2015～2018年，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組授權(quán)，在全國(guó)33個(gè)地區(qū)進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)。中辦、國(guó)辦要求“在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的前提下，探索宅基地自愿有償退出機(jī)制、探索宅基地有償使用制度”。宅基地制度改革焦點(diǎn)在于“雙有償”策略，即宅基地自愿有償退出和宅基地有償使用策略，關(guān)鍵在于充分考慮并尊重農(nóng)戶的意愿和地方的資源稟賦，根據(jù)不同人群的需求進(jìn)行調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民利益“雙贏”的政策目標(biāo)。
一、現(xiàn)有宅基地“雙有償”策略存在的問題
1. 有效閾值問題
“有效閾值”是指宅基地“雙有償”涉及的費(fèi)用、面積、期限等“最低值～最高值”。宅基地有償退出，涉及補(bǔ)償?shù)南孪藓蜕舷蓿凑赝顺鲛r(nóng)民能接受的最低補(bǔ)償值，村集體或者地方政府能承受的最高補(bǔ)償值，是補(bǔ)償?shù)挠行^(qū)間范圍，既要符合農(nóng)戶的實(shí)際情況，又要起到政策激勵(lì)的效果；宅基地有償使用，則涉及有償使用的面積、期限、費(fèi)用、繳納頻率等閾值，以及繳納對(duì)象界定、費(fèi)用繳納方式與管理等內(nèi)容。
關(guān)于宅基地面積閾值。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第一款明確規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。而《湖北省土地管理實(shí)施辦法》（2014年9月第4次修訂）第三十三條規(guī)定，“農(nóng)民興建、改建房屋宅基地（含附屬設(shè)施）總面積，使用農(nóng)用地的每戶不得超過(guò)140平方米，使用未利用土地（建設(shè)用地）的每戶不得超過(guò)200平方米。市、縣人民政府可以在上述限額內(nèi)，根據(jù)本地人均耕地情況確定本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)民住宅占地標(biāo)準(zhǔn)”。由此可知，相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村村民一戶一宅，面積法定。有些農(nóng)戶為了獲得多處免費(fèi)的宅基地，竟采用了夫妻離婚或者子女與父母分戶的方式。在實(shí)地調(diào)研中，當(dāng)我們問及農(nóng)民是否知道“一戶一宅”的法律規(guī)定時(shí)，農(nóng)民經(jīng)常會(huì)反問我們：“法律是否也規(guī)定了城里人一戶一宅。為什么城里人一戶多宅無(wú)人關(guān)心，而關(guān)心農(nóng)民的一戶多宅？”。農(nóng)民的反問，應(yīng)該引起我們對(duì)一戶一宅、面積法定的反思，其主要問題在于戶與宅不匹配、人均面積標(biāo)準(zhǔn)值的缺失。
目前“戶”的概念內(nèi)涵明確，就是公安部門頒發(fā)的戶口簿所登記的全部家庭成員，一本戶口簿中所登記的全部家庭成員為一戶。但一戶家庭成員數(shù)量的差異沒有反映宅基地面積差異性。因此，現(xiàn)有宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)值按戶執(zhí)行，存在如下問題。一是沒有體現(xiàn)區(qū)域差異（如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)與落后的丘陵山區(qū)等）；二是沒有體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人均資源稟賦、宅基地容積率、建筑密度、地下空間使用等差異；三是沒有考慮戶內(nèi)總?cè)丝凇⑷丝诮Y(jié)構(gòu)等差異。因此，宅基地制度改革應(yīng)該因地制宜、因人制宜，綜合考慮戶均、人均宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)值，防止部分家庭利用政策漏洞，通過(guò)離婚分戶、大戶分小戶，免費(fèi)取得更多宅基地。
“雙有償”策略之一就是探索有償退出宅基地。即對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的農(nóng)戶或者進(jìn)城農(nóng)戶探索自愿有償?shù)姆绞酵顺稣亍Ｓ捎谟袃斖顺龅恼兀婕皻v史遺留原因、合法繼承、超法定面積、一戶多宅、一戶多基，非本集體成員等多種情形。確定其補(bǔ)償閾值應(yīng)該遵循“尊重歷史，以質(zhì)劃級(jí)，按級(jí)作價(jià)，梯度遞增，集體能接受，農(nóng)民能承受”等原則。
“雙有償”策略之二是探索宅基地有償使用制度。即對(duì)符合宅基地退出條件而不選擇有償退出的，采用有償使用的約束機(jī)制。根據(jù)我們的調(diào)研，部分地區(qū)收取的有償使用費(fèi)用過(guò)低，涉及農(nóng)戶數(shù)量少，費(fèi)用級(jí)差小。如果大幅提高有償使用費(fèi)，其效果反而不好，因?yàn)槊娲箢~高，多數(shù)人交不起也不愿意交，村集體又沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，那么規(guī)定就形同虛設(shè)。這就意味著目前部分地區(qū)宅基地有償使用費(fèi)的閾值設(shè)計(jì)沒有達(dá)到改革初衷。另外，由于我國(guó)宅基地制度歷經(jīng)數(shù)次變遷，成因復(fù)雜，時(shí)間節(jié)點(diǎn)不一。在實(shí)施“雙有償”策略時(shí)，需要尊重歷史，既要保護(hù)大多數(shù)農(nóng)民的利益，又要保證國(guó)家法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，還要確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
2.宅基地退出指標(biāo)的使用問題
關(guān)于廢棄、閑置宅基地處理及其指標(biāo)的使用，我們目前采用較多的是設(shè)置建新區(qū)和拆舊區(qū)，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，實(shí)現(xiàn)土地與財(cái)富互換的目標(biāo)。例如通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)戶到城鎮(zhèn)、中心村或者居民點(diǎn)集中建設(shè)（建新區(qū)），將廢棄的、閑置的、一戶多宅、一戶多基、易地搬遷的宅基地（拆舊區(qū)）復(fù)墾，產(chǎn)生的多余用地指標(biāo)通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進(jìn)行交易。據(jù)報(bào)道，在國(guó)家級(jí)貧困縣金寨縣，到目前為止，全縣已騰退宅基地2.3萬(wàn)畝，復(fù)墾新增耕地1.8萬(wàn)畝。通過(guò)在全省范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)交易城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的節(jié)余指標(biāo)1009畝，以每畝48萬(wàn)元價(jià)格，收益達(dá)到4.84億元。而河南省鄭州市則通過(guò)宅基地“復(fù)墾券”交易方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。其中，易地扶貧搬遷貧困戶和同步搬遷戶農(nóng)村宅基地及相應(yīng)的其他農(nóng)村集體建設(shè)用地拆舊復(fù)墾的為A類復(fù)墾券。其他農(nóng)村宅基地及農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾的為B類復(fù)墾券。按照復(fù)墾后耕地地類、質(zhì)量等因素確定不同類別的起始價(jià)。2016年12月，首批6000多畝宅基地A類復(fù)墾券以每畝30萬(wàn)元的熔斷價(jià)格全部售出，總成交額達(dá)18.4億元；2017年3月，首次拍賣宅基地B類復(fù)墾券7300余畝，拍得7.26億元。在浙江義烏市，則通過(guò)宅基地“集地券”的模式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。“集地券”是義烏市將全市范圍內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的零星建設(shè)用地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，經(jīng)驗(yàn)收合格后折算成的建設(shè)用地指標(biāo)。通過(guò)“集地券”管理制度，義烏市將廢棄閑置的農(nóng)村低效建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)在全市統(tǒng)籌使用。根據(jù)政府公布的“集地券”兜底價(jià)每畝40萬(wàn)元，扣除相關(guān)安置成本后，村里可以得到一筆可觀收入。由此可知，目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)質(zhì)就是建設(shè)用地的指標(biāo)轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施，為區(qū)域發(fā)展拓寬了資金來(lái)源渠道。
但是此政策實(shí)施過(guò)程中存在以下問題。一是增的地方建設(shè)得很漂亮，但減的地方復(fù)墾不盡人意。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，建新區(qū)借助新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等措施，的確是建筑外觀整齊劃一，房屋錯(cuò)落有致。但建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，是要給鄉(xiāng)親們?cè)旄＃灰彦X花在不必要的事情上。二是，將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生的指標(biāo)全部通過(guò)增減掛鉤轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)或者發(fā)達(dá)地區(qū)，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)下一步要實(shí)施鄉(xiāng)村振興或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，就受到基本農(nóng)田保護(hù)率高、建設(shè)用地指標(biāo)少等瓶頸制約。因此，部分地區(qū)不能只顧眼見利益，將全部舊宅基地復(fù)墾為耕地，并通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式轉(zhuǎn)移出建設(shè)用地指標(biāo)，一旦將來(lái)要發(fā)展和振興，將會(huì)遭遇到發(fā)展無(wú)地的硬約束。
二、宅基地功能拓展及案例分析
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，宅基地內(nèi)涵發(fā)生了很大變化。近期研究農(nóng)村宅基地功能擴(kuò)展的理論與實(shí)踐模式時(shí)發(fā)現(xiàn)，宅基地功能在時(shí)間、空間和屬性上其內(nèi)涵都有很大擴(kuò)展，已經(jīng)從生產(chǎn)和居住功能，擴(kuò)展到文化、生態(tài)、景觀、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)保障和政治穩(wěn)定功能等。基于宅基地功能擴(kuò)展理論，絕望之處就是希望之地，當(dāng)前農(nóng)村破敗的房屋和廢棄的宅基地就有了用武之地。下面分析兩個(gè)案例。
案例一：湖北省廣水市武勝關(guān)鎮(zhèn)桃源村。十多年前，該村多是石頭壘砌的房屋，斷壁殘?jiān)⑵茽€不堪。但是，歷史的破敗卻受到藝術(shù)家的青睞，且通過(guò)他們的智慧變成旅游勝地。北京綠十字生態(tài)文化傳播中心主任孫君的出現(xiàn)，讓村莊起死回生。由于該村四面環(huán)山，一條溪流穿村而過(guò)，將村落一分為二。200多處石頭民居，田野間2萬(wàn)多棵柿子樹，茶園、稻田、山林、水庫(kù)星羅棋布，是一個(gè)山清水秀、鳥語(yǔ)花香、群山環(huán)繞、民風(fēng)淳樸的地方。孫君按照“保持原貌、修舊如舊”的規(guī)劃理念，對(duì)每個(gè)自然灣、建筑景點(diǎn)、居民石屋、林場(chǎng)河流以修復(fù)為主，充分彰顯古樸風(fēng)貌。通過(guò)產(chǎn)業(yè)融合、三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)，發(fā)展農(nóng)家樂，如今這個(gè)村成為了全國(guó)“十佳美麗鄉(xiāng)村”。
案例二：湖北省宜城市流水鎮(zhèn)鶯河村。2015年至今，承擔(dān)宅基地制度改革的宜城市相繼編制并出臺(tái)了關(guān)于宅基地退出的相關(guān)政策，產(chǎn)生了良好效果。其中一個(gè)典型就是流水鎮(zhèn)鶯河村。村集體沒有實(shí)行大拆大建的模式，而是利用15戶騰退的和80多戶使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行連片開發(fā)，依托自然風(fēng)光和資源優(yōu)勢(shì)啟動(dòng)“醉美鶯河”建設(shè)，打造有鄉(xiāng)土味道的特色村莊。原來(lái)農(nóng)戶舊住宅，現(xiàn)在變成了農(nóng)家餐館；以前的茅坑，外觀不變，里面卻裝上了現(xiàn)代化的抽水馬桶；以前低矮的畜禽舍，如今通過(guò)修繕，成為現(xiàn)代化的自動(dòng)麻將室和棋牌室；建成索橋、漫水橋、櫻花大道等觀光旅游景點(diǎn)，裝扮古井、吊橋、水車等設(shè)施，讓鄉(xiāng)村靚起來(lái)；通過(guò)種植蔬菜、綠籬、花卉，讓鄉(xiāng)村美起來(lái)。現(xiàn)在該村成為了湖北省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)村，每天接待游客平均800余人次，全村呈現(xiàn)出一派“村美、人和、業(yè)興、家富”的景象。
三、討論
宅基地制度改革試點(diǎn)工作2018年底就要收官了，在調(diào)研中，有些地方提出了一些問題。例如試點(diǎn)區(qū)和非試點(diǎn)區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)，偏遠(yuǎn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)郊區(qū)、成員權(quán)與非成員權(quán)、歷史遺留和現(xiàn)實(shí)情況等出現(xiàn)不平衡，改革的短期成效和長(zhǎng)期目標(biāo)存在不一致等，另外還存在宅基地有償使用費(fèi)的長(zhǎng)期收取、有償退出的補(bǔ)償資金籌集、宅基地房屋等貸款抵押物處置、宅基地增值收益分配以及改革政策的持續(xù)性等問題。因此，需要對(duì)宅基地“雙有償”策略的成效進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)、對(duì)下一步修法進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，循序漸進(jìn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤更要先謀而后動(dòng)，不能被眼前的指標(biāo)紅利沖昏了頭腦，應(yīng)該為本地的鄉(xiāng)村振興預(yù)留后備資源。
（作者單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地科學(xué)（微信公眾號(hào)原創(chuàng)）2018-05-25
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