摘要：當(dāng)前的集體土地所有權(quán)制度具有調(diào)節(jié)集體成員收入分配、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源價(jià)值、促進(jìn)社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)、傳承互助協(xié)作傳統(tǒng)文化等諸多時(shí)代功能。農(nóng)村土地"三權(quán)分置"政策偏重農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)等利用層面,容易形成對(duì)集體土地所有權(quán)制度的沖擊。調(diào)適農(nóng)村土地"三權(quán)分置"與集體土地所有權(quán)制度,需要協(xié)調(diào)農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村土地資源管理、集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)與土地承包權(quán)及承包土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)、集體功能實(shí)現(xiàn)與土地利用效率提升以及其他相關(guān)制度改革工作,協(xié)調(diào)集體、成員、利用者的農(nóng)村土地收益分配,協(xié)同保護(hù)農(nóng)村土地上的"三權(quán)"。
一、問題的提出
《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確提出, 要“不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式, 落實(shí)集體所有權(quán), 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán), 放活土地經(jīng)營權(quán)”, 同時(shí), 該文件分別就“落實(shí)集體所有權(quán)”“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”“放活土地經(jīng)營權(quán)”給出了明確的改革思路。事實(shí)上, 早在20世紀(jì)90年代江西等地就進(jìn)行過農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的相關(guān)探索, 但這些探索在當(dāng)時(shí)大多因條件不具備而未獲國家認(rèn)可。近年來, 隨著農(nóng)村土地“撂荒”等問題日益嚴(yán)峻, 加之農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)展不順, 如何引入市場機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營主體的市場化, 已成為中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)思路。繼而, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”被視為改革的有效路徑。
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策實(shí)質(zhì)上是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分離為農(nóng)村土地承包權(quán)與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。盡管農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)屬于土地租賃權(quán)還是用益物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)尚無定論, 但將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)予以保護(hù), 基本上已成為共識(shí), 符合土地適度規(guī)模經(jīng)營和節(jié)約集約利用土地的目標(biāo)要求。客觀言之, “穩(wěn)定承包權(quán)”“放活土地經(jīng)營權(quán)”實(shí)際上體現(xiàn)的是以利用為核心的農(nóng)村土地制度及相關(guān)政策改革方向, 側(cè)重于通過市場機(jī)制的引入與政府的作用, 解決農(nóng)村土地“一輪承包”“二輪承包”引發(fā)的土地利用零碎化、農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營效果不佳等問題。顯然, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的重心仍是農(nóng)村土地承包權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán), 同時(shí), 中央對(duì)于如何“落實(shí)所有權(quán)”“穩(wěn)定承包權(quán)”“放活經(jīng)營權(quán)”, 基本形成大致的改革思路。
有學(xué)者主張, 堅(jiān)持集體所有、穩(wěn)定承包關(guān)系并以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)[1], 在條件基本具備時(shí)形成土地的所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)[2], 而在人地分離的條件下, 則應(yīng)當(dāng)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分立, 并分別予以確認(rèn)與保護(hù)[3]。實(shí)際上, 學(xué)界在“功利主義”等因素影響下, 對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的研究同樣集中在農(nóng)村土地有效利用方面, 重點(diǎn)研究農(nóng)村土地承包權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán), 這實(shí)際上是“重利用、輕所有”的既有農(nóng)村土地改革思想的延續(xù), 極可能沖擊集體所有制、集體所有權(quán), 進(jìn)一步弱化集體功能及其凝聚力。事實(shí)上, 《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》再次明確了“土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”, 如何在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中“落實(shí)所有權(quán)”, 事關(guān)該項(xiàng)改革成敗, 急需學(xué)術(shù)界聚力攻關(guān)。但是, 現(xiàn)階段的相關(guān)研究總體上是缺位的。對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策及其實(shí)施的研究, 必須以明晰農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策對(duì)集體土地所有權(quán)制度的沖擊為起點(diǎn)。
二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”背景下集體所有權(quán)制度的時(shí)代功能
生產(chǎn)資料公有制的思想精髓, 在于通過生產(chǎn)資料所有者的制度設(shè)計(jì), 以“實(shí)現(xiàn)聯(lián)合起來的社會(huì)勞動(dòng)者與社會(huì)占有的生產(chǎn)資料的有機(jī)結(jié)合”[4]。在新型城鎮(zhèn)化背景下, 集體土地所有權(quán)制度已經(jīng)成為中國特色社會(huì)主義法治體系中的特色制度。即便在當(dāng)代, 集體土地所有權(quán)制度仍然具有諸多的重要功能。這些重要功能及其有效實(shí)現(xiàn), 是支撐農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的“基石”, 是國家土地制度改革的邏輯起點(diǎn)和最終歸宿。
(一) 維護(hù)和發(fā)展社會(huì)主義的所有制基礎(chǔ)
任何一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)及其所支撐的社會(huì), 都必須建立在特定形式的生產(chǎn)資料所有制基礎(chǔ)之上。生產(chǎn)資料公有制是中國特色社會(huì)主義社會(huì)之根基, 由全民所有制和集體所有制兩種形態(tài)構(gòu)成。公有制基礎(chǔ)之上的中國特色社會(huì)主義社會(huì)必然是公平與效率的統(tǒng)一、民主與法治的統(tǒng)一、人與社會(huì)的全面進(jìn)步和人與自然的和諧發(fā)展的統(tǒng)一等多元價(jià)值及其多元實(shí)現(xiàn)形式的有機(jī)統(tǒng)一[5]。其中, 法治依憑權(quán)威性和公信力, 成為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制的核心依托。依據(jù)立法技術(shù)和法治文化, 通過將生產(chǎn)資料公有制進(jìn)行“成果對(duì)象化”的思考和研究, 中國特色社會(huì)主義法治理論和中國特色社會(huì)主義法治體系得以形成[6]。尤其是在依法治國方略下, 法治既成為維護(hù)和發(fā)展社會(huì)主義的主要工具, 更成為社會(huì)主義思想和理念的重要載體。
集體土地所有權(quán)成為依法治國方略下社會(huì)主義集體所有制的法律體現(xiàn)和制度載體。中國特色社會(huì)主義的維護(hù)和發(fā)展絕不可能離開社會(huì)主義集體所有制及集體土地所有權(quán)制度。集體土地所有權(quán)制度中主體、內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)的立法設(shè)計(jì), 深刻體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義制度下集體所有制的思想精髓, 為維護(hù)和發(fā)展社會(huì)主義保駕護(hù)航。即使在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的背景下, 集體土地所有權(quán)制度仍然是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的根本立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中的“落實(shí)集體所有權(quán)”, 絕非要改變集體土地所有權(quán), 而是要根據(jù)中國特色社會(huì)主義發(fā)展的新常態(tài), 豐富集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式, 通過有效落實(shí)集體所有權(quán)來更好地維護(hù)社會(huì)主義集體所有制。當(dāng)然, 公有制實(shí)行形式的多樣化, 同時(shí)意味著作為集體所有制基本法律實(shí)現(xiàn)形式的集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)也必然是多樣化的。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革背景下的集體土地所有權(quán)制度, 僅僅是權(quán)利體系優(yōu)化與權(quán)利內(nèi)容的科學(xué)設(shè)計(jì), 其目標(biāo)和功能依然指向的是維護(hù)和發(fā)展集體所有制。
(二) 支撐成員集體范圍內(nèi)二次分配功能
當(dāng)前, 我國面臨著巨大的社會(huì)分配壓力, 城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大, 城鎮(zhèn)居民之間以及農(nóng)村居民之間的收入差距也存在較大差距。例如:2012年, 城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為24564.7元, 農(nóng)村居民家庭人均純收入為7916.6元;2015年, 城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為31194.83元, 農(nóng)村居民人均可支配收入為11421.71元[7]。基尼系數(shù)已從1978年的0.16上升至2006年的0.49, 遠(yuǎn)超國際公認(rèn)警戒線[8]。在集體內(nèi)部, 農(nóng)民之間收入差距逐步拉大的重要原因之一, 在于國家土地制度的特殊安排。在一輪、二輪承包中, 按照絕對(duì)公平原則分配農(nóng)村土地, 但根據(jù)“增人不增地、減人不減地”原則, 尤其是二輪土地承包之后的系列制度變革, 農(nóng)民的承包地從生產(chǎn)資料變成財(cái)產(chǎn)權(quán)利[9]。新增成員必然喪失獲取土地承包經(jīng)營權(quán)的機(jī)會(huì), 進(jìn)一步失去依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)獲取收益的權(quán)利。
在現(xiàn)代法治社會(huì), 法律是“普遍利益與特殊利益、多元利益和權(quán)利的協(xié)調(diào)器與平衡器”[10]。社會(huì)多元利益的平衡與社會(huì)分配問題的應(yīng)對(duì), 主要依靠法律來解決。在法治框架中, 成員集體同樣是社會(huì)分配不可或缺的重要調(diào)節(jié)力量。成員集體承擔(dān)調(diào)整集體范圍內(nèi)的收入分配功能, 源于人民公社體制下的集體統(tǒng)一分配時(shí)期;在改革開放以來的農(nóng)村改革中, 成員集體依然承續(xù)了集體范圍內(nèi)二次分配功能 (如新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)中的“集體補(bǔ)助”) 。同時(shí), 成員集體承擔(dān)社會(huì)分配功能也在一定程度上彌補(bǔ)了政府能力之不足。事實(shí)上, 成員集體實(shí)現(xiàn)二次分配功能的方式, 即在集體范圍內(nèi)通過供給公共產(chǎn)品, 調(diào)整集體成員之間的收益分配, 保護(hù)弱勢(shì)集體成員。在集體收入渠道普遍較少的情況下, 集體土地所有權(quán)作為集體最主要的財(cái)產(chǎn)權(quán), 是大多數(shù)地區(qū)集體獲取收益的主要來源, 是支撐集體二次分配功能實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
(三) 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的依據(jù)與動(dòng)力
如今, 農(nóng)民與特定集體的凝聚力和關(guān)聯(lián)性早已不再依托于城鎮(zhèn)與農(nóng)村相區(qū)別的戶籍制度, 而是外顯為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或村民小組所承載的村民自治, 內(nèi)化為以集體土地所有權(quán)為核心紐帶的國家農(nóng)村土地制度安排。一方面, 人民公社解體后, 集體成員之間及其與集體之間存在著身份關(guān)聯(lián)和財(cái)產(chǎn)關(guān)聯(lián), 而以集體土地所有權(quán)及其他集體所有權(quán)為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)關(guān)聯(lián)則是其核心和基礎(chǔ), 喪失集體土地所有權(quán)及以之為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)關(guān)聯(lián), 身份關(guān)聯(lián)亦毫無價(jià)值。另一方面, 集體土地所有權(quán)成為中國特色社會(huì)主義社會(huì)中成員集體產(chǎn)生、發(fā)展及維持存在的法治基礎(chǔ)。以史觀之, 農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期的成員集體的形成及后來的發(fā)展, 均以集體土地所有權(quán)的形成及其制度化為基礎(chǔ), 集體土地所有權(quán)制度已經(jīng)成為我國農(nóng)村土地相關(guān)法律制度及相關(guān)國家土地制度改革的法權(quán)基礎(chǔ)和合法性依據(jù)。
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利制度及運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì), 均以堅(jiān)持集體土地所有權(quán)為根本前提。農(nóng)村土地承包權(quán)制度和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)制度均以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ), 且兩個(gè)權(quán)利制度及運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于“落實(shí)集體所有權(quán)”的目標(biāo)定位。同時(shí), 集體土地所有權(quán)成為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地承包權(quán)有效運(yùn)行的重要推動(dòng)力, 這主要體現(xiàn)為集體土地所有權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的要求, 通過制度傳導(dǎo)給農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地承包權(quán), 并通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地承包權(quán)等相關(guān)制度予以實(shí)現(xiàn);集體土地所有權(quán)還是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中農(nóng)村土地權(quán)屬的最終擁有者, 如以“轉(zhuǎn)讓”方式形成的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán), 原土地承包權(quán)主體必然徹底喪失對(duì)該土地的相關(guān)權(quán)屬, 在轉(zhuǎn)讓期限屆滿后即僅由集體土地所有權(quán)主體行使對(duì)該土地的所有者權(quán)利。可見, 集體土地所有權(quán)制度安排對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革具有重要的驅(qū)動(dòng)力。
(四) 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源價(jià)值的邏輯起點(diǎn)
農(nóng)村土地首先必然是一種重要的自然資源, 其次才是重要的生產(chǎn)資料、市場要素。在中國特色社會(huì)主義的語境下, 作為公有制對(duì)象的農(nóng)村土地在政治形態(tài)上存在全民所有制和集體所有制兩種類型, 但在中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和中國特色社會(huì)主義法治體系中卻是關(guān)鍵的市場要素和權(quán)利客體。農(nóng)村土地作為重要、關(guān)鍵的自然資源, 如何在中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中有效實(shí)現(xiàn)自身的資源價(jià)值, 既是社會(huì)主義公有制多種實(shí)現(xiàn)形式的題中應(yīng)有之義, 更是農(nóng)村土地權(quán)利相關(guān)制度安排的重要指向。作為集體所有制的基本法律實(shí)現(xiàn)形式, 集體土地所有權(quán)是有效銜接公有制要求與土地法權(quán)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn), 更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源價(jià)值相關(guān)改革及農(nóng)村土地“三權(quán)分置”相關(guān)權(quán)利制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。
集體土地所有權(quán)作為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的邏輯起點(diǎn), 并非單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)利, 它具有極為豐富的政治內(nèi)涵和經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵[11](。農(nóng)村土地資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是長久以來我國農(nóng)村土地制度變革的目標(biāo)指向。盡管實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源價(jià)值的提法主要屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)等非法學(xué)的觀察和研究視角, 但其蘊(yùn)含的內(nèi)容和要求完全契合集體所有制和集體土地所有權(quán)制度的價(jià)值定位。在改革實(shí)踐中, 若對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的政策及改革思路把握不準(zhǔn), 極易過于偏重農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán), 而忽視“落實(shí)集體所有權(quán)”的要求及重要性, 這實(shí)際上是混淆了農(nóng)村土地資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村土地權(quán)利制度設(shè)計(jì)的關(guān)系。其正解在于, 集體土地所有權(quán)是現(xiàn)行土地制度和國家相關(guān)土地制度改革的邏輯起點(diǎn), 是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源價(jià)值的根本前提。
三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”對(duì)集體土地所有權(quán)制度的沖擊
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策實(shí)質(zhì)上是與“統(tǒng)分結(jié)合”的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制、集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)等相契合的。然而, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策及其實(shí)踐的重心卻往往是農(nóng)村土地的有效利用, 極易忽視新型城鎮(zhèn)化背景下集體土地所有權(quán)制度的時(shí)代功能, 并對(duì)集體土地所有權(quán)制度造成沖擊。
(一) 對(duì)集體土地所有權(quán)主體制度的沖擊
成員集體作為集體土地所有權(quán)的主體, 是集體土地所有權(quán)制度長期變革的重要成果。2002年農(nóng)業(yè)部的調(diào)查顯示, 集體土地所有權(quán)歸行政村占有的占調(diào)查數(shù)的39.6%, 歸小組的占44.9%, 行政村和小組共同占有的占14.7%, 其他形式占0.8%[12]。盡管現(xiàn)行法律政策框架中的集體土地所有權(quán)并非虛位, 但受到農(nóng)村土地政策慣性的影響, 我國集體土地所有權(quán)卻明顯被虛化。在以絕對(duì)公平為取向的“一輪”“二輪”承包中, 集體土地實(shí)際上被零散發(fā)包給具體的農(nóng)戶。伴隨著我國農(nóng)村土地政策改革越來越強(qiáng)調(diào)以家庭承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地利用效率, 集體土地所有權(quán)制度的設(shè)計(jì)與發(fā)展明顯落后于農(nóng)村土地利用權(quán)方面的制度建設(shè), 尤其在“三提五統(tǒng)”廢止后出現(xiàn)了“強(qiáng)調(diào)利用、忽視所有”的傾向。
在上述背景下, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”及其客觀實(shí)踐同樣將重心落腳于農(nóng)村土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等利用權(quán)層面, 可能沖擊集體土地所有權(quán)及“統(tǒng)一經(jīng)營”。一是可能加劇集體土地所有權(quán)主體的虛化問題。成員集體在集體土地所有權(quán)乃至集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層社會(huì)服務(wù)等方面的功能越來越弱, 甚至影響到集體對(duì)成員的凝聚力以及成員對(duì)集體的心理認(rèn)同。二是可能增加集體之間、集體土地之間正常整合調(diào)整的難度。較之于“兩權(quán)分離”, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策重在對(duì)經(jīng)營權(quán)的設(shè)計(jì)。無論將之作為債權(quán)性質(zhì)的土地租賃權(quán), 抑或作為用益物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán), 在法律予以有效期限內(nèi)嚴(yán)格保護(hù)之下, 集體之間、集體土地之間的調(diào)整整合難度必然增加, 弱化了集體功能。
(二) 對(duì)集體土地利用權(quán)實(shí)現(xiàn)的沖擊
“財(cái)產(chǎn)屬于集體、分配歸成員、實(shí)行民主管理、成員有嚴(yán)格的身份特征、成員的入退不影響集體組織的存續(xù)”[13], 這是集體土地法律變遷歷史向我們揭示的重要事實(shí)。然而, 集體所有制并不意味著集體土地所有者對(duì)集體土地不能享有利用權(quán), 集體土地所有者的身份特征并不影響到集體土地所有權(quán)之利用權(quán)能的有效實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)? 集體土地所有權(quán)在根本性質(zhì)上屬于一類特殊的所有權(quán), 原則上均應(yīng)擁有占有、使用、收益及處分的權(quán)能。不過, 因所有制及其他因素之考慮, 國家在制定農(nóng)村土地制度時(shí)才做了一些特殊規(guī)則設(shè)計(jì), 對(duì)部分權(quán)能、權(quán)利內(nèi)容做了一定的限制。這也是導(dǎo)致部分人士將集體土地所有權(quán)誤解為非財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要成因。
當(dāng)然, 集體土地利用權(quán)實(shí)現(xiàn)仍然面臨行使主體、行使程序、責(zé)任承擔(dān)等缺失的問題。在此背景下, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革極可能加劇集體土地利用權(quán)的實(shí)現(xiàn)成本, 進(jìn)而沖擊成員集體利用集體土地的權(quán)利。客觀上, 這與統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制并不相符。尤其在強(qiáng)化利用、淡化所有的政策慣性影響下, 無論在制度上還是在實(shí)踐中, 由集體土地所有權(quán)主體直接或間接利用集體土地均不現(xiàn)實(shí)。此外, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革極可能導(dǎo)致進(jìn)一步固化農(nóng)村土地承包權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)等使用方面權(quán)利的后果, 尤其可能將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)化, 這勢(shì)必增加適度規(guī)模經(jīng)營及調(diào)整土地利用格局的成本, 反過來又不利于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”原初目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(三) 對(duì)集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的沖擊
現(xiàn)行農(nóng)村土地制度經(jīng)由以絕對(duì)公平分包土地的方式逐漸形成。后續(xù)改革中“增人不增地、減人不減地”原則的引入和推廣, 在穩(wěn)定承包關(guān)系的同時(shí), 進(jìn)一步固化了已獲得土地承包權(quán)的農(nóng)民的土地權(quán)益。其后, 《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》將農(nóng)戶獲得承包地的權(quán)利在法律層面界定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán), 并將之作為重要類型的用益物權(quán)寫入法律, 提出實(shí)現(xiàn)承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。這在形式上是將農(nóng)民獲取的承包地權(quán)益予以法律化并賦予法律權(quán)威的保護(hù), 其實(shí)質(zhì)在于, 原本僅將農(nóng)村土地作為農(nóng)民所使用的生產(chǎn)資料, 通過立法將之固化甚至“異化”為具體農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán) (并非完全意義上的私人所有權(quán)) 。
在固化農(nóng)村土地權(quán)利的制度安排下, 集體成員的流動(dòng)性以及集體成員身份取得與喪失的現(xiàn)實(shí)可能性, 與固化的農(nóng)村土地權(quán)利制度設(shè)計(jì)之間必然存在明顯的不協(xié)調(diào)甚至發(fā)生沖突。從目前來看, “無地農(nóng)民”、土地適度規(guī)模經(jīng)營難等問題并不能通過農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革得以完全解決。集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能 (即集體土地收益權(quán)) 仍然受到原有制度安排及實(shí)踐的制約。一方面, 基于對(duì)農(nóng)村土地利用權(quán)利的固化安排, 集體土地所有權(quán)仍然很難直接實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)享有的收益方面的分配權(quán);另一方面, 集體土地所有權(quán)所支撐的集體公共產(chǎn)品供給、集體成員之間二次分配功能等必然受此影響, 影響集體社會(huì)分配功能的實(shí)現(xiàn)。
(四) 對(duì)集體土地所有權(quán)制度功能的沖擊
功能性是法律的重要特征[14](。在現(xiàn)代法治社會(huì), 法律是社會(huì)公眾甚至法學(xué)界用以創(chuàng)造新型社會(huì)的工具[15]。在依法治國的語境中, 集體土地所有權(quán)制度功能必然是具有整體性、基本性的正向功能, 即主要體現(xiàn)為維護(hù)和發(fā)展社會(huì)主義的所有制、支撐成員集體范圍內(nèi)二次分配功能、助推農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革、促進(jìn)農(nóng)村土地資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面。
集體土地所有權(quán)制度的基本功能主要包括調(diào)節(jié)集體成員收入分配、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源價(jià)值、促進(jìn)社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)、傳承互助協(xié)作傳統(tǒng)等。集體土地所有權(quán)制度功能在集體土地所有權(quán)制度運(yùn)行實(shí)踐中形成。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革理應(yīng)擔(dān)負(fù)起實(shí)現(xiàn)上述功能的使命, 但由于受制于長期以來淡化所有權(quán)的改革思想, 難免會(huì)對(duì)集體所有權(quán)制度的諸多功能帶來沖擊。
四、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”與集體土地所有權(quán)制度的調(diào)適
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革沖擊集體土地所有權(quán)制度的根本癥結(jié), 在于未能有效協(xié)調(diào)好集體、成員、利用者在農(nóng)村土地上的利益分配關(guān)系, 甚至加劇了既有利益關(guān)系的失衡。如何有效落實(shí)集體所有權(quán), 需要以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革與集體土地所有權(quán)制度功能的調(diào)適為思路, 解決好六大理論及實(shí)踐難題。
(一) 協(xié)調(diào)農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村土地資源管理
農(nóng)村土地同樣是一種重要的資源, 具有實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的客觀需求。基于對(duì)集體所有制維護(hù)以及對(duì)農(nóng)村土地有效利用的客觀需求, 公權(quán)力必然且必須介入農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)之中。然而, 公權(quán)力的介入必須把握好度。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革提出至今, 大多仍停留在政策及試點(diǎn)層面, 很多地方的改革探索主要是由公權(quán)力主導(dǎo)推動(dòng)的, 公權(quán)力的行使邊界仍然是模糊的。
落實(shí)集體所有權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村土地資源管理的關(guān)系。筆者建議:一是國家應(yīng)當(dāng)通過立法明確農(nóng)村土地資源管理權(quán), 厘清農(nóng)村土地資源管理的邊界、方式、程序、內(nèi)容等;二是堅(jiān)持在合理的農(nóng)村土地資源管理價(jià)值導(dǎo)向的基礎(chǔ)上, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)為立足點(diǎn)和改革指向, 更加注重集體、成員及土地實(shí)際利用者之間土地收益分享的公平性;三是在農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)與資源管理存在沖突時(shí), 應(yīng)當(dāng)在個(gè)案中更加注重保護(hù)農(nóng)村土地權(quán)利主體的合法權(quán)益。
(二) 協(xié)調(diào)集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)
20世紀(jì)80年代以來, 農(nóng)村土地的所有權(quán)與承包權(quán)的“兩權(quán)分離”極大地解放了長期被束縛的農(nóng)村生產(chǎn)力。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)化的改革與固化, 以戶為單位的農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”制度構(gòu)造導(dǎo)致了日益嚴(yán)重的土地零碎化等問題。一方面, 強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán), 并力求以之為基礎(chǔ)不斷增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入, 但相對(duì)忽視了集體土地所有權(quán)。另一方面, 對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)立法以及農(nóng)村土地承包關(guān)系的“長久不變”, 必然固化農(nóng)村土地利用層面的權(quán)利, 增加改革成本。在此背景下, 集體土地所有權(quán)制度建設(shè)大多處于停滯狀態(tài), 而集體土地所有權(quán)制度建設(shè)不足問題, 反過來又制約乃至影響以其為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革。
筆者認(rèn)為, 協(xié)調(diào)集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù), 主要措施包括:一是結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要, 重新辨識(shí)成員集體的現(xiàn)代功能及其實(shí)現(xiàn)的必要性和可行性, 完善集體土地所有權(quán)制度;二是進(jìn)一步完善、細(xì)化集體土地所有權(quán)制度, 尤其要在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下, 切實(shí)按照《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》規(guī)定, “充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能”;三是有效認(rèn)知統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制, 切實(shí)促進(jìn)“統(tǒng)一經(jīng)營”, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的多元化利用;四是理清農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)各自的內(nèi)涵與外延以及相互間的內(nèi)在關(guān)系、生成機(jī)理等;五是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下當(dāng)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相互之間發(fā)生沖突時(shí), 應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在不損害所有權(quán)的前提下, 按照契約精神和市場規(guī)律協(xié)調(diào)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)沖突。
(三) 協(xié)同保護(hù)農(nóng)村土地承包權(quán)與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)
在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”提出以前, 大規(guī)模的適度規(guī)模經(jīng)營主要是由政府推動(dòng)的。事實(shí)上, 無論是否由政府主導(dǎo)和推動(dòng), 即使發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體主動(dòng)或被動(dòng)違反承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議的情況, 相應(yīng)的損失也大多由承包地流轉(zhuǎn)對(duì)象承擔(dān)。過于保護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體, 而忽視對(duì)承包地流轉(zhuǎn)主體權(quán)益的保護(hù), 已經(jīng)成為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革必須回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題。
落實(shí)所有權(quán)與穩(wěn)定承包權(quán)關(guān)系密切, 改革必須協(xié)調(diào)好農(nóng)村土地承包權(quán)與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系, 對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)予以均衡保護(hù)。主要建議包括:一是平息農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)之土地租賃權(quán)與用益物權(quán)之爭, 從立法上細(xì)化“農(nóng)民家庭”獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為“落實(shí)集體所有權(quán)”主要形式之規(guī)定, 以消解農(nóng)村土地“三權(quán)分置”對(duì)集體所有制的沖擊。二是從中國特色社會(huì)主義實(shí)踐及其有效制度需求出發(fā), 更好地平衡相關(guān)主體利益關(guān)系, 更宜于將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)列入《物權(quán)法》中的“用益物權(quán)”;同時(shí), 切實(shí)賦予集體土地所有權(quán)對(duì)農(nóng)村土地及其收益的最終取回權(quán), 并通過特定形式的“地租”收取規(guī)則的設(shè)計(jì)與實(shí)施, “抵消”農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化對(duì)集體土地所有權(quán)所帶來的沖擊。三是完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的主體、內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)等規(guī)則。四是強(qiáng)化農(nóng)村法治教育與宣傳, 增強(qiáng)守法意識(shí), 樹立法律權(quán)威。五是細(xì)化農(nóng)村土地承包權(quán)與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換的運(yùn)行機(jī)制和基本規(guī)則。
(四) 協(xié)調(diào)集體功能實(shí)現(xiàn)與土地利用效率提升
長期以來“強(qiáng)化利用、淡化所有”的改革實(shí)踐, 使得集體土地所有權(quán)及集體功能逐漸虛化。農(nóng)業(yè)稅廢除和“三提五統(tǒng)”廢止, 影響了集體收益尤其是經(jīng)營性資產(chǎn)、經(jīng)營性收益的增長, 進(jìn)一步加劇了上述問題。如, 截至2014年, 重慶市的農(nóng)村集體總資產(chǎn)為199.1億元, 其中, 資金33.8億元, 占17%;資產(chǎn)165.3億元, 占83%。農(nóng)村集體土地總面積為10649.1萬畝, 其中, 農(nóng)用地為9557.1萬畝, 占89.7%;建設(shè)用地為713.4萬畝, 占6.7%;未利用地為378.5萬畝, 占3.6%。在資產(chǎn)構(gòu)成中, 經(jīng)營性資產(chǎn)占比不足10%, 主要集中于巴南區(qū)、沙坪壩區(qū)、江北區(qū)、南岸區(qū)、九龍坡區(qū)等地, 90%以上的資產(chǎn)為公益性設(shè)施設(shè)備。實(shí)際上, 集體功能實(shí)現(xiàn)與土地利用效率提升之間并無必然矛盾。農(nóng)村土地利用效率是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的重要目標(biāo), 是形成集體功能實(shí)現(xiàn)所需物質(zhì)基礎(chǔ)的重要來源。為此, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革同樣應(yīng)當(dāng)處理好集體功能實(shí)現(xiàn)與土地利用效率提升的關(guān)系, 即在不違背公有制、不違反土地用途嚴(yán)格管制以及不改變農(nóng)民根本利益的基礎(chǔ)上, 堅(jiān)持引入市場機(jī)制, 將其作為農(nóng)村土地資源配置的基本手段;同時(shí), 適度引入政府干預(yù), 不斷提升土地利用效率。
(五) 協(xié)調(diào)集體、成員、利用者的農(nóng)村土地收益分配關(guān)系
農(nóng)村土地利益分配是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的核心主線。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下集體、成員、實(shí)際利用者之間農(nóng)村土地收益分配的失衡, 是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革面臨的現(xiàn)實(shí)障礙和主要問題。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革更應(yīng)當(dāng)建立公平與效率并存的價(jià)值取向, 構(gòu)建集體、成員、利用者之間公平的農(nóng)村土地收益分配關(guān)系。主要措施包括:一是盡快推出《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》, 重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 明確集體成員資格條件等一大批規(guī)定, 堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為成員集體的法定代表者, 允許成員集體通過直接或間接投入農(nóng)村土地等資源, 形成并獲得相應(yīng)的使用性收益。二是有效協(xié)調(diào)農(nóng)村土地的所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、經(jīng)營權(quán)主體的土地利益關(guān)系, 構(gòu)筑公平、合理的農(nóng)村土地利益分享機(jī)制。即首先應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村土地承包權(quán)主體與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)主體之間依據(jù)協(xié)議約定, 共同分配農(nóng)村土地收益, 其次由集體土地所有權(quán)主體依據(jù)集體所有權(quán)及其與成員之間的承包協(xié)議分配集體土地收益。三是探索靈活、多樣的成員集體對(duì)農(nóng)村土地收益的分享方式和分配機(jī)制, 同時(shí), 避免因集體不參與或少參與農(nóng)村土地收益分配而拉大農(nóng)村土地資源初始分配的歷史性不公平所造成的客觀差距。
(六) 協(xié)調(diào)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革與其他相關(guān)制度改革
包括農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革在內(nèi)的深化農(nóng)村改革, 并非是一項(xiàng)獨(dú)立的實(shí)踐探索, 而必然是與其他相關(guān)制度改革聯(lián)系在一起的。一方面, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革與宅基地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”、土地征收制度改革等實(shí)踐具有明顯差異;另一方面, 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革與包括上述實(shí)踐在內(nèi)的農(nóng)村改革實(shí)踐探索又是密切相關(guān)的。
落實(shí)集體所有權(quán)必須要協(xié)調(diào)好農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革與其他相關(guān)制度改革的關(guān)系。一是堅(jiān)持協(xié)同性理念, 將協(xié)同性理念貫穿于農(nóng)村綜合改革的各個(gè)方面。二是明確相關(guān)改革之間的共性與差異, 尤其要識(shí)別所存在的各種差異是否具有客觀性、科學(xué)性、合理性, 并以之作為改革的特色及制度規(guī)則設(shè)計(jì)之基礎(chǔ)。三是在改革方案和改革思路上, 充分借力科層次理論及其實(shí)踐權(quán)威, 采取自上而下與自下而上相結(jié)合的做法, 即相關(guān)探索尤其是創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)源自于基層, 基層探索成熟后上升為立法;相關(guān)重大改革決策應(yīng)當(dāng)首先由中央決定, 然后開展自上而下的探索和制度設(shè)計(jì)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：求實(shí)2017年04期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
