——基于寧夏的調(diào)研
摘要:扶貧小額信貸是精準(zhǔn)扶貧的重要手段。在分析寧夏扶貧小額信貸實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前金融扶貧工作和扶貧小額信貸工作出總體評(píng)價(jià)。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前扶貧小額信貸主要存在金融機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員積極性不高、片面要求提高覆蓋率和新增貸款投放量可能會(huì)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)承貸主體和資金使用主體不一致、貧困人口在建檔立卡系統(tǒng)中的“進(jìn)進(jìn)出出”、宣傳不夠到位等問(wèn)題。
基于此，建議從將金融扶貧工作融入宏觀金融政策體系、多種渠道降低金融扶貧成本、建立有效的政府增信機(jī)制、加大金融扶貧基礎(chǔ)工作力度、利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)改造傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)、鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)合作性金融政策發(fā)展、盡快落實(shí)盡職免責(zé)制度、設(shè)計(jì)合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、將金融扶貧和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)等角度入手進(jìn)一步落實(shí)扶貧小額信貸精準(zhǔn)扶貧政策。
關(guān)鍵詞: 扶貧; 扶貧小額信貸; 金融扶貧; 信貸扶貧; 精準(zhǔn)扶貧
作為一種金融精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)品，為建檔立卡貧困戶量身定制的“5萬(wàn)元以下、3年期以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政貼息、縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”的扶貧小額信貸在幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、增收脫貧等方面取得了明顯成效。根據(jù)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極投入脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中的相關(guān)內(nèi)容，在全國(guó)范圍內(nèi)，扶貧小額貸款統(tǒng)一要求為對(duì)建檔立卡貧困戶5萬(wàn)元以下、3年以內(nèi)的貸款，采取信用貸款方式，不設(shè)抵押擔(dān)保門檻；對(duì)有貸款意愿、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)和一定還款能力的建檔立卡貧困戶保證應(yīng)貸盡貸；實(shí)行利率優(yōu)惠。截至2017年6月底，扶貧小額信貸累計(jì)發(fā)放3381 億元，共支持了855萬(wàn)貧困戶，貧困戶獲貸率由2014年底的2% 提高到2016年底的29%。作為一種專門為建檔立卡貧困戶獲得發(fā)展資金而量身定制的扶貧貸款產(chǎn)品，扶貧小額信貸扶持對(duì)象瞄準(zhǔn)有貸款意愿，有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)和一定還款能力的建檔立卡貧困戶。作為一種福利性的補(bǔ)貼式小貸，或者政策性小貸，扶貧小額信貸政策對(duì)象指向精準(zhǔn)、利率補(bǔ)貼對(duì)象明確，針對(duì)沒(méi)有得到金融服務(wù)或者金融服務(wù)需求沒(méi)有得到滿足或滿足不充分的人，解決以往低息貸款產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”、扶貧效果不佳問(wèn)題。本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種不同于直接給予財(cái)政資金，屬于財(cái)政(貼息)和金融扶貧方式的結(jié)合，是一種依靠外部補(bǔ)貼和外部擔(dān)保的“特惠金融”，有利于彌補(bǔ)財(cái)政扶貧資金不足、調(diào)動(dòng)貧困人口的生產(chǎn)積極性和主動(dòng)性。向貧困人口以適合于他們的條件提供金融服務(wù)，服務(wù)于傳統(tǒng)銀行不愿或難以服務(wù)的弱勢(shì)群體的扶貧小額信貸已成為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的金融服務(wù)品牌，但也存在資金使用不合理、貸款發(fā)放不合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)管理不到位等苗頭性傾向性問(wèn)題。因此，研究當(dāng)前扶貧小額信貸運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧工作具有重要的意義。
一、扶貧小額信貸實(shí)踐探索
隨著全國(guó)性金融政策的相繼出臺(tái)和逐步落實(shí)，有力推動(dòng)了貧困地區(qū)的企業(yè)發(fā)展、貧困人口脫貧增收。但是由于各地的政策支持力度、貧困戶現(xiàn)實(shí)需求、工作機(jī)制等方面的差異，金融扶貧政策落實(shí)的進(jìn)度不一，效果千差萬(wàn)別。一些地區(qū)由于擁有較強(qiáng)的政策支持、旺盛的現(xiàn)實(shí)需求、健全的工作機(jī)制等方面的保障，金融扶貧工作開(kāi)展得較為到位，開(kāi)始涌現(xiàn)出一些創(chuàng)新性做法。2017年4月，課題組對(duì)寧夏扶貧小額信貸工作進(jìn)行了專題調(diào)研。截至2017年3月，固原全市建檔立卡貧困戶貸款余額15. 42億元，已獲貸款戶5. 94萬(wàn)戶，占貧困戶總數(shù)的62. 7%。2017年前3個(gè)月，建檔立卡貧困戶貸款新增6929戶2. 91億元，戶均4. 2萬(wàn)元。設(shè)立的7家融資性擔(dān)保公司2017年前3個(gè)月為1534戶建檔立卡貧困戶擔(dān)保0. 59億元。全市824個(gè)行政村全部建立村級(jí)信用協(xié)會(huì)，完成評(píng)級(jí)授信14. 57萬(wàn)戶，其中全市7. 05萬(wàn)戶建檔立卡貧困戶全部完成評(píng)級(jí)授信。
寧夏固原主要通過(guò)四方面的創(chuàng)新手段加快推進(jìn)扶貧小額信貸工作。
(一) 明確主體，扶貧小額信貸工作責(zé)任到位。按規(guī)劃，分期、分片向各金融機(jī)構(gòu)分配金融扶貧任務(wù)，金融機(jī)構(gòu)實(shí)行包片制，建立扶貧小額信貸責(zé)任清單，對(duì)各縣(市、區(qū)) 、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦) 、貧困村、貧困戶扶貧小額信貸任務(wù)實(shí)行包干，擴(kuò)大貧困戶貸款覆蓋面。明確了貸款發(fā)放主體，進(jìn)一步降低客戶準(zhǔn)入條件，建立信用檔案，只要貧困戶符合授信條件，銀行應(yīng)貸盡貸，并在利率定價(jià)、開(kāi)放方式、審批流程上更加靈活便捷。對(duì)扶貧小額信貸情況實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，通過(guò)月督促、季通報(bào)、年考核及時(shí)通報(bào)，并將銀行機(jī)構(gòu)工作開(kāi)展情況與其市場(chǎng)準(zhǔn)入、不良貸款容忍度、高管履職盡責(zé)掛鉤。
(二) 扎實(shí)有效的貸前工作有效降低風(fēng)險(xiǎn)。一是創(chuàng)新評(píng)級(jí)授信模式，將評(píng)級(jí)授信過(guò)程中加大社會(huì)評(píng)級(jí)比重，降低收入比重，信用狀況、社會(huì)綜合評(píng)價(jià)、家庭人均凈收入和家庭勞動(dòng)力人數(shù)所占分值分別為30%、30%、20%、20%，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困戶授信的全覆蓋，并為不同信用等級(jí)的用戶提供差異化服務(wù)。二是根據(jù)黑名單形成原因，分類釋放信貸黑名單。三是貧困戶申請(qǐng)貸款時(shí)，發(fā)揮銀行之外的組織力量，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行一、二輪的審核篩選。四是實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償承擔(dān)比例調(diào)整，政府更多地承擔(dān)扶貧貸款的違約風(fēng)險(xiǎn)，提高金融機(jī)構(gòu)的積極性。
(三) 簡(jiǎn)化信貸流程、創(chuàng)新工作形式，不斷降低放貸成本。一是簡(jiǎn)化流程，開(kāi)發(fā)高效的辦公系統(tǒng)，降低交易成本。扶貧小額信貸發(fā)放實(shí)行免擔(dān)保、免抵押、免貸前調(diào)查。一律采用網(wǎng)上審批，無(wú)紙化審批，利用技術(shù)手段開(kāi)發(fā)“文本模板系統(tǒng)”，降低交易成本，極大地提高了貸款發(fā)放效率。二是轉(zhuǎn)化存量貸款，將以往貧困戶較高利率的商業(yè)銀行貸款轉(zhuǎn)換成執(zhí)行同期人民銀行基準(zhǔn)利率的最低利率優(yōu)惠政策的扶貧小額貸款。
(四) 加強(qiáng)貸后監(jiān)管，引入保險(xiǎn)機(jī)制，完善金融服務(wù)。一是金融機(jī)構(gòu)和村干部一起加強(qiáng)貸款后期用途的監(jiān)督。二是引入借款人意外傷害保險(xiǎn)，當(dāng)借款人因意外死傷失去還款能力時(shí)，可由保險(xiǎn)公司部分或全額賠付。三是在考核客戶量和不良貸款率的同時(shí)，建立客服中心電話回訪制度，約束客戶經(jīng)理放貸行為。四是針對(duì)部分貧困戶取款還款不便問(wèn)題，加大ATM機(jī)、便民終端投放力度，開(kāi)發(fā)手機(jī)終端、移動(dòng)終端，方便農(nóng)戶辦理存貸業(yè)務(wù)。
總體來(lái)看，經(jīng)過(guò)不斷探索，寧夏扶貧小額信貸工作基本做到“能貸盡貸”，在帶動(dòng)貧困戶脫貧增收方面取得明顯的效果。未覆蓋的部分主要有以下幾類主體：一是五保戶等政府兜底戶，二是黑名單戶，三是超齡戶，四是舉家搬遷戶，五是在扶貧小額信貸發(fā)放以前，還承擔(dān)著若干尚未償還的貸款建檔立卡貧困戶，六是國(guó)家審計(jì)署審計(jì)不符合扶貧政策戶。
二、扶貧小額信貸工作存在的問(wèn)題
(一) 扶貧小額信貸政策評(píng)價(jià)。由于貧困地區(qū)和貧困戶風(fēng)險(xiǎn)承受能力弱、標(biāo)準(zhǔn)化的可抵押和質(zhì)押資產(chǎn)少、質(zhì)量差，單筆貸款金額少，貸款筆數(shù)多，加上貸款手續(xù)復(fù)雜、手續(xù)費(fèi)高、利率高，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)不愿意服務(wù)窮人。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，信息不對(duì)稱和農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)，地理距離遠(yuǎn)和借貸規(guī)模小導(dǎo)致高成本，資本的逐利本性使得金融資本不會(huì)自動(dòng)瞄準(zhǔn)和流向貧困地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)出于信貸成本和信貸收益的考量，天然的信貸偏好、首選信貸目標(biāo)都不會(huì)是窮人。加上地方財(cái)政可用貼息、免息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金有限，金融機(jī)構(gòu)對(duì)窮人的資金投入往往較少，傳統(tǒng)金融不愿或難于服務(wù)弱勢(shì)群體。這與缺乏一套商業(yè)化、市場(chǎng)化的原則，很多的小額貸款并不能以最有效的方式被分配有關(guān)。
扶貧小額貸款直接面對(duì)建檔立卡貧困戶，非建檔立卡貧困戶無(wú)法申請(qǐng)扶貧小額貸款，是精準(zhǔn)度最高的信貸扶貧政策。相比于傳統(tǒng)的貸款政策，扶貧小額貸款在政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，專門針對(duì)建檔立卡貧困戶，從制度上一定程度克服了以往貸款政策的“金融排斥”。同時(shí)，對(duì)建檔立卡貧困戶貸款的金額和時(shí)間進(jìn)行了規(guī)定，既滿足了大多數(shù)貧困戶的貸款需求，也降低了金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。不設(shè)抵押擔(dān)保門檻，破除了以往建檔立卡貧困戶無(wú)法找到抵押物和擔(dān)保人的現(xiàn)實(shí)難題。實(shí)行遠(yuǎn)低于市場(chǎng)利率的優(yōu)惠利率，既減輕了貧困戶的還款壓力，也在一定
程度上培養(yǎng)貧困戶的信用意識(shí)。因此，通過(guò)扶貧小額信貸的投放，扶貧對(duì)象能夠依據(jù)具體的合約及時(shí)還款，能夠與金融機(jī)構(gòu)構(gòu)建穩(wěn)定的合作關(guān)系。
(二) 當(dāng)前扶貧小額信貸工作存在的問(wèn)題。
1. 金融機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員積極性不高。扶貧小額信貸工作的進(jìn)展情況較大程度上取決于對(duì)金融機(jī)構(gòu)積極性的調(diào)動(dòng)情況。各地的實(shí)踐情況表明，當(dāng)前扶貧小額貸款的核心問(wèn)題集中表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員積極性不高，這與其金融扶貧低收益與高成本之間的矛盾有關(guān)。影響其積極性的主要因素有: 一是融資成本較高。按照基準(zhǔn)利率發(fā)放貸款金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)發(fā)生虧損。如按照政策要求執(zhí)行基準(zhǔn)利率，利率不能補(bǔ)償操作成本從而形成利率倒掛。政策要求的低利率屬于扭曲利率，直接影響金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)收益。二是管理成本高。分散、小額的扶貧小額貸款特征使金融機(jī)構(gòu)在辦理業(yè)務(wù)時(shí)，成本極高。中西部貧困地區(qū)面積廣大、農(nóng)戶分散，金融機(jī)構(gòu)挨家挨戶辦理扶貧小額貸款，成本極高。加上扶貧小額貸款總額占其業(yè)務(wù)總量比例較低，但投入的精力多，占用了金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展其他主營(yíng)業(yè)務(wù)的時(shí)間，真正積極落實(shí)扶貧小額貸款的金融機(jī)構(gòu)并不多。固原市的基層客戶經(jīng)理反映，由于網(wǎng)點(diǎn)少、人手少，貧困戶居住分散，金融扶貧業(yè)務(wù)量只占銀行業(yè)務(wù)量的15%，但是占用了工作人員60% 以上的精力，且扶貧小額信貸業(yè)務(wù)占利潤(rùn)來(lái)源比重低。三是機(jī)構(gòu)偏少，人手不足。開(kāi)展扶貧小額貸款業(yè)務(wù)的
金融機(jī)構(gòu)基層網(wǎng)點(diǎn)普遍較少，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至缺少營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，有限的工作人員無(wú)法滿足服務(wù)區(qū)域內(nèi)全部貧困人口的貸款需求，這些機(jī)構(gòu)即使高度重視也明顯感覺(jué)力不從心。四是盡職免責(zé)制度未完全建立。類似于盡職免責(zé)的政策要求部分銀行未能完全落實(shí)，直接負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)、承擔(dān)壓力的客戶經(jīng)理有所顧慮，影響了發(fā)放扶貧小額貸款的積極性。
2. 片面要求提高覆蓋率和新增貸款投放量可能會(huì)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)別地區(qū)片面要求提高扶貧小額信貸的農(nóng)戶覆蓋率，增加扶貧小額信貸增量，要求商業(yè)銀行保證一定規(guī)模的信貸投放，做到“應(yīng)貸盡貸”。但是各地?fù)碛挟a(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿和還款能力的農(nóng)戶比例存在顯著差異，盲目要求提高扶貧小額貸款的農(nóng)戶覆蓋率，為了完成目標(biāo)任務(wù)而人為刺激和誘導(dǎo)貧困戶的信貸需求，忽視一些貧困戶沒(méi)有合適的投資機(jī)會(huì)、必要的生產(chǎn)能力以及借貸習(xí)慣，對(duì)一些缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿和能力的兜底戶、無(wú)勞動(dòng)能力戶等提供扶貧小額貸款，其缺乏發(fā)展產(chǎn)業(yè)必備的知識(shí)技能，在短期內(nèi)難以盈利，在沒(méi)有對(duì)扶貧小額信貸發(fā)放對(duì)象進(jìn)行約束的情況下，反而會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)隱患，增加商業(yè)銀行壞賬率的概率。
3. 承貸主體和資金使用主體不一致可能存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。以貧困戶名義貸款，采用簽署貸款委托管理協(xié)議，實(shí)行貸款托管等方式交由企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)一使用，企業(yè)帶動(dòng)貧困戶就業(yè)或產(chǎn)生的效益給貧困戶分紅。短期來(lái)看，貧困戶獲得了分紅收入。但“戶貸企用”，既難以實(shí)現(xiàn)扶貧小額信貸資金精準(zhǔn)到戶到人、用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)初衷，也難以促進(jìn)貧困農(nóng)戶內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力的形成，同時(shí)也將企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到貧困戶。這種“多人貸款，一人使用”的方式，集中了違約風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)放大集中的問(wèn)題，對(duì)地方政府對(duì)貸款使用主體的嚴(yán)格審查提出了更高的要求。政策明確要求“不能將扶貧小額信貸打包用于政府融資平臺(tái)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等”、要求“戶借、戶還”，地方政府更多的是在進(jìn)行“打擦邊球”式的探索。
4. 貧困人口在建檔立卡系統(tǒng)中的“進(jìn)進(jìn)出出”為發(fā)放扶貧小額貸款帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)難題。現(xiàn)有政策規(guī)定扶貧小額信貸的發(fā)放對(duì)象為建檔立卡貧困戶，解決了瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏離問(wèn)題，能夠提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性。讓達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶退出，將疾病、意外事故等致貧的人口及時(shí)納入貧困戶的動(dòng)態(tài)調(diào)整政策也是精準(zhǔn)扶貧的基本要求。現(xiàn)實(shí)中的操作困難是，如果金融機(jī)構(gòu)為建檔立卡貧困戶發(fā)放扶貧小額貸款，但是該建檔立卡貧困戶后期因不符合政策被調(diào)整出建檔立卡系統(tǒng)，此時(shí)牽涉的貼息及貸款回收問(wèn)題較難操作，地方政府也把握不準(zhǔn)。
5. 宣傳不夠到位，部分農(nóng)戶對(duì)扶貧小額貸款的資金使用要求存在誤解。扶貧小額信貸為貧困戶提供開(kāi)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、小型加工業(yè)和小商業(yè)等經(jīng)營(yíng)類而非消費(fèi)類小額信貸，能夠?yàn)樨毨糸_(kāi)展小型創(chuàng)收項(xiàng)目提供資金支持。但部分貧困戶信用意識(shí)還比較淡薄，貸款用途容易發(fā)生偏移和轉(zhuǎn)向。貸后檢查中發(fā)現(xiàn)少部分農(nóng)戶將扶貧小額信貸用于不產(chǎn)生投資回報(bào)的購(gòu)置家庭用品、子女上學(xué)等非生產(chǎn)性支出。個(gè)別貧困戶認(rèn)為扶貧小額貸款是政府發(fā)放的補(bǔ)貼，可以無(wú)償占有，容易形成負(fù)面的“榜樣”，造成資金無(wú)法回收的惡性循環(huán)。
總之，扶貧小額貸款的精準(zhǔn)度高，針對(duì)性強(qiáng)，較為適應(yīng)貧困戶缺乏資金的現(xiàn)實(shí)情況，是實(shí)施金融扶貧的主要手段之一，為解決扶貧資金到戶難、農(nóng)戶還款難和金融機(jī)構(gòu)發(fā)展難的三個(gè)難題提供了一種解決思路。以往金融扶貧實(shí)踐表明，金融扶貧的成效如何，很大程度取決于政府的行政能力，因此各地的實(shí)施進(jìn)度和效果是不均衡的。金融機(jī)構(gòu)有積極性，則金融扶貧工作開(kāi)展較好，反之，金融扶貧工作進(jìn)展較慢。同時(shí)，若單一依靠行政命令及壓力，政府支持有輔助作用但影響扶貧小額信貸運(yùn)轉(zhuǎn)的可持續(xù)性，金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏積極性，很難平衡反貧困與自身的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，無(wú)法真正落實(shí)扶貧小額貸款等各項(xiàng)金融扶貧政策。
當(dāng)前，金融扶貧特別是扶貧小額信貸作為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的重要抓手，目前僅作為一種短期性的工作手段，沒(méi)有真正融入國(guó)家金融發(fā)展體系中，也沒(méi)有成為一種長(zhǎng)期的制度性安排，具有很強(qiáng)的臨時(shí)性和非制度性。從發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的路來(lái)看，信用的積累和金融生態(tài)改善是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不能一蹴而就。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不能夠依靠政府的貼息來(lái)維持扶貧小額信貸運(yùn)作，為弱勢(shì)群體服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)需要通過(guò)利息收入和其他金融服務(wù)實(shí)現(xiàn)保本微利、盈虧持平或較少地依賴補(bǔ)貼，而不是利潤(rùn)最大化，服務(wù)機(jī)構(gòu)自身在組織和財(cái)務(wù)上同時(shí)也要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要
落實(shí)好扶貧小額信貸政策，重點(diǎn)在于加強(qiáng)政府、金融機(jī)構(gòu)、貧困戶之間的機(jī)制設(shè)計(jì)，建立貸款機(jī)構(gòu)和借款人之間長(zhǎng)期的信貸關(guān)系，保障各方在金融扶貧過(guò)程中均能實(shí)現(xiàn)自身利益。
三、改進(jìn)扶貧小額信貸的政策建議
扶貧小額信貸的成效較大程度上取決于各地政府施加的行政壓力和重視程度。扶貧小額信貸工作走在全國(guó)前列的地區(qū)，往往既是貧困地區(qū)也是金融改革試點(diǎn)先行區(qū)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，扶貧小額信貸工作并非是我國(guó)金融體系中的長(zhǎng)期制度性安排，當(dāng)前表現(xiàn)得更多的是在2020 年全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略要求下的臨時(shí)性工作部署。因此各地扶貧小額信貸推進(jìn)力度和進(jìn)度并不均衡，在2020 年如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，消除區(qū)域性貧困問(wèn)題后，長(zhǎng)期性的扶貧小額信貸工作力度和成效難以保障。要解決當(dāng)前扶貧小額信貸工作存在的問(wèn)題，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。
(一) 將扶貧小額信貸工作融入宏觀金融政策體系。可考慮由專門的金融社會(huì)企業(yè)、公益性扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)和合作金融類“窮人銀行”負(fù)責(zé)金融扶貧工作，在發(fā)展初期需要適當(dāng)?shù)馁Y金和政策支持，依靠國(guó)家財(cái)政或地方政府財(cái)政的潛在擔(dān)保甚至直接出資來(lái)管理風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過(guò)一段時(shí)期后可以逐漸放棄長(zhǎng)期的補(bǔ)貼，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)保本微利和可持續(xù)運(yùn)營(yíng)發(fā)展，主要履行農(nóng)戶小額信貸和弱勢(shì)群體金融服務(wù)職能。也可以嘗試政府扶貧資金的金融化運(yùn)作，將扶貧資金作為微型金融項(xiàng)目的原始資金，成立由傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)或聯(lián)合創(chuàng)辦，或者成立直接由非政府組織運(yùn)作，政府監(jiān)督的微型金融機(jī)構(gòu)，直接向貧困人口提供金融服務(wù)。政府單獨(dú)在存款準(zhǔn)備金、再貸款、信貸條件等方面提供融資、稅收等方面的優(yōu)惠政策，出臺(tái)和傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)不同的監(jiān)管及考核措施多種渠道降低金融扶貧成本，從而積極引導(dǎo)不同的金融扶貧機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的定位、目標(biāo)、資源、優(yōu)勢(shì)自主選擇將業(yè)務(wù)重點(diǎn)放在服務(wù)哪一個(gè)層次的客戶，以滿足或者適應(yīng)農(nóng)村多層次金融需求。
(二) 多種渠道降低扶貧小額信貸成本。扶貧小額信貸成本降低是調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)參與積極性的重要環(huán)節(jié)。
一是降低融資成本。建議在減免稅費(fèi)、降低融資成本方面為開(kāi)展扶貧小額信貸工作的銀行機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)優(yōu)惠，人民銀行擴(kuò)大支農(nóng)再貸款和扶貧再貸款的支持范圍，降低銀行機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧貸款的資金成本。
二 是降低交易成本。利用現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，積極開(kāi)發(fā)針對(duì)金融扶貧業(yè)務(wù)的工作系統(tǒng)，在偏遠(yuǎn)地區(qū)使用新的電子信息技術(shù)并逐步建立多種形式的助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)或村級(jí)金融服務(wù)站，填補(bǔ)基礎(chǔ)金融服務(wù)在實(shí)體網(wǎng)點(diǎn)的空白，加快辦理金融扶貧業(yè)務(wù)的速度，拓寬金融服務(wù)的空間范圍，削減使用金融產(chǎn)品和服務(wù)的信息、時(shí)間、交通等交易成本。落實(shí)對(duì)履職盡責(zé)的機(jī)構(gòu)和信貸人員的盡職免責(zé)制度，掃除基層機(jī)構(gòu)和信貸員“惜貸” “不敢貸”等心理障礙，提高基層信貸員的工作積極性。根據(jù)貧困地區(qū)實(shí)際情況出臺(tái)與一般地區(qū)不同的差異化考核機(jī)制，扶貧小額信貸不良容忍度指標(biāo)中不良貸款占比、不良貸款處置絕對(duì)額應(yīng)進(jìn)一步提高。
(三) 多種方式防控扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)。
一是建立政府增信。建議短期內(nèi)通過(guò)建立政府擔(dān)保平臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、貸款保證保險(xiǎn)等形式加強(qiáng)對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償能力，優(yōu)化政府擔(dān)保比例，設(shè)計(jì)合理的擔(dān)保機(jī)制，提高貸款管理能力。長(zhǎng)期幫助建立鞏固農(nóng)戶與金融社會(huì)企業(yè)等的合作互動(dòng)關(guān)系，保障金融社會(huì)企業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制下的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
二是加強(qiáng)前期工作。建議建立一套相對(duì)完善的信用評(píng)定、客戶篩選、貸款額度、還款機(jī)制，在考察項(xiàng)目生產(chǎn)周期和前景、客戶掌握的技術(shù)、還款意愿和還款能力的基礎(chǔ)上逐步完善貸款額度、還款方式和還款周期，通過(guò)提供動(dòng)態(tài)正向激勵(lì)，建立遞進(jìn)式的貸款制度和按時(shí)還款獎(jiǎng)勵(lì)制度，為有良好信貸記錄者提供連續(xù)貸款，對(duì)激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，以鼓勵(lì)貸款人信守合約。考慮到建檔立卡方式建立的貧困戶檔案提供信息有限，應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村兩委作用，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)的嚴(yán)格把關(guān)和統(tǒng)一組織，利用定量信息與定性信息綜合評(píng)價(jià)農(nóng)戶整體信用狀況，有效改善金融機(jī)構(gòu)的信息不對(duì)稱情況，在此基礎(chǔ)上通過(guò)遞進(jìn)式的貸款制度和按時(shí)還款獎(jiǎng)勵(lì)制度保持銀行與借款戶的持續(xù)聯(lián)系。依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)推進(jìn)信用體系建設(shè)，建議將全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與人民銀行征信系統(tǒng)有效對(duì)接，多渠道整合信用信息，解決信用評(píng)級(jí)的互認(rèn)難題，在擁有授信信息的基礎(chǔ)上，金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步下放貸款業(yè)務(wù)審批權(quán)限，壓縮管理層級(jí)，簡(jiǎn)化貸款審批環(huán)節(jié)和流程，減少貸款調(diào)查周期和鏈條，有序放松信貸自主權(quán)，提高審批效率。搞好信用培育和維護(hù)，構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì)，防范和有效打擊騙取貸款、騙取貸款財(cái)政貼息、故意逃廢銀行債務(wù)的各類非法行為。
三是引入保險(xiǎn)機(jī)制。建議建立保險(xiǎn)公司參與的小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，引入借款人意外傷害保險(xiǎn)、貸款保證保險(xiǎn)、優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)等產(chǎn)品組合靈活、繳費(fèi)低、運(yùn)作成本低的保險(xiǎn)產(chǎn)品，提高保險(xiǎn)綜合保障能力，充分考慮覆蓋面、及時(shí)性、可獲得性和目標(biāo)客戶的承受能力，并逐漸完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，將來(lái)自于自然或意外的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，有效降低貸款可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)生其他風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也逐漸納入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償體系。
四是加大政策宣傳力度，建立常態(tài)化、制度化的金融宣傳教育機(jī)制。簡(jiǎn)單如實(shí)地向貧困戶介紹扶貧小額信貸產(chǎn)品，為客戶提供信用和誠(chéng)信方面的培訓(xùn)，重點(diǎn)就扶貧小額信貸、各類保險(xiǎn)、征信制度、反假幣和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等進(jìn)行金融知識(shí)專題宣傳教育活動(dòng)，推升農(nóng)戶對(duì)金融產(chǎn)品的需求意愿和使用能力。
(四) 將金融扶貧與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。由于各地致貧原因不同，有意愿貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶比例不同，不可盲目追求扶貧小額貸款的農(nóng)戶覆蓋率。弱勢(shì)群體信貸抑制的產(chǎn)生并不僅僅是傳統(tǒng)理解的農(nóng)戶沒(méi)有合適抵押和擔(dān)保品的問(wèn)題，為窮人提供免抵押、免擔(dān)保的貼息貸款只是解決了一部分極端貧困人口早期金融發(fā)展的迫切需求，當(dāng)弱勢(shì)群體利用金融資源逐漸發(fā)展起來(lái)后，政策設(shè)計(jì)重點(diǎn)應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)體系培育和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制設(shè)計(jì)。
一是考慮到政府在提供扶貧小額信貸的同時(shí)，也在為其他主體提供低息或者免息的金融服務(wù)，農(nóng)村有大量的非正規(guī)金融，相互嵌套在農(nóng)村信貸市場(chǎng)。因?yàn)榻鹑诜龀重毨艉徒鹑诜龀志哂袆?chuàng)收功能的企業(yè)、合作社等主體方式方法有所不同，建議在扶貧小額信貸政策以外，單獨(dú)出臺(tái)對(duì)扶貧企業(yè)、合作社等主體的流動(dòng)資金類和固定資產(chǎn)類小額信貸支持政策，在授信額度、緩釋措施、用信方法等方面進(jìn)行創(chuàng)新，滿足其在生產(chǎn)、銷售、流通各環(huán)節(jié)的資金需求。并配套出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)管及考核政策，克服現(xiàn)存的承貸主體與資金使用主體不一帶來(lái)的問(wèn)題。
二是防范貸款重產(chǎn)業(yè)輕扶貧的現(xiàn)象。在實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目時(shí)，將扶貧小額信貸資金和財(cái)政產(chǎn)業(yè)扶貧資金、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)扶貧資金配套使用，要求扶貧小額信貸必須投向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和貧困戶擅長(zhǎng)項(xiàng)目，重點(diǎn)設(shè)計(jì)扶貧企業(yè)、合作社等在獲得金融支持后與貧困戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)貧困戶脫貧增收，減少金融成本和降低風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)貧困戶的能力建設(shè)。
三是考慮到農(nóng)戶的特點(diǎn)不同，在同一地區(qū)開(kāi)展同一金融扶貧項(xiàng)目，需要考慮將農(nóng)戶異質(zhì)性考慮進(jìn)來(lái)，設(shè)計(jì)出適合建檔立卡貧困人口需求的金融服務(wù)項(xiàng)目，根據(jù)貧困戶的能力和信貸需求及其變化采取不同的資金支持策略。金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困戶是否可放貸可以根據(jù)對(duì)項(xiàng)目本身盈利能力和前景的預(yù)測(cè)和篩選來(lái)判斷，貸款額度可根據(jù)對(duì)生產(chǎn)形勢(shì)、還款意愿和還款能力的預(yù)判來(lái)發(fā)放，貼息支持也可以實(shí)行差別化。要使貧困人群依靠金融資本和扶貧過(guò)程當(dāng)中金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)服務(wù)來(lái)提高自我素質(zhì)和發(fā)展能力，在發(fā)放扶貧小額信貸的同時(shí)，需要通過(guò)貸款配套服務(wù)主體配套向弱勢(shì)群體傳授產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)，提高他們的勞動(dòng)技能，增強(qiáng)其還款能力所依賴的生存保障和發(fā)展能力，以確保其穩(wěn)定盈利。
第四，考慮到部分農(nóng)戶缺乏信貸需求，其需要的金融服務(wù)可能不是小額貸款，而是小額保險(xiǎn)、小額儲(chǔ)蓄和小額匯款等非金融服務(wù)。因此在開(kāi)發(fā)合適的扶貧小額信貸產(chǎn)品同時(shí)，做好政策研究和風(fēng)險(xiǎn)防控，打造差異化的金融產(chǎn)品體系，為其提供更好的基本公共服務(wù)，滿足“兩不愁、三保障”需求，進(jìn)而通過(guò)公共資源提供非金融性的產(chǎn)品，可以將非金融需求轉(zhuǎn)化成對(duì)金融資源的需求，這又會(huì)進(jìn)一步激發(fā)其普惠金融的需求，提高其發(fā)展能力。
作者簡(jiǎn)介：曾小溪（中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院/農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）；孫凱（中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院/農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)
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