一、引言
黨的十九大報告和2018年中央一號文件提出要實施“鄉村振興戰略”，推進農業農村優先發展，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。隨著鄉村振興戰略的逐步落實，中國各地也將不可避免地出現越來越多的宅基地用途轉變行為。由于宅基地一般是無償取得，因此在用途轉變產生的巨大經濟利益誘導下，違規超占宅基地和無序開發利用等行為會不可避免地大量產生。現實中，如何規范農民的宅基地用途轉變行為，有效引導理性守法的土地利用，已成為不少地區農村土地利用管理中解決相關問題的關鍵：管得太死不利于農民增收和實現財產權益，管得太松則可能導致宅基地的違規超占和無序利用。2015年開始推進的農村土地制度改革三項試點一定程度上提供了規范農民宅基地利用行為的契機，云南大理和甘肅隴西正是其中兩個典型案例。在此背景下，本文通過比較分析上述兩個試點地區針對農村宅基地用途轉變現象進行的改革實踐，探討未來農村宅基地利用管理的改革方向。
二、兩個案例
在農村土地制度改革三項試點中，云南大理是首批農村宅基地制度改革的試點，而甘肅隴西則是集體經營性建設用地入市改革的試點。盡管初始的改革任務不同，但兩個地區都將改革試點的重點聚焦到了農村宅基地上。
1、云南大理：宅基地有償使用
大理是著名的風景旅游區，“蒼山洱海”的秀麗風景不僅吸引了廣大國內外游客，也催生了大量的民宿開發和經營活動。大理市在推進農村宅基地制度改革過程中，創新性地提出了“針對利用宅基地上的住房從事客棧、餐飲等經營性活動，或將宅基地以出租、入股等方式從事經營性活動的，按宅基地現有使用面積，由集體收取土地收益調節金”的政策。按照《大理市農村宅基地有償使用指導意見（試行）》的有關規定，土地收益調節金主要由村委會指導村集體經濟組織按照規定程序征收。收費標準分三種情況：（1）洱海界樁外延15米范圍內（含15米）的經營戶，按不低于20元/平方米·年收取；（2）洱海界樁外延15~100米范圍內（含100米）的經營戶，按不低于10元/平方米·年收取；（3）其他區域的經營戶，原則上按不低于5元/平方米·年收取。
以大理市銀橋鎮磻溪村為例，全村共有經營戶60戶（其中客棧33戶，餐飲27戶）。自主經營或出租給他人經營的農戶無疑從福利性保障的宅基地上獲得了不菲的經濟收益，但作為宅基地所有權主體的集體經濟組織卻并未獲得應得的權益收益，而且還要負擔相應的公共設施支出和環境維護費用。此次試點開征土地收益調節金后，該村僅2017年就收到了137.4萬元土地收益調節金。這不僅在一定程度上體現了集體作為土地所有者應獲得的權益，也為后農村稅費改革時代壯大集體經濟實力，促進村莊公共事業發展提供了有力支撐。
2、甘肅隴西：宅基地轉經營性建設用地后入市
甘肅隴西是國內著名的中藥材生產、加工和交易基地。特別是近年來，隨著中藥材交易市場的大規模發展，隴西的一些小城鎮也得以快速擴張，首陽鎮就是其中一個典型代表。從2014年開始，根據城鎮規劃，首陽鎮永寧路開始拓寬改造。由于當地政府資金不足、征地拆遷難度很大、民間資本參與程度不高，沿街群眾按照首陽鎮城鎮規劃要求進行了自拆自建，臨街的原宅基地也就成為事實上的商業用地，不少農民將一樓的農房和部分宅基地出租給了中藥材批發商用于經營活動。為規范此類用地行為，同時也為促進小城鎮的有序開發建設，當地政府運用集體經營性建設用地入市的方式來探索臨街存量宅基地的用途轉變和入市流轉問題，并在首陽鎮進行了相應的試點實踐。
根據《隴西縣農村集體經營性建設用地入市試點暫行辦法》的規定，由存量宅基地的使用權人向土地所屬的集體經濟組織申請全部或部分入市，在報經鎮縣兩級審核并批準后，由具有土地所有權的鎮村農村集體經濟組織作為主體實施入市交易，并辦理相關用地手續和不動產登記手續。如涉及申請人全部存量宅基地和農房的入市交易，則在交易完成后直接辦理相關登記手續；如僅涉及申請人部分存量宅基地和農房的入市交易，則辦理不動產分割登記，以明確入市部分的集體經營性建設用地使用權和剩余部分的宅基地使用權。此外，根據隴西縣的規定，入市土地涉及具體原使用權人的，給予權益價補償，權益價參照同時期、同區域、同類型國有建設用地征收、拆遷的價格水平核算。入市價款扣除權益價和業務成本，并按規定上繳一定比例的土地增值收益調節金后即為歸土地所有者（集體經濟組織）的純收益。
三、比較分析
1.目標一致
不難看出，兩個案例、兩種路徑，但殊途同歸。無論是云南大理的宅基地有償使用，還是甘肅隴西將宅基地轉為經營性建設用地后入市，兩者所要實現的共同目標是基本一致的：即規范農村宅基地的管理與處置，以應對農民自主改變宅基地用途的行為，同時也旨在維護集體土地的所有者權益和實現土地資源資產的公平合理配置。
2.不同模式
兩個案例體現不同的模式特征。云南大理采取的是收取土地收益調節金、實施宅基地有償使用的改革舉措，可以說是一種“保權讓利”模式。農民始終保有相關經營用地的宅基地使用權，但由于突破了（無償分配的）宅基地的用途限制，因此須讓渡一部分本該由整個集體享有的土地收益。甘肅隴西采取的是將從事經營活動的宅基地轉為集體經營性建設用地后入市的改革舉措，可以說是一種“轉權獲利”模式。原宅基地使用權人在入市過程中獲得了權益價補償，但入市地塊轉為集體經營性建設用地。到期后，入市地塊的相應權利也往往就收歸集體了，農民相當于自愿退出了宅基地（失去了原來的宅基地使用權）。
3．各有利弊
長遠來看，無論“保權讓利”還是“轉權獲利”都有利弊。“保權讓利”維護了農民的宅基地使用權。但在當前的制度政策環境下，經營者只能通過租賃農房的方式取得宅基地使用權，使用年期相對較短，且存在各種不確定因素。因此，這種模式不利于經營者的長期投資行為。“轉權獲利”則是通過市場出讓，賦予了經營者類似國有建設用地的長期使用權和抵押權。而對于原宅基地使用權人，盡管可以獲得一定的經濟補償，但其宅基地使用權很可能無法再回歸本人。因此，這種模式必須要建立在農民自愿退出宅基地（全部或部分）的基礎上，否則將來很可能會引發相關矛盾或沖突。
4.解決路徑
2018年中央一號文件提出的宅基地“三權分置”改革思想，可能將為這一兩難困境提供解決路徑。宅基地“三權分置”的核心是要落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。換言之，也就是說目前的農民宅基地使用權將來會劃分出兩項權利：宅基地農戶資格權和宅基地使用權。宅基地農戶資格權理論上可一直保有，除非農戶自愿放棄或退出；而宅基地使用權將來則可以流轉。從目前大多數農民的意愿來看，應該還是希望在宅基地用途轉變的過程中能實現“既保權、又獲利”的雙贏結果。因此，展望未來的農村土地制度改革，在宅基地“三權分置”的框架下，實現大理和隴西兩種改革路徑的并軌可能是一個方向。
四、啟示與展望
在應對宅基地用途轉變后的規范管理問題上，先行先試的云南大理和甘肅隴西選擇了兩條不同的路徑。大理的改革路徑似乎讓我們看到了當年的城市土地使用制度改革和住房制度改革。宅基地制度的基本功能是為了保障農民的基本居住需求，這在某種程度上也類似于目前的城市保障房制度。因此，宅基地有償使用制度的探索實踐最終將有助于進一步向宅基地使用權流轉過渡。隴西的改革路徑讓我們看到了與國有建設用地市場相向而行的發展方向，集體經營性建設用地與宅基地之間在功能用途上的差異最終也不會成為城鄉統一建設用地市場構建的壁壘。大理和隴西的雙軌式改革在一定程度上有效解決了當地面臨的一些現實問題。
農村宅基地用途或功能的轉變是經濟社會發展驅動的結果，“保權讓利”和“轉權獲利”應該都有其適用的空間，難以區分孰優孰劣。但從宏觀層面制度改革與政策設計的角度，我們認為轉變以往的地類分治思路，構建集體建設用地統籌配置機制，將集體經營性建設用地和宅基地納入統一的管理體系，給予農民自主決策和選擇的權利可能更為重要。農民可自愿有償退出宅基地后由集體入市，亦可自行直接選擇不同的方式流轉宅基地使用權流轉；國家和集體通過征收收益調節金或設置相關稅費來平衡不同主體間的權益關系。
今后，隨著三項改革試點的統籌協調推進，尤其是宅基地“三權分置”構想的實踐，亟待進一步健全集體建設用地配置機制和完善相關配套政策。宅基地“三權分置”主要將從確權層面起到完善宅基地權利體系的作用，從而為保障農民的基本居住權和實現宅基地資源的優化配置奠定基礎；農村集體產權制度改革不僅有助于促進宅基地的高效配置，而且對于平衡集體、農民之間的土地權益關系也十分關鍵。此外，目前正在推進的集體經營性建設用地入市改革試點（交易機制的構建完善、抵押制度的探索實施、增值收益的調節等）和宅基地制度改革試點（居住權益的保障、有償使用與自愿有償退出等）所取得的經驗也將為今后規范宅基地利用行為，引導宅基地使用權的有序流轉和農村集體建設用地的統籌配置提供借鑒。
作者簡介：南京大學國土資源與旅游學系 陳志剛 ；中國土地勘測規劃院 王柏源。
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 微信公眾號（原創）
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