摘要：當前的集體土地所有權制度具有調節集體成員收入分配、實現農村土地資源價值、促進社會主義民主實現、傳承互助協作傳統文化等諸多時代功能。農村土地"三權分置"政策偏重農村土地經營權等利用層面,容易形成對集體土地所有權制度的沖擊。調適農村土地"三權分置"與集體土地所有權制度,需要協調農村土地價值實現與農村土地資源管理、集體土地所有權實現與土地承包權及承包土地經營權的保護、集體功能實現與土地利用效率提升以及其他相關制度改革工作,協調集體、成員、利用者的農村土地收益分配,協同保護農村土地上的"三權"。
一、問題的提出
《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確提出, 要“不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式, 落實集體所有權, 穩定農戶承包權, 放活土地經營權”, 同時, 該文件分別就“落實集體所有權”“穩定農戶承包權”“放活土地經營權”給出了明確的改革思路。事實上, 早在20世紀90年代江西等地就進行過農村土地“三權分置”的相關探索, 但這些探索在當時大多因條件不具備而未獲國家認可。近年來, 隨著農村土地“撂荒”等問題日益嚴峻, 加之農業適度規模經營進展不順, 如何引入市場機制, 實現農村土地生產經營主體的市場化, 已成為中央農村經濟改革的重點思路。繼而, 農村土地“三權分置”被視為改革的有效路徑。
農村土地“三權分置”政策實質上是將農村土地承包經營權分離為農村土地承包權與農村土地經營權。盡管農村土地經營權屬于土地租賃權還是用益物權性質的財產權尚無定論, 但將農村土地經營權作為用益物權予以保護, 基本上已成為共識, 符合土地適度規模經營和節約集約利用土地的目標要求。客觀言之, “穩定承包權”“放活土地經營權”實際上體現的是以利用為核心的農村土地制度及相關政策改革方向, 側重于通過市場機制的引入與政府的作用, 解決農村土地“一輪承包”“二輪承包”引發的土地利用零碎化、農村土地適度規模經營效果不佳等問題。顯然, 農村土地“三權分置”政策的重心仍是農村土地承包權和農村土地經營權, 同時, 中央對于如何“落實所有權”“穩定承包權”“放活經營權”, 基本形成大致的改革思路。
有學者主張, 堅持集體所有、穩定承包關系并以家庭經營為基礎[1], 在條件基本具備時形成土地的所有權和使用權兩權[2], 而在人地分離的條件下, 則應當承包權與經營權分立, 并分別予以確認與保護[3]。實際上, 學界在“功利主義”等因素影響下, 對農村土地“三權分置”的研究同樣集中在農村土地有效利用方面, 重點研究農村土地承包權、農村土地經營權, 這實際上是“重利用、輕所有”的既有農村土地改革思想的延續, 極可能沖擊集體所有制、集體所有權, 進一步弱化集體功能及其凝聚力。事實上, 《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》再次明確了“土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”, 如何在農村土地“三權分置”改革中“落實所有權”, 事關該項改革成敗, 急需學術界聚力攻關。但是, 現階段的相關研究總體上是缺位的。對農村土地“三權分置”政策及其實施的研究, 必須以明晰農村土地“三權分置”政策對集體土地所有權制度的沖擊為起點。
二、農村土地“三權分置”背景下集體所有權制度的時代功能
生產資料公有制的思想精髓, 在于通過生產資料所有者的制度設計, 以“實現聯合起來的社會勞動者與社會占有的生產資料的有機結合”[4]。在新型城鎮化背景下, 集體土地所有權制度已經成為中國特色社會主義法治體系中的特色制度。即便在當代, 集體土地所有權制度仍然具有諸多的重要功能。這些重要功能及其有效實現, 是支撐農村土地“三權分置”改革的“基石”, 是國家土地制度改革的邏輯起點和最終歸宿。
(一) 維護和發展社會主義的所有制基礎
任何一種經濟形態及其所支撐的社會, 都必須建立在特定形式的生產資料所有制基礎之上。生產資料公有制是中國特色社會主義社會之根基, 由全民所有制和集體所有制兩種形態構成。公有制基礎之上的中國特色社會主義社會必然是公平與效率的統一、民主與法治的統一、人與社會的全面進步和人與自然的和諧發展的統一等多元價值及其多元實現形式的有機統一[5]。其中, 法治依憑權威性和公信力, 成為維護和實現社會主義生產資料公有制的核心依托。依據立法技術和法治文化, 通過將生產資料公有制進行“成果對象化”的思考和研究, 中國特色社會主義法治理論和中國特色社會主義法治體系得以形成[6]。尤其是在依法治國方略下, 法治既成為維護和發展社會主義的主要工具, 更成為社會主義思想和理念的重要載體。
集體土地所有權成為依法治國方略下社會主義集體所有制的法律體現和制度載體。中國特色社會主義的維護和發展絕不可能離開社會主義集體所有制及集體土地所有權制度。集體土地所有權制度中主體、內容及其實現的立法設計, 深刻體現了中國特色社會主義制度下集體所有制的思想精髓, 為維護和發展社會主義保駕護航。即使在農村土地“三權分置”改革的背景下, 集體土地所有權制度仍然是農村土地“三權分置”改革的根本立足點和出發點。農村土地“三權分置”改革中的“落實集體所有權”, 絕非要改變集體土地所有權, 而是要根據中國特色社會主義發展的新常態, 豐富集體土地所有權實現形式, 通過有效落實集體所有權來更好地維護社會主義集體所有制。當然, 公有制實行形式的多樣化, 同時意味著作為集體所有制基本法律實現形式的集體所有權的實現也必然是多樣化的。農村土地“三權分置”改革背景下的集體土地所有權制度, 僅僅是權利體系優化與權利內容的科學設計, 其目標和功能依然指向的是維護和發展集體所有制。
(二) 支撐成員集體范圍內二次分配功能
當前, 我國面臨著巨大的社會分配壓力, 城鄉居民收入差距不斷擴大, 城鎮居民之間以及農村居民之間的收入差距也存在較大差距。例如:2012年, 城鎮居民家庭人均可支配收入為24564.7元, 農村居民家庭人均純收入為7916.6元;2015年, 城鎮居民人均可支配收入為31194.83元, 農村居民人均可支配收入為11421.71元[7]。基尼系數已從1978年的0.16上升至2006年的0.49, 遠超國際公認警戒線[8]。在集體內部, 農民之間收入差距逐步拉大的重要原因之一, 在于國家土地制度的特殊安排。在一輪、二輪承包中, 按照絕對公平原則分配農村土地, 但根據“增人不增地、減人不減地”原則, 尤其是二輪土地承包之后的系列制度變革, 農民的承包地從生產資料變成財產權利[9]。新增成員必然喪失獲取土地承包經營權的機會, 進一步失去依據土地承包經營權獲取收益的權利。
在現代法治社會, 法律是“普遍利益與特殊利益、多元利益和權利的協調器與平衡器”[10]。社會多元利益的平衡與社會分配問題的應對, 主要依靠法律來解決。在法治框架中, 成員集體同樣是社會分配不可或缺的重要調節力量。成員集體承擔調整集體范圍內的收入分配功能, 源于人民公社體制下的集體統一分配時期;在改革開放以來的農村改革中, 成員集體依然承續了集體范圍內二次分配功能 (如新型農村合作醫療保險中的“集體補助”) 。同時, 成員集體承擔社會分配功能也在一定程度上彌補了政府能力之不足。事實上, 成員集體實現二次分配功能的方式, 即在集體范圍內通過供給公共產品, 調整集體成員之間的收益分配, 保護弱勢集體成員。在集體收入渠道普遍較少的情況下, 集體土地所有權作為集體最主要的財產權, 是大多數地區集體獲取收益的主要來源, 是支撐集體二次分配功能實現的物質基礎。
(三) 農村土地“三權分置”改革的依據與動力
如今, 農民與特定集體的凝聚力和關聯性早已不再依托于城鎮與農村相區別的戶籍制度, 而是外顯為農村集體經濟組織、村民委員會或村民小組所承載的村民自治, 內化為以集體土地所有權為核心紐帶的國家農村土地制度安排。一方面, 人民公社解體后, 集體成員之間及其與集體之間存在著身份關聯和財產關聯, 而以集體土地所有權及其他集體所有權為基礎的財產關聯則是其核心和基礎, 喪失集體土地所有權及以之為基礎的財產關聯, 身份關聯亦毫無價值。另一方面, 集體土地所有權成為中國特色社會主義社會中成員集體產生、發展及維持存在的法治基礎。以史觀之, 農業集體化時期的成員集體的形成及后來的發展, 均以集體土地所有權的形成及其制度化為基礎, 集體土地所有權制度已經成為我國農村土地相關法律制度及相關國家土地制度改革的法權基礎和合法性依據。
農村土地“三權分置”下土地所有權、土地承包權、土地經營權的權利制度及運行機制設計, 均以堅持集體土地所有權為根本前提。農村土地承包權制度和農村土地經營權制度均以集體土地所有權為基礎, 且兩個權利制度及運行機制設計應當服務于“落實集體所有權”的目標定位。同時, 集體土地所有權成為農村土地經營權和農村土地承包權有效運行的重要推動力, 這主要體現為集體土地所有權有效實現的要求, 通過制度傳導給農村土地經營權和農村土地承包權, 并通過農村土地經營權、農村土地承包權等相關制度予以實現;集體土地所有權還是農村土地“三權分置”改革中農村土地權屬的最終擁有者, 如以“轉讓”方式形成的農村土地經營權, 原土地承包權主體必然徹底喪失對該土地的相關權屬, 在轉讓期限屆滿后即僅由集體土地所有權主體行使對該土地的所有者權利。可見, 集體土地所有權制度安排對農村土地“三權分置”改革具有重要的驅動力。
(四) 實現農村土地資源價值的邏輯起點
農村土地首先必然是一種重要的自然資源, 其次才是重要的生產資料、市場要素。在中國特色社會主義的語境下, 作為公有制對象的農村土地在政治形態上存在全民所有制和集體所有制兩種類型, 但在中國特色社會主義市場經濟和中國特色社會主義法治體系中卻是關鍵的市場要素和權利客體。農村土地作為重要、關鍵的自然資源, 如何在中國特色社會主義市場經濟中有效實現自身的資源價值, 既是社會主義公有制多種實現形式的題中應有之義, 更是農村土地權利相關制度安排的重要指向。作為集體所有制的基本法律實現形式, 集體土地所有權是有效銜接公有制要求與土地法權設計的關鍵點, 更是實現農村土地資源價值相關改革及農村土地“三權分置”相關權利制度建設的邏輯起點。
集體土地所有權作為農村土地“三權分置”的邏輯起點, 并非單純的財產權利, 它具有極為豐富的政治內涵和經濟內涵[11](。農村土地資源價值的實現是長久以來我國農村土地制度變革的目標指向。盡管實現農村土地資源價值的提法主要屬于經濟學等非法學的觀察和研究視角, 但其蘊含的內容和要求完全契合集體所有制和集體土地所有權制度的價值定位。在改革實踐中, 若對農村土地“三權分置”改革的政策及改革思路把握不準, 極易過于偏重農村土地承包經營權和農村土地經營權, 而忽視“落實集體所有權”的要求及重要性, 這實際上是混淆了農村土地資源價值實現與農村土地權利制度設計的關系。其正解在于, 集體土地所有權是現行土地制度和國家相關土地制度改革的邏輯起點, 是實現農村土地資源價值的根本前提。
三、農村土地“三權分置”對集體土地所有權制度的沖擊
農村土地“三權分置”政策實質上是與“統分結合”的農村雙層經營體制、集體所有制的有效實現等相契合的。然而, 農村土地“三權分置”政策及其實踐的重心卻往往是農村土地的有效利用, 極易忽視新型城鎮化背景下集體土地所有權制度的時代功能, 并對集體土地所有權制度造成沖擊。
(一) 對集體土地所有權主體制度的沖擊
成員集體作為集體土地所有權的主體, 是集體土地所有權制度長期變革的重要成果。2002年農業部的調查顯示, 集體土地所有權歸行政村占有的占調查數的39.6%, 歸小組的占44.9%, 行政村和小組共同占有的占14.7%, 其他形式占0.8%[12]。盡管現行法律政策框架中的集體土地所有權并非虛位, 但受到農村土地政策慣性的影響, 我國集體土地所有權卻明顯被虛化。在以絕對公平為取向的“一輪”“二輪”承包中, 集體土地實際上被零散發包給具體的農戶。伴隨著我國農村土地政策改革越來越強調以家庭承包為基礎的農村土地利用效率, 集體土地所有權制度的設計與發展明顯落后于農村土地利用權方面的制度建設, 尤其在“三提五統”廢止后出現了“強調利用、忽視所有”的傾向。
在上述背景下, 農村土地“三權分置”及其客觀實踐同樣將重心落腳于農村土地的承包權、經營權等利用權層面, 可能沖擊集體土地所有權及“統一經營”。一是可能加劇集體土地所有權主體的虛化問題。成員集體在集體土地所有權乃至集體經濟發展、基層社會服務等方面的功能越來越弱, 甚至影響到集體對成員的凝聚力以及成員對集體的心理認同。二是可能增加集體之間、集體土地之間正常整合調整的難度。較之于“兩權分離”, 農村土地“三權分置”政策重在對經營權的設計。無論將之作為債權性質的土地租賃權, 抑或作為用益物權性質的承包經營權, 在法律予以有效期限內嚴格保護之下, 集體之間、集體土地之間的調整整合難度必然增加, 弱化了集體功能。
(二) 對集體土地利用權實現的沖擊
“財產屬于集體、分配歸成員、實行民主管理、成員有嚴格的身份特征、成員的入退不影響集體組織的存續”[13], 這是集體土地法律變遷歷史向我們揭示的重要事實。然而, 集體所有制并不意味著集體土地所有者對集體土地不能享有利用權, 集體土地所有者的身份特征并不影響到集體土地所有權之利用權能的有效實現。這是因為, 集體土地所有權在根本性質上屬于一類特殊的所有權, 原則上均應擁有占有、使用、收益及處分的權能。不過, 因所有制及其他因素之考慮, 國家在制定農村土地制度時才做了一些特殊規則設計, 對部分權能、權利內容做了一定的限制。這也是導致部分人士將集體土地所有權誤解為非財產權的重要成因。
當然, 集體土地利用權實現仍然面臨行使主體、行使程序、責任承擔等缺失的問題。在此背景下, 農村土地“三權分置”改革極可能加劇集體土地利用權的實現成本, 進而沖擊成員集體利用集體土地的權利。客觀上, 這與統分結合的雙層經營體制并不相符。尤其在強化利用、淡化所有的政策慣性影響下, 無論在制度上還是在實踐中, 由集體土地所有權主體直接或間接利用集體土地均不現實。此外, 農村土地“三權分置”改革極可能導致進一步固化農村土地承包權和農村土地經營權等使用方面權利的后果, 尤其可能將農村土地經營權用益物權化, 這勢必增加適度規模經營及調整土地利用格局的成本, 反過來又不利于農村土地“三權分置”原初目標的實現。
(三) 對集體土地收益權實現的沖擊
現行農村土地制度經由以絕對公平分包土地的方式逐漸形成。后續改革中“增人不增地、減人不減地”原則的引入和推廣, 在穩定承包關系的同時, 進一步固化了已獲得土地承包權的農民的土地權益。其后, 《農村土地承包法》《物權法》將農戶獲得承包地的權利在法律層面界定為農村土地承包經營權, 并將之作為重要類型的用益物權寫入法律, 提出實現承包關系的長期穩定。這在形式上是將農民獲取的承包地權益予以法律化并賦予法律權威的保護, 其實質在于, 原本僅將農村土地作為農民所使用的生產資料, 通過立法將之固化甚至“異化”為具體農民的私有財產權 (并非完全意義上的私人所有權) 。
在固化農村土地權利的制度安排下, 集體成員的流動性以及集體成員身份取得與喪失的現實可能性, 與固化的農村土地權利制度設計之間必然存在明顯的不協調甚至發生沖突。從目前來看, “無地農民”、土地適度規模經營難等問題并不能通過農村土地“三權分置”改革得以完全解決。集體土地所有權的收益權能 (即集體土地收益權) 仍然受到原有制度安排及實踐的制約。一方面, 基于對農村土地利用權利的固化安排, 集體土地所有權仍然很難直接實現集體土地所有權應當享有的收益方面的分配權;另一方面, 集體土地所有權所支撐的集體公共產品供給、集體成員之間二次分配功能等必然受此影響, 影響集體社會分配功能的實現。
(四) 對集體土地所有權制度功能的沖擊
功能性是法律的重要特征[14](。在現代法治社會, 法律是社會公眾甚至法學界用以創造新型社會的工具[15]。在依法治國的語境中, 集體土地所有權制度功能必然是具有整體性、基本性的正向功能, 即主要體現為維護和發展社會主義的所有制、支撐成員集體范圍內二次分配功能、助推農村土地“三權分置”改革、促進農村土地資源價值實現等方面。
集體土地所有權制度的基本功能主要包括調節集體成員收入分配、實現農村土地資源價值、促進社會主義民主實現、傳承互助協作傳統等。集體土地所有權制度功能在集體土地所有權制度運行實踐中形成。農村土地“三權分置”改革理應擔負起實現上述功能的使命, 但由于受制于長期以來淡化所有權的改革思想, 難免會對集體所有權制度的諸多功能帶來沖擊。
四、農村土地“三權分置”與集體土地所有權制度的調適
農村土地“三權分置”改革沖擊集體土地所有權制度的根本癥結, 在于未能有效協調好集體、成員、利用者在農村土地上的利益分配關系, 甚至加劇了既有利益關系的失衡。如何有效落實集體所有權, 需要以實現農村土地“三權分置”改革與集體土地所有權制度功能的調適為思路, 解決好六大理論及實踐難題。
(一) 協調農村土地價值實現與農村土地資源管理
農村土地同樣是一種重要的資源, 具有實現土地價值的客觀需求。基于對集體所有制維護以及對農村土地有效利用的客觀需求, 公權力必然且必須介入農村土地價值實現之中。然而, 公權力的介入必須把握好度。農村土地“三權分置”改革提出至今, 大多仍停留在政策及試點層面, 很多地方的改革探索主要是由公權力主導推動的, 公權力的行使邊界仍然是模糊的。
落實集體所有權同樣應當協調好農村土地價值實現與農村土地資源管理的關系。筆者建議:一是國家應當通過立法明確農村土地資源管理權, 厘清農村土地資源管理的邊界、方式、程序、內容等;二是堅持在合理的農村土地資源管理價值導向的基礎上, 農村土地“三權分置”改革應當以農村土地價值實現為立足點和改革指向, 更加注重集體、成員及土地實際利用者之間土地收益分享的公平性;三是在農村土地價值實現與資源管理存在沖突時, 應當在個案中更加注重保護農村土地權利主體的合法權益。
(二) 協調集體土地所有權實現與農村土地承包經營權保護
20世紀80年代以來, 農村土地的所有權與承包權的“兩權分離”極大地解放了長期被束縛的農村生產力。隨著農村土地承包經營權用益物權化的改革與固化, 以戶為單位的農村土地“兩權分離”制度構造導致了日益嚴重的土地零碎化等問題。一方面, 強化農村土地承包經營權, 并力求以之為基礎不斷增加農民財產性收入, 但相對忽視了集體土地所有權。另一方面, 對農村土地承包經營權的用益物權立法以及農村土地承包關系的“長久不變”, 必然固化農村土地利用層面的權利, 增加改革成本。在此背景下, 集體土地所有權制度建設大多處于停滯狀態, 而集體土地所有權制度建設不足問題, 反過來又制約乃至影響以其為基礎的農村土地“三權分置”改革。
筆者認為, 協調集體土地所有權實現與農村土地承包經營權保護, 主要措施包括:一是結合新型城鎮化發展需要, 重新辨識成員集體的現代功能及其實現的必要性和可行性, 完善集體土地所有權制度;二是進一步完善、細化集體土地所有權制度, 尤其要在農村土地“三權分置”下, 切實按照《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》規定, “充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能”;三是有效認知統分結合的雙層經營體制, 切實促進“統一經營”, 實現農村土地的多元化利用;四是理清農村土地“三權分置”下所有權、承包權、經營權各自的內涵與外延以及相互間的內在關系、生成機理等;五是農村土地“三權分置”下當所有權、承包權、經營權相互之間發生沖突時, 應當堅持在不損害所有權的前提下, 按照契約精神和市場規律協調承包權與經營權沖突。
(三) 協同保護農村土地承包權與農村土地經營權
在農村土地“三權分置”提出以前, 大規模的適度規模經營主要是由政府推動的。事實上, 無論是否由政府主導和推動, 即使發生農村土地承包經營權主體主動或被動違反承包地流轉協議的情況, 相應的損失也大多由承包地流轉對象承擔。過于保護農村土地承包經營權主體, 而忽視對承包地流轉主體權益的保護, 已經成為農村土地“三權分置”改革必須回應的現實問題。
落實所有權與穩定承包權關系密切, 改革必須協調好農村土地承包權與農村土地經營權的關系, 對農村土地承包權與農村土地經營權予以均衡保護。主要建議包括:一是平息農村土地經營權之土地租賃權與用益物權之爭, 從立法上細化“農民家庭”獲得農村土地承包經營權作為“落實集體所有權”主要形式之規定, 以消解農村土地“三權分置”對集體所有制的沖擊。二是從中國特色社會主義實踐及其有效制度需求出發, 更好地平衡相關主體利益關系, 更宜于將農村土地經營權列入《物權法》中的“用益物權”;同時, 切實賦予集體土地所有權對農村土地及其收益的最終取回權, 并通過特定形式的“地租”收取規則的設計與實施, “抵消”農村土地經營權物權化對集體土地所有權所帶來的沖擊。三是完善農村土地經營權的主體、內容、實現等規則。四是強化農村法治教育與宣傳, 增強守法意識, 樹立法律權威。五是細化農村土地承包權與農村土地經營權轉換的運行機制和基本規則。
(四) 協調集體功能實現與土地利用效率提升
長期以來“強化利用、淡化所有”的改革實踐, 使得集體土地所有權及集體功能逐漸虛化。農業稅廢除和“三提五統”廢止, 影響了集體收益尤其是經營性資產、經營性收益的增長, 進一步加劇了上述問題。如, 截至2014年, 重慶市的農村集體總資產為199.1億元, 其中, 資金33.8億元, 占17%;資產165.3億元, 占83%。農村集體土地總面積為10649.1萬畝, 其中, 農用地為9557.1萬畝, 占89.7%;建設用地為713.4萬畝, 占6.7%;未利用地為378.5萬畝, 占3.6%。在資產構成中, 經營性資產占比不足10%, 主要集中于巴南區、沙坪壩區、江北區、南岸區、九龍坡區等地, 90%以上的資產為公益性設施設備。實際上, 集體功能實現與土地利用效率提升之間并無必然矛盾。農村土地利用效率是農村土地“三權分置”改革的重要目標, 是形成集體功能實現所需物質基礎的重要來源。為此, 農村土地“三權分置”改革同樣應當處理好集體功能實現與土地利用效率提升的關系, 即在不違背公有制、不違反土地用途嚴格管制以及不改變農民根本利益的基礎上, 堅持引入市場機制, 將其作為農村土地資源配置的基本手段;同時, 適度引入政府干預, 不斷提升土地利用效率。
(五) 協調集體、成員、利用者的農村土地收益分配關系
農村土地利益分配是農村土地“三權分置”改革的核心主線。農村土地“三權分置”下集體、成員、實際利用者之間農村土地收益分配的失衡, 是農村土地“三權分置”改革面臨的現實障礙和主要問題。農村土地“三權分置”改革更應當建立公平與效率并存的價值取向, 構建集體、成員、利用者之間公平的農村土地收益分配關系。主要措施包括:一是盡快推出《農村集體經濟組織條例》, 重構農村集體經濟組織, 明確集體成員資格條件等一大批規定, 堅持農村集體經濟組織作為成員集體的法定代表者, 允許成員集體通過直接或間接投入農村土地等資源, 形成并獲得相應的使用性收益。二是有效協調農村土地的所有權主體、承包權主體、經營權主體的土地利益關系, 構筑公平、合理的農村土地利益分享機制。即首先應當由農村土地承包權主體與農村土地經營權主體之間依據協議約定, 共同分配農村土地收益, 其次由集體土地所有權主體依據集體所有權及其與成員之間的承包協議分配集體土地收益。三是探索靈活、多樣的成員集體對農村土地收益的分享方式和分配機制, 同時, 避免因集體不參與或少參與農村土地收益分配而拉大農村土地資源初始分配的歷史性不公平所造成的客觀差距。
(六) 協調農村土地“三權分置”改革與其他相關制度改革
包括農村土地“三權分置”改革在內的深化農村改革, 并非是一項獨立的實踐探索, 而必然是與其他相關制度改革聯系在一起的。一方面, 農村土地“三權分置”改革與宅基地制度改革、集體經營性建設用地“入市”、土地征收制度改革等實踐具有明顯差異;另一方面, 農村土地“三權分置”改革與包括上述實踐在內的農村改革實踐探索又是密切相關的。
落實集體所有權必須要協調好農村土地“三權分置”改革與其他相關制度改革的關系。一是堅持協同性理念, 將協同性理念貫穿于農村綜合改革的各個方面。二是明確相關改革之間的共性與差異, 尤其要識別所存在的各種差異是否具有客觀性、科學性、合理性, 并以之作為改革的特色及制度規則設計之基礎。三是在改革方案和改革思路上, 充分借力科層次理論及其實踐權威, 采取自上而下與自下而上相結合的做法, 即相關探索尤其是創新應當源自于基層, 基層探索成熟后上升為立法;相關重大改革決策應當首先由中央決定, 然后開展自上而下的探索和制度設計。
中國鄉村發現網轉自：求實2017年04期
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