蔬果和茶等我國傳統出口優勢農產品的最高稅率均超過100%。因此，通過簽署雙邊自貿協定，降低印度對我國優勢農產品的關稅水平，將大幅降低我出口農產品價格，進一步提高優勢農產品競爭力。
因此，建議將俄羅斯、波蘭等歐盟國家、哈薩克斯坦、土耳其、烏克蘭、約旦、白俄羅斯和波黑等農產品關稅水平相對較高的國家作為潛在自貿伙伴。
三、“一帶一路”倡議下農業對外開放的戰略布局
本文從政治環境、貿易情況、投資前景和自貿區伙伴構建四個維度分析了“一帶一路”建設中我國農業對外開放的戰略布局。根據上述分析，本文篩選出了適合構建自貿區和農業對外開放兩區的潛在對象，并結合我國農業發展情況，提出以下具體開放策略。
（一）分批逐步推進自貿區建設，談判中重點關注對我國果蔬和水產品的市場開放以及糧棉油等關系國計民生產品的防守
近期重點考慮與俄羅斯、哈薩克斯坦、土耳其和歐盟構建自貿區。根據上文的篩選結果，符合潛在自貿伙伴標準的國家共31個，其中匈牙利、羅馬尼亞等13個國家屬于歐盟國家。這些國家與我國的政治關系良好，關稅有一定的削減空間，在農產品貿易和農業投資方面也有較大的發展潛力。與這些國家商簽自貿區，將為雙方未來農業發展和合作帶來巨大收益。
具體談判中，重點關注對我國果蔬和水產品的市場開放以及糧棉油等關系國計民生產品的防守。進攻方面，根據互利共贏平衡的自貿區建設原則，盡可能降低對方農產品尤其是果蔬和水產品的市場準入條件，為優勢產業爭取公平的出口貿易環境，實現產業出口利益。受氣候和自然條件影響，我國的果蔬和水產品是傳統的出口優勢產品，而中亞和東歐等大多數國家的上述產品較為缺乏，國內產量低且價格高，供需缺口較大。防守方面，應確保爭在自貿區談判中對糧棉油等涉及國計民生的重要農產品例外處理并在所有自貿區談判中形成共識和統一慣例。由于篩選出的31個“一帶一路”國家的農業主要以糧食（俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦等）、棉花（烏茲別克斯坦等中亞國家）以及植物油和油籽（白俄羅斯、哈薩克斯坦、烏克蘭等）等土地密集型產品國際競爭力強，而我國在這些產品上敏感性較高，在以往簽署的任何自貿區中均采取例外處理，因此，應繼續堅持對上述重要農產品不降稅。
（二）積極推進境外農業合作示范區建設，爭取放寬伙伴國對種養殖業、農產品加工、物流和技術研發等方面的市場準入
一方面，積極推進在“一帶一路”沿線國家建設境外農業合作示范區，另一方面，抓緊細化已經建立的境外農業合作示范區方案，促進實施方案落地。適宜構建境外農業合作示范區的國家共34個，除去已經建設的4個國家外，剩余30個國家，根據政治經濟情況和地緣因素，建議重點考慮在俄羅斯、越南、阿塞拜疆、哈薩克斯坦、波蘭、烏克蘭、印度尼西亞、印度和泰國建設境外農業合作示范區。
具體領域方面，建議通過建設境外農業合作示范區和自貿區，重點要求伙伴國放寬在對種養殖業、農產品加工、物流和技術研發等方面的外資準入條件，將有助于我國農業“走出去”，實現雙方互利共贏。我國的農業“走出去”應將農業上下游產業鏈投資納入整體布局中，配合“一帶一路”戰略，向加工、物流和倉儲等資本和技術密集型行業投資。一方面，相比“一帶一路”沿線國家，我國在雜交水稻育種和動物疫病防控等領域技術領先，而且政府鼓勵優勢技術“走出去”，并提供資金支持，具有加強的可操作性；另一方面，“一帶一路”沿線國家土地資源豐富，但基礎設施以及種養殖、加工、存儲和物流技術相對落后，對提高農業勞動生產率和提高農產品附加值的需求旺盛。
（三）加快農業對外開放合作試驗區建設，打造農業對外開放的試驗田和排頭兵
建議完善已獲批試驗區的實施方案，劃定試驗功能區邊界，優化空間布局，打造政策集成創設平臺，強化政策先行先試，為推進農業供給側結構性改革、建設開放型農業農村經濟新體制，探索積累可復制、可推廣的經驗。
具體而言，通過建設農業對外開放合作試驗區，打造國際投資新規則對接平臺，引導企業熟悉、制定、利用、試驗有關國際經貿新規則、新標準，創新農產品出口、農業走出去、招商引資等農業對外開放合作體制機制，為走出去企業提供對外投資促進、風險預警和權益保障等事前與事后服務；打造農業對外合作政策集成試驗平臺，現有相關強農惠農政策向符合條件的農業出口和走出去企業傾斜，支持和鼓勵符合條件的企業進入資本市場融資，建立和完善保險體系，落實稅收優惠政策，提升質量安全及疫情防控水平；打造農業對外合作服務平臺，構建農產品出口和境外投資農業企業數據庫，協助企業制定資本、市場、人才等國際化戰略，探索建立企業信用評價體系，加快國際標準農產品示范基地和出口農產品質量安全示范區建設；打造農業引資引智引技支撐平臺，引導金融資本支持農業對外合作，培育外向型人才隊伍，引進和推廣應用高新技術。
作者簡介: 楊靜（1986-），女，安徽蕪湖人，農業部農業貿易促進中心助理研究員，博士研究生，研究方向：農產品市場與農業貿易；劉藝卓（1980-），女，山東淄博人，商務部國際國際貿易經濟合作研究院研究員，博士研究生，研究方向：國際貿易和經濟合作。
中國鄉村發現網轉自:《新疆農墾經濟》2018年第2期
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