摘要：本文對大興、閔行、南海等12個試點縣 (市、區(qū)) 進(jìn)行調(diào)查研究, 對改革主體、客體、股權(quán)設(shè)置和管理、股份權(quán)能賦予、政社分離等方面做出經(jīng)驗性總結(jié)。改革面臨著集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、資格認(rèn)定難度大、大多數(shù)村莊“政社分離”條件尚不成熟、激勵機(jī)制不健全、組織成員獲得感有待加強(qiáng)、改革細(xì)則亟需從法律層面認(rèn)定等問題。本文根據(jù)這些問題提出了建立健全法律法規(guī)、健全監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)政策配套支持以及探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑等對策。
為貫徹落實黨的十八屆三中全會《決定》關(guān)于“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利, 積極發(fā)展農(nóng)民股份合作, 賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”的要求, 2015年5月, 經(jīng)中央深改組審議和國務(wù)院同意, 我國在29個縣 (市、區(qū)) 推進(jìn)農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點。截止目前, 經(jīng)過近三年的改革, 改革試點任務(wù)已經(jīng)基本完成。權(quán)能試點是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前奏曲, 全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是從2016年底《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》 (下稱《意見》) 開始, 提出第一階段從2017年開始力爭用三年時間完成全面清產(chǎn)核資, 在此基礎(chǔ)上, 第二階段將經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到集體成員, 有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革, 力爭用五年時間完成全部農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的所有事項。十九大報告明確指出“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益, 壯大集體經(jīng)濟(jì)”。2017年中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”。按照農(nóng)業(yè)部的最新部署, 2018年我國將選擇50個地市和個別省首次開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革“整省整市”試點。由此可見, 隨著2016年《意見》的出臺, 集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成了頂層設(shè)計, 加之三年試點工作收尾, 試點范圍進(jìn)一步擴(kuò)大的時機(jī)已經(jīng)成熟。面對新時代、新機(jī)遇和新改革任務(wù), 對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點成效、經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié), 形成可推廣、可復(fù)制的樣本與借鑒無疑具有現(xiàn)實意義, 有利于更好地貫徹十九大精神, 將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為支點, 更好地實施我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。本文基于據(jù)對北京大興區(qū)、上海閔行區(qū)、廣東南海區(qū)、河北雙灤縣、山東昌樂縣、天津?qū)氎鎱^(qū)、山西潞城市、福建閩侯縣、陜西高陵區(qū)、江西余江區(qū)、云南大理市、貴州湄潭縣等12縣 (市、區(qū)) 的改革試點跟蹤調(diào)研, 對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點的經(jīng)驗性做法、成效與不足做出分析評價, 并提出推進(jìn)對策。
一、改革試點的經(jīng)驗性做法
據(jù)統(tǒng)計, 目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)涉及2.86萬億元賬面資產(chǎn)和66.9億畝土地, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 事關(guān)我國基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定與完善, 事關(guān)9億農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福祉, 以試點的方式審慎推進(jìn), 有益于積累改革經(jīng)驗, 探索發(fā)展路徑, 對化解改革風(fēng)險和減少成本具有重要價值。三年來基于對部分改革試點縣 (市、區(qū)) 的跟蹤調(diào)研和觀察, 在一些關(guān)鍵和重大改革問題上基本做法及有益經(jīng)驗已經(jīng)初步形成。
(一) 改革的客體:全面進(jìn)行清產(chǎn)核資, 實現(xiàn)“三清”
在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中, 界定改革的客體對象即集體資產(chǎn)是重要的基礎(chǔ)工作之一。其中要解決的核心問題包括:納入產(chǎn)權(quán)改革的集體資產(chǎn)范圍何在?規(guī)模多大?如何對資產(chǎn)客體進(jìn)行查核?按改革政策要求, 產(chǎn)權(quán)制度改革的客體對象包括農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)和集體資金。對客體查核, 實際操作包括資產(chǎn)評估、資產(chǎn)信息化管理、界定產(chǎn)權(quán)歸屬等, 統(tǒng)稱為清產(chǎn)核資, 但清產(chǎn)核資對象主要為集體經(jīng)營性資產(chǎn)和資金。規(guī)范而的有效的做法體現(xiàn)在全面進(jìn)行清產(chǎn)核資, 實現(xiàn)“三清”。
1. 通過集體資產(chǎn)評估, 實現(xiàn)“問題清”。
清產(chǎn)核資作為集體產(chǎn)權(quán)制度改革確定改革客體的主要手段和基礎(chǔ)性工作, 對權(quán)威性、公正性、公開性要求較強(qiáng), 因此, 有必要進(jìn)行資產(chǎn)評估。正規(guī)的做法是, 為試點村引入專業(yè)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評估, 從改革工作經(jīng)費(fèi)或村集體公益經(jīng)費(fèi)中列支其必要的支出, 為規(guī)范解決以往歷史遺留問題提供條件。比如, 雙灤區(qū)灤河鎮(zhèn)西南營村聘請了承德永興會計師事務(wù)所對現(xiàn)有集體資產(chǎn)進(jìn)行評估, 所查出的承包經(jīng)營遺留問題, 根據(jù)評估結(jié)果和審計報告, 通過法律途徑得以成功解決。福建省閔侯縣聘請具有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法律服務(wù)經(jīng)驗的北京大成 (廈門) 律師事務(wù)所, 對包括清產(chǎn)核資的各個產(chǎn)改關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行技術(shù)和法律把關(guān), 確保了改革的每一項舉措都有法可依, 避免了出現(xiàn)矛盾和糾紛。
2. 實施信息化管理, 實現(xiàn)“賬目清”。
在資產(chǎn)評估基礎(chǔ)上, 目前部分村級集體組織能夠做到依托農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理系統(tǒng), 建立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理信息平臺, 實行信息化管理, 這是較理想的做法。福建省閩侯縣采取“資產(chǎn)卡片”形式, 將村集體各宗資產(chǎn)的詳細(xì)情況以及實物圖片等錄入平臺, 采取村、鄉(xiāng)、縣三級信息化管理。這種可追溯的信息化管理方式, 有利于始終保持對村集體資產(chǎn)“賬目清”。
3. 重新界定集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬, 實現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)清”。
清產(chǎn)核資的主要功能是界定集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬, 實際操作中如果存在集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明、債務(wù)不清等問題, 均應(yīng)在清產(chǎn)核資中加以明晰和解決, 以此為接下來的股份權(quán)能改革奠定基礎(chǔ)。比如對產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰的集體固定資產(chǎn), 福建省閩侯縣提出按固定資產(chǎn)出資性質(zhì)和比例界定所有權(quán), 進(jìn)一步核實村集體資產(chǎn)所有權(quán)份額。對村集體因各級財政補(bǔ)助形成的固定資產(chǎn), 產(chǎn)權(quán)界定為村集體全體成員所有;對村集體與其他單位聯(lián)營形式出資形成的固定資產(chǎn), 其產(chǎn)權(quán)按村集體出資比例界定為村集體全體成員所有;村集體以捐贈形式出資形成的固定資產(chǎn), 其產(chǎn)權(quán)界定為其他單位所有。對村集體尚未取得產(chǎn)權(quán)證書的房屋, 采取補(bǔ)辦手續(xù)的辦法加以解決。藉此做法, 實現(xiàn)集體資產(chǎn)“產(chǎn)權(quán)清”。
(二) 改革的主體:依照規(guī)則, 民主確定集體成員身份
在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中, 相對于界定改革的客體對象, 也需要界定改革的主體, 主體和客體確認(rèn)共同構(gòu)成集體產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。關(guān)于改革主體的界定, 其解決的核心問題包括:集體產(chǎn)權(quán)制度改革在組織主體的哪個層級或范圍內(nèi)展開?成員主體的資格如何認(rèn)定?依據(jù)現(xiàn)有政策法規(guī), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、行政村級和村民小組;中央和地方頒布的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實施辦法和指導(dǎo)意見, 對有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此, 在產(chǎn)權(quán)制度改革試點實踐中, 改革在組織主體層級上, 既有行政村一級的, 也有村民小組一級的, 還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的;在成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上, 主要依戶籍和原始承包地承包經(jīng)營權(quán)或第二輪延包中分到地的農(nóng)戶確認(rèn), 同時對存在戶籍變化或轉(zhuǎn)工轉(zhuǎn)居等情形的人員結(jié)合村規(guī)民約和公序良俗, 在改革試點村形成一村一策的成員身份確認(rèn)規(guī)則。
按照試點改革方案要求, 較好解決成員界定問題的試點村, 在認(rèn)定中能夠做到既要得到多數(shù)人的認(rèn)可, 又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益, 切實保護(hù)婦女合法權(quán)益, 兼顧各類人群的利益訴求, 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有寬嚴(yán)結(jié)合的特征。以北京市大興區(qū)股份權(quán)能試點改革為例, 在2015年前地方改革基礎(chǔ)上, 在按原有13類人員界定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上, 結(jié)合“以改制時點在冊農(nóng)業(yè)戶口為基準(zhǔn)線, 采取三放寬、兩限制的成員資格界定”辦法確認(rèn)成員身份, 實行三榜公示。又如河北省雙灤區(qū)西地村對三批農(nóng)轉(zhuǎn)非人員進(jìn)行分門別類進(jìn)行確定。再如福建省閩侯縣提出成員資格界定的“寬容性、唯一性、民主性、合法性”四個原則, 既實事求是又區(qū)別對待, 寬嚴(yán)結(jié)合, 妥善解決成員認(rèn)定過程發(fā)現(xiàn)的各類問題;同時, 閩侯縣在全縣范圍內(nèi)進(jìn)行成員資格認(rèn)定, 并聘請北京 (大成) 律師事務(wù)所進(jìn)駐閩候縣, 對集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法性進(jìn)行把關(guān), 如在外嫁女問題上, 明確要求由外嫁女自主選擇想加入的集體經(jīng)濟(jì)組織, 做到“不能兩頭落空, 也不能多頭占有”, 即有效地保障了外嫁女的權(quán)益, 也防止了集體經(jīng)濟(jì)組織利益的不合理流失。
(三) 股權(quán)設(shè)置和股份量化:自主決定, 精細(xì)精準(zhǔn), 做到“分股合心、聯(lián)股聯(lián)心”。
在股權(quán)設(shè)置上, 緊密結(jié)合村情, 簡繁交織, 村村有別。就股權(quán)設(shè)置種類大項而言有兩類, 即集體股和成員股。 (1) 集體股的設(shè)置由集體經(jīng)濟(jì)組織自主確定。 (2) 成員股的設(shè)置, 試點村都設(shè)有基本股 (即人口股) , 且占大頭, 成員股中在村與村之間存在很大自主性的部分, 主要體現(xiàn)在成員個體勞動、資金等要素貢獻(xiàn)差別的區(qū)分方面, 因此存在所謂勞齡股、老齡股、崗位股、貢獻(xiàn)股、募集股、承包地股等不同設(shè)置。
在資產(chǎn)的股份量化上, 從層級到內(nèi)容應(yīng)包盡包, 核算方法可簡可繁。 (1) 從資產(chǎn)類型上看, 主要涉及資金量化、資源性資產(chǎn)量化和經(jīng)營性資產(chǎn)。 (2) 從資產(chǎn)歸屬層級上看, 南方省份主要涉及村小組和行政村兩級;北方省份則主要在行政村一級, 有的還涉及鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)的量化。 (3) 在股份配置數(shù)額的計算方法上, 有的村因集體經(jīng)濟(jì)組織成員同質(zhì)性較高, 則選取簡單算法, 如云南省大理市下關(guān)鎮(zhèn)荷花村以分有承包地為重要的股份分配依據(jù), 認(rèn)定1983年包產(chǎn)到戶分得土地的人員按1人1股配股;1983年后出生、遷入人員的, 沒有土地的人不分配股份。河北省雙灤區(qū)灤河鎮(zhèn)東園子村對資金為主的經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行量化, 按1人1股配股, 每股500元。有的村因集體經(jīng)濟(jì)組織成員異質(zhì)性較高, 不同的成員享有不同的股種和股份份額, 每個股種所占的系數(shù)也不一樣。如河北省雙灤區(qū)雙塔山鎮(zhèn)下店子村設(shè)了基本股、獎勵股、老齡股和募集股。獎勵股主要由 (曾) 擔(dān)任村干部和獨生子女享受。擔(dān)任村干部1~2屆的可追加享受基本股的20%, 擔(dān)任超過2屆的村干部和獨生子女可追加享受基本股的30%。老齡股主要70周歲 (含) 以上的老人才能享有, 追加享受基本股的20%。募集股, 每人1股, 每股200元, 全村募集不超過1000股, 即不超過20萬元, 期限5天, 如到期未集滿其他人可追加, 但每人不超過5股。山西省潞城市翟店鎮(zhèn)小天貢村將個人股先分為人口股和農(nóng)齡股兩大類, 人口股占70%, 農(nóng)齡股占30%。再將人口股細(xì)分為原始股和基本股, 其中原始股為本集體經(jīng)濟(jì)組織原始成員及其衍生人員所享有, 占總股本的20%, 基本股為有承包地的在冊成員所享有, 占股本的50%;將農(nóng)齡股細(xì)分村齡股即在本村集體經(jīng)濟(jì)組織的年限股, 占總股本的10%;勞齡股即在本村集體經(jīng)濟(jì)組織成為勞動力的年限股, 勞齡計算時間一致, 均為16~60周歲, 占總股本的20%。 (4) 股東量化對象和方式不一。多數(shù)是“量化到人, 頒證到戶”;有的則是“量化到戶, 戶內(nèi)共享”, 此類形式以廣東省南海區(qū)最為典型。
(四) 股權(quán)管理:因地制宜, 動態(tài)或動靜結(jié)合模式為主流
在改革試點中, 各地探索出不同的股權(quán)管理模式, 主要有靜態(tài)管理、動態(tài)管理和動靜結(jié)合管理。雖然政策層面始終鼓勵集體組織采取股權(quán)靜態(tài)管理模式, 但改革后股份經(jīng)濟(jì)合作組織采取哪一種股權(quán)管理模式, 并不唯政策左右, 而是由集體組織自主決定。
一般來說, 撤村建居或計劃撤村建居的村主要選擇靜態(tài)管理模式, 多數(shù)的農(nóng)業(yè)村選擇動態(tài)管理或動靜結(jié)合的管理模式。前者如北京市大興區(qū)采取了靜態(tài)管理模式, 廣東省佛山市也采取了靜態(tài)管理模式。后者, 如河北省承德市雙灤區(qū)采取了“每五年一調(diào)整”的動靜結(jié)合管理模式;此外, 大理市大關(guān)邑村的動靜結(jié)合管理模式與一般按年限動靜結(jié)合管理模式有很大的不同, 更富有細(xì)節(jié)上的特色。例如, 大關(guān)邑村一組的個人股分為貢獻(xiàn)股和成員股。貢獻(xiàn)股主要是根據(jù)擁有土地的量進(jìn)行設(shè)置。1983年參加家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至今在冊人員, 按人均承包面積0.6畝設(shè)貢獻(xiàn)股4股, 成員股2股;參加1990年小調(diào)整、實際參與調(diào)得承包田至今在冊人員, 按實際已調(diào)田面積每調(diào)增0.1畝設(shè)貢獻(xiàn)股2股, 成員股2股;1993年前出生無田人員, 設(shè)成員股2股:1993年后新出生及婚遷遷入人員, 設(shè)成員股1股。股權(quán)確定后, 針對成員享有的不同股種按不同情況進(jìn)行動態(tài)或靜態(tài)管理。具體而言, 個人股中的成員股實行動態(tài)管理。死亡或遷出后調(diào)減成員股股份, 已界定為經(jīng)濟(jì)組織成員的遷入或新生兒按規(guī)定配置成員股股份。個人股中的貢獻(xiàn)股實行靜態(tài)管理, 當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員死亡和遷出, 貢獻(xiàn)股可以由家庭繼承, 但不得轉(zhuǎn)讓、退股和提現(xiàn)。
鑒于動態(tài)或動靜結(jié)合的股權(quán)管理模式, 具有根據(jù)情況變化而進(jìn)行利益微調(diào)整的靈活性, 受到多數(shù)農(nóng)村社區(qū)集體組織的青睞。
(五) 成員權(quán)實現(xiàn):規(guī)范賦予六項股份權(quán)能, 但其實現(xiàn)程度不一
1. 占有權(quán)、收益權(quán)基本得到實現(xiàn)。
試點縣 (市、區(qū)) 在確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員、股權(quán)量化到人的基礎(chǔ)上, 基本實現(xiàn)了成員的占有權(quán)和收益權(quán), 并且體現(xiàn)在股份經(jīng)濟(jì)合作社章程中。各試點村依據(jù)章程理順積累和分配關(guān)系, 嚴(yán)格執(zhí)行按股分配, 根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展需要和章程規(guī)定, 制定每年的具體分配方案, 合理確定股份分紅比例, 設(shè)置分紅上限, 提取一定的公積金和公益金, 確保集體可持續(xù)發(fā)展。
2. 在股份合作社確立之初, 較少有成員行使有償退出和繼承權(quán)。
雙灤、閩侯、余江等區(qū)縣尚沒有發(fā)生有償退出和繼承現(xiàn)象。大興區(qū)共有51個村2065人發(fā)生股權(quán)繼承, 繼承股份金額17795萬元。
3. 抵押擔(dān)保權(quán)能的實現(xiàn)有待時日。
有此項試點內(nèi)容的縣 (市、區(qū)) , 目前基本形成抵押擔(dān)保制度設(shè)計, 并與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商、洽談, 在積極出資構(gòu)建風(fēng)險保障金等方面取得一定進(jìn)展, 一定程度上消除了金融機(jī)構(gòu)的顧慮。北京市大興區(qū)圍繞股權(quán)估值認(rèn)定、質(zhì)押登記程序、風(fēng)險防范措施等方面已與北京銀行進(jìn)行了磋商, 形成規(guī)范化操作辦法, 但效果尚待時間檢驗。對于多數(shù)試點縣, 在落實抵押擔(dān)保權(quán)能方面則步履維艱。據(jù)河北省雙灤區(qū)反映, 為了進(jìn)一步拓展農(nóng)民股權(quán)抵押擔(dān)保平臺, 多次與各大國有商業(yè)銀行進(jìn)行洽談、溝通協(xié)調(diào), 但各大國有商業(yè)銀行創(chuàng)新股權(quán)抵押擔(dān)保產(chǎn)品的意愿不強(qiáng)。其原因主要在于:一是沒有上級部門支持, 無法自主創(chuàng)新農(nóng)民股權(quán)抵押擔(dān)保產(chǎn)品。河北省雙灤區(qū)反映沒有人民銀行牽頭和總行的支持, 基層行沒有制定政策、產(chǎn)品創(chuàng)新的權(quán)限。二是集體成員股權(quán)本身存在評估難、變現(xiàn)難等問題, 支行沒有動力開展此類試點業(yè)務(wù)。
(六) “政社分離”:小步慢走, 理想與現(xiàn)實差距大
村委會、村黨支部與集體經(jīng)濟(jì)組織是我國農(nóng)村基層治理的三大組織資源, 也稱“三駕馬車”。處理好集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委的關(guān)系是集體產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容。目前, 政策層面主張能分則分, 沒有條件完全在組織機(jī)構(gòu)上分離的, 也可職能先行分開, 人員、辦公場所等方面交叉。與此相應(yīng), 實踐中多數(shù)地方實行人員交叉任職、職能分開的“半政社分離”模式, 如貴州省湄潭縣;個別地方實行“政社分離”, 如江蘇省吳中區(qū)和云南省大理市天井辦事處下轄的6個村 (社) 。
改革試點之所以并沒有統(tǒng)一規(guī)定的實行“政社分離”的要求, 即允許小步慢走, 主要原因在于“政社分離”受內(nèi)外部諸多因素或條件影響, 包括受村干部群眾對該項改革的認(rèn)知、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力以及政府提供對農(nóng)村公共服務(wù)的能力等, 因此, 是否實行“政社分離”更多的是一種水到渠成的結(jié)果, 而不是改革的“一刀切”推動。
二、主要成效、困難和問題
我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之制度優(yōu)勢、作用和功能, 在不同歷史發(fā)展時期是有別的, 在全面建成小康社會和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時代背景下, 以股份權(quán)能改革為著力點、股份經(jīng)濟(jì)合作社為載體的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 在富裕農(nóng)民、改善鄉(xiāng)村治理、發(fā)展社區(qū)事業(yè)、扶貧濟(jì)困等方面正在獲得新動能和新價值, 產(chǎn)權(quán)改革試點從成效、不足和問題等不同角度交出了實踐答卷。
(一) 主要成效
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的一個重要目標(biāo)設(shè)計和追求, 就是通過股份權(quán)能改革實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員對集體資產(chǎn)的占有使用和收益分配的權(quán)利, 增加農(nóng)民收入。從改革試點村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的反映看, 他們對此充滿信心。其信心主要來自三個方面:一是集體經(jīng)濟(jì)組織模糊不清的產(chǎn)權(quán), 由于創(chuàng)新性地確立股份化的成員權(quán)制度安排得以歸屬清晰, 并弄清了家底、公開了信息;二是以六項權(quán)能使集體成員權(quán)得以完整、有效保護(hù), 成員更加關(guān)心集體資產(chǎn)的保值增值了;三是構(gòu)建起股份經(jīng)濟(jì)合作社, 新型集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)得以完善, 真正實現(xiàn)了民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。
股份經(jīng)濟(jì)合作社作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果的組織形式體現(xiàn), 其運(yùn)行狀況如何是檢驗改革成效的核心所在, 為各方所關(guān)注。我們注意到, 改革后發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)成為各個試點村面臨的首要任務(wù), 而運(yùn)用各個村的資源形態(tài)選擇合適的發(fā)展模式是關(guān)鍵, 尤其是與改革前不同, 新的運(yùn)行機(jī)制促使股份經(jīng)濟(jì)合作社行為主體出現(xiàn)如下主要變化:
1. 引入競爭, 公開招投標(biāo)出租集體資產(chǎn)。
這是多數(shù)股份經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營常用的發(fā)展方式。經(jīng)過公開競標(biāo), 提高資產(chǎn)的市場價值, 增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。2016年大理市天井辦事處登龍村對一個蔬菜批發(fā)市場進(jìn)行招投標(biāo), 通過競價, 相較2016年, 2017年的租金將提高54萬元。這樣的例子較多。
2. 自主經(jīng)營, 開拓新產(chǎn)業(yè)。
股份經(jīng)濟(jì)合作社自主成立物業(yè)公司、建筑公司和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)公司。河北省雙灤區(qū)西地鄉(xiāng)西地村、肖店村的股份合作社均自主經(jīng)營自己的公司。
3. 與外部企業(yè)聯(lián)合經(jīng)營, 合作共享。
如集體經(jīng)濟(jì)組織入股到某一農(nóng)民專業(yè)合作社或當(dāng)?shù)仄髽I(yè), 既充分利用了村級集體資產(chǎn), 又能共享農(nóng)民專業(yè)合作社、社會企業(yè)等的外部資源和資產(chǎn), 獲得1+1>2的融合發(fā)展績效。河北省雙灤區(qū)陳柵子鄉(xiāng)二興營村村集體領(lǐng)辦土地股份合作社招商引資, 與北京中盛通遠(yuǎn)國際文化傳媒公司合作, 建設(shè)“三楊生態(tài)谷農(nóng)業(yè)休閑觀光項目”, 與神州藥業(yè)公司合作發(fā)展椴樹栽植產(chǎn)業(yè)。二興營村土地股份合作社發(fā)展成效顯著, 2015年底發(fā)放股權(quán)保底金30萬余元, 最多的戶領(lǐng)1萬多元。
(二) 存在的困難和問題
1. 集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)構(gòu)復(fù)雜, 資格認(rèn)定難度大。
由于各村的村情各異、人員身份復(fù)雜, 成員資格認(rèn)定是改革中的難點問題。各地縣級層面出臺的成員身份認(rèn)定意見中, 一般明確列出必須認(rèn)定和不予認(rèn)定的情形, 對于特殊群體的認(rèn)定則交由各村民主協(xié)商確定, 不做強(qiáng)制性規(guī)定。但由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn), 各村自由度大, 認(rèn)定結(jié)果差異也較大, 同樣的情形在不同的村認(rèn)定結(jié)果不同, 成員間容易產(chǎn)生互相攀比現(xiàn)象, 實際操作中難以協(xié)調(diào)平衡, 為改革留下不穩(wěn)定隱患。
2. 大多數(shù)村莊“政社分離”條件尚不成熟。
處理好村兩委與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的一個重要問題。人員和職能分開是“政社分離”的關(guān)鍵所在。由于“政社分離”受到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、地方安全和穩(wěn)定、基層干部素質(zhì)、成員民主參與意識等因素的影響, 并非所有村落都具備條件加以實施。對于大多數(shù)尚不具備“政社分離”條件的村, 現(xiàn)階段仍實行“政社不分”或“政社半分離”的過渡機(jī)制, 村兩委成員與集體經(jīng)濟(jì)組織理事會、監(jiān)事會成員交叉任職, 但這一過程不易過長, 否則將會一定程度上削弱集體經(jīng)濟(jì)作為市場經(jīng)濟(jì)主體的地位與發(fā)展能力。如何以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī), 為實行政社分離創(chuàng)造條件是今后需要統(tǒng)籌考慮的。
3. 激勵機(jī)制不健全, 能人帶動作用發(fā)揮不充分。
發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)需要懂經(jīng)濟(jì)會管理的職業(yè)經(jīng)理人才, 而目前農(nóng)村這方面的能人極其缺乏。當(dāng)前許多試點出現(xiàn)能人留不住、能人帶動作用發(fā)揮不了的現(xiàn)象, 主要原因是集體經(jīng)濟(jì)組織人才管理方式與現(xiàn)實情況不相適應(yīng), 缺乏健全有效的激勵機(jī)制, 現(xiàn)有的薪酬水平難以滿足能人需求, 能人帶動發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)積極性較低, 這在很大程度上制約了集體資產(chǎn)運(yùn)營效益, 影響集體經(jīng)濟(jì)組織的存續(xù)發(fā)展。
4. 集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得感有待加強(qiáng)。
評價農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成功與否, 關(guān)鍵要看改革是否維護(hù)了農(nóng)民權(quán)益、是否給農(nóng)民帶來收益。從各地改革情況來看, 大多數(shù)村雖然摸清了家底、賦予了股權(quán), 但為農(nóng)民帶來的直接財產(chǎn)性收入較少, 農(nóng)民獲得感還不是很強(qiáng)。這一方面體現(xiàn)在由于集體資產(chǎn)經(jīng)營方式單一、保守, 經(jīng)營性收入過低, 農(nóng)民分紅收益少;另一方面表現(xiàn)于村集體資產(chǎn)量小, 資產(chǎn)股份評估價值不搞, 股份有償退出吸引力不強(qiáng), 同時金融機(jī)構(gòu)對成員股權(quán)進(jìn)行抵押擔(dān)保意愿不強(qiáng), 門檻設(shè)置過高, 農(nóng)民抵押貸款額度小。
5. 集體經(jīng)濟(jì)組織深化改革細(xì)則亟需從法律層面認(rèn)定。
目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中有關(guān)清產(chǎn)核資報告、成員界定結(jié)果、股權(quán)設(shè)置與管理模式等制度安排及確認(rèn)程序, 均參照《村民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定, 缺少專門的法律予以認(rèn)可, 特別是有關(guān)新型集體經(jīng)濟(jì)組織———股份經(jīng)濟(jì)合作社的具體職能、權(quán)力與義務(wù), 以及與法人地位緊密相關(guān)的登記和稅費(fèi)政策等細(xì)則問題, 更是無法可依, 因此亟需國家層面出臺具體針對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織載體主體地位的法律規(guī)定, 予以明確和規(guī)范。
三、建議
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革因政策性強(qiáng)、利益關(guān)系復(fù)雜、影響深廣而被認(rèn)為是具有“四梁八柱”性質(zhì)的重要變革, 黨的十九大已將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為今后幾年深化農(nóng)村改革的重點內(nèi)容明確下來, 2018年則面臨試點范圍擴(kuò)大和整省整市推進(jìn)的新任務(wù), 為如期高質(zhì)量完成這項重要改革任務(wù), 提出如下建議:
(一) 提升思想認(rèn)識, 調(diào)動各方力量, 凝聚改革動力
進(jìn)一步多渠道、多形式宣講農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的目的、意義、主要成效及各類先進(jìn)典型案例, 加大相關(guān)政策法規(guī)的宣傳解釋力度, 促使廣大農(nóng)民和基層干部不斷將改革內(nèi)化于心、外化于行。堅持發(fā)揚(yáng)民主, 問情于民、問計于民, 充分而廣泛征求改革主體農(nóng)民的意見或建議, 并贏取其認(rèn)同和支持, 使改革的決策充分體現(xiàn)全體農(nóng)民的意志。著力營造改革的濃厚氛圍, 努力消除基層干部的顧慮, 充分激發(fā)試點縣市 (區(qū)) 改革主動性, 調(diào)動省級相關(guān)部門的參與度, 發(fā)揮好指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的作用, 提高各級農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理部門和干部的責(zé)任感和使命感。
(二) 盡快出臺包括《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī), 為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供保障
一是從深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革需求出發(fā), 國家層面需及早研究有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn), 規(guī)范成員資格認(rèn)定和取消、登記、變更等程序, 并指導(dǎo)各地根據(jù)實際情況出臺地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。二是從國家層面加快《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法進(jìn)程, 對經(jīng)濟(jì)股份合作社的注冊登記、經(jīng)營管理、權(quán)利義務(wù)等出臺專門性法規(guī), 明確經(jīng)濟(jì)股份合作社市場主體地位。三是處理好新舊政策之間的銜接、匹配問題, 避免新的沖突與矛盾。
(三) 推進(jìn)政經(jīng)分離, 健全監(jiān)管機(jī)制
在政經(jīng)分離的過渡階段, 一方面, 積極理順村社關(guān)系, 健全集體經(jīng)濟(jì)組織管理制度。即理順集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委的關(guān)系, 在不得不交叉任職的現(xiàn)實情況下建議更多吸納村民代表、專業(yè)人員擔(dān)任理事會成員, 避免因村級兩委干部在集體經(jīng)濟(jì)組織中交叉任職而可能產(chǎn)生的決策偏差, 確保村級自治職能和經(jīng)濟(jì)職能分離。另一方面, 理順內(nèi)部關(guān)系, 引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織完善經(jīng)營管理制度, 探索集體經(jīng)濟(jì)組織有效監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)和完善監(jiān)事會選舉制度, 嚴(yán)格遵循選舉規(guī)則, 保障監(jiān)事會能夠獨立行使其審計、監(jiān)督職能。此外, 從城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制上持續(xù)為政社分離創(chuàng)造條件。
(四) 加強(qiáng)對改革工作和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策配套與扶持
試點改革實踐證明, 集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有普適性, 不僅發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織迫切需要, 而且純粹的農(nóng)業(yè)村莊也需要且能夠進(jìn)行集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革。鑒于純農(nóng)業(yè)村莊經(jīng)濟(jì)實力較弱, 建議對其開展改革的工作經(jīng)費(fèi)由各級政府部門給予解決。此外, 在現(xiàn)有中央財政試點支持發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)上, 建議繼續(xù)擴(kuò)大支持范圍, 特別是應(yīng)重點支持已完成改革的經(jīng)濟(jì)薄弱試點村;同時, 鼓勵地方政府從土地、財政、稅費(fèi)、金融、人才等方面對集體經(jīng)濟(jì)組織予以扶持激勵, 形成財政帶動、多元投入、多方共同扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制, 在不斷增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力的同時, 讓村民享有更多的獲得感、滿足感, 使集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略融為一體。
(五) 多措并舉, 探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效路徑
一是要完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 解決發(fā)展制約瓶頸。針對一些歷史發(fā)展底子薄、債務(wù)多的村莊, 政府應(yīng)積極引導(dǎo)資金、技術(shù)、資源等向村級流動, 為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件, 奠定集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基礎(chǔ)。二是要依托本地資源優(yōu)勢發(fā)展集體經(jīng)濟(jì), 帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。結(jié)合村莊自身產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢, 以農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社為載體, 為農(nóng)戶提供配套農(nóng)業(yè)服務(wù), 同時吸引社會資本開發(fā)二、三產(chǎn)業(yè)項目, 將文化旅游、鄉(xiāng)村旅游與“三生”農(nóng)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合, 實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。三是以農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社為引領(lǐng), 發(fā)展股權(quán)經(jīng)濟(jì)。引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股股份經(jīng)濟(jì)合作社, 在欠發(fā)達(dá)地區(qū)鼓勵在社區(qū)集體框架下發(fā)展土地股份合作, 探索將財政資金投入農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織形成經(jīng)營性資產(chǎn), 通過多種途徑發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實力。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題2018年04期
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