摘要：為了解決農(nóng)民集體對外行使集體所有權(quán)難題, 地方實踐和學(xué)界探索出將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體等同并進行法人化構(gòu)造、將農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體并以土地用益物權(quán)出資成立法人等路徑。但是, 這些做法存在集體土地所有權(quán)被流轉(zhuǎn)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會被虛化的危險, 應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的唯一主體, 不宜對其進行法人化改造。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會作為特別法人, 其特別之處在于其法人屬性的動態(tài)性與靈活性。前者基于獨立經(jīng)營對外代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán), 其具體法人類型可以分地域分時期靈活選擇;后者基于對內(nèi)管理服務(wù)代表集體行使集體所有權(quán), 其法人屬性依其履行職能需要而確定。
一、問題的提出
隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)特別是農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革的深入, 農(nóng)民集體對外行使集體所有權(quán)的需求與日俱增。籠罩著集體所有權(quán)主體的“光環(huán)”, 農(nóng)民集體不僅承載著明確集體財產(chǎn)歸屬的重任, 還將擔(dān)負起激活集體產(chǎn)權(quán)的使命。2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會通過的《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會列為特別法人, 填補了兩者在主體定位上的“真空”, 也為農(nóng)民集體所有權(quán)行使打下了重要的法律基礎(chǔ)。但是, 該法仍未解決以下問題:一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會作為特別法人的“特別”之處何在?二是農(nóng)民集體的主體地位如何界定?農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會是什么關(guān)系?三是均可代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會之間的權(quán)限如何劃分?針對這些問題, 理論研究和地方實踐將農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會三者等同混用、定位不明的情形大量存在。質(zhì)言之, “現(xiàn)實的‘農(nóng)民集體’和立法上的‘農(nóng)民集體’已經(jīng)有重大的不同, 立法上的農(nóng)村土地集體所有權(quán)也和現(xiàn)實的集體土地所有權(quán)有重大差異” (孫憲忠, 2016) 。為此, 本文擬從特別法人的解釋論視角, 以農(nóng)民集體行使所有權(quán)為主線, 通過實踐歸納與理論梳理, 明晰農(nóng)民集體所有權(quán)行使主體的法律定位和權(quán)限界分, 兼顧農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)改革背景下政策、實踐與法律之間的平衡, 為我國《民法典》分則編纂提供可資評鑒的素材。
二、農(nóng)民集體行使所有權(quán)的地方實踐和理論探索
自中共十一屆三中全會以來, 耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地基本上包產(chǎn)到戶, 集體建設(shè)用地也僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn) (村) 企業(yè)使用, 大多數(shù)農(nóng)民集體幾乎無財產(chǎn)可供流轉(zhuǎn), 農(nóng)民集體更多地承載著名義上的集體財產(chǎn)歸屬重任, 并不現(xiàn)實地具有對外行使集體所有權(quán)的迫切需求, “所謂的產(chǎn)權(quán)主體缺位問題可能只是一個偽命題” (張洪松, 2013) 。但是, 在當(dāng)前“三權(quán)分置”及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革背景下, 可供農(nóng)民集體對外處分的財產(chǎn)增多, 法律卻未明確規(guī)定農(nóng)民集體如何獨立對外從事經(jīng)濟活動。為了解決法律供給不能滿足改革需要的現(xiàn)實問題, 地方實踐與理論研究都進行了積極探索。這些探索主要有以下兩種路徑:
(一) 將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體等同并進行法人化改造
廣東、浙江大部分地區(qū)將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體所有權(quán)主體, 并通過對集體經(jīng)濟組織的法人化改造獲得獨立經(jīng)營的主體地位。早在2008年, 浙江省就規(guī)定村經(jīng)濟合作社可以向工商部門辦理企業(yè)法人登記。村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)人, 可對農(nóng)村集體資產(chǎn)直接經(jīng)營, 也可以采取發(fā)包、租賃、合資、合作等方式經(jīng)營。符合一定條件的已撤村建居的集體經(jīng)濟組織, 可以改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司。如在浙江省農(nóng)村土地股份制改革中, 就有直接按照《公司法》組建土地股份有限公司并辦理工商注冊登記取得法人地位的情形 (張毅等, 2014) 。廣東省則規(guī)定縣級人民政府或不設(shè)區(qū)的市人民政府免費向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織頒發(fā)組織證明書。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織憑組織證明書即可辦理組織機構(gòu)代碼證, 在銀行或者農(nóng)村信用社辦理開立賬戶等手續(xù)。廣州、深圳等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還將集體經(jīng)濟組織改制為企業(yè)法人, 分別定位為股份制公司和股份制企業(yè)。
也有學(xué)者主張將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體資產(chǎn)的實際所有權(quán)人并對其進行法人化改造。其理由如下:其一, 農(nóng)民集體不可能直接對其所有的資產(chǎn)行使所有權(quán), 必須由農(nóng)民集體形成的組織代行其所有權(quán)。即“該組織實際擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)的‘產(chǎn)權(quán)’” (杜國明, 2011) 。其二, 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展及推進改革的基本條件, 可將其明確為合作社法人 (鄭有貴, 2012) 。其三, 農(nóng)民集體并不是嚴格的法律術(shù)語, “具有較為突出的公法性” (高飛, 2010) , 應(yīng)對其進行法人化尤其是股份合作社法人的改造 (張力, 2009) 。其四, 農(nóng)民集體被改造為法人后, 基于我國《憲法》禁止轉(zhuǎn)讓集體土地所有權(quán)規(guī)定及相關(guān)立法政策考慮, “作為法人財產(chǎn)的土地也不一定必須用于清償債務(wù)” (高飛, 2009) 。
(二) 將農(nóng)民集體作為集體所有權(quán)主體并以集體財產(chǎn)投資設(shè)立企業(yè)法人
此種路徑明確區(qū)分農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織, 認為農(nóng)民集體才是集體所有權(quán)主體。理由如下:其一, 根據(jù)我國《物權(quán)法》第59條, 農(nóng)民集體所有權(quán)主體就是“本集體的成員集體”。因此, “農(nóng)村土地制度的具體改革措施必須符合集體所有權(quán)的本質(zhì), 不得改變集體所有權(quán)的性質(zhì)” (韓松, 2014) 。其二, 認為農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟組織是一體的觀點, “要么因土地所有權(quán)用于償債而導(dǎo)致紅線被突破, 要么該主體成為不合市場規(guī)律的畸形主體”, 因此, “農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)區(qū)分”, 這是“一種法律上的技術(shù)設(shè)計” (于飛, 2016) 。其三, 如果經(jīng)濟發(fā)展所需, 農(nóng)民集體可以集體財產(chǎn)投資設(shè)立法人, 農(nóng)民集體作為出資人僅以其出資為限對法人債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任, 并不會產(chǎn)生新設(shè)立的法人以土地所有權(quán)對外承擔(dān)責(zé)任的后果。其四, 農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)人, 不應(yīng)以土地所有權(quán)而應(yīng)以土地用益物權(quán)進行投資設(shè)立企業(yè)法人。因為這樣才能避免土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓, 還能“把集體改造成真正的市場主體” (于飛, 2016) 。
此種路徑目前還限于理論研究階段, 尚未發(fā)現(xiàn)實踐中明確將農(nóng)民集體作為集體所有權(quán)主體并投資設(shè)立法人的情形, 但卻有將集體經(jīng)濟組織作為集體所有權(quán)主體, 將其改造為股份合作社后投資成立企業(yè)法人的做法。如廣州市天河區(qū)將集體經(jīng)濟組織改造為股份合作社, 隨后股份合作社以出資人身份, 按照《公司法》規(guī)定投資成立有限責(zé)任公司負責(zé)經(jīng)營管理集體資產(chǎn) (王權(quán)典, 2009) 。
(三) 農(nóng)民集體行使所有權(quán)既有探索存在的問題
上述探索力圖塑造出既合法又具有獨立對外經(jīng)營集體資產(chǎn)資格的市場主體形態(tài), 這對未來立法及政策制定具有重要參考。但是, 在現(xiàn)行法律框架下, 這些探索卻陷入與《憲法》、《物權(quán)法》、《公司法》等法律規(guī)定相沖突的困境。具體表現(xiàn)如下:
其一, 股份合作社不能依據(jù)《公司法》辦理企業(yè)法人注冊登記。我國《公司法》規(guī)定, 公司組織形式只包括有限責(zé)任公司和股份有限公司兩種。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制后的股份合作企業(yè), 既不同于有限責(zé)任公司也不同于股份有限公司, 往往因為不符合《公司法》規(guī)定而不能辦理工商注冊登記。如廣州、深圳將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制為股份合作企業(yè)或股份合作公司, 但這種改制都是內(nèi)部行為, 其“做法自始就引發(fā)矛盾沖突” (王權(quán)典, 2009) 。因為當(dāng)?shù)毓ど滩块T認為股份合作企業(yè)不符合《公司法》規(guī)定, 拒絕為其進行工商登記。受市場主體地位不明確影響, 外商等市場主體對廣東的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織往往持保守態(tài)度, 更愿與公司甚至個體戶簽訂合同 (陳暹秋等, 2005) 。即便如此, 廣州、深圳的集體經(jīng)濟組織卻又基本上按照《公司法》的要求繳納稅收 (柳松等, 2007) 。
其二, 將集體經(jīng)濟組織作為集體土地所有權(quán)主體進行法人化改造, 與集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的《憲法》規(guī)定相沖突。如果集體經(jīng)濟組織經(jīng)過法人化改造后取得企業(yè)法人資格, 則會產(chǎn)生集體土地所有權(quán)被轉(zhuǎn)讓的危險。一方面, 將集體經(jīng)濟組織作為集體土地所有權(quán)主體并進行法人化改造后, 集體土地所有權(quán)也必將成為該集體法人的責(zé)任財產(chǎn), 面臨對外承擔(dān)責(zé)任的可能。另一方面, 為了避免上述風(fēng)險, 的確可以基于《憲法》禁止土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定和政策上考慮, 禁止集體土地所有權(quán)成為集體法人對外承擔(dān)責(zé)任的財產(chǎn)。但是, 此種禁止規(guī)定明顯違反了法人以其全部財產(chǎn)對外承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定 (柳經(jīng)緯, 2015) 。因此, 將集體經(jīng)濟組織作為集體所有權(quán)主體并進行法人化改造, 存在違反《憲法》、《公司法》規(guī)定的問題。
其三, 農(nóng)民集體作為出資人以土地用益物權(quán)投資成立企業(yè)法人, 可能導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織和村民委員會被空置或虛化。為了避免將農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等同, 陷入集體土地所有權(quán)被轉(zhuǎn)讓或集體法人主體地位不徹底的窘境, 學(xué)界探索出另一條路徑, 即以農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體, 用集體土地用益物權(quán)而非所有權(quán)投資成立企業(yè)法人來管理經(jīng)營集體財產(chǎn)。但是, 此種路徑卻忽略了以下問題:一是農(nóng)民集體以土地用益物權(quán)投資成立企業(yè)法人后, 企業(yè)法人將對土地用益物權(quán)等集體資產(chǎn)享有法人所有權(quán)并進行經(jīng)營管理, 這將使《憲法》及《物權(quán)法》規(guī)定的經(jīng)營管理集體土地等資產(chǎn)的集體經(jīng)濟組織形同虛設(shè)。二是投資成立的企業(yè)法人享有土地所有權(quán)之外的集體資產(chǎn), 卻無法定的公共服務(wù)義務(wù), 這將造成村民委員會或集體經(jīng)濟組織喪失承擔(dān)公共管理與服務(wù)的經(jīng)濟來源。三是此種路徑只解決了對集體資產(chǎn)進行經(jīng)營管理的獨立市場主體地位問題, 卻未解決集體經(jīng)濟組織和村民委員會代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)的權(quán)限不明問題。
三、農(nóng)民集體所有權(quán)主體與農(nóng)民集體所有權(quán)的代表主體不同
自《民法通則》頒布以來, 《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》均確認農(nóng)民集體對集體土地享有所有權(quán)。《物權(quán)法》第59條進一步明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn), 屬于本集體成員集體所有”, 第60條還將農(nóng)民集體具體劃分為村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三類, 并相應(yīng)規(guī)定了代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的主體。盡管每一類“集體都有可能以土地所有權(quán)主體自居” (宋宗宇等, 2015) , 但是, 農(nóng)民集體所有的財產(chǎn), 無論是不動產(chǎn)還是動產(chǎn), 在法律上的歸屬卻無疑義。就集體土地所有權(quán)而言, 自土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項法定權(quán)利伊始, 就“形成了歸屬主體和經(jīng)營管理主體分離的二元結(jié)構(gòu)” (溫世揚, 2014) 。換言之, 農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的歸屬主體, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會是集體土地所有權(quán)的經(jīng)營管理主體。基于此, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會作為特別法人, 應(yīng)當(dāng)結(jié)合《民法總則》規(guī)定和中央文件精神細化其“特別”之處, 進而對其代表權(quán)限進行有利于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的劃分。
(一) 農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的唯一主體
根據(jù)法律文義解釋及歷史解釋方法, 只有農(nóng)民集體才是集體土地所有權(quán)的唯一主體, 而集體經(jīng)濟組織和村民委員會則是農(nóng)民集體的代表主體。無論集體經(jīng)濟組織還是村民委員會, 均為代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)的可能組織而非唯一組織。地方實踐將集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體混淆使用, 不僅違背了《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定, 也觸及到我國《憲法》規(guī)定的公有制政治底線, 因為明確農(nóng)民集體的主體地位是“堅持農(nóng)村土地集體所有以及體現(xiàn)我國社會主義國家基本制度的必然要求” (姜紅利, 2016) 。
農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的唯一主體, 其唯一性集中體現(xiàn)在農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會存在較大的差異性:
其一, 在法律性質(zhì)上, 農(nóng)民集體是1998年修訂的《土地管理法》首次明確提出的法律概念, 也是現(xiàn)行法律規(guī)定的集體生產(chǎn)資料的所有者。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則來源于“三級所有”的人民公社體制。人民公社解體后實行“政社分開”, 各地建立起以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織, 現(xiàn)行法律都將集體經(jīng)濟組織作為一種經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營組織。而村民委員會則是農(nóng)民集體進行民主自治的組織形態(tài), 本質(zhì)上仍是農(nóng)民集體在行使集體所有權(quán), 只不過是通過村民自治方式進行集體內(nèi)部的協(xié)調(diào)服務(wù)罷了。
其二, 在功能定位上, 作為有別于國家和個人的所有權(quán)主體, 農(nóng)民集體所有權(quán)不僅是公有制的體現(xiàn), 也是國家對農(nóng)民兌現(xiàn)政治承諾或者踐行政治信用的反映。而集體經(jīng)濟組織僅承擔(dān)代表農(nóng)民集體經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的功能, 主要體現(xiàn)獨立經(jīng)營集體資產(chǎn)的法律地位。2015年、2016年中央“一號文件”更強調(diào)集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)中的經(jīng)營性資產(chǎn)進行股份合作制改革的使命。而村民委員會則具有濃重的民主政治色彩, 既有基層民主、村民自治及社會服務(wù)與保障等政治和服務(wù)職能, 又有經(jīng)營管理集體財產(chǎn)和監(jiān)督集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理集體財產(chǎn)的經(jīng)濟職能。
其三, 在組織形態(tài)上, 農(nóng)民集體是由全部集體成員構(gòu)成的集合體, 具有唯一性、穩(wěn)定性和恒定性。集體經(jīng)濟組織作為一種生產(chǎn)經(jīng)營組織, 其是否存在以及以何種形式存在都具有靈活性。如2013年中央“一號文件”就明確提出, 應(yīng)“大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織”。實踐中也多以鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 集體資產(chǎn)管理委員會、農(nóng)業(yè)合作聯(lián)社、農(nóng)業(yè)合作社等形式存在。而村民委員會則可以和集體經(jīng)濟組織“一套班子, 兩塊牌子”。
(二) 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的具體法人類型可以靈活動態(tài)選擇
《民法總則》第99條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格”, 且賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以特別法人地位, 其原因在于:一是在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革背景下, 農(nóng)村集體資產(chǎn)需要具備獨立法人資格的市場主體進行經(jīng)營, 否則無法對外正常從事經(jīng)營活動, 這符合“中央有關(guān)改革精神, 有利于完善農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式和運行機制, 增強農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展活力”;二是基于地區(qū)差異現(xiàn)實和歷史發(fā)展考慮, 不宜在《民法總則》中規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的具體法人類型。
雖然《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位為特別法人, 卻不影響其法人類型的具體形態(tài)在實踐中擁有相當(dāng)靈活性。其一, 《民法總則》規(guī)定的特別法人只能理解為對特定主體進行的動態(tài)分析和描述, 因為在“營利法人”和“非營利法人”已從外延上包括所有法人類型的形式邏輯下, 特別法人的“特別”之處只能是其法人屬性的動態(tài)性和靈活性。其二, 《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織納入特別法人之列, 也是基于靈活簡便之舉。如前所述, 不同地域、不同時期的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織呈現(xiàn)出多樣性, 很難從傳統(tǒng)法人視角對其準(zhǔn)確地統(tǒng)一定性。其三, 針對經(jīng)濟發(fā)展及城鎮(zhèn)化水平不同的區(qū)域、不同的歷史階段, 對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行靈活定位也是改革實踐的現(xiàn)實需要。
各個地方可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及城鎮(zhèn)化水平, 將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織靈活定位為營利性法人或其他類型的法人。事實上, 地方實踐已經(jīng)在“先行先試”。如在浙江、廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū), 多數(shù)農(nóng)村已經(jīng)歷了“村改居”的城鎮(zhèn)化, 實現(xiàn)了集體經(jīng)濟非農(nóng)化, 集體資產(chǎn)多由土地資源變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn), 村集體的公共服務(wù)支出逐漸納入政府公共支出, 集體經(jīng)濟組織主要承擔(dān)集體資產(chǎn)的保值增值功能, 因此, 在這些地區(qū)將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位為營利性法人具有迫切的現(xiàn)實需求。而在廣大欠發(fā)達地區(qū), 可供經(jīng)營的集體資產(chǎn)并不多, 農(nóng)村集體經(jīng)濟“承擔(dān)著為其成員提供社會保障的福利功能, 一旦集體經(jīng)濟經(jīng)營出現(xiàn)問題就可能導(dǎo)致嚴重的社會危機甚至群體性事件” (陳亞輝, 2016) , 故不宜將集體經(jīng)濟組織定位為營利性法人。如四川省都江堰市直接給集體經(jīng)濟組織頒發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人證書》, 將其定位為有別于企業(yè)、行政機關(guān)及社會團體的新型法人。當(dāng)然, 也有地區(qū)基于實際考慮, 并未將集體經(jīng)濟組織定位為獨立法人, 如湖北省的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要與監(jiān)管代理服務(wù)機構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議, 實行農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管代理制度, 原則上也不得開設(shè)銀行賬戶, 由鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 財政所統(tǒng)一開設(shè)“村級財務(wù)代理賬戶”。筆者以為, 此舉在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革背景下顯得保守有余、靈活不足。
(三) 村民委員會的法人類型依其履行職能需要而確定
《民法總則》第101條規(guī)定, “居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格, 可以從事為履行職能所需要的民事活動。未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的, 村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能。”可見, 作為基層群眾性自治組織, 村民委員會依法取得法人資格。作為特別法人, 其“特別”之處在于, 因履行職能需要的不同, 其主體地位可能也存在差異。究其原因, 一是村民委員會兼具民主自治服務(wù)的政治職能和經(jīng)營管理集體財產(chǎn)的經(jīng)濟職能, “在設(shè)立、變更和終止以及行使職能和責(zé)任承擔(dān)上都有其特殊性”, 很難將其簡單地歸屬為某一具體的法人類型;二是未建立村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體, 需要村民委員會以法人身份代替集體經(jīng)濟組織履行經(jīng)濟職能。
值得注意的是, 根據(jù)《村民委員會組織法》第36條規(guī)定, 村民委員會做出侵害村民合法權(quán)益決定的, 由責(zé)任人而非村民委員會承擔(dān)法律責(zé)任。此外, 在公安部《關(guān)于村民委員會可否構(gòu)成單位犯罪主體問題的批復(fù)》中也指出, “以村民委員會名義實施犯罪的, 不應(yīng)以單位犯罪論, 可以依法追究直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任”。因此, 目前村民委員會尚不能對外獨立承擔(dān)責(zé)任。即便如此, 也并不影響村民委員會的訴訟主體地位, 也不會產(chǎn)生村干部借村民委員會之“殼”逃避違法責(zé)任的后果。2015年2月4日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第52條明確規(guī)定, 可作為訴訟主體的“其他組織”, 是指“合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn), 但又不具備法人資格的組織”。因此, 只要村民委員會具有一定的機構(gòu)和經(jīng)費, 即可成為訴訟主體, 只不過無法獨立承擔(dān)責(zé)任而已。況且, 司法實踐中也確實存在大量以村民委員會或村民小組作為訴訟主體的情形。
四、農(nóng)民集體所有權(quán)代表主體的權(quán)限界分
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會均可代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。那么, 在二者同時存在情形下, 如何劃分各自的代表權(quán)限?筆者以為, 此種劃分既要避免任何一方的權(quán)利被另一方架空, 又要兼顧集體產(chǎn)權(quán)改革需要與法律基本原理的協(xié)調(diào)。考慮到我國《憲法》、《物權(quán)法》的特別要求, 不宜對農(nóng)民集體進行法人化改造, 否則有造成集體土地所有權(quán)被流轉(zhuǎn)的危險。同時, 將行使集體所有權(quán)的任務(wù)需求, 委派給《物權(quán)法》規(guī)定的可代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會。
(一) 集體經(jīng)濟組織基于獨立經(jīng)營代表集體行使所有權(quán)
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織掌握了豐富的資源、資產(chǎn)和資金 (陳小君, 2017) , 其對國家和農(nóng)民的重要性不容小覷, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是代表集體獨立進行經(jīng)濟活動、經(jīng)營集體資產(chǎn)并行使集體所有權(quán)的生產(chǎn)經(jīng)營組織。盡管有關(guān)政策文件與實踐對集體經(jīng)濟組織的定位存在差異或混淆, 但是, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在法律上的內(nèi)涵與外延是可以確定的。我國《憲法》第8條規(guī)定, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”, 它是“社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟”的具體形式。第17條還規(guī)定, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“在遵守有關(guān)法律的前提下, 有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)”, “實行民主管理, 依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員, 決定經(jīng)營管理的重大問題”。《物權(quán)法》第124條進一步明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“雙層經(jīng)營體制”。《農(nóng)業(yè)法》第10條和第2條規(guī)定, 集體經(jīng)濟組織是一種“在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上, 依法管理集體資產(chǎn), 為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)”的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織”。從上述規(guī)定看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一種參與集體生產(chǎn)經(jīng)濟事務(wù)的經(jīng)濟組織。該組織基于獨立經(jīng)營代表農(nóng)民集體管理集體資產(chǎn), 行使集體所有權(quán)。
值得關(guān)注的是, 集體經(jīng)濟組織是否對其管理經(jīng)營的集體資產(chǎn)享有所有權(quán)?如果享有, 是否與農(nóng)民集體所有權(quán)發(fā)生沖突?筆者以為, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對經(jīng)營性集體資產(chǎn)享有所有權(quán), 對非經(jīng)營性集體資產(chǎn)只享有委托代理意義上的運行管護職責(zé), 這與農(nóng)民集體所有權(quán)并不沖突。首先, 農(nóng)民集體將部分集體資產(chǎn)交由集體經(jīng)濟組織所有并經(jīng)營, 這是農(nóng)民集體行使所有權(quán)的一種方式。從法理上看, 集體所有權(quán)行使一般包括物權(quán)、債權(quán)及股東權(quán)三種法律實現(xiàn)方式, 農(nóng)民集體對經(jīng)營性資產(chǎn)行使的是股東權(quán)形式的所有權(quán)實現(xiàn)方式。其次, 農(nóng)民集體將部分資產(chǎn)交由集體經(jīng)濟組織并不會導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失。因為集體經(jīng)濟組織享有的所有權(quán)只涉及農(nóng)民集體所有的可經(jīng)營性資產(chǎn), 不包括土地所有權(quán)等法律限制流轉(zhuǎn)的集體資產(chǎn), 因而不會引致集體土地所有權(quán)等集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險。并且, 農(nóng)民集體只是從所有權(quán)人轉(zhuǎn)變?yōu)轭愃朴诔鲑Y人的股東, 作為集體經(jīng)濟組織的“終極所有者”反而增加了集體資產(chǎn)保值增值的可能。此種轉(zhuǎn)變類似于我國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由“物權(quán)模式 (國家所有、國家經(jīng)營) 階段”逐步改革到“股東權(quán)模式 (國家享有股東權(quán), 企業(yè)享有法人所有權(quán)) 階段” (徐孟洲等, 2009) 。再次, 雖然非經(jīng)營性集體資產(chǎn)不能由集體經(jīng)濟組織所有, 但集體經(jīng)濟組織卻能對其進行統(tǒng)一的運行管護, 并可對村民委員會分配管理非經(jīng)營性集體資產(chǎn)的決定進行配合與監(jiān)督。
(二) 村民委員會基于管理服務(wù)代表集體行使所有權(quán)
作為群眾性自治組織, 村民委員會有權(quán)按照法律規(guī)定管理集體資產(chǎn), 并保障集體經(jīng)濟組織依法獨立開展經(jīng)濟活動。我國《憲法》第111條規(guī)定, 村民委員會是農(nóng)村“基層群眾性自治組織”。《村民委員會組織法》第8條規(guī)定, 村民委員會“承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作”, “依照法律規(guī)定, 管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”, 應(yīng)當(dāng)“尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)”及“保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”;第24條還規(guī)定了須經(jīng)村民會議討論決定方可辦理的事項, 但“法律對討論決定村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)和成員權(quán)益的事項另有規(guī)定的, 依照其規(guī)定。”可見, 依據(jù)法律規(guī)定, 村民委員會有權(quán)代表集體管理集體財產(chǎn)并行使集體所有權(quán)。但是, 應(yīng)限于集體經(jīng)濟組織基于獨立經(jīng)營代表集體行使所有權(quán)之外的事項, 或者在集體經(jīng)濟組織沒有建立的地方。
依照《村民委員會組織法》第24條的規(guī)定, 村民委員會代表集體行使集體所有權(quán)的范圍, 主要涉及農(nóng)民集體成員用地、征地補償費使用分配方案及其他集體財產(chǎn)處分事項。首先, 土地承包經(jīng)營、宅基地使用、征地補償費的使用分配方案均關(guān)乎農(nóng)民集體成員的切身利益。這些事項應(yīng)由村民會議討論決定后由村民委員會辦理, 不宜交由負責(zé)對外經(jīng)營集體資產(chǎn)的集體經(jīng)濟組織進行經(jīng)營管理。其次, 未設(shè)立集體經(jīng)濟組織的, 應(yīng)由村民委員會代表集體行使集體所有權(quán)。但是, 此時的村民委員會并非以自治組織的身份行使集體所有權(quán), 而是代替集體經(jīng)濟組織行使其經(jīng)營管理職能。再次, 基于公益事業(yè)或公共管理服務(wù)需求, 可“以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)”, 但是不能干預(yù)集體經(jīng)濟組織的獨立經(jīng)營活動。此外, 對涉及農(nóng)民集體全體成員利益的經(jīng)營決策和利益分配事項, 村民委員會對集體經(jīng)濟組織仍然享有監(jiān)督的權(quán)利。因此, 村民委員會主要基于內(nèi)部管理需要進而代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán), 且不能干預(yù)集體經(jīng)濟組織依法經(jīng)營集體資產(chǎn)的自主權(quán)。
簡言之, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基于獨立經(jīng)營代表農(nóng)民集體對外行使集體所有權(quán), 對經(jīng)營性集體資產(chǎn)可享有所有權(quán), 對非經(jīng)營性集體資產(chǎn)負有運行管護的職責(zé)。《民法總則》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位后, 各個地方仍可根據(jù)不同情況將其具體定位為營利性法人或其他法人。村民委員會基于對內(nèi)管理服務(wù)代表集體行使所有權(quán), 在不干預(yù)集體經(jīng)濟組織經(jīng)營自主權(quán)前提下, 決定農(nóng)民集體內(nèi)部的集體用地分配方案以及用于公共管理服務(wù)等集體財產(chǎn)的處分。此外, 《民法總則》第100條也將農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織納入特別法人條款, 并規(guī)定其“依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織有規(guī)定的, 依照其規(guī)定”。而按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》, 農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的主要形式, 它是“建立在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上, 同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者, 自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織”, 其成員“以農(nóng)民為主體”, 具有一定的身份性, 享有國家政策扶持。這類農(nóng)村合作經(jīng)濟組織“對內(nèi)具有共益性或者互益性, 對外也可以從事經(jīng)營活動, 依照法律的規(guī)定取得法人資格后, 作為特別法人”。在筆者看來, 其本質(zhì)上仍然是農(nóng)民行使其享有的土地承包經(jīng)營權(quán)或其他財產(chǎn)權(quán)的一種具體方式。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題 2018,01
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