摘要：縣域城鎮化與“三農”密切相關, 縣級單元作為城鎮化的重要層級, 是破解城鄉二元結構的基本單元。鄉村振興戰略與推進縣域城鎮化互促共進、相輔相成。從鄉村內生活力缺失、城鄉資源要素配置不均衡、鄉土文化的保護與傳承不足、鄉村地區環境污染風險加大等方面分析了當前城鎮化中鄉村發展面臨的主要問題。基于實施鄉村振興戰略, 從推進農業農村現代化、就近就地吸納農業人口轉移、保護和傳承鄉土文明三方面重新認識縣域城鎮化的地位和作用。最后從加強制度建設保障、差異化鄉村發展指引、發揮特色小城鎮和特色小鎮支撐作用、積極發展鄉村旅游和新經濟、加強鄉村人居環境建設、傳承保護鄉土文化等方面提出實施鄉村振興的具體發展策略。
1 城鎮化中的城鄉關系研究
城市與鄉村是一個有機整體, 城鄉關系是一個隨時間發展而不斷演化的客觀存在[1], 正確認識城鄉關系是研究城鎮化的邏輯起點和基礎。城鄉二元結構體制是我國城鎮化發展中存在的嚴重障礙, 資金、土地、人才等各種要素長期由農村向城市流入, 導致城鄉差距持續擴大, 也是造成鄉村發展滯后的重要原因。2017年末我國常住人口城鎮化率已達58.52%, 城鎮化水平持續提高, 人口仍處在由農村向城市集中的階段。但快速城鎮化進程中的鄉村衰落也不容忽視, 農村人口外流趨勢短期不可逆轉, 城鄉收入的絕對差距仍在逐年拉大 (圖1) 。
2002年12月, 中共“十六大”針對城鄉二元結構提出了統籌城鄉、協調發展的方針, 開啟了破除城鄉二元體制的歷史進程。從2004年開始, 連續15年的中央一號文件都聚焦于農業、農村、農民 (即“三農”) 問題 (表1) 。城鄉收入差距快速擴大的趨勢在2003年后得到了遏制, 城鄉收入比2007年達到最高值3.33后開始逐年回落, 農村人口持續大規模外流的趨勢也正在放緩。據《2016年農民工監測調查報告》, 2011-2016年, 外出農民工增速呈逐年回落趨勢, 外出農民工占比也從2011年的62.8%逐漸下降到2016年的60.1% (圖2) 。另外, 隨著近年來美麗鄉村建設、鄉村旅游、農村電子商務的蓬勃發展, 城鄉間產業要素的流動方式也開始改變, 擁有傳統產業和特色資源的鄉村正在培育要素集聚能力, 成為新的功能節點, 而資源稟賦較差的鄉村則會進一步衰退。
2017年中央一號文件提出了田園綜合體 (1) 概念, 是實現鄉村現代化和新型城鎮化聯動發展的一種新模式。“十九大”報告中首次提出實施鄉村振興戰略 (2) , 2018年中央一號文件全面謀劃新時代鄉村振興, 全面部署和實施鄉村振興戰略。鄉村振興戰略的提出, 對城鄉關系的認識從“城鄉統籌”轉向“城鄉融合”, 更加強調城鄉要素的互動和城鄉空間的共融。從“農業優先發展”轉變為“農業農村優先發展”, 從“新農村建設”、“美麗鄉村”發展到“鄉村振興”新局面, 是城鄉發展的重大戰略性轉變[2]。
2 城鎮化中鄉村發展面臨的主要問題
“十九大”報告指出不平衡不充分的發展已經成為社會的主要問題, 2018年中央一號文件指出當前我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出, 農業農村部部長韓長賦進一步指出我國社會中最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡, 最大的發展不充分則是農村發展的不充分。分析我國當前城鎮化中鄉村發展面臨的主要問題有以下幾點:
2.1 鄉村“空心化”和“老齡化”現象嚴重, 鄉村內生活力缺失
隨著人口遷徙、青壯年勞動力向城鎮轉移, “異地城鎮化”使得人口大量流出地村莊“空心化”和“老齡化”趨勢日益明顯。據統計, 2015年全國留守老人占農村老人的23.3%, 農村空巢老年人占老年人口的比例為51.7%, 農村留守兒童占農村全部兒童的35.1% (3) 。鄉村精英和青壯年人才大量外流, 也使鄉村地區原有穩定的社會結構支離破碎, 鄉村基層人口素質和自治水平迅速下降, 鄉村內生活力嚴重缺失。
以河北省張家口市為例, 從2015年各鄉鎮人口流動情況來看, 市域211個鄉鎮中, 有181個為人口凈流出地, 占全市鄉鎮總數的86% (圖3) 。原宣化縣王家灣鄉31個行政村中26個外出人口一半以上, 2015年戶籍人口7428人, 常住人口僅2348人, 其中60歲以上占80% (圖4) 。
2.2 城鄉資源要素配置不均衡, 鄉村公共服務和基礎設施建設滯后
縣級單元 (4) 城鄉公共服務的供給普遍存在著“重城市輕農村”的供給制度問題[3], 城鄉公共服務存在較大差距, 農村公共服務供給水平難以滿足農業農村發展的需要。縣鄉一級財政困難, 2006年國家取消農業稅, 鄉鎮和村兩級自身財力匱乏和提供公共產品能力不足的兩大問題更加凸現。小城鎮承擔著繁重的基層管理事務, 但沒有相應的行政權力, 更缺乏足夠的財力支持, 普遍缺乏介入農村公共事務和農業生產事務的積極性。農村的公共服務和管理滯后, 農民的養老、醫療、教育等公共服務供給陷入困境。
近年來, 農村的水電路等公共服務和基礎設施建設得到較大改善, 但與新型城鎮化要求相比, 差距還比較大, 普遍缺少公園、廣場等休閑生活服務設施。根據住房城鄉建設部《2016年城鄉建設統計公報》, 全國68.7%的行政村有集中供水、65%的行政村對生活垃圾進行處理, 但僅有20%的行政村對生活污水進行了處理。2016年年末, 全國鄉建成區用水普及率71.90%、燃氣普及率22.00%、人均公園綠地面積1.11m2, 也都明顯要低于建制鎮和縣城發展水平 (表2) 。
2.3 鄉村規劃建設中對鄉土文化的保護與傳承不足
隨著人口外遷和城鄉關系演進, 部分自然村落逐漸消亡是必然結果[4]。但在城鄉建設用地增減掛鉤政策和地方土地財政的驅動下, 鄉村建設成為獲取城市建設用地指標的重要手段, 不少省區出現了行政力量主導的村莊撤并與“新農村建設”浪潮, 部分地區甚至出現了趕農民“上樓”的現象 (5) 。短時期內的村莊撤并過于追求速度, 使得承載著數千年農耕文明的村莊數量急劇減少, 大量從屬于村落的民間文化傳統———非物質文化遺產也隨之消亡, 相當數量的傳統村落徹底走向終結。
鄉村規劃建設也普遍缺乏保護與傳承意識, 大多數村莊規劃和建設中缺少對村莊整體的內生發展機制思考。鄉村規劃照搬城市規劃的做法和土地政策的不完善導致了拆舊建新的“自主性破壞”[5], 對傳統村落大量鄉土建筑“自然性毀損”、“建設性破壞”、“旅游性破壞”等現象仍然十分普遍, 大量具有傳統特色的鄉村缺乏有效的管控和保護措施, 導致大批傳統村落正在或面臨消亡, 對鄉土文化造成了巨大沖擊。
2.4 鄉村地區環境污染風險加大, 治理能力不足
縣域就近就地城鎮化、工業化趨勢使得環境問題越來越呈現出“面域化”的特征, 鄉村地區環境污染風險加大[6]。但大部分縣級單元缺乏有效協調城鄉建設、產業發展與布局、環境監控與治理的工作機制, 難以通過協調優化布局, 降低環境污染。
目前來看, 鄉村地區自然環境仍然有繼續惡化的趨勢, 主要表現在水土污染嚴重、污水和垃圾處理能力落后等。鄉村畜禽飼養業的發展和農藥化肥的超量使用, 也使得農村面源污染開始出現排污種類多、濃度高的特點;鄉村生活垃圾有效收集與無害化處理工作在縣級單元推進也比較緩慢。縣級單元在經濟發展的壓力下, 環境治理的積極性不高, 應對能力普遍不足。當前我國的環境監管體系主要是針對城市和重要點源污染防治建立的, 對縣級單元廣大鄉村地區的環境污染防治重視不夠。
3“鄉村振興戰略”下的縣域城鎮化價值再認識
鄉村振興與推進城鎮化不是非此即彼的關系, 而是互促共進、相輔相成的。
縣域城鎮化是以縣域為重點自下而上的本地城鎮化發展范式, 是以中小城鎮為主要載體, 吸納農村富余勞動力轉移的就地就近城鎮化[7]。縣域城鎮化與“三農”密切相關, 縣級單元作為城鎮化的重要層級, 是縮小城鄉差距、破解城鄉二元結構的治理單元, 是統籌城鄉發展和滿足城鄉基層發展需求的基本單元。新時代, 推進縣域城鎮化, 對于緩解“農村空心化”、解決“三農”問題, 縮小城鄉差距都具有積極作用和重要意義。基于鄉村振興戰略實施, 本文對縣域城鎮化價值和作用有以下幾點再認識:
3.1 促進“三農”發展, 推進農業農村現代化的重要支撐
縣級單元是服務“三農”的重要層級, 是“三農”發展的主體空間, 是推進我國農業現代化、產業化發展的重要平臺。縣域城鎮化質量很大程度上決定著我國農業地區發展、城鄉一體化的發展水平, 是全面實現現代化的關鍵。
我國農業現代化水平相對較低, 發展潛力空間很大, 和大中城市比較, 縣域內城鄉發展差距相對較小, 城鄉聯系更加緊密, 鄉情更加濃厚, 更具有直接帶動鄉村發展的意義。從農民收入構成看, 我國農民收入的60%以上來源于非農產業的工資性收入, 農民提高收入的主要渠道為依靠非農產業就業機會來拓展[8]。另外, 城鎮地區為農業現代化提供主要的科技服務和支撐, 大量的鄉村基礎設施建設需要從縣域層面統籌考慮, 縣級單元是提升農村基礎設施建設水平的重要層次。隨著農民收入的提高, 多元化生活需求增長, 通過提高縣城和重點小城鎮的公共服務與基礎設施水平, 以優質的公共服務、人居環境吸引農村轉移人口集聚已成為推動縣級單元就近就地城鎮化的重要動力。
3.2 就近就地吸納農業人口轉移的基礎性作用
長距離流動的“異地城鎮化”模式不可避免會導致農村發展的困境, 就近就地城鎮化有利于通過季節性投入、家庭分工和代際分工來支持農業的持續發展[9]。縣級單元是農村轉移人口實現“完整家庭城鎮化”的適宜層級[10]。隨著農村家庭安置、團聚的需求越來越高, 中短途流動務工和“工農兼業、城鄉雙棲”越來越多, 在平原地區縣級單元就近就地城鎮化中尤其具有普遍性。
縣域城鎮化一方面有利于降低農村人口融入城鎮化的成本和障礙, 另一方面也有利于城鄉一體化發展和社會關系網絡的延續[9]。以縣級單元為核心的就近就地城鎮化是農民經濟理性選擇的結果, 符合當前農民工的城鎮化意愿, 符合城鎮化人口流動規律, 在未來相當一段時間內具有較強的合理性和適應性。縣域城鎮化發展, 對減少“半城市化”、“農村空心化”等問題具有積極作用, 對于促進城鄉統籌發展具有重要作用, 因此成為很多地區著力推進的城鎮化模式。
3.3 保護和傳承鄉土文明的重要空間載體
縣是歷史延續最長、邊界相對穩定的行政組織機構, 長期穩定的組織形態使縣成為社會網絡、文化認同的基本單元。縣域文化具有很強的鄉土性和原賦性, 是由根植于當地居民的價值取向、觀念形態、生活方式、民俗風情等多種要素構成, 是傳承文化記憶、體現鄉愁的重要空間載體。縣域也是美麗中國的基本空間, 散布大量的自然文化遺產, 擁有代表中國壯美自然的山水林田, 沉淀著千年文明傳承下來的城鄉聚落。
伴隨我國進入大眾休閑時代, 休閑消費在國民消費中所占的比例呈現不斷上升的趨勢, 新興消費模式的興起也正在深刻改變鄉村的生產生活方式和城鄉關系。景觀資源豐富的廣大縣域地區正成為全國最具吸引力的區域, 人文和自然資源豐富的縣級單元將成為新經濟的關注熱點[11]。根據《中國鄉村旅游發展指數報告》, 2016年, 中國鄉村旅游進入大旅游時代, 未來中國鄉村旅游熱將持續10年以上。縣域城鎮化發展能否協調好與自然和文化遺產的保護, 能否傳承優秀人居文化, 守護鄉愁記憶, 決定著美麗中國建設的成敗。
4 縣域城鎮化中的“鄉村振興”發展策略
從生態文明視角重新認識和發現鄉村價值, 重點關注農業農村的現代化, 走城鎮化與現代化相結合的總路徑。在縣域城鎮化進程中促進城鄉要素和資源的雙向流動, 促進城鄉空間的共融, 推動實施鄉村振興戰略。
4.1 加強制度建設和保障, 激發鄉村內生動力
城鎮化是一項長期而又復雜的系統工程, 需要進一步加大改革創新力度, 完善財稅、投資、金融、土地等方面的配套政策[12], 保障城鄉要素的自由流動和高效配置, 為縣域城鎮化和鄉村振興發展創造良好的制度環境。
縣域城鎮化中要加快建立健全城鄉發展一體化體制機制, 要深化農村土地制度改革, 深化農村集體產權制度改革, 完善農業支持保護制度。鼓勵縣級單元提高存量集體建設用地利用效率, 簡化農村集體建設用地用于鄉村休閑服務業發展和休閑娛樂設施建設的審批程序。完善農村創業創新體制, 促進更多的優質資源要素進入農村, 建立城鄉統一的公共產品供給制度, 推進城市基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播。鄉村建設要充分發揮多元主體作用, 解決好縣域城鎮化和鄉村振興的資金來源, 鼓勵市場和社會力量介入, 充分發揮村民的主體性和建設能動性。積極吸引資金、技術、人才等要素流向農村, 盤活農村閑置住房, 發展鄉村旅游、養老、文化、教育等多元產業。
4.2 因地制宜, 制定差異化的鄉村發展指引和建設策略
我國鄉村面廣量大、鄉村問題多樣化, 實施鄉村振興戰略要注重地域和文化差異性, 不同地區、類型的鄉村采用不同的發展策略。對應不同的城鄉關系, 根據不同的城鎮化發展模式和路徑對鄉村進行差異化引導, 對一些不具備條件的、人口流失的空心村, 應退宅還田還林, 恢復生態, 實施生態治理。美麗鄉村建設中要融入反映地區歷史、文化、風俗特色的建筑風格和聚落格局。如江蘇省2011年啟動“美好城鄉建設行動”, 2014年開展美麗鄉村建設示范, 并逐年擴大示范試點范圍, 建設了一批美麗鄉村示范項目。江蘇省村莊環境整治改善把鄉村歸為五種類型:古村保護性、自然生態型、人文特色型、現代社區型和整治改善性, 對五種類型的村莊分別施策, 使田園地區更具田園風光, 丘陵地區更有山村風貌, 水網地區更含水鄉風韻[13]。
4.3 發揮特色小城鎮和特色小鎮的支撐平臺作用
特色小城鎮和特色小鎮建設處于縣域城鎮化和鄉村振興中間層次, 是實施鄉村振興戰略, 帶動農業現代化和農民就近城鎮化的重要著力點和支撐點。發揮特色小城鎮和特色小鎮整合鄉村內外資源的重要平臺作用。一方面, 鄉村地區的特色小鎮建設要立足于鄉村地區原有產業的轉型升級, 充分挖掘利用鄉村原有產業基礎、資源稟賦和人才基礎。另一方面, 通過集聚資本、人才、創新創業要素等, 將特色小鎮建設成為鄉村地區對接外部資源的重要平臺。充分發揮特色小鎮的平臺價值, 發揮對周邊鄉村的產業整合和輻射帶動作用, 持續推進一批鄉村特色產業、文化旅游, 加快推進農業農村現代化。
4.4 依托生態和文化休閑資源, 積極發展鄉村旅游和新經濟
鄉村地區并不等于農業地區, 其發展的活力也不僅是局限于農業。2018年的中央一號文件首次提出鄉村經濟要多元化發展, 為鄉村創造就業機會。縣域城鎮化要依托鄉村地區的生態和文化休閑資源, 以農業為核心, 延伸農業產業鏈, 推進一二三產業融合發展。發展農產品精深加工業, 開發鄉村旅游、休閑農業, 積極發展以廣大農村地區為載體的鄉村旅游, 也是推進就地城鎮化、創造就業、脫貧攻堅的重要突破口。推動本地就業從一產向三產的非農化轉移, 促進自下而上的鄉村就地城鎮化進程。
另外, 互聯網信息技術的出現, 改善了鄉村傳統產業的生產經營劣勢與區位束縛, 激活了以淘寶村為典型代表的農村電商經濟。積極利用“互聯網+本土產業基礎+低成本生產空間”的復合優勢, 激發鄉村多元的就業機會 (6) 。
4.5 加強鄉村人居環境建設, 傳承和保護鄉土文化和特色景觀風貌
保護鄉村自然生態和田園風光, 尊重鄉村地區的特色生產和生活方式。積極發展生態型農業, 引導村民清潔化生產。加快鄉村環境綜合治理, 開展鄉村綠化工程和鄉村清潔行動, 提升衛生環境水平。加快推進“鄉村文化記憶工程”, 保護反映歷史文化、風俗習慣、宗教信仰的各類非物質文化遺產。推進歷史文化名村和傳統村落保護行動, 加強省級和地方的傳統村落名錄體系建設, 完善村落信息檔案, 通過分級管理與技術指導, 建立有效的保護管理機制。
以生態環境保護、特色產業培育和歷史文化傳承為重點, 加快美麗鄉村建設。建議每個縣可選取3~5個鄉村作為重點打造, 省級層面確立評定標準, 省市縣給予政策和財政扶持, 建立長效扶持機制。
(圖表及參考文獻略)
中國鄉村發現網轉自：城市發展研究 2018年05期
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