本文介紹了土地承包經營權抵押貸款試點情況和主要制約因素，包括在涉及土地“三權”方面的法律保障還不夠，農村土地產權市場等配套機制尚未形成等。本文認為，推進農村土地承包經營權抵押貸款的相關政策應穩步推進，注重風險管理，并優化其服務。
抵押擔保作為銀行業風險防控體系中重要抓手的地位很突出，銀行業普遍建立并逐步完善了押品管理系統。2016年3月，中國人民銀行聯合銀監會、保監會、財政部等多部委印發了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，中國252個縣（市、區）陸續開展了土地承包經營權抵押貸款試點。但在試點實踐中，由于商業銀行利用抵押擔保手段緩釋信用風險存在經濟的、法律的、文化的等各種制約因素，以致實務中比較容易出現一些處置難、變現慢、效率低、成效差的問題，需要結合農商銀行實際加以改進。
土地承包經營權抵押貸款試點情況
目前全國土地承包經營權抵押貸款試點主要有三種措施：
一是出臺土地承包經營權抵押貸款實施細則。在土地承包經營權抵押貸款試點中，地方農村金融機構大都發揮了領頭羊和主力軍的作用，根據上級關于開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點的實施意見的通知，立足實際，制定了《土地承包經營權抵押貸款工作實施方案》《農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法》《農村土地承包經營權抵押貸款操作細則》等，著力推進“土地承包經營權”抵押貸款工作落到實處。
二是建立了土地承包經營權抵押貸款風險防范機制。為強化風險管控，試點地區銀行聯合當地政府建立了風險補償和抵押物處置機制等配套政策；例如，安徽阜陽潁泉農商銀行在風險防范中，主要采取了四項措施：一是嚴格貸款用途審批，要求農業經營組織獲得的貸款必須要用在農業項目上，防范貸款用途原因而產生的政策和信貸風險。二是限定合理的貸款期限與金額。主要把握“中短期流動資金貸款期限”和“貸款金額不超過土地承包經營權抵押認定價值的40%”這“兩條紅線”。三是簡化貸款評估環節流程，建立和完善土地承包經營權評估機制，不僅提高了評估效率，也為農戶直接節省了評估費用。四是建立風險補償機制，為讓土地承包經營產權交易更規范，防范抵押風險，維護農民利益，試點地區政府部門出臺細化措施，建立風險補償機制和擔保機制，成立交易中心，讓抵押貸款的模式和做法更完善。
三是創新開展土地承包經營權抵押貸款業務。為配合土地承包經營權抵押貸款的有效落實，尤其是農村金融機構，都在第一時間開發了依其所流轉的土地經營權作為抵押物的金融產品，針對家庭農場、農業種養殖大戶、專業合作社、農業企業等新型農業經營主體，解決其生產發展中遇到的資金難題。并對具備“精、優、特、新、奇”等優勢的農業經營主體給予適度傾斜，幫助其提升產品附加值，打開銷路。通過產品創新，一方面解決了新型農業經營主體的融資需求，另一方面又推動了土地承包經營權及其抵押貸款政策能夠依托產品創新迅速落地。
但目前來看，試點地區基本都存在農業占比高、農業生產還不夠先進和改革意愿較強等特點。加之近年來各地出現的農民外出務工潮，農村地區基本都存在著土地流轉不動、農民種地意愿下降、土地產出效率不高，部分農村地區出現土地閑置等現象較為突出。基于土地發展中出現的困境，不少農業占比較重的地區對土地改革的意愿較為強烈，自國務院試點文件下發以來，各地高度重視，統籌部署，強化組織領導、風險管控，及時成立了“農村土地經營權抵押貸款”工作領導小組，積極推動土地確權和農村土地經營權抵押貸款試點；例如，阜陽市潁泉區農村土地確權工作，加強組織領導，強化保障措施，嚴把關鍵環節，確實權、頒鐵證，僅用一年時間就完成了122401份土地承包經營權證書頒發，占應頒發證書的100%，實測確權面積54.43萬畝。安徽阜陽潁泉農商銀行創新采取“土地承包經營權+保證”“土地承包經營權+保單”“土地承包經營權+房產”“土地承包經營權+扶貧戶”四種新抵押方式，通過靈活放貸，初步解決了流轉大戶的融資難問題。到2017年底，潁泉農商銀行共計發放各種形式的“土地承包經營權”貸款134筆，貸款金額11274萬元，抵押流轉土地5.7萬畝，抵押流轉土地占全區流轉土地總額的75.2%。通過“土地承包經營權抵押貸款”，不僅實現當地首家國家級農業科技示范園——阜陽市古西湖農業科技示范園的成立，帶動了當地農業走上集約化、規模化和現代化之路，一舉解決了土地改革發展中的諸多瓶頸。
土地承包經營權抵押貸款的主要制約因素
土地承包經營權就是公民集體對集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經營權。區別于西方國家的土地私有制，在中國的法律體系中，土地所有權、經營權與承包權的“三權分立”，大都面臨著一些共性問題。
首先，涉及土地“三權”方面的法律保障還不夠。土地“三權”存在抵押和流轉雙重受限困境，中國法律規定，耕地和宅基地等集體所有的土地使用權原則上不得設定抵押，農村宅基地轉讓必須在集體經濟組織內部進行，農村土地流轉后不得變更土地用途。這限制了農村土地的抵押價值。
其次，農村土地產權市場等配套機制尚未形成。農村土地承包經營權確權工作完成尚需時日，大部分地區尚未建立功能完善的農村土地產權交易平臺，土地產權價值評估不健全，銀行開展“土地承包經營權抵押貸款”業務的成本和風險較高。
再次，農村土地產權抵押貸款業務的風險補償機制尚不健全。農村社會保障機制、農業信貸保險和農業保險保障等建設方面還不健全，土地生產周期受自然環境、市場環境等影響較大，銀行開辦土地產權抵押貸款業務的風險也較大。
然后，農村地區的社保體系還不夠完善。受長期以來小農經濟發展影響，農民對土地有著特殊的感情，依賴度非常高；雖然近年來，國家不斷完善新農合、農村養老保險等，但受文化程度及收入水平等影響，農民對醫療、養老保險的參與熱情還不夠高，尚未形成全覆蓋的社保體系，一定程度上阻礙了土地流轉效率，影響了土地承包經營權試點和抵押貸款的落實。
最后，土地承包經營權抵押貸款試點中本身也存在各種問題。一是土地承包經營權缺少權威的評估機構，價值評估難。就目前各地已經受理并發放的該類貸款來看，土地承包經營權價值評估不夠準確，一些評估機構為了增加收費，存在價值高估現象較普遍，給銀行抵押價值的認定帶來不便。二是配套服務不到位。土地流轉管理服務機構沒有完善政策咨詢、合同簽訂、價格評估、產權交易、糾紛解決等一整套的服務體系，致使部分工作無法順利開展。當地的土地經營權流轉中心建立時間短，機制運行不夠順暢，導致價格發現等功能難以發揮。三是處置變現難度大。土地流轉受到較多的法律和制度限制，基層實踐需要法律法規的進一步明確，不確定性、不可抗、難以控制的因素仍較多。四是抗風險能力強的農戶不多。由于政策宣傳相對薄弱，土地流轉推出時間不長，加之土地承包經營權集約化和生產力水平低，農商銀行需要警惕受到“一窩蜂”式發展模式可能帶來的負面影響。五是農業總體抗風險能力弱。農業作為第一產業，由傳統農業向現代農業轉型，投入大而收回慢，其發展速度與規模，受動植物生長規律的限制，以及大面積災情、疫情、人禍的影響大，造成風險損失的不利情形較多。 六是農民信用意識有待提高。城鎮化過程中，農業對人才的吸引、吸納的能力仍然較弱，有技術、有干勁、有門路的農民青年不愿長期留在農村，其中新型農業經營主體的信用意識整體仍然不高。
土地承包經營權抵押貸款的相關政策建議
一是穩步推進。試點土地承包經營權抵押貸款的政策性強，應密切跟蹤國家配套政策推進和制度建設進程。按照國務院《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》和人民銀行《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》要求，依法穩妥規范推進農村“兩權”抵押貸款試點，關注農村土地產權改革試點進展，從貸款對象、風險補償、配套支持措施、貸款管理、試點監測評估等多方面，不斷加強與當地政府、監管部門以及地方產權交易市場的溝通聯系，穩步推進農村土地產權抵押業務。
二是風險為本。銀行應加強對農村土地市場的評估、配套等機制的建設，為農村土地承包經營權業務開展提供服務。一方面，依托地方政府成立功能齊全的交易中心和土地經營權仲裁機制，設立權責明確的市、縣、村“三級”土地流轉服務機構，積極推動地方政府成立農村土地價值評估的專業機構，組建獨立的土地流轉評估中心，并建立風險補償機制，完善農業生產保障機制，降低土地承包經營權抵押貸款風險。另一方面，農商銀行應針對土地承包經營權抵押貸款建立完善相應的實施辦法和操作流程， 重點加強內部評估機制建設，不斷與專業中介機構合作，對農村土地經營權抵押價值進行審慎評估，合理確定農村土地價值。發揮信貸管理、合規審核等部門的作用，為土地流轉提供合同、法律、競價、糾紛等服務，防范滋生的法律及其他風險。
三是優化服務。農商銀行試點土地承包經營權抵押貸款是一項新業務，需要基于農村土地承包經營權流轉的農業企業、家庭農場、農民合作社等規模經營主體的實際需求，加強金融產品創新對接。按照走向農村、走近農民、走準農業的要求，重點擇優支持基于農村集體經營建設用地流轉和開發的平臺類公司。同時需要提高服務意識，簡化業務辦理流程，提高辦貸效率。此外，定期開展金融知識普及，由政府主導變為引導，遵循市場規律及價值規律，健全風險共擔與風險轉嫁的機制，讓廣大農戶及新型農業經營主體理解并享受到政策的春風。
作者系安徽阜陽潁泉農商銀行董事長
中國鄉村發現網轉自：清華金融評論 頭條號
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