一、引言
黨的十九大報告和2018年中央一號文件提出要實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步落實，中國各地也將不可避免地出現(xiàn)越來越多的宅基地用途轉(zhuǎn)變行為。由于宅基地一般是無償取得，因此在用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟利益誘導(dǎo)下，違規(guī)超占宅基地和無序開發(fā)利用等行為會不可避免地大量產(chǎn)生。現(xiàn)實中，如何規(guī)范農(nóng)民的宅基地用途轉(zhuǎn)變行為，有效引導(dǎo)理性守法的土地利用，已成為不少地區(qū)農(nóng)村土地利用管理中解決相關(guān)問題的關(guān)鍵：管得太死不利于農(nóng)民增收和實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益，管得太松則可能導(dǎo)致宅基地的違規(guī)超占和無序利用。2015年開始推進的農(nóng)村土地制度改革三項試點一定程度上提供了規(guī)范農(nóng)民宅基地利用行為的契機，云南大理和甘肅隴西正是其中兩個典型案例。在此背景下，本文通過比較分析上述兩個試點地區(qū)針對農(nóng)村宅基地用途轉(zhuǎn)變現(xiàn)象進行的改革實踐，探討未來農(nóng)村宅基地利用管理的改革方向。
二、兩個案例
在農(nóng)村土地制度改革三項試點中，云南大理是首批農(nóng)村宅基地制度改革的試點，而甘肅隴西則是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點。盡管初始的改革任務(wù)不同，但兩個地區(qū)都將改革試點的重點聚焦到了農(nóng)村宅基地上。
1、云南大理：宅基地有償使用
大理是著名的風(fēng)景旅游區(qū)，“蒼山洱海”的秀麗風(fēng)景不僅吸引了廣大國內(nèi)外游客，也催生了大量的民宿開發(fā)和經(jīng)營活動。大理市在推進農(nóng)村宅基地制度改革過程中，創(chuàng)新性地提出了“針對利用宅基地上的住房從事客棧、餐飲等經(jīng)營性活動，或?qū)⒄匾猿鲎狻⑷牍傻确绞綇氖陆?jīng)營性活動的，按宅基地現(xiàn)有使用面積，由集體收取土地收益調(diào)節(jié)金”的政策。按照《大理市農(nóng)村宅基地有償使用指導(dǎo)意見（試行）》的有關(guān)規(guī)定，土地收益調(diào)節(jié)金主要由村委會指導(dǎo)村集體經(jīng)濟組織按照規(guī)定程序征收。收費標(biāo)準(zhǔn)分三種情況：（1）洱海界樁外延15米范圍內(nèi)（含15米）的經(jīng)營戶，按不低于20元/平方米·年收取；（2）洱海界樁外延15~100米范圍內(nèi)（含100米）的經(jīng)營戶，按不低于10元/平方米·年收取；（3）其他區(qū)域的經(jīng)營戶，原則上按不低于5元/平方米·年收取。
以大理市銀橋鎮(zhèn)磻溪村為例，全村共有經(jīng)營戶60戶（其中客棧33戶，餐飲27戶）。自主經(jīng)營或出租給他人經(jīng)營的農(nóng)戶無疑從福利性保障的宅基地上獲得了不菲的經(jīng)濟收益，但作為宅基地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟組織卻并未獲得應(yīng)得的權(quán)益收益，而且還要負(fù)擔(dān)相應(yīng)的公共設(shè)施支出和環(huán)境維護費用。此次試點開征土地收益調(diào)節(jié)金后，該村僅2017年就收到了137.4萬元土地收益調(diào)節(jié)金。這不僅在一定程度上體現(xiàn)了集體作為土地所有者應(yīng)獲得的權(quán)益，也為后農(nóng)村稅費改革時代壯大集體經(jīng)濟實力，促進村莊公共事業(yè)發(fā)展提供了有力支撐。
2、甘肅隴西：宅基地轉(zhuǎn)經(jīng)營性建設(shè)用地后入市
甘肅隴西是國內(nèi)著名的中藥材生產(chǎn)、加工和交易基地。特別是近年來，隨著中藥材交易市場的大規(guī)模發(fā)展，隴西的一些小城鎮(zhèn)也得以快速擴張，首陽鎮(zhèn)就是其中一個典型代表。從2014年開始，根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃，首陽鎮(zhèn)永寧路開始拓寬改造。由于當(dāng)?shù)卣Y金不足、征地拆遷難度很大、民間資本參與程度不高，沿街群眾按照首陽鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃要求進行了自拆自建，臨街的原宅基地也就成為事實上的商業(yè)用地，不少農(nóng)民將一樓的農(nóng)房和部分宅基地出租給了中藥材批發(fā)商用于經(jīng)營活動。為規(guī)范此類用地行為，同時也為促進小城鎮(zhèn)的有序開發(fā)建設(shè)，當(dāng)?shù)卣\用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式來探索臨街存量宅基地的用途轉(zhuǎn)變和入市流轉(zhuǎn)問題，并在首陽鎮(zhèn)進行了相應(yīng)的試點實踐。
根據(jù)《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點暫行辦法》的規(guī)定，由存量宅基地的使用權(quán)人向土地所屬的集體經(jīng)濟組織申請全部或部分入市，在報經(jīng)鎮(zhèn)縣兩級審核并批準(zhǔn)后，由具有土地所有權(quán)的鎮(zhèn)村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為主體實施入市交易，并辦理相關(guān)用地手續(xù)和不動產(chǎn)登記手續(xù)。如涉及申請人全部存量宅基地和農(nóng)房的入市交易，則在交易完成后直接辦理相關(guān)登記手續(xù)；如僅涉及申請人部分存量宅基地和農(nóng)房的入市交易，則辦理不動產(chǎn)分割登記，以明確入市部分的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和剩余部分的宅基地使用權(quán)。此外，根據(jù)隴西縣的規(guī)定，入市土地涉及具體原使用權(quán)人的，給予權(quán)益價補償，權(quán)益價參照同時期、同區(qū)域、同類型國有建設(shè)用地征收、拆遷的價格水平核算。入市價款扣除權(quán)益價和業(yè)務(wù)成本，并按規(guī)定上繳一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金后即為歸土地所有者（集體經(jīng)濟組織）的純收益。
三、比較分析
1.目標(biāo)一致
不難看出，兩個案例、兩種路徑，但殊途同歸。無論是云南大理的宅基地有償使用，還是甘肅隴西將宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地后入市，兩者所要實現(xiàn)的共同目標(biāo)是基本一致的：即規(guī)范農(nóng)村宅基地的管理與處置，以應(yīng)對農(nóng)民自主改變宅基地用途的行為，同時也旨在維護集體土地的所有者權(quán)益和實現(xiàn)土地資源資產(chǎn)的公平合理配置。
2.不同模式
兩個案例體現(xiàn)不同的模式特征。云南大理采取的是收取土地收益調(diào)節(jié)金、實施宅基地有償使用的改革舉措，可以說是一種“保權(quán)讓利”模式。農(nóng)民始終保有相關(guān)經(jīng)營用地的宅基地使用權(quán)，但由于突破了（無償分配的）宅基地的用途限制，因此須讓渡一部分本該由整個集體享有的土地收益。甘肅隴西采取的是將從事經(jīng)營活動的宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地后入市的改革舉措，可以說是一種“轉(zhuǎn)權(quán)獲利”模式。原宅基地使用權(quán)人在入市過程中獲得了權(quán)益價補償，但入市地塊轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。到期后，入市地塊的相應(yīng)權(quán)利也往往就收歸集體了，農(nóng)民相當(dāng)于自愿退出了宅基地（失去了原來的宅基地使用權(quán)）。
3．各有利弊
長遠(yuǎn)來看，無論“保權(quán)讓利”還是“轉(zhuǎn)權(quán)獲利”都有利弊。“保權(quán)讓利”維護了農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。但在當(dāng)前的制度政策環(huán)境下，經(jīng)營者只能通過租賃農(nóng)房的方式取得宅基地使用權(quán)，使用年期相對較短，且存在各種不確定因素。因此，這種模式不利于經(jīng)營者的長期投資行為。“轉(zhuǎn)權(quán)獲利”則是通過市場出讓，賦予了經(jīng)營者類似國有建設(shè)用地的長期使用權(quán)和抵押權(quán)。而對于原宅基地使用權(quán)人，盡管可以獲得一定的經(jīng)濟補償，但其宅基地使用權(quán)很可能無法再回歸本人。因此，這種模式必須要建立在農(nóng)民自愿退出宅基地（全部或部分）的基礎(chǔ)上，否則將來很可能會引發(fā)相關(guān)矛盾或沖突。
4.解決路徑
2018年中央一號文件提出的宅基地“三權(quán)分置”改革思想，可能將為這一兩難困境提供解決路徑。宅基地“三權(quán)分置”的核心是要落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。換言之，也就是說目前的農(nóng)民宅基地使用權(quán)將來會劃分出兩項權(quán)利：宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)理論上可一直保有，除非農(nóng)戶自愿放棄或退出；而宅基地使用權(quán)將來則可以流轉(zhuǎn)。從目前大多數(shù)農(nóng)民的意愿來看，應(yīng)該還是希望在宅基地用途轉(zhuǎn)變的過程中能實現(xiàn)“既保權(quán)、又獲利”的雙贏結(jié)果。因此，展望未來的農(nóng)村土地制度改革，在宅基地“三權(quán)分置”的框架下，實現(xiàn)大理和隴西兩種改革路徑的并軌可能是一個方向。
四、啟示與展望
在應(yīng)對宅基地用途轉(zhuǎn)變后的規(guī)范管理問題上，先行先試的云南大理和甘肅隴西選擇了兩條不同的路徑。大理的改革路徑似乎讓我們看到了當(dāng)年的城市土地使用制度改革和住房制度改革。宅基地制度的基本功能是為了保障農(nóng)民的基本居住需求，這在某種程度上也類似于目前的城市保障房制度。因此，宅基地有償使用制度的探索實踐最終將有助于進一步向宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過渡。隴西的改革路徑讓我們看到了與國有建設(shè)用地市場相向而行的發(fā)展方向，集體經(jīng)營性建設(shè)用地與宅基地之間在功能用途上的差異最終也不會成為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的壁壘。大理和隴西的雙軌式改革在一定程度上有效解決了當(dāng)?shù)孛媾R的一些現(xiàn)實問題。
農(nóng)村宅基地用途或功能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟社會發(fā)展驅(qū)動的結(jié)果，“保權(quán)讓利”和“轉(zhuǎn)權(quán)獲利”應(yīng)該都有其適用的空間，難以區(qū)分孰優(yōu)孰劣。但從宏觀層面制度改革與政策設(shè)計的角度，我們認(rèn)為轉(zhuǎn)變以往的地類分治思路，構(gòu)建集體建設(shè)用地統(tǒng)籌配置機制，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地納入統(tǒng)一的管理體系，給予農(nóng)民自主決策和選擇的權(quán)利可能更為重要。農(nóng)民可自愿有償退出宅基地后由集體入市，亦可自行直接選擇不同的方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；國家和集體通過征收收益調(diào)節(jié)金或設(shè)置相關(guān)稅費來平衡不同主體間的權(quán)益關(guān)系。
今后，隨著三項改革試點的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，尤其是宅基地“三權(quán)分置”構(gòu)想的實踐，亟待進一步健全集體建設(shè)用地配置機制和完善相關(guān)配套政策。宅基地“三權(quán)分置”主要將從確權(quán)層面起到完善宅基地權(quán)利體系的作用，從而為保障農(nóng)民的基本居住權(quán)和實現(xiàn)宅基地資源的優(yōu)化配置奠定基礎(chǔ)；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅有助于促進宅基地的高效配置，而且對于平衡集體、農(nóng)民之間的土地權(quán)益關(guān)系也十分關(guān)鍵。此外，目前正在推進的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點（交易機制的構(gòu)建完善、抵押制度的探索實施、增值收益的調(diào)節(jié)等）和宅基地制度改革試點（居住權(quán)益的保障、有償使用與自愿有償退出等）所取得的經(jīng)驗也將為今后規(guī)范宅基地利用行為，引導(dǎo)宅基地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地的統(tǒng)籌配置提供借鑒。
作者簡介：南京大學(xué)國土資源與旅游學(xué)系 陳志剛 ；中國土地勘測規(guī)劃院 王柏源。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學(xué) 微信公眾號（原創(chuàng)）
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