——基于寧夏的調研
摘要:扶貧小額信貸是精準扶貧的重要手段。在分析寧夏扶貧小額信貸實踐探索的基礎上，對當前金融扶貧工作和扶貧小額信貸工作出總體評價。研究發現，當前扶貧小額信貸主要存在金融機構及其從業人員積極性不高、片面要求提高覆蓋率和新增貸款投放量可能會存在較大的風險承貸主體和資金使用主體不一致、貧困人口在建檔立卡系統中的“進進出出”、宣傳不夠到位等問題。
基于此，建議從將金融扶貧工作融入宏觀金融政策體系、多種渠道降低金融扶貧成本、建立有效的政府增信機制、加大金融扶貧基礎工作力度、利用互聯網技術改造傳統金融業務、鼓勵支持和引導合作性金融政策發展、盡快落實盡職免責制度、設計合理的利益聯結機制、將金融扶貧和產業發展結合起來等角度入手進一步落實扶貧小額信貸精準扶貧政策。
關鍵詞: 扶貧; 扶貧小額信貸; 金融扶貧; 信貸扶貧; 精準扶貧
作為一種金融精準扶貧產品，為建檔立卡貧困戶量身定制的“5萬元以下、3年期以內、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣建風險補償金”的扶貧小額信貸在幫助貧困戶發展生產、增收脫貧等方面取得了明顯成效。根據《中國銀監會關于銀行業金融機構積極投入脫貧攻堅戰的指導意見》中的相關內容，在全國范圍內，扶貧小額貸款統一要求為對建檔立卡貧困戶5萬元以下、3年以內的貸款，采取信用貸款方式，不設抵押擔保門檻；對有貸款意愿、有就業創業潛質、技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困戶保證應貸盡貸；實行利率優惠。截至2017年6月底，扶貧小額信貸累計發放3381 億元，共支持了855萬貧困戶，貧困戶獲貸率由2014年底的2% 提高到2016年底的29%。作為一種專門為建檔立卡貧困戶獲得發展資金而量身定制的扶貧貸款產品，扶貧小額信貸扶持對象瞄準有貸款意愿，有就業創業潛質、技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困戶。作為一種福利性的補貼式小貸，或者政策性小貸，扶貧小額信貸政策對象指向精準、利率補貼對象明確，針對沒有得到金融服務或者金融服務需求沒有得到滿足或滿足不充分的人，解決以往低息貸款產生“擠出效應”、扶貧效果不佳問題。本質上來說是一種不同于直接給予財政資金，屬于財政(貼息)和金融扶貧方式的結合，是一種依靠外部補貼和外部擔保的“特惠金融”，有利于彌補財政扶貧資金不足、調動貧困人口的生產積極性和主動性。向貧困人口以適合于他們的條件提供金融服務，服務于傳統銀行不愿或難以服務的弱勢群體的扶貧小額信貸已成為精準扶貧、精準脫貧的金融服務品牌，但也存在資金使用不合理、貸款發放不合規、風險管理不到位等苗頭性傾向性問題。因此，研究當前扶貧小額信貸運行過程中存在的問題，對推進金融精準扶貧工作具有重要的意義。
一、扶貧小額信貸實踐探索
隨著全國性金融政策的相繼出臺和逐步落實，有力推動了貧困地區的企業發展、貧困人口脫貧增收。但是由于各地的政策支持力度、貧困戶現實需求、工作機制等方面的差異，金融扶貧政策落實的進度不一，效果千差萬別。一些地區由于擁有較強的政策支持、旺盛的現實需求、健全的工作機制等方面的保障，金融扶貧工作開展得較為到位，開始涌現出一些創新性做法。2017年4月，課題組對寧夏扶貧小額信貸工作進行了專題調研。截至2017年3月，固原全市建檔立卡貧困戶貸款余額15. 42億元，已獲貸款戶5. 94萬戶，占貧困戶總數的62. 7%。2017年前3個月，建檔立卡貧困戶貸款新增6929戶2. 91億元，戶均4. 2萬元。設立的7家融資性擔保公司2017年前3個月為1534戶建檔立卡貧困戶擔保0. 59億元。全市824個行政村全部建立村級信用協會，完成評級授信14. 57萬戶，其中全市7. 05萬戶建檔立卡貧困戶全部完成評級授信。
寧夏固原主要通過四方面的創新手段加快推進扶貧小額信貸工作。
(一) 明確主體，扶貧小額信貸工作責任到位。按規劃，分期、分片向各金融機構分配金融扶貧任務，金融機構實行包片制，建立扶貧小額信貸責任清單，對各縣(市、區) 、鄉(鎮、街道辦) 、貧困村、貧困戶扶貧小額信貸任務實行包干，擴大貧困戶貸款覆蓋面。明確了貸款發放主體，進一步降低客戶準入條件，建立信用檔案，只要貧困戶符合授信條件，銀行應貸盡貸，并在利率定價、開放方式、審批流程上更加靈活便捷。對扶貧小額信貸情況實行動態監測，通過月督促、季通報、年考核及時通報，并將銀行機構工作開展情況與其市場準入、不良貸款容忍度、高管履職盡責掛鉤。
(二) 扎實有效的貸前工作有效降低風險。一是創新評級授信模式，將評級授信過程中加大社會評級比重，降低收入比重，信用狀況、社會綜合評價、家庭人均凈收入和家庭勞動力人數所占分值分別為30%、30%、20%、20%，實現對貧困戶授信的全覆蓋，并為不同信用等級的用戶提供差異化服務。二是根據黑名單形成原因，分類釋放信貸黑名單。三是貧困戶申請貸款時，發揮銀行之外的組織力量，村干部和鄉鎮干部進行一、二輪的審核篩選。四是實行風險補償承擔比例調整，政府更多地承擔扶貧貸款的違約風險，提高金融機構的積極性。
(三) 簡化信貸流程、創新工作形式，不斷降低放貸成本。一是簡化流程，開發高效的辦公系統，降低交易成本。扶貧小額信貸發放實行免擔保、免抵押、免貸前調查。一律采用網上審批，無紙化審批，利用技術手段開發“文本模板系統”，降低交易成本，極大地提高了貸款發放效率。二是轉化存量貸款，將以往貧困戶較高利率的商業銀行貸款轉換成執行同期人民銀行基準利率的最低利率優惠政策的扶貧小額貸款。
(四) 加強貸后監管，引入保險機制，完善金融服務。一是金融機構和村干部一起加強貸款后期用途的監督。二是引入借款人意外傷害保險，當借款人因意外死傷失去還款能力時，可由保險公司部分或全額賠付。三是在考核客戶量和不良貸款率的同時，建立客服中心電話回訪制度，約束客戶經理放貸行為。四是針對部分貧困戶取款還款不便問題，加大ATM機、便民終端投放力度，開發手機終端、移動終端，方便農戶辦理存貸業務。
總體來看，經過不斷探索，寧夏扶貧小額信貸工作基本做到“能貸盡貸”，在帶動貧困戶脫貧增收方面取得明顯的效果。未覆蓋的部分主要有以下幾類主體：一是五保戶等政府兜底戶，二是黑名單戶，三是超齡戶，四是舉家搬遷戶，五是在扶貧小額信貸發放以前，還承擔著若干尚未償還的貸款建檔立卡貧困戶，六是國家審計署審計不符合扶貧政策戶。
二、扶貧小額信貸工作存在的問題
(一) 扶貧小額信貸政策評價。由于貧困地區和貧困戶風險承受能力弱、標準化的可抵押和質押資產少、質量差，單筆貸款金額少，貸款筆數多，加上貸款手續復雜、手續費高、利率高，傳統金融機構不愿意服務窮人。在市場經濟條件下，信息不對稱和農業弱質性導致高風險，地理距離遠和借貸規模小導致高成本，資本的逐利本性使得金融資本不會自動瞄準和流向貧困地區，金融機構出于信貸成本和信貸收益的考量，天然的信貸偏好、首選信貸目標都不會是窮人。加上地方財政可用貼息、免息和風險補償資金有限，金融機構對窮人的資金投入往往較少，傳統金融不愿或難于服務弱勢群體。這與缺乏一套商業化、市場化的原則，很多的小額貸款并不能以最有效的方式被分配有關。
扶貧小額貸款直接面對建檔立卡貧困戶，非建檔立卡貧困戶無法申請扶貧小額貸款，是精準度最高的信貸扶貧政策。相比于傳統的貸款政策，扶貧小額貸款在政策設計過程中，專門針對建檔立卡貧困戶，從制度上一定程度克服了以往貸款政策的“金融排斥”。同時，對建檔立卡貧困戶貸款的金額和時間進行了規定，既滿足了大多數貧困戶的貸款需求，也降低了金融機構的貸款風險。不設抵押擔保門檻，破除了以往建檔立卡貧困戶無法找到抵押物和擔保人的現實難題。實行遠低于市場利率的優惠利率，既減輕了貧困戶的還款壓力，也在一定
程度上培養貧困戶的信用意識。因此，通過扶貧小額信貸的投放，扶貧對象能夠依據具體的合約及時還款，能夠與金融機構構建穩定的合作關系。
(二) 當前扶貧小額信貸工作存在的問題。
1. 金融機構及其從業人員積極性不高。扶貧小額信貸工作的進展情況較大程度上取決于對金融機構積極性的調動情況。各地的實踐情況表明，當前扶貧小額貸款的核心問題集中表現為金融機構及其從業人員積極性不高，這與其金融扶貧低收益與高成本之間的矛盾有關。影響其積極性的主要因素有: 一是融資成本較高。按照基準利率發放貸款金融機構可能會發生虧損。如按照政策要求執行基準利率，利率不能補償操作成本從而形成利率倒掛。政策要求的低利率屬于扭曲利率，直接影響金融機構的經濟收益。二是管理成本高。分散、小額的扶貧小額貸款特征使金融機構在辦理業務時，成本極高。中西部貧困地區面積廣大、農戶分散，金融機構挨家挨戶辦理扶貧小額貸款，成本極高。加上扶貧小額貸款總額占其業務總量比例較低，但投入的精力多，占用了金融機構開展其他主營業務的時間，真正積極落實扶貧小額貸款的金融機構并不多。固原市的基層客戶經理反映，由于網點少、人手少，貧困戶居住分散，金融扶貧業務量只占銀行業務量的15%，但是占用了工作人員60% 以上的精力，且扶貧小額信貸業務占利潤來源比重低。三是機構偏少，人手不足。開展扶貧小額貸款業務的
金融機構基層網點普遍較少，部分鄉鎮甚至缺少營業網點，有限的工作人員無法滿足服務區域內全部貧困人口的貸款需求，這些機構即使高度重視也明顯感覺力不從心。四是盡職免責制度未完全建立。類似于盡職免責的政策要求部分銀行未能完全落實，直接負責業務、承擔壓力的客戶經理有所顧慮，影響了發放扶貧小額貸款的積極性。
2. 片面要求提高覆蓋率和新增貸款投放量可能會存在較大的風險。個別地區片面要求提高扶貧小額信貸的農戶覆蓋率，增加扶貧小額信貸增量，要求商業銀行保證一定規模的信貸投放，做到“應貸盡貸”。但是各地擁有產業發展意愿和還款能力的農戶比例存在顯著差異，盲目要求提高扶貧小額貸款的農戶覆蓋率，為了完成目標任務而人為刺激和誘導貧困戶的信貸需求，忽視一些貧困戶沒有合適的投資機會、必要的生產能力以及借貸習慣，對一些缺乏產業發展意愿和能力的兜底戶、無勞動能力戶等提供扶貧小額貸款，其缺乏發展產業必備的知識技能，在短期內難以盈利，在沒有對扶貧小額信貸發放對象進行約束的情況下，反而會成為風險隱患，增加商業銀行壞賬率的概率。
3. 承貸主體和資金使用主體不一致可能存在風險隱患。以貧困戶名義貸款，采用簽署貸款委托管理協議，實行貸款托管等方式交由企業等新型農業經營主體統一使用，企業帶動貧困戶就業或產生的效益給貧困戶分紅。短期來看，貧困戶獲得了分紅收入。但“戶貸企用”，既難以實現扶貧小額信貸資金精準到戶到人、用于產業發展的政策設計初衷，也難以促進貧困農戶內生增長動力的形成，同時也將企業經營風險轉嫁到貧困戶。這種“多人貸款，一人使用”的方式，集中了違約風險，會帶來風險放大集中的問題，對地方政府對貸款使用主體的嚴格審查提出了更高的要求。政策明確要求“不能將扶貧小額信貸打包用于政府融資平臺、房地產開發、基礎設施建設等”、要求“戶借、戶還”，地方政府更多的是在進行“打擦邊球”式的探索。
4. 貧困人口在建檔立卡系統中的“進進出出”為發放扶貧小額貸款帶來了現實難題。現有政策規定扶貧小額信貸的發放對象為建檔立卡貧困戶，解決了瞄準目標偏離問題，能夠提高瞄準的準確性。讓達到脫貧標準的貧困戶退出，將疾病、意外事故等致貧的人口及時納入貧困戶的動態調整政策也是精準扶貧的基本要求。現實中的操作困難是，如果金融機構為建檔立卡貧困戶發放扶貧小額貸款，但是該建檔立卡貧困戶后期因不符合政策被調整出建檔立卡系統，此時牽涉的貼息及貸款回收問題較難操作，地方政府也把握不準。
5. 宣傳不夠到位，部分農戶對扶貧小額貸款的資金使用要求存在誤解。扶貧小額信貸為貧困戶提供開展種植業、養殖業、小型加工業和小商業等經營類而非消費類小額信貸，能夠為貧困戶開展小型創收項目提供資金支持。但部分貧困戶信用意識還比較淡薄，貸款用途容易發生偏移和轉向。貸后檢查中發現少部分農戶將扶貧小額信貸用于不產生投資回報的購置家庭用品、子女上學等非生產性支出。個別貧困戶認為扶貧小額貸款是政府發放的補貼，可以無償占有，容易形成負面的“榜樣”，造成資金無法回收的惡性循環。
總之，扶貧小額貸款的精準度高，針對性強，較為適應貧困戶缺乏資金的現實情況，是實施金融扶貧的主要手段之一，為解決扶貧資金到戶難、農戶還款難和金融機構發展難的三個難題提供了一種解決思路。以往金融扶貧實踐表明，金融扶貧的成效如何，很大程度取決于政府的行政能力，因此各地的實施進度和效果是不均衡的。金融機構有積極性，則金融扶貧工作開展較好，反之，金融扶貧工作進展較慢。同時，若單一依靠行政命令及壓力，政府支持有輔助作用但影響扶貧小額信貸運轉的可持續性，金融機構嚴重缺乏積極性，很難平衡反貧困與自身的可持續經營，無法真正落實扶貧小額貸款等各項金融扶貧政策。
當前，金融扶貧特別是扶貧小額信貸作為當前精準扶貧的重要抓手，目前僅作為一種短期性的工作手段，沒有真正融入國家金融發展體系中，也沒有成為一種長期的制度性安排，具有很強的臨時性和非制度性。從發達國家走過的路來看，信用的積累和金融生態改善是一個長期的過程，不能一蹴而就。長遠來看不能夠依靠政府的貼息來維持扶貧小額信貸運作，為弱勢群體服務的金融機構需要通過利息收入和其他金融服務實現保本微利、盈虧持平或較少地依賴補貼，而不是利潤最大化，服務機構自身在組織和財務上同時也要實現可持續發展。要
落實好扶貧小額信貸政策，重點在于加強政府、金融機構、貧困戶之間的機制設計，建立貸款機構和借款人之間長期的信貸關系，保障各方在金融扶貧過程中均能實現自身利益。
三、改進扶貧小額信貸的政策建議
扶貧小額信貸的成效較大程度上取決于各地政府施加的行政壓力和重視程度。扶貧小額信貸工作走在全國前列的地區，往往既是貧困地區也是金融改革試點先行區。從長遠來看，扶貧小額信貸工作并非是我國金融體系中的長期制度性安排，當前表現得更多的是在2020 年全面打贏脫貧攻堅戰的戰略要求下的臨時性工作部署。因此各地扶貧小額信貸推進力度和進度并不均衡，在2020 年如期打贏脫貧攻堅戰，消除區域性貧困問題后，長期性的扶貧小額信貸工作力度和成效難以保障。要解決當前扶貧小額信貸工作存在的問題，需要從以下幾個方面進行調整。
(一) 將扶貧小額信貸工作融入宏觀金融政策體系。可考慮由專門的金融社會企業、公益性扶貧小額信貸機構和合作金融類“窮人銀行”負責金融扶貧工作，在發展初期需要適當的資金和政策支持，依靠國家財政或地方政府財政的潛在擔保甚至直接出資來管理風險。經過一段時期后可以逐漸放棄長期的補貼，通過市場化運作實現保本微利和可持續運營發展，主要履行農戶小額信貸和弱勢群體金融服務職能。也可以嘗試政府扶貧資金的金融化運作，將扶貧資金作為微型金融項目的原始資金，成立由傳統金融機構、非金融機構、新型農村金融機構主導或聯合創辦，或者成立直接由非政府組織運作，政府監督的微型金融機構，直接向貧困人口提供金融服務。政府單獨在存款準備金、再貸款、信貸條件等方面提供融資、稅收等方面的優惠政策，出臺和傳統金融機構不同的監管及考核措施多種渠道降低金融扶貧成本，從而積極引導不同的金融扶貧機構根據自身的定位、目標、資源、優勢自主選擇將業務重點放在服務哪一個層次的客戶，以滿足或者適應農村多層次金融需求。
(二) 多種渠道降低扶貧小額信貸成本。扶貧小額信貸成本降低是調動金融機構參與積極性的重要環節。
一是降低融資成本。建議在減免稅費、降低融資成本方面為開展扶貧小額信貸工作的銀行機構給予適當優惠，人民銀行擴大支農再貸款和扶貧再貸款的支持范圍，降低銀行機構發放扶貧貸款的資金成本。
二 是降低交易成本。利用現有的互聯網技術，積極開發針對金融扶貧業務的工作系統，在偏遠地區使用新的電子信息技術并逐步建立多種形式的助農取款服務點或村級金融服務站，填補基礎金融服務在實體網點的空白，加快辦理金融扶貧業務的速度，拓寬金融服務的空間范圍，削減使用金融產品和服務的信息、時間、交通等交易成本。落實對履職盡責的機構和信貸人員的盡職免責制度，掃除基層機構和信貸員“惜貸” “不敢貸”等心理障礙，提高基層信貸員的工作積極性。根據貧困地區實際情況出臺與一般地區不同的差異化考核機制，扶貧小額信貸不良容忍度指標中不良貸款占比、不良貸款處置絕對額應進一步提高。
(三) 多種方式防控扶貧小額信貸風險。
一是建立政府增信。建議短期內通過建立政府擔保平臺、風險補償基金、貸款保證保險等形式加強對違約風險的補償能力，優化政府擔保比例，設計合理的擔保機制，提高貸款管理能力。長期幫助建立鞏固農戶與金融社會企業等的合作互動關系，保障金融社會企業在市場機制下的長遠發展。
二是加強前期工作。建議建立一套相對完善的信用評定、客戶篩選、貸款額度、還款機制，在考察項目生產周期和前景、客戶掌握的技術、還款意愿和還款能力的基礎上逐步完善貸款額度、還款方式和還款周期，通過提供動態正向激勵，建立遞進式的貸款制度和按時還款獎勵制度，為有良好信貸記錄者提供連續貸款，對激勵監督機制實現創新，以鼓勵貸款人信守合約。考慮到建檔立卡方式建立的貧困戶檔案提供信息有限，應充分發揮鄉鎮及村兩委作用，通過鄉鎮和村一級的嚴格把關和統一組織，利用定量信息與定性信息綜合評價農戶整體信用狀況，有效改善金融機構的信息不對稱情況，在此基礎上通過遞進式的貸款制度和按時還款獎勵制度保持銀行與借款戶的持續聯系。依托大數據平臺推進信用體系建設，建議將全國扶貧信息網絡系統與人民銀行征信系統有效對接，多渠道整合信用信息，解決信用評級的互認難題，在擁有授信信息的基礎上，金融機構進一步下放貸款業務審批權限，壓縮管理層級，簡化貸款審批環節和流程，減少貸款調查周期和鏈條，有序放松信貸自主權，提高審批效率。搞好信用培育和維護，構建誠信社會，防范和有效打擊騙取貸款、騙取貸款財政貼息、故意逃廢銀行債務的各類非法行為。
三是引入保險機制。建議建立保險公司參與的小額信貸風險補償機制，引入借款人意外傷害保險、貸款保證保險、優勢特色產業保險等產品組合靈活、繳費低、運作成本低的保險產品，提高保險綜合保障能力，充分考慮覆蓋面、及時性、可獲得性和目標客戶的承受能力，并逐漸完善風險補償機制，將來自于自然或意外的風險轉移到保險機構，有效降低貸款可能存在的風險，在發生其他風險時也逐漸納入風險補償體系。
四是加大政策宣傳力度，建立常態化、制度化的金融宣傳教育機制。簡單如實地向貧困戶介紹扶貧小額信貸產品，為客戶提供信用和誠信方面的培訓，重點就扶貧小額信貸、各類保險、征信制度、反假幣和金融消費者權益保護等進行金融知識專題宣傳教育活動，推升農戶對金融產品的需求意愿和使用能力。
(四) 將金融扶貧與產業發展相結合。由于各地致貧原因不同，有意愿貸款發展產業的貧困戶比例不同，不可盲目追求扶貧小額貸款的農戶覆蓋率。弱勢群體信貸抑制的產生并不僅僅是傳統理解的農戶沒有合適抵押和擔保品的問題，為窮人提供免抵押、免擔保的貼息貸款只是解決了一部分極端貧困人口早期金融發展的迫切需求，當弱勢群體利用金融資源逐漸發展起來后，政策設計重點應該是產業體系培育和利益聯結機制設計。
一是考慮到政府在提供扶貧小額信貸的同時，也在為其他主體提供低息或者免息的金融服務，農村有大量的非正規金融，相互嵌套在農村信貸市場。因為金融扶持貧困戶和金融扶持具有創收功能的企業、合作社等主體方式方法有所不同，建議在扶貧小額信貸政策以外，單獨出臺對扶貧企業、合作社等主體的流動資金類和固定資產類小額信貸支持政策，在授信額度、緩釋措施、用信方法等方面進行創新，滿足其在生產、銷售、流通各環節的資金需求。并配套出臺相應的監管及考核政策，克服現存的承貸主體與資金使用主體不一帶來的問題。
二是防范貸款重產業輕扶貧的現象。在實施產業扶貧項目時，將扶貧小額信貸資金和財政產業扶貧資金、重點產業扶貧資金配套使用，要求扶貧小額信貸必須投向優勢產業和貧困戶擅長項目，重點設計扶貧企業、合作社等在獲得金融支持后與貧困戶利益聯結機制，帶動貧困戶脫貧增收，減少金融成本和降低風險，加強貧困戶的能力建設。
三是考慮到農戶的特點不同，在同一地區開展同一金融扶貧項目，需要考慮將農戶異質性考慮進來，設計出適合建檔立卡貧困人口需求的金融服務項目，根據貧困戶的能力和信貸需求及其變化采取不同的資金支持策略。金融機構對貧困戶是否可放貸可以根據對項目本身盈利能力和前景的預測和篩選來判斷，貸款額度可根據對生產形勢、還款意愿和還款能力的預判來發放，貼息支持也可以實行差別化。要使貧困人群依靠金融資本和扶貧過程當中金融機構的持續服務來提高自我素質和發展能力，在發放扶貧小額信貸的同時，需要通過貸款配套服務主體配套向弱勢群體傳授產業發展的技術及經驗，提高他們的勞動技能，增強其還款能力所依賴的生存保障和發展能力，以確保其穩定盈利。
第四，考慮到部分農戶缺乏信貸需求，其需要的金融服務可能不是小額貸款，而是小額保險、小額儲蓄和小額匯款等非金融服務。因此在開發合適的扶貧小額信貸產品同時，做好政策研究和風險防控，打造差異化的金融產品體系，為其提供更好的基本公共服務，滿足“兩不愁、三保障”需求，進而通過公共資源提供非金融性的產品，可以將非金融需求轉化成對金融資源的需求，這又會進一步激發其普惠金融的需求，提高其發展能力。
作者簡介：曾小溪（中國人民大學中國扶貧研究院/農業與農村發展學院）；孫凱（中國人民大學中國扶貧研究院/農業與農村發展學院）
中國鄉村發現網轉自：云南民族大學學報( 哲學社會科學版)
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