一、問題的引出
從十六大以來，宅基地制度改革就提出來了，但一直沒有突破。原因是什么？政治上的考慮是一個因素，宅基地被認為是農(nóng)民安身立命的地方，擔心如果改革做的不好，農(nóng)民就沒有立錐之地。另外，也有一種觀點認為，宅基地改革只在極少數(shù)城郊發(fā)達地區(qū)有需求，大多數(shù)農(nóng)區(qū)沒有。十八屆三中全會作出了全面深化改革的決定，2015年在全國選取33個試點縣市，啟動農(nóng)村土地改革三項試點試驗，試點之初，宅基地制度改革試點有15個，后來為了統(tǒng)籌推進改革，將改革范圍擴大到了33個試點，而且中央在宅基地改革方面的口子也在不斷地放。我們要考慮的是，宅基地制度改革到底有沒有需求？
二、宅基地制度改革需求的三個方面
一是農(nóng)民的代際變化帶來農(nóng)民與土地、農(nóng)民與村莊的粘度變化。如果這兩個關(guān)系還一直保持的很緊密，改革必要性就會大大下降。為什么現(xiàn)在很多人堅決反對宅基地制度改革？源于他們?nèi)怨淌剜l(xiāng)土中國的土地觀——土地是命根子，不能丟，不能放，所以不能改。如果農(nóng)民跟土地和村莊的粘度還那么緊的話，是改不動的。實際上，經(jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)民和土地的關(guān)系已經(jīng)在發(fā)生變化，筆者到瀘縣調(diào)查和試驗跟蹤發(fā)現(xiàn)，作為未來我國城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的革命性的一代，“農(nóng)二代”的生活方式基本上已經(jīng)城市化了，他們跟農(nóng)業(yè)的關(guān)系已經(jīng)不是那么緊密了。他們對土地的觀念也發(fā)生了重大變化，他們跟村莊的關(guān)系也在變化，由鄉(xiāng)土變故土、家鄉(xiāng)變故鄉(xiāng)之勢，必須正視這些變化。我們隱約感到，未來“農(nóng)二代”的落腳很有可能在縣城或者鎮(zhèn)里，不一定落到村里，當然這不意味著他們會與村莊斷根。現(xiàn)在可以看到“農(nóng)二代”在城市買房的人增加，孩子讀書在縣城，對他們跟鄉(xiāng)村的關(guān)系正在發(fā)生的變化不能視而不見。粘度是觀察宅基地制度改革非常重要的指標，粘度的變化反映了農(nóng)民跟土地、農(nóng)民跟村莊關(guān)系的改變，如果粘度松動了，就有改革的機會了。當然這里也有一個重要的政策把握，就是改革的節(jié)奏。改革的節(jié)奏取決于農(nóng)民與土地以及村莊粘度的松動程度，不同代際的農(nóng)民跟村莊和土地的關(guān)系，影響著宅基地制度改革的節(jié)奏。
二是村莊的演化和分化。現(xiàn)在一些人講鄉(xiāng)村振興，越來越陷入浪漫主義情懷，這非常危險。前幾年都在擔心農(nóng)民苦、農(nóng)村破、農(nóng)業(yè)危，現(xiàn)在怎么一下子農(nóng)民成為最令人羨慕的職業(yè)？還有人認為鄉(xiāng)村振興就是把所有的村莊振興一遍，怎么可能呢？我們要認清基本現(xiàn)實，這個基本事實就是未來我國的村莊還會進一步分化，而不可能齊頭并進。所以，我們認為，村莊的死和村莊的活是基本問題，如果規(guī)律上未來只有少部分村莊的復(fù)活，那大部分的村莊未來走向何處？這是一個問題。第二個基本事實，村莊適度的聚集是避開不了的現(xiàn)實，不可能還按以前自然村落為基本單位安排宅基地。村莊的演化和村莊的分化，直接帶來對原來宅基地分配制度、宅基地使用制度、宅基地財產(chǎn)權(quán)制度的影響。
三是鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動在起變化。筆者最近在各地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我們原來對農(nóng)業(yè)的定義、農(nóng)業(yè)的功能、農(nóng)業(yè)的形態(tài)在理論和政策的認識上都太窄、太單薄了。最近去日本考察，對比日本的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，一個強烈的感受是，我們?yōu)榱顺鞘泻凸I(yè)發(fā)展，把農(nóng)業(yè)越變越窄，變成就是解決吃飯問題。現(xiàn)在來看，整個農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵必須改變，事實上也在改變。農(nóng)業(yè)的功能也要從單純的滿足食品需求到健康、安全、文化的功能轉(zhuǎn)變，進而帶來農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)裂變。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動變化之后，傳統(tǒng)以耕作為半徑的村莊聚落形態(tài)也會變化，這個變化對我們宅基地制度改革也會產(chǎn)生了重大的沖擊。
從以上三個方面來看，宅基地制度改革的需求不僅僅是在發(fā)達地區(qū)存在，也在大多數(shù)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)存在。這些地區(qū)“農(nóng)二代”跟土地和村莊的關(guān)系變化是最大的。原來我們宅基地制度的基本安排，在整個鄉(xiāng)村的三個因素發(fā)生變化以后，必須作出改變。如果不作出改變，宅基地制度會成為鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)關(guān)系滯后的最重要制度安排。
三、宅基地改革最難的地方在哪里？
筆者認為宅基地改革難在如何破宅基地制度的特殊性。我們設(shè)置了一套非常復(fù)雜、非常奇特的制度安排，這套制度安排原來基本上是負責兩個基本目標：一是保證農(nóng)民有住所；二是保證耕地可控。為了這兩個目標，宅基地制度的設(shè)置越做越特殊。特殊性的第一點就是為保證每個人有住所，實行無償分配這就是宅基地取得的無償性；第二是宅基地的成員性，就是以集體組織成員作為分配的基礎(chǔ)；第三是宅基地財產(chǎn)權(quán)的殘缺，只有居住權(quán)，無財產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)；第四是村莊的封閉性，其他人和資本的都不能進來，進來之后都是不懷好意的。這些特殊性安排帶來的結(jié)果就是，這個制度是不能動的。宅基地制度改革，就要想辦法在這三件事上找到突破口。
四、宅基地改革的三個理論問題
一個是集體所有權(quán)和農(nóng)戶成員權(quán)。承包地是集體所有制下農(nóng)地的承包權(quán)到農(nóng)戶，所以集體所有制就是成員權(quán)所有制。宅基地在所有制安排上跟承包地在所有制上都叫集體所有制，但是在所有權(quán)的權(quán)利安排是不一樣的。對于宅基地，集體所有權(quán)有實實在在的權(quán)力，能分配和管制宅基地，從宅基地上獲取收益，以及管控村莊分到農(nóng)戶以外的公共部分，這個到底怎么理解？在農(nóng)村，同樣是集體土地（承包地和宅基地），卻產(chǎn)生了兩種不同的集體所有權(quán)的制度安排。
第二是宅基地的事實權(quán)利和法定權(quán)利。從宅基地的財產(chǎn)屬性來看，農(nóng)村的幾類土地里面，農(nóng)民真正認為最具有財產(chǎn)特性的就是宅基地。從領(lǐng)證情況看，農(nóng)民認為宅基地是祖祖輩輩傳下來的，對宅基地財產(chǎn)屬性認識是最強的。但是，宅基地權(quán)利的賦予和獲得上，又不是按財產(chǎn)權(quán)取得的，是通過公權(quán)力分配給農(nóng)民的。在法律內(nèi)涵上，分配給農(nóng)民的使用權(quán)又沒有財產(chǎn)屬性，只有居住屬性，不能作其他使用，只能蓋房子，不能轉(zhuǎn)讓和出租，也不能交易。所以就產(chǎn)生了一個問題，歷史上習慣形成的宅基地的事實權(quán)利，和通過公權(quán)分配給農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，這兩者差異很大。目前進行宅基地制度改革時，我們所采取的給農(nóng)民宅基地權(quán)利顯化的方式，都是通過公權(quán)力顯化的，而且都是通過政府權(quán)利的安排來給農(nóng)民一部分分配的權(quán)力。所以，這里就面臨一個很大的問題，即宅基地和農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”，是不是賦予其財產(chǎn)權(quán)的屬性，如果賦予了財產(chǎn)權(quán)的屬性，第一權(quán)利的賦權(quán)要全面；第二公權(quán)要降低；第三宅基地的使用、交易財產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是以權(quán)利的認定為基礎(chǔ)，以權(quán)利價值為基礎(chǔ)。
第三是宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系，目前宅基地權(quán)利的賦權(quán)只有居住權(quán)，而當前推進的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革，卻賦予了其出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價權(quán)利，超越了宅基地制度改革的內(nèi)容。那么宅基地能否作為集體建設(shè)用地具有同等的權(quán)利呢？這是我們接下來需要面臨的一個問題。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學 微信公眾號(原創(chuàng))
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