摘要：黨的十九大報告提出:“要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn), 確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧, 貧困縣全部摘帽, 解決區(qū)域性整體貧困, 做到脫真貧、真脫貧?！睘榱藢崿F(xiàn)這一目標, 在實施精準扶貧方略的過程中, 需要多策并施, 多管齊下。其中的一個重要方面, 就是要盡量避免政策和項目的出臺實施對扶貧產(chǎn)生的負面作用?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011-2020) 》提出:“對扶貧工作可能產(chǎn)生較大影響的重大政策和項目, 要進行貧困影響評估?！必毨в绊懺u價在國內(nèi)處于剛起步階段, 回顧貧困影響評價在國內(nèi)提出的背景和過程, 討論其在相關(guān)政策、項目、領域中的應用概況, 并選取較具代表性的研究案例, 具體呈現(xiàn)評價的指標、方法、步驟和過程, 是有其重要意義的。貧困影響評價的提出和初步應用, 有助于提請人們注意并重視政策、規(guī)劃或項目的出臺對受影響區(qū)域人們的生計尤其貧困群體的影響, 進而采取相應的預防、補救或改進的措施。關(guān)于貧困影響評價的指標體系和方式方法的討論, 也為國內(nèi)貧困影響評價工作的開展和推廣打下了基礎。
關(guān)鍵詞：扶貧; 社會影響評價; 貧困影響評價
一、國內(nèi)貧困影響評價的提出
(一) 從社會影響評價到貧困影響評價
國內(nèi)關(guān)于社會影響評估[1]的研究和實踐起步于20世紀80年代末90年代初, 迄今不過20多年歷史。1990年代原國家計委投資研究所組織了專門的社會評價課題組, 相繼出版了《投資項目社會評價指南》與《投資項目社會評價方法》。2002年, 原國家發(fā)展計劃委員會辦公廳發(fā)布由中國國際工程咨詢公司組織編寫的《投資項目可行性研究指南》, 第一次將社會評價列入中國投資項目可行性研究的重要組成部分。2004年, 中國國際工程咨詢公司在亞洲開發(fā)銀行的技術(shù)援助項目支持下出版《中國投資項目社會評價指南》。2007年, 國家發(fā)改委發(fā)布的《項目申請報告通用文本》, 正式將社會影響評估作為項目申請報告的必報部分。
在研究推介之外, 社會影響評估的理論、方法被相繼應用于一些實際建設項目中, 并取得一定成效。水利、民航、鐵路建設等部門在各自的項目評價中增加了社會評價的內(nèi)容, 其他部門如森林、煤礦、電力、公路、城市基礎建設等方面也出現(xiàn)了相關(guān)研究。特別是世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織和機構(gòu)的貸款項目和其它援助項目根據(jù)援助機構(gòu)的要求和標準所做的社會評價, 對于建立和完善中國社會影響評價的理論和方法起到極為重要的作用。
隨著人們?nèi)找嬲J識到在政策和項目中推行社會影響評估的重要性, 近年來關(guān)注和研究社會影響評估的機構(gòu)和人員也在不斷增加。在經(jīng)過了最初的引介、宣傳和“拿來主義”的階段之后, 研究者開始根據(jù)國內(nèi)的實際情況對社會影響評估的方法、內(nèi)容進行選擇和調(diào)整, 提出要建立適合中國國情的社會影響評估體系。[2]
盡管已經(jīng)取得一定成績, 但是從總體上看, 與逐步完善的環(huán)境影響評估制度相比, 國內(nèi)社會影響評估的發(fā)展基本上仍處于起步階段。首先是所受重視程度遠遠不夠;其次是缺乏制度保障, 社會影響評價在政策和項目評價中處于什么樣的位置, 尚沒有明確的規(guī)定;第三是國內(nèi)還沒有形成一套比較可行的一般化的社會影響評價指南和方法;第四是缺乏專業(yè)化的管理、評價機構(gòu), 也缺乏這一方面的人才和培訓。由于這些原因, 國內(nèi)社會影響評估的應用范圍和實際效果還非常有限。目前國際上社會影響評價的發(fā)展重點已逐步向戰(zhàn)略評價環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移, 強調(diào)從整個決策鏈 (戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計劃、項目) 的源頭預防和解決社會問題, 而我國絕大部分的理論探索和實踐應用都還集中于項目評價。而且, 即便是在范圍有限的項目評價中, 社會影響評價也往往只是包括在國民經(jīng)濟評價中的社會效益分析, 作為經(jīng)濟評價的“附屬品”存在。[3]
貧困影響評估是社會影響評估的主要內(nèi)容和重要組成部分, 由于社會影響評估面臨上述局限, 貧困影響評估的工作也受到極大限制。社會影響評估從一開始出現(xiàn), 關(guān)于貧困影響的部分便是其中的重要內(nèi)容。特別是在以減少貧困為目標的世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際機構(gòu)和組織所開發(fā)出的社會影響評價指標體系中, 貧困影響評估往往就是其中的核心內(nèi)容。由于社會影響評估的發(fā)展受到制約, 作為其重要組成部分的貧困影響評估自然首當其沖。
現(xiàn)實形勢的需要呼喚獨立的貧困影響評估。作為一個發(fā)展中國家, 中國目前面臨嚴峻的扶貧形勢, 按照國際通行的貧困標準, 尚有過億人口處于貧困之中。如何幫助貧困人口脫貧, 以及防止已脫貧人口返貧, 是擺在中國面前的重大挑戰(zhàn)。與此同時, 中國社會正處于急劇轉(zhuǎn)型的特殊時期, 大量的政策和項目源源不斷地出臺和付諸實施, 由于缺乏科學、準確和全面的預判和評估, 政策和項目的推行往往導致諸多始料未及的負面后果, 影響和波及社會民眾的生計和生活, 引發(fā)大量的社會矛盾和沖突。在這樣的形勢和背景下, 在大力呼吁和推進社會影響評估發(fā)展的同時, 貧困影響評估開始作為獨立的影響評估內(nèi)容被提出。
筆者曾指出, 任何規(guī)劃、政策或項目的出臺, 都會對不同群體造成不同的影響, 而中國目前主要以自上而下方式進行的決策機制, 往往忽視受到規(guī)劃、政策或項目直接影響的社會底層群體和貧困人群的需要和意見。通過對規(guī)劃、政策或項目進行貧困影響評價, 可以為弱勢群體和貧困人群參與決策、表達意見提供機會和渠道。[4]國務院扶貧辦前主任范小建呼吁將貧困影響評價作為政策出臺或項目立項的必經(jīng)程序乃至法定程序, 他還專門向全國兩會遞交相關(guān)議案, 提議盡快開展試點, 由相關(guān)責任部門牽頭推進。[5]
(二) 貧困影響評價的提出
在學界和相關(guān)部門的持續(xù)呼吁與推動下, 2011年頒布實施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011-2020) 》首次從國家層面提出“貧困影響評價”命題。其中第三十二條指出:“對扶貧工作可能產(chǎn)生較大影響的重大政策和項目, 要進行貧困影響評估?！?/p>
在此前后, 一些地方開始了有益的嘗試。2007年, 被列入國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實驗區(qū)的重慶市首次提出, 要探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的扶貧新機制, 探索建立重大項目立項中進行貧困影響評價的制度。[6]2010年5月, 《重慶市農(nóng)村扶貧條例》頒布, 其中第二十條規(guī)定:“建立大中型水利水電建設項目貧困影響評價及扶助補償制度。本市農(nóng)村地區(qū)的大中型水利水電建設項目的項目建議書和可行性研究報告應當包括貧困影響評價內(nèi)容, 并建立相應的扶助補償機制。未進行貧困影響評價或者未確定扶助補償機制的項目, 有關(guān)部門不得審批可行性研究報告。”
2012年3月, 作為全國最貧困省份之一的甘肅省通過《甘肅省農(nóng)村扶貧條例》, 明確規(guī)定:“縣級以上人民政府及其部門出臺重要政策、審批重大項目之前, 對貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口生產(chǎn)生活可能產(chǎn)生重大影響的, 應當組織開展貧困影響評價, 確定扶貧補償辦法。違反該規(guī)定的, 由本級或者上級政府責令改正, 并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。”[7]此外, 陜西、四川、云南等省份也相繼立法推進貧困影響評價。
二、國內(nèi)貧困影響評價應用概況
(一) 水利水電工程貧困與社會影響評價
新中國成立以來大規(guī)模的建設導致了4000萬人以上的非自愿移民, 其中水庫移民就接近1500萬人。非自愿移民大部分在農(nóng)村, 移民安置工作中的首要問題就是如何解決移民貧困風險。學界對包括水庫移民在內(nèi)的非自愿移民貧困問題進行了較為深入的探討, 對一些工程項目移民中的貧困影響進行了分析和評價。
田圃德、施國慶等人對淮河流域包澮河初步治理工程進行了社會影響后評價, 認為工程改善了流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件, 促進了當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整, 提高了流域內(nèi)人均純收入, 農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量有了較大幅度的提高;生產(chǎn)、居住條件得到改善;工程的實施提供了一些直接或間接的就業(yè)機會。工程涉及的移民基本上都在同村或同鄉(xiāng)內(nèi)搬遷, 安置效果較好。工程充分考慮了對移民和弱勢群體的保護, 效果較好。[8]
陳巖、鄭垂勇對淮安樞紐工程的社會影響進行了評價, 認為該工程為淮河下游的生產(chǎn)生活帶來安全保障, 改善了流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件, 增加了流域內(nèi)人均純收入;雖然農(nóng)民土地有所減少, 但是對移民進行了開發(fā)性安置, 在給予基本土地保障的同時, 提供多渠道就業(yè)機會, 形成了移民安置區(qū)的多元化產(chǎn)業(yè), 農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都得到了改善;婦女的勞動范圍有所擴大, 勞動強度得以減輕, 在水產(chǎn)業(yè)、林果業(yè)等方面發(fā)揮著主要作用。[9]
在一系列關(guān)于水利水電工程項目移民安置的社會影響評價中, 云南省大眾流域管理研究及推廣中心主任于曉剛等人所做的瀾滄江漫灣電站社會影響評價被視作國內(nèi)參與式社會影響評價的一個成功案例 (詳見下文) 。
(二) 林業(yè)重點工程項目貧困與社會影響評價
中國經(jīng)歷了持續(xù)的經(jīng)濟增長, 卻付出了沉重的生態(tài)代價, 1997年長達267天的黃河斷流、1998年長江和松嫩流域的特大洪水、持續(xù)頻發(fā)的沙塵暴, 促使政府直面嚴峻的生態(tài)問題, 相繼實施天然林保護工程、退耕還林工程、“三北”及長江流域等重點防護林體系建設工程、京津風沙源治理工程、全國野生動植物保護及自然保護區(qū)建設工程、重點地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設工程等六大林業(yè)生態(tài)治理重點工程。林業(yè)重點工程涉及國土面積的97.2%, 投資規(guī)模以千億計, 對涉及群體和相關(guān)區(qū)域的農(nóng)村、農(nóng)戶產(chǎn)生了重要影響。國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心、北京林業(yè)大學林業(yè)經(jīng)濟管理院系等單位的研究人員, 圍繞工程對森工企業(yè)職工和農(nóng)民的生計和貧困的影響進行了深入討論。
關(guān)于退耕還林工程對農(nóng)民生計和貧困的影響, 不同研究文獻得出了各不相同的結(jié)論。崔海興等對地處京津風沙源頭的河北沽源縣等地的農(nóng)戶進行的實地訪談和問卷調(diào)查表明, 工程實施初期對經(jīng)濟產(chǎn)生了一定負面影響, 農(nóng)民收入有所下降;隨著工程的深入, 農(nóng)民收入開始提高, 生活質(zhì)量有所改善。[10]另有研究表明, 西部退耕還林工程對提高農(nóng)民收入和減少貧困的作用明顯, 尤其對貧困地區(qū)、偏僻山區(qū)而言, 工程的扶貧減困作用相當明顯。[11]劉璨、武斌等人的研究則顯示, 退耕還林工程增加了農(nóng)戶的收入不平等。雖然工程補貼令所有樣本農(nóng)戶都有收益, 但是不同收入階層的農(nóng)戶從工程實施中獲得的補貼收入不同, 高收入階層的樣本農(nóng)戶從中獲得補貼收入最高, 低收入樣本農(nóng)戶獲得的補貼收入則較低, 因而工程實施客觀上拉大了樣本農(nóng)戶的收入差距, 對較貧困農(nóng)戶產(chǎn)生了不利影響。該研究建議取消退耕還林工程的大戶承包政策, 有效吸收貧困農(nóng)戶參與, 增加其參與機會和收入水平。[12]
李怒云和洪家宜利用貴州黔東南州的問卷調(diào)查和訪談資料, 對天然林保護工程對當?shù)氐纳鐣绊戇M行了評價, 認為工程導致了國有森工企事業(yè)單位大量職工下崗和農(nóng)民收入減少, 禁伐限伐使得貧困戶受到較大影響, 擴大了貧富差距;工程能否持續(xù)下去取決于國家相關(guān)補償政策的兌現(xiàn)程度。[13]
劉璨、梁丹等人利用四川、河北、陜西、江西等4個省9個縣的2353個樣本農(nóng)戶的數(shù)據(jù), 對林業(yè)重點工程對農(nóng)戶收入的影響進行了測度與分析, 認為退耕還林工程和速生豐產(chǎn)林工程是農(nóng)民受益的工程, 而天然林保護工程、野生動植物保護工程則使得農(nóng)民的利益受損, 部分農(nóng)戶因此陷于貧困。[14]
張曉靜的研究明確提出對天然林保護工程進行貧困影響評價, 并嘗試建立適合林業(yè)工程項目對林區(qū)貧困影響的評價指標體系和評價方法 (詳見下文) 。
(三) 農(nóng)村與貧困地區(qū)扶持政策的貧困影響評價
隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史性變動, 一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策被相繼推出, 這些政策是否以及在多大程度上增加了農(nóng)民收入、減緩了農(nóng)村貧困?政策受益在不同利益群體的農(nóng)民之間的分配效應如何?
利用2002年和2009年國家統(tǒng)計局全國農(nóng)村貧困檢測住戶調(diào)查數(shù)據(jù), 吳國寶和關(guān)冰對“多予少取”政策實施對貧困地區(qū)2002-2009年農(nóng)民收入增長和減緩貧困的影響進行了實證分析, 認為政策實施對增加貧困縣農(nóng)民收入、減緩貧困產(chǎn)生了重要影響。從增加農(nóng)民收入的方面看, 多予少取政策實施貢獻了2002-2009年扶貧重點縣農(nóng)民收入增長額的14.2%, 對底層10%低收入農(nóng)戶增長的貢獻率達到31.5%;政策對農(nóng)民收入增長的貢獻存在較大的地區(qū)差異;減免義務教育階段學雜費政策的效益被學校撤并等其他政策調(diào)整沖減。在增加貧困縣受益農(nóng)戶收入的同時, 多予少取政策也對貧困縣農(nóng)村貧困的減緩產(chǎn)生了重要影響, 使得2002-2009年扶貧重點縣農(nóng)民貧困發(fā)生率減少近30%, 顯著改善了仍處于貧困中的農(nóng)戶的收入狀況, 減少了扶貧重點縣的貧困深度。[15]在另一篇文章中, 吳國寶等人對貧困地區(qū)國家糧食補貼政策的實施有效性和減貧影響進行了評價。從2004年開始, 國家在全國范圍內(nèi)對農(nóng)民種糧提供直接補貼并在重點產(chǎn)區(qū)對種植的部分作物采用優(yōu)良品種的農(nóng)民提供補貼 (簡稱“兩補”政策) 。這項政策的出臺引發(fā)了對其有效性和合理性的爭論。該研究利用21個省557個國家扶貧工作重點縣46175戶農(nóng)戶2006、2007兩年的樣本調(diào)查數(shù)據(jù), 對“兩補”政策實施的有效性和分配效應進行分析, 認為“兩補”政策的實施對增加貧困地區(qū)農(nóng)民的收入、緩解農(nóng)村貧困和收入不平等都產(chǎn)生了積極的影響, 使糧食主產(chǎn)區(qū)貧困發(fā)生率降低10%;與此同時, 由于農(nóng)民在實踐中對該政策形成了穩(wěn)定的預期, “兩補”政策對農(nóng)民種糧的激勵作用在弱化, 在一些地區(qū)還存在“兩補”資金發(fā)放時的溢出現(xiàn)象和平均主義傾向。[16]
莊天慧和楊宇的研究對民族地區(qū)扶貧資金投入對反貧困的影響進行了評價, 認為四川省少數(shù)民族地區(qū)國家扶貧重點縣扶貧資金投入對反貧困影響的總體效果良好, 但是需要優(yōu)化扶貧資金投向與使用結(jié)構(gòu), 并且重視社會進步與生態(tài)影響的意義。[17]
(四) 農(nóng)村基礎設施建設的貧困影響評價
基于陜西省農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查隊對貧困縣所做的貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)以及專項實地調(diào)查資料, 直接從農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶的層面出發(fā), 吳國寶分析了公路基礎設施對減緩貧困的影響及作用機制。該研究表明, 公路基礎設施在減緩貧困中起著重要的作用, 它不僅通過改善貧困人口的空間移動和生活條件直接減緩貧困, 而且通過增加貧困戶的收入來源和就業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化提高生產(chǎn)率, 對減緩貧困做出貢獻。公路基礎設施建設還有助于改善教育和衛(wèi)生條件、促進貧困人口與外部世界的交流和聯(lián)系。該研究進一步指出, 采取綜合扶貧措施能更好地發(fā)揮公路基礎設施在扶貧中的作用。[18]
郭勁光、高靜美的研究利用1987-2006年統(tǒng)計數(shù)據(jù)實證分析了基礎設施建設投資對減緩貧困的影響效果。研究認為, 基礎設施的數(shù)量和質(zhì)量都會對貧困狀況和農(nóng)民收入產(chǎn)生重要影響, 基礎設施數(shù)量的增加與質(zhì)量的改進同時起到降低貧困、提高農(nóng)村收入并改變收入構(gòu)成的作用。[19]
(五) 教育政策與項目的貧困影響評價
自1995年實施貧困地區(qū)義務教育工程以來, 中國陸續(xù)開展了一些義務教育政策和項目, 包括“一費制”改革、中小學布局調(diào)整、危房改造工程、國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃等。義務教育政策和項目的實施對農(nóng)村貧困產(chǎn)生了怎樣的影響?金蓮、李小軍的研究表明, 學校物質(zhì)條件的改善對孩子的教育是有顯著影響的, 中國目前實施的改善貧困地區(qū)學校物質(zhì)條件的相關(guān)政策, 例如國家貧困地區(qū)義務教育工程、中小學布局調(diào)整、危房改造工程以及國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃中的相關(guān)政策都表現(xiàn)出了一定的有效性。但是, 農(nóng)村義務教育政策的實施仍然面臨許多問題:首先, “以縣為主”的投資與管理體制在貧困地區(qū)的實施面臨巨大挑戰(zhàn), 雖然政府多方籌資增加義務教育投入, 但農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入總體上仍然偏低, 中西部貧困地區(qū)的許多縣鄉(xiāng)入不敷出, 教育基礎薄弱。其次, 教育質(zhì)量面臨嚴峻挑戰(zhàn)。再次, 諸多政策相互之間缺乏有機關(guān)聯(lián)和配合, 缺少一個將它們捆綁在一起的有效機制, 從而影響了實施效果。此外, 中小學布局調(diào)整對于生活在偏遠地區(qū)的孩子產(chǎn)生不利影響, 他們可能因此放棄上學或?qū)W習成績受到影響, 農(nóng)村寄宿制學校建設工程的實施為路途遙遠的孩子提供了住宿的方便, 在一定程度上彌補了中小學布局調(diào)整帶來的問題, 但無形中又增加了農(nóng)村家庭的教育負擔;“兩免一補”政策的實施為許多貧困農(nóng)民解決了燃眉之急, 但補助的范圍畢竟有限。[20]
莊天慧等人對農(nóng)村義務教育“兩免一補”政策對民族地區(qū)貧困農(nóng)戶反貧困的影響進行了評價。“兩免一補”政策是政府從2003年開始對中西部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生就學實施的一項資助政策, 中央財政負責提供免費教科書, 地方財政負責免雜費和補助寄宿生生活費。以四川少數(shù)民族地區(qū)為例, 該研究指出, “兩免一補”政策的實施大幅度減少了貧困家庭教育費用支出, 提高了貧困家庭子女義務教育入學率, 使其受教育狀況有所改善, 勞動力文化素質(zhì)得到提高, 就業(yè)能力增強, 農(nóng)牧民收入增加, 尤其是貧困家庭的生活條件得到了改善和提高, 民族地區(qū)反貧困的步伐加快。與此同時, 政策實施也存在一些問題:貧困寄宿生生活補助所需配套資金主要由基層政府承擔, 對貧困地區(qū)捉襟見肘的基層財政造成壓力;政策實施中也存在監(jiān)督不力的情況。作者建議多渠道籌措資金機制, 同時要加強資金的管理, 確保專款專用, 嚴禁擠占、截留、挪用;建立以行政監(jiān)督為主, 以社會監(jiān)督及司法監(jiān)督為輔的監(jiān)督體系。[21]
三、國內(nèi)貧困影響評價研究案例
鑒于一些重大工程或項目的社會影響評價的結(jié)果尚未公開, 不易獲取, 這里僅就能夠獲得的資料, 選取兩個較詳細地給出了評價方法與過程的貧困與社會影響評價案例。第一個案例是將貧困影響評價作為主要內(nèi)容的水利水電工程項目社會影響評價, 主要以定性方法進行;第二個案例是一個關(guān)于林業(yè)重點工程的貧困影響評價, 采用定性與定量研究相結(jié)合的方法。
(一) 瀾滄江漫灣電站參與式社會影響評價案例
于曉剛倡議進行參與式社會影響評價, 指出受影響群體對自身受到的影響最有發(fā)言權(quán), 其參與可以增加評價的可信度和說服力, 參與式社會影響評價更可為受影響社區(qū)和群體參與政策或項目決策提供渠道。踐行參與式評價方法, 于曉剛等人對瀾滄江漫灣電站工程移民項目進行了社會影響評價。[22]
具體的研究與操作過程如下:第一, 確定參與式社會影響評價的目的, 是為政府和業(yè)主積極解決水電開發(fā)導致的移民遺留問題, 提供依據(jù)。同時, 也為受影響社區(qū)和群體參與決策提供渠道。第二, 依據(jù)不同的移民措施, 將受漫灣電站水壩建設直接影響的60多個村寨劃分成五種類型:遠遷他鄉(xiāng)、就地后靠、城鎮(zhèn)非農(nóng)化、留在原地而資源重新分配、留在原地資源沒有重新分配, 在每一種類型中選擇典型村寨進行參與式田野調(diào)查。第三, 制定參與式評價框架和指標系統(tǒng), 以村社為單位, 從經(jīng)濟影響及貧困、社會性別、社會文化影響、生態(tài)環(huán)境變化、社會參與等五個方面來評價水壩產(chǎn)生的影響。第四, 進行為期6天的預研究, 對參與式評價框架和指標進行改善。第五, 正式開始參與式社會影響評價和個案調(diào)查。評價活動在每個村寨進行4至5日, 由村寨選出約20名代表, 包括經(jīng)濟狀況的上、中、下農(nóng)戶和男女兩性的代表參加評價活動, 其他村民可自由參與和評論。對弱勢群體另行進行單獨訪談。在評價中, 讓村民掌握評價程序, 然后評價協(xié)助者和群眾一起討論, 盡量把評價協(xié)助者的主導作用降到最低。參與式調(diào)查工具包括生態(tài)變遷史和大事記、資源變化的對比、資源圖、根狀影響分析、SWOT分析、社會性別分析、農(nóng)戶個案、組織機構(gòu)分析等。列出評價表, 對影響嚴重程度、分布范圍、連鎖影響、延續(xù)時間長短等給予量化評價打分。由村民提出希望優(yōu)先解決的問題, 并提出對策和行動。第六, 總結(jié)水壩對社區(qū)的社會影響, 提出消減社會影響的建議。第七, 擴大影響、政策倡導:反饋到受影響社區(qū)的地方政府, 水壩業(yè)主和更廣泛的社區(qū), 召開利益相關(guān)者聽證會, 通過廣泛的征求意見, 獲得解決社會遺留問題的最佳方案。
根據(jù)對五種類型移民方式所實施的典型村寨個案的調(diào)研, 以及對涉及縣級政府部門、移民管理部門和漫灣電廠的調(diào)查訪談所獲得的資料, 研究者最后得出漫灣電站社會影響總體評價。其與貧困影響相關(guān)部分的主要內(nèi)容是, 漫灣電站建設給移民群體造成的經(jīng)濟利益損失不容忽視。其主要表現(xiàn):一是前期補償嚴重不足。二是移民遷入新居后普遍面臨資源不足的限制, 新家與老家相比, 土地、森林、牧場、漁業(yè)和水資源普遍減少、生計來源變得狹窄而又充滿風險, 致使移民生產(chǎn)條件惡化, 生活水平下降。三是利益分配不合理, 各級政府和漫灣電廠、省電力公司每年從中獲得巨額利益, 而用于移民扶持的資金卻微乎其微。移民搬遷十多年后, 除了少數(shù)人利用交通和市場的便利條件有所發(fā)展, 多數(shù)人處于貧困狀態(tài), 耕地短缺、水資源短缺、食物短缺、能源短缺, 及負債和健康惡化等。弱勢群體更加困難, 部分婦女和殘疾人更是陷入極貧狀態(tài)。研究者指出, 移民對決定其命運的決策活動沒有參與權(quán), 只能被動接受政府和水壩公司做出的決定, 是導致電站建設產(chǎn)生諸多社會負面影響的一個主要原因, 因此, 應盡快建立公眾積極參與的決策體制和決策的執(zhí)行機制, 使得與電站建設相關(guān)的所有利益群體都有權(quán)平等地參與決策和決策的實施。并建議建立公平、合理的利益補償和分配機制;努力消減對婦女的影響, 促進兩性平等的發(fā)展;加大對移民中弱勢群體的扶持力度。
漫灣電站參與式社會影響評價少有地對已建工程項目的負面社會后果進行了直言不諱的揭示和批評。評價結(jié)果被通過特定途徑提交給中央政府, 最終促使相關(guān)部門為當?shù)厣鐓^(qū)追加了7000萬元的二次移民安置費, 用于減輕大壩的負面影響, 該評價也因此被視為促使政府增加對現(xiàn)有水壩搬遷村民的賠償并開始對重大水壩開發(fā)進行社會影響評價調(diào)查的有效推動力量。
(二) 天然林資源保護工程貧困影響評價案例
張曉靜對天然林資源保護工程對林區(qū)貧困的影響進行了實證分析和評價。[23]天然林保護工程實施范圍包括長江上游、黃河中上游地區(qū)和東北、內(nèi)蒙等重點國有林區(qū)的17個省 (市、區(qū)) 的734個縣和167個森工局, 工程實施的目的在于通過減少對天然林的商品性采伐、有計劃地分流安置林區(qū)職工等措施, 緩解企業(yè)社會負擔, 解決國家天然林的休養(yǎng)生息和恢復發(fā)展問題, 為林區(qū)發(fā)展和生態(tài)改善創(chuàng)造條件。張曉靜的研究, 旨在運用項目影響評價分析方法, 構(gòu)建林業(yè)工程貧困影響評價的指標和方法, 實證分析天保工程對林區(qū)貧困的影響以及影響的程度, 并結(jié)合天保工程的實施提出如何消除林區(qū)貧困的政策建議。
在確定了評價的范圍和目標之后, 核心的部分是建立貧困影響評價的指標體系, 該研究借鑒了農(nóng)村扶貧項目評價和林業(yè)投資項目社會影響評價的指標設置, 從經(jīng)濟、生態(tài)、社會和心理等四個方面設定了天保工程林區(qū)貧困影響評價的基本指標, 具體包括43個定量指標。
設定的指標體系表明該項貧困影響評價屬于多目標影響評價, 雖然各指標之間存在一定關(guān)聯(lián), 但是各自的內(nèi)容、計量單位和計算方法各不相同, 特別是非定量指標沒有計量標準, 指標之間沒有可比性, 這就需要借助綜合評分方法, 將各項指標綜合起來, 用一個數(shù)值來呈現(xiàn)影響評價的結(jié)果。具體步驟包括, 首先, 根據(jù)專家意見確定各項評價指標的內(nèi)容和權(quán)重, 權(quán)重總值定為10, 綜合專家意見, 確定生態(tài)影響指標權(quán)重為2.5, 經(jīng)濟影響權(quán)重為2.0, 將職工或居民收入指標單列, 給予權(quán)重2.0, 社會影響指標權(quán)重和心理影響指標權(quán)重分別定為2.0和1.0。其次, 確定評價指標的評分等級。對定量影響指標按不同量值參數(shù), 無參數(shù)比較的, 根據(jù)數(shù)值及其變化確定評分等級, 達到或超過量值參數(shù)的評為4~5分, 接近量值參數(shù)的評為3~4分, 低于量值參數(shù)的評為3分以下;對定性影響指標根據(jù)專家打分結(jié)果確定為好、一般、較差三個評分等級。再次, 由專家評分。最后, 按照綜合評分加權(quán)公式計算出綜合得分, 據(jù)此確定工程對林區(qū)貧困的影響效果, 根據(jù)綜合打分結(jié)果, 分數(shù)值在4~5分, 影響評價效果為好, 分數(shù)值3~4分, 影響評價效果為一般, 分數(shù)值在3以下, 影響評價效果為較差。
在設立了工程貧困影響評價的指標體系之后, 該研究利用32個國有森工企業(yè)和44個樣本縣的材料, 對天保工程對林區(qū)貧困的影響進行了實證分析。樣本數(shù)據(jù)資料主要源于國家林業(yè)局林業(yè)重點工程社會經(jīng)濟效益檢測中心所做的2003至2006年《國家林業(yè)重點工程社會經(jīng)濟效益檢測報告》, 研究者通過走訪部分林業(yè)資源管理部門和森工企業(yè)的領導干部、專家、基層工作人員, 獲取了各項貧困影響指標的專家評分。
分析結(jié)果表明, 天保工程對樣本企業(yè)和樣本縣林區(qū)貧困的影響程度分別為好和較好, 這表明工程對消除林區(qū)貧困具有一定促進作用, 主要表現(xiàn)在:增加了居民的就業(yè)渠道和收入水平, 改善了林區(qū)生態(tài)狀況, 促進了林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和林區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展, 提高了林區(qū)資源開發(fā)利用的效果, 改變了林區(qū)資源利用方式和居民生活方式, 促進了林區(qū)社會穩(wěn)定。與此同時, 該研究指出, 天保工程實施中存在一些問題, 主要是人員安置計劃存在缺口, 社會保險資金缺額較大, 造林管護費用較低, 林業(yè)企業(yè)負債較高, 林區(qū)地方財政困難, 人工林禁伐后缺乏補償政策, 工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策缺位。研究最后提出促進天保工程實施、消除林區(qū)貧困的政策保障機制。
四、小結(jié)
既有的貧困影響評價研究實踐, 為貧困影響評價在國內(nèi)的應用提供了初步嘗試, 可以說取得了一定成績。貧困影響評價的提出和初步應用, 有助于提請人們注意并重視政策、規(guī)劃或項目的出臺對受影響區(qū)域人們的生計尤其貧困群體的影響, 進而采取相應的預防、補救或改進的措施;關(guān)于貧困影響評價的指標體系和方式方法的討論, 也為國內(nèi)貧困影響評價工作的開展和推廣打下了基礎。
與此同時, 既有的研究實踐還存在諸多不足或有待改進之處。首先, 目前還缺乏貧困影響評價的制度安排?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》提出, 對于貧困有重要影響的政策或項目, 應該進行貧困影響評價, 但是迄今還沒有形成一套具體而可行的制度安排。比如, 如何界定是否有重要影響, 不能用工程的社會穩(wěn)定評價代替社會影響評價, 也不能代替貧困影響評價。其次, 構(gòu)建的評價指標體系尚顯粗糙且適用范圍有限, 評價方法和程序的科學性和嚴謹性有待提高。最后, 評價結(jié)果的公開透明度不夠。目前, 關(guān)于重大工程項目、規(guī)劃或政策的社會影響評價和貧困影響評價, 大多未予公布公開, 極大地限制了評價作用的發(fā)揮, 限制了社會民眾的了解和監(jiān)督。
國內(nèi)貧困影響評價的提出, 當然是因為它回應了現(xiàn)實形勢的需要。不過, 一個新事物的出現(xiàn), 適宜的“土壤”只是必要條件, 其催生成長更離不開社會上有志之士的擘畫、呼吁和努力, 需要權(quán)威機構(gòu)的領導、協(xié)調(diào)和推動, 需要具有專業(yè)背景的評價機構(gòu)和評價專家實施評價并保證評價質(zhì)量。我們有意愿與社會諸同仁一道盡力, 研究提出一套適合國內(nèi)需要的較具規(guī)范性和廣泛適用性的貧困影響評價指標體系、方式方法和操作程序, 共同促進國內(nèi)貧困影響評價的健康成長和發(fā)展壯大。
作者簡介：張浩, 中國社會科學院社會學研究所農(nóng)村與產(chǎn)業(yè)社會學研究室副主任、副研究員, 社會學博士;王曉毅, 中國社會科學院社會學研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心主任、研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《新視野》2018年第1期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
