本文介紹了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況和主要制約因素，包括在涉及土地“三權(quán)”方面的法律保障還不夠，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)等配套機(jī)制尚未形成等。本文認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的相關(guān)政策應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)，注重風(fēng)險(xiǎn)管理，并優(yōu)化其服務(wù)。
抵押擔(dān)保作為銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控體系中重要抓手的地位很突出，銀行業(yè)普遍建立并逐步完善了押品管理系統(tǒng)。2016年3月，中國(guó)人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等多部委印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，中國(guó)252個(gè)縣（市、區(qū)）陸續(xù)開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。但在試點(diǎn)實(shí)踐中，由于商業(yè)銀行利用抵押擔(dān)保手段緩釋信用風(fēng)險(xiǎn)存在經(jīng)濟(jì)的、法律的、文化的等各種制約因素，以致實(shí)務(wù)中比較容易出現(xiàn)一些處置難、變現(xiàn)慢、效率低、成效差的問(wèn)題，需要結(jié)合農(nóng)商銀行實(shí)際加以改進(jìn)。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況
目前全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)主要有三種措施：
一是出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中，地方農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)大都發(fā)揮了領(lǐng)頭羊和主力軍的作用，根據(jù)上級(jí)關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)的通知，立足實(shí)際，制定了《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作實(shí)施方案》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款操作細(xì)則》等，著力推進(jìn)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押貸款工作落到實(shí)處。
二是建立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。為強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，試點(diǎn)地區(qū)銀行聯(lián)合當(dāng)?shù)卣⒘孙L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和抵押物處置機(jī)制等配套政策；例如，安徽阜陽(yáng)潁泉農(nóng)商銀行在風(fēng)險(xiǎn)防范中，主要采取了四項(xiàng)措施：一是嚴(yán)格貸款用途審批，要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織獲得的貸款必須要用在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目上，防范貸款用途原因而產(chǎn)生的政策和信貸風(fēng)險(xiǎn)。二是限定合理的貸款期限與金額。主要把握“中短期流動(dòng)資金貸款期限”和“貸款金額不超過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押認(rèn)定價(jià)值的40%”這“兩條紅線(xiàn)”。三是簡(jiǎn)化貸款評(píng)估環(huán)節(jié)流程，建立和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)制，不僅提高了評(píng)估效率，也為農(nóng)戶(hù)直接節(jié)省了評(píng)估費(fèi)用。四是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，為讓土地承包經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)交易更規(guī)范，防范抵押風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)民利益，試點(diǎn)地區(qū)政府部門(mén)出臺(tái)細(xì)化措施，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和擔(dān)保機(jī)制，成立交易中心，讓抵押貸款的模式和做法更完善。
三是創(chuàng)新開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。為配合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的有效落實(shí)，尤其是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，都在第一時(shí)間開(kāi)發(fā)了依其所流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物的金融產(chǎn)品，針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，解決其生產(chǎn)發(fā)展中遇到的資金難題。并對(duì)具備“精、優(yōu)、特、新、奇”等優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體給予適度傾斜，幫助其提升產(chǎn)品附加值，打開(kāi)銷(xiāo)路。通過(guò)產(chǎn)品創(chuàng)新，一方面解決了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資需求，另一方面又推動(dòng)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其抵押貸款政策能夠依托產(chǎn)品創(chuàng)新迅速落地。
但目前來(lái)看，試點(diǎn)地區(qū)基本都存在農(nóng)業(yè)占比高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還不夠先進(jìn)和改革意愿較強(qiáng)等特點(diǎn)。加之近年來(lái)各地出現(xiàn)的農(nóng)民外出務(wù)工潮，農(nóng)村地區(qū)基本都存在著土地流轉(zhuǎn)不動(dòng)、農(nóng)民種地意愿下降、土地產(chǎn)出效率不高，部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)土地閑置等現(xiàn)象較為突出。基于土地發(fā)展中出現(xiàn)的困境，不少農(nóng)業(yè)占比較重的地區(qū)對(duì)土地改革的意愿較為強(qiáng)烈，自國(guó)務(wù)院試點(diǎn)文件下發(fā)以來(lái)，各地高度重視，統(tǒng)籌部署，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)管控，及時(shí)成立了“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極推動(dòng)土地確權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)；例如，阜陽(yáng)市潁泉區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化保障措施，嚴(yán)把關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確實(shí)權(quán)、頒鐵證，僅用一年時(shí)間就完成了122401份土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)頒發(fā)，占應(yīng)頒發(fā)證書(shū)的100%，實(shí)測(cè)確權(quán)面積54.43萬(wàn)畝。安徽阜陽(yáng)潁泉農(nóng)商銀行創(chuàng)新采取“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+保證”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+保單”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+房產(chǎn)”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+扶貧戶(hù)”四種新抵押方式，通過(guò)靈活放貸，初步解決了流轉(zhuǎn)大戶(hù)的融資難問(wèn)題。到2017年底，潁泉農(nóng)商銀行共計(jì)發(fā)放各種形式的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”貸款134筆，貸款金額11274萬(wàn)元，抵押流轉(zhuǎn)土地5.7萬(wàn)畝，抵押流轉(zhuǎn)土地占全區(qū)流轉(zhuǎn)土地總額的75.2%。通過(guò)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”，不僅實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厥准覈?guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)科技示范園——阜陽(yáng)市古西湖農(nóng)業(yè)科技示范園的成立，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)走上集約化、規(guī)模化和現(xiàn)代化之路，一舉解決了土地改革發(fā)展中的諸多瓶頸。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的主要制約因素
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是公民集體對(duì)集體所有或國(guó)家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國(guó)有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。區(qū)別于西方國(guó)家的土地私有制，在中國(guó)的法律體系中，土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的“三權(quán)分立”，大都面臨著一些共性問(wèn)題。
首先，涉及土地“三權(quán)”方面的法律保障還不夠。土地“三權(quán)”存在抵押和流轉(zhuǎn)雙重受限困境，中國(guó)法律規(guī)定，耕地和宅基地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不得設(shè)定抵押，農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓必須在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后不得變更土地用途。這限制了農(nóng)村土地的抵押價(jià)值。
其次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)等配套機(jī)制尚未形成。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作完成尚需時(shí)日，大部分地區(qū)尚未建立功能完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估不健全，銀行開(kāi)展“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”業(yè)務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)較高。
再次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全。農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制、農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障等建設(shè)方面還不健全，土地生產(chǎn)周期受自然環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境等影響較大，銀行開(kāi)辦土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也較大。
然后，農(nóng)村地區(qū)的社保體系還不夠完善。受長(zhǎng)期以來(lái)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，農(nóng)民對(duì)土地有著特殊的感情，依賴(lài)度非常高；雖然近年來(lái)，國(guó)家不斷完善新農(nóng)合、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等，但受文化程度及收入水平等影響，農(nóng)民對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與熱情還不夠高，尚未形成全覆蓋的社保體系，一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)效率，影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)試點(diǎn)和抵押貸款的落實(shí)。
最后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中本身也存在各種問(wèn)題。一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺少權(quán)威的評(píng)估機(jī)構(gòu)，價(jià)值評(píng)估難。就目前各地已經(jīng)受理并發(fā)放的該類(lèi)貸款來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估不夠準(zhǔn)確，一些評(píng)估機(jī)構(gòu)為了增加收費(fèi)，存在價(jià)值高估現(xiàn)象較普遍，給銀行抵押價(jià)值的認(rèn)定帶來(lái)不便。二是配套服務(wù)不到位。土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)沒(méi)有完善政策咨詢(xún)、合同簽訂、價(jià)格評(píng)估、產(chǎn)權(quán)交易、糾紛解決等一整套的服務(wù)體系，致使部分工作無(wú)法順利開(kāi)展。當(dāng)?shù)氐耐恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中心建立時(shí)間短，機(jī)制運(yùn)行不夠順暢，導(dǎo)致價(jià)格發(fā)現(xiàn)等功能難以發(fā)揮。三是處置變現(xiàn)難度大。土地流轉(zhuǎn)受到較多的法律和制度限制，基層實(shí)踐需要法律法規(guī)的進(jìn)一步明確，不確定性、不可抗、難以控制的因素仍較多。四是抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的農(nóng)戶(hù)不多。由于政策宣傳相對(duì)薄弱，土地流轉(zhuǎn)推出時(shí)間不長(zhǎng)，加之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集約化和生產(chǎn)力水平低，農(nóng)商銀行需要警惕受到“一窩蜂”式發(fā)展模式可能帶來(lái)的負(fù)面影響。五是農(nóng)業(yè)總體抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，投入大而收回慢，其發(fā)展速度與規(guī)模，受動(dòng)植物生長(zhǎng)規(guī)律的限制，以及大面積災(zāi)情、疫情、人禍的影響大，造成風(fēng)險(xiǎn)損失的不利情形較多。 六是農(nóng)民信用意識(shí)有待提高。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)業(yè)對(duì)人才的吸引、吸納的能力仍然較弱，有技術(shù)、有干勁、有門(mén)路的農(nóng)民青年不愿長(zhǎng)期留在農(nóng)村，其中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的信用意識(shí)整體仍然不高。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的相關(guān)政策建議
一是穩(wěn)步推進(jìn)。試點(diǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的政策性強(qiáng)，應(yīng)密切跟蹤國(guó)家配套政策推進(jìn)和制度建設(shè)進(jìn)程。按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和人民銀行《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》要求，依法穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，關(guān)注農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)進(jìn)展，從貸款對(duì)象、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、配套支持措施、貸款管理、試點(diǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估等多方面，不斷加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣⒈O(jiān)管部門(mén)以及地方產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的溝通聯(lián)系，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押業(yè)務(wù)。
二是風(fēng)險(xiǎn)為本。銀行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)的評(píng)估、配套等機(jī)制的建設(shè)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)業(yè)務(wù)開(kāi)展提供服務(wù)。一方面，依托地方政府成立功能齊全的交易中心和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仲裁機(jī)制，設(shè)立權(quán)責(zé)明確的市、縣、村“三級(jí)”土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極推動(dòng)地方政府成立農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，組建獨(dú)立的土地流轉(zhuǎn)評(píng)估中心，并建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障機(jī)制，降低土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，農(nóng)商銀行應(yīng)針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款建立完善相應(yīng)的實(shí)施辦法和操作流程， 重點(diǎn)加強(qiáng)內(nèi)部評(píng)估機(jī)制建設(shè)，不斷與專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)合作，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值進(jìn)行審慎評(píng)估，合理確定農(nóng)村土地價(jià)值。發(fā)揮信貸管理、合規(guī)審核等部門(mén)的作用，為土地流轉(zhuǎn)提供合同、法律、競(jìng)價(jià)、糾紛等服務(wù)，防范滋生的法律及其他風(fēng)險(xiǎn)。
三是優(yōu)化服務(wù)。農(nóng)商銀行試點(diǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，需要基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)際需求，加強(qiáng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新對(duì)接。按照走向農(nóng)村、走近農(nóng)民、走準(zhǔn)農(nóng)業(yè)的要求，重點(diǎn)擇優(yōu)支持基于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和開(kāi)發(fā)的平臺(tái)類(lèi)公司。同時(shí)需要提高服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)辦理流程，提高辦貸效率。此外，定期開(kāi)展金融知識(shí)普及，由政府主導(dǎo)變?yōu)橐龑?dǎo)，遵循市場(chǎng)規(guī)律及價(jià)值規(guī)律，健全風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的機(jī)制，讓廣大農(nóng)戶(hù)及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體理解并享受到政策的春風(fēng)。
作者系安徽阜陽(yáng)潁泉農(nóng)商銀行董事長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：清華金融評(píng)論 頭條號(hào)
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