摘要：第二次世界大戰(zhàn)后日本在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 從日本國(guó)情出發(fā), 走出了一條頗具特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路。本文基于戰(zhàn)后日本城鄉(xiāng)差距的演變, 分析日本城鄉(xiāng)一體化的歷史背景, 從法律制度、公共服務(wù)體系和政策支持體系等方面入手, 探尋戰(zhàn)后日本促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑。
消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu), 縮小城鄉(xiāng)差距, 走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路, 是世界各國(guó)在工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程中必須面對(duì)和解決的共同課題。第二次世界大戰(zhàn)后日本在借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 結(jié)合本國(guó)國(guó)情, 走出了一條頗具特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路。研究日本促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑, 對(duì)中國(guó)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化具有一定的借鑒意義。
1、日本城鄉(xiāng)一體化的歷史背景
1.1 第二次世界大戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展
第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后, 日本在美國(guó)扶植下, 為了重振經(jīng)濟(jì), 日本政府確定日本的唯一目標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng), 為此推進(jìn)生產(chǎn)和技術(shù)變革, 大力發(fā)展重化工業(yè)。從1955年起, 日本經(jīng)濟(jì)開(kāi)始高速發(fā)展, 經(jīng)濟(jì)規(guī)模逐年擴(kuò)大, 國(guó)民生產(chǎn)總值 (GNP) 保持年均10%的高速增長(zhǎng), 逐步邁入發(fā)達(dá)國(guó)家行列, 創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)迅速崛起的奇跡。20世紀(jì)60年代末, 日本GNP先后超過(guò)英國(guó) (1967年) 、法國(guó) (1967年) 和德國(guó) (1968年) , 位于美國(guó)、蘇聯(lián)之后, 位居世界第三。1988年超過(guò)蘇聯(lián), 成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體[1]。
1.2 第二次世界大戰(zhàn)后日本城鄉(xiāng)差距的演變
第二次世界大戰(zhàn)后日本城鄉(xiāng)差距經(jīng)歷了由不斷擴(kuò)大到逐步縮小再到基本消除的過(guò)程:工業(yè)化、城市化初期, 城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)迅速擴(kuò)大之勢(shì);工業(yè)化、城市化中后期, 城鄉(xiāng)差距短期穩(wěn)定后呈現(xiàn)縮小趨勢(shì);工業(yè)化、城市化結(jié)束, 基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。
第二次世界大戰(zhàn)后初期, 由于日本走上一條“挖鄉(xiāng)補(bǔ)城、以農(nóng)哺工”的發(fā)展道路, 導(dǎo)致農(nóng)民收入相對(duì)下降, 農(nóng)民人均消費(fèi)水平低于城市勞動(dòng)者, 城鄉(xiāng)差距逐步拉大。1955年日本進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期, 在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中, 日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的出口導(dǎo)向型發(fā)展戰(zhàn)略, 片面追求工業(yè)發(fā)展, 致使農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢, 農(nóng)民收入較低, 城鄉(xiāng)差距逐年擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示, 日本城市家庭人均收入與農(nóng)戶(hù)人均收入的差距由1955年的1.3倍擴(kuò)大到1960年的1.5倍[2]。1957—1959年, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入僅相當(dāng)于制造業(yè)工人收入的63.6%[3]。戰(zhàn)后日本城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大, 引發(fā)了農(nóng)民和社會(huì)輿論的不滿(mǎn), 使大量農(nóng)村人口流向城市, 農(nóng)村人口銳減, 傳統(tǒng)村落社會(huì)迅速崩潰。日本人多地少, 人口超過(guò)1億, 占世界總?cè)丝诘?.2%, 但陸地面積不足38km2, 耕地面積僅占世界耕地總面積的0.4%。基于人多地少的國(guó)情和城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí), 日本政府借鑒德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn), 開(kāi)始關(guān)注農(nóng)村發(fā)展。20世紀(jì)60—70年代, 隨著工業(yè)化的迅猛發(fā)展, 日本工業(yè)具備了反哺農(nóng)業(yè)的能力, 日本政府采取“以工代農(nóng)、以城促鄉(xiāng)”的發(fā)展模式, 對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民給予大量補(bǔ)貼, 出臺(tái)一系列政策措施。在政策措施的推動(dòng)下, 農(nóng)民收入開(kāi)始逐年增加, 從1963年起, 日本農(nóng)民人均消費(fèi)水平增長(zhǎng)率開(kāi)始超過(guò)城市勞動(dòng)者, 到1970年城鄉(xiāng)消費(fèi)水平達(dá)到同等水平, 此后農(nóng)民消費(fèi)水平超過(guò)城市勞動(dòng)者。1977年, 日本的農(nóng)民人均收入已經(jīng)高于城市勞動(dòng)者人均收入, 農(nóng)民人均收入92.2萬(wàn)日元 (100日元約合5.90元人民幣, 2017) , 城市勞動(dòng)者人均收入則為81.7萬(wàn)日元[4]。1980年度《農(nóng)業(yè)白皮書(shū)》的數(shù)據(jù)顯示, 1979年度農(nóng)民生活水平超過(guò)全國(guó)勞動(dòng)者生活水平13%, 其中非農(nóng)業(yè)收入多于農(nóng)業(yè)收入的第二種兼業(yè)農(nóng)戶(hù)的生活水平超過(guò)全國(guó)勞動(dòng)者生活水平18%[5]。20世紀(jì)80年代以后, 日本逐漸進(jìn)入了后工業(yè)化時(shí)代, 日本大部分農(nóng)村地區(qū)的生活品質(zhì)與城市趨于一致, 城鄉(xiāng)居民收入差距很小, 日本基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。
2、日本城鄉(xiāng)一體化的法律制度建設(shè)
2.1 優(yōu)化頂層設(shè)計(jì), 制定科學(xué)規(guī)劃
日本政府重視優(yōu)化頂層設(shè)計(jì), 著手從宏觀上制訂城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展規(guī)劃和開(kāi)發(fā)體系。1955—1960年, 隨著城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的不斷擴(kuò)大, 引發(fā)了大量人口從農(nóng)村流入到城市或者從低收入地區(qū)流入到高收入地區(qū), 大量人口流動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)村或者落后地區(qū)出現(xiàn)了人口“過(guò)疏”問(wèn)題;與之相對(duì)應(yīng), 大城市或者大工業(yè)區(qū)出現(xiàn)人口“過(guò)密”問(wèn)題。面對(duì)人口“過(guò)疏”或“過(guò)密”的新問(wèn)題, 日本政府于1962年制定并實(shí)施《全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃》。《全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃》把日本分為3種地區(qū):一是“過(guò)密”地區(qū), 支持轉(zhuǎn)移工廠(chǎng), 限制新設(shè)工廠(chǎng);二是“發(fā)展”地區(qū), 即“不疏不密”地區(qū), 作為工業(yè)重點(diǎn)發(fā)展地區(qū), 建立大中等規(guī)模工業(yè)開(kāi)發(fā)基地;三是“開(kāi)發(fā)”地區(qū), 即“過(guò)疏”地區(qū), 著力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 建設(shè)大規(guī)模工業(yè)開(kāi)發(fā)基地和大中規(guī)模城市開(kāi)發(fā)基地, 為經(jīng)濟(jì)起飛做好準(zhǔn)備。由此可見(jiàn), 《全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃》從全國(guó)整體角度對(duì)農(nóng)村和城市進(jìn)行統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)和規(guī)劃, 突出地域性, 積極縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距[6]。
在《全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃》的指導(dǎo)下, 日本制定《農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進(jìn)法》, 引導(dǎo)和支持城市工業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移, 給農(nóng)民提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。因此, 日本城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃和開(kāi)發(fā)體系, 系統(tǒng)地規(guī)劃了工業(yè)和城市分散布局的戰(zhàn)略, 極大地促進(jìn)了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展, 進(jìn)而在農(nóng)村迅速成長(zhǎng)了許多核心企業(yè);隨著農(nóng)村地區(qū)企業(yè)日漸增多, 農(nóng)民有了更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì), 既解決了農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題, 也增加了農(nóng)民的收入, 從而帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此, 日本城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃和開(kāi)發(fā)體系的制定和實(shí)施, 有效地促進(jìn)了城鄉(xiāng)均衡發(fā)展, 縮小了城鄉(xiāng)差距, 促進(jìn)了日本城鄉(xiāng)一體化。
2.2 制定專(zhuān)門(mén)法律, 提供法律保障
城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃和政策措施必須有法律保障, 才能得到真正落實(shí)。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè), 需要法律保障和政府扶持。在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中, 日本政府高度重視農(nóng)業(yè)立法, 制定完備的法律法規(guī), 為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供法律保障。20世紀(jì)50年代, 日本政府先后制定《土地征用法》《農(nóng)地法》, 明確賦予農(nóng)民所有制的永久地位。1961年, 日本制定《農(nóng)業(yè)基本法》, 提出基本法目標(biāo)之一就是縮減工農(nóng)收入差距。20世紀(jì)70年代, 日本政府修改《農(nóng)地法》《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》, 設(shè)立農(nóng)民養(yǎng)老金制度;《農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進(jìn)法》解決了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)問(wèn)題;《農(nóng)振法》鼓勵(lì)農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。20世紀(jì)80年代, 為加強(qiáng)農(nóng)村地域環(huán)境建設(shè), 政府修改《農(nóng)振法》和《土地改良法》;為促進(jìn)村落建設(shè), 規(guī)范農(nóng)村村落周邊土地利用秩序, 政府制定《村落地域建設(shè)法》。因此, 健全完備的法律法規(guī), 確保城鄉(xiāng)一體化發(fā)展依法進(jìn)行。
2.3 實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度既可以縮小城鄉(xiāng)差距, 也可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。第二次世界大戰(zhàn)后日本為了提高農(nóng)村地區(qū)財(cái)政能力, 政府直接采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收調(diào)節(jié)手段來(lái)進(jìn)行[7];為了縮小城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出以及人均公共支付的差距, 政府實(shí)行交互地方稅制度, 地方自主財(cái)源的不足部分用中央財(cái)政下?lián)芙o地方財(cái)政的稅收來(lái)彌補(bǔ)。從1950年至2003年年末, 日本中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式, 對(duì)北海道地方財(cái)政補(bǔ)助的比例超過(guò)70%[8]。隨著工業(yè)化水平的提高, 中央財(cái)政豐裕, 日本稅收制度開(kāi)始向農(nóng)村傾斜, 對(duì)農(nóng)村的土地稅制和所得稅制予以?xún)?yōu)惠, 并從國(guó)家稅收方面加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的返還力度。中央對(duì)農(nóng)村的稅收返還比例由1955年的12%上升至1970年的22%, 增加了10個(gè)百分點(diǎn), 2000年稅收返還比例增至25%[9]。
2.4 改革農(nóng)地制度, 推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)
(1) 通過(guò)立法保障農(nóng)民權(quán)益。隨著工業(yè)化、城市化的加速, 日本政府重視通過(guò)立法手段保障農(nóng)民權(quán)益。《土地征用法》《農(nóng)地法》等法律, 明確規(guī)定農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán), 保障農(nóng)民的土地權(quán)益, 對(duì)農(nóng)戶(hù)擁有土地面積的上限以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限制, 防止農(nóng)民失地, 使農(nóng)民與城市居民一樣共享城市化成果[10]。
(2) 改革農(nóng)地制度。為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要, 日本政府注重農(nóng)地制度改革, 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制, 推進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。由于《農(nóng)地法》規(guī)定了農(nóng)戶(hù)的土地規(guī)模并限制農(nóng)地流轉(zhuǎn), 使日本農(nóng)村經(jīng)濟(jì)小規(guī)模經(jīng)營(yíng), 農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢, 農(nóng)民生活水平比較低下。為了解決農(nóng)地小規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題, 《農(nóng)業(yè)基本法》要求擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模, 提高農(nóng)民收入, 與產(chǎn)業(yè)工人的收入基本均衡。同時(shí), 日本政府先后兩次修改《農(nóng)地法》, 廢除土地保有面積的上限, 允許農(nóng)民通過(guò)協(xié)商、自由簽訂或解除10年以?xún)?nèi)的短期土地租借合同, 從而在制度層面推進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng), 極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力[11]。
3、日本城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系建設(shè)
公共服務(wù)體系建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵, 第二次世界大戰(zhàn)后日本政府加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè), 以完善的公共服務(wù)體系推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。
3.1 加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ), 加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
(1) 增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入。日本政府運(yùn)用財(cái)政支付大量投資, 加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度, 改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。從人均行政投資額看, 1970年以前, 城市始終高于農(nóng)村, 1972年農(nóng)村實(shí)現(xiàn)反超, 此后差距逐漸拉大。從增長(zhǎng)速度上看, 1998年, 農(nóng)村人均行政投資額為48萬(wàn)日元, 與1975年相比增加了2倍, 而城市為32萬(wàn)日元, 與1975年相比增加了1.29倍, 農(nóng)村增長(zhǎng)幅度明顯高于城市[12]。增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入, 改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境, 有助于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 增加農(nóng)民收入, 縮小城鄉(xiāng)差距。
(2) 實(shí)施村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程。日本政府規(guī)劃實(shí)施村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程, 主要目的是改善農(nóng)村環(huán)境。村鎮(zhèn)建設(shè)示范工程包括村落、道路、上下水設(shè)施、工商設(shè)施等建設(shè)主題, 分為平衡城鄉(xiāng)生活環(huán)境設(shè)施建設(shè)、建設(shè)具有地區(qū)特色的農(nóng)村定居、地區(qū)居民利用并參與管理各種設(shè)施、建設(shè)自立且具有特色的區(qū)域、利用當(dāng)?shù)刭Y源提高農(nóng)民收入和生活質(zhì)量等5個(gè)階段[13]。實(shí)施村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程, 政府為村鎮(zhèn)建設(shè)指明方向, 提供資金、技術(shù)和政策支持, 注重調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性, 引導(dǎo)居民積極參與村鎮(zhèn)建設(shè)全過(guò)程, 使村鎮(zhèn)建設(shè)充分尊重民意, 增強(qiáng)其歸屬感。日本村鎮(zhèn)綜合建設(shè)規(guī)劃遵循城市規(guī)劃中就近布局的原則, 集中村鎮(zhèn)服務(wù)設(shè)施, 形成有文化意義的節(jié)慶場(chǎng)所和氛圍, 強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)文化繼承, 既保持傳統(tǒng)建筑特色, 又融入時(shí)代元素, 農(nóng)村服務(wù)設(shè)施高級(jí)化, 即鄉(xiāng)村城市化[14]。因此, 村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程, 改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境, 城鄉(xiāng)聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng), 實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)資源共享, 促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
3.2 重視發(fā)展公共教育
教育是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要支點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
(1) 加大公共教育投資力度。日本政府通過(guò)發(fā)展公共教育來(lái)提升人力資本質(zhì)量, 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。“強(qiáng)固山腳比強(qiáng)固山頂更重要”是日本的教育理念。1947年, 《基本教育法和學(xué)校教育法》將義務(wù)教育年限延長(zhǎng)到9年 (原來(lái)是6年) , 實(shí)現(xiàn)全民基礎(chǔ)教育。此外, 政府加大對(duì)公共教育的投資力度, 公共教育投資 (1965—1973年) 年均增長(zhǎng)17.6%[15]。公共教育投資的增加, 促進(jìn)了基礎(chǔ)教育發(fā)展, 有助于均衡城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育水平, 縮小城鄉(xiāng)差距。
(2) 重視發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育。發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育, 提高農(nóng)民素質(zhì), 為農(nóng)民市民化做準(zhǔn)備。一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)。1947年日本政府制定的《職業(yè)安定法》規(guī)定, 加強(qiáng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn), 提高其職業(yè)技能, 以滿(mǎn)足非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力需求。此后, 《社會(huì)教育法》和《青年振興法》等法律, 要求利用圖書(shū)館等設(shè)施對(duì)農(nóng)村成人進(jìn)行教育, 由政府資助加強(qiáng)青年農(nóng)民的教育培訓(xùn), 使農(nóng)村職業(yè)教育更加制度化、規(guī)范化[16]。二是構(gòu)建分層次、有重點(diǎn)的農(nóng)村職業(yè)教育體系。在日本, 政府、學(xué)校、企業(yè)等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)共同參與, 構(gòu)建了分層次、有重點(diǎn)的涵蓋高級(jí)、中級(jí)和初級(jí)的農(nóng)村職業(yè)教育體系。高級(jí)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)是指日本專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)大學(xué), 這是日本農(nóng)民教育培訓(xùn)主體, 主要培養(yǎng)具有技術(shù)、管理、經(jīng)營(yíng)和組織能力的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化人才。中等農(nóng)業(yè)教育包括農(nóng)業(yè)高中和普通高中的農(nóng)業(yè)科學(xué), 初級(jí)農(nóng)業(yè)教育在初中甚至是小學(xué)就已經(jīng)開(kāi)展了[17]。健全的農(nóng)村職業(yè)教育體系對(duì)農(nóng)民進(jìn)行系統(tǒng)的職業(yè)技能培訓(xùn), 提升了農(nóng)村人力資本的質(zhì)量, 為城鄉(xiāng)一體化提供了重要的人才支撐。此外, 日本政府鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)優(yōu)秀人才出國(guó)學(xué)習(xí), 有接近一半的農(nóng)業(yè)人才有1年以下的海外留學(xué)經(jīng)歷, 而有5年以上海外留學(xué)經(jīng)歷的比例高達(dá)10%[18]。
3.3 建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系
日本政府突破城鄉(xiāng)二元體制局限, 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。
(1) 發(fā)揮政府主導(dǎo)地位。日本政府在建立農(nóng)村社會(huì)保障體系過(guò)程中, 始終處于主導(dǎo)地位。政府不僅參與農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的組織經(jīng)營(yíng), 并提供財(cái)政補(bǔ)貼, 實(shí)施強(qiáng)制性保險(xiǎn), 而且對(duì)于農(nóng)民自發(fā)組織的互助保險(xiǎn)組合, 政府嚴(yán)格按照相關(guān)法律和內(nèi)部規(guī)章進(jìn)行運(yùn)作并予以監(jiān)管。
(2) 增加社保資金的財(cái)政投入。在構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度過(guò)程中, 日本政府重視保護(hù)農(nóng)民這一弱勢(shì)群體, 增加財(cái)政投入, 多渠道籌集社會(huì)保障資金, 在財(cái)政撥款上注重向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜。如國(guó)民健康保險(xiǎn)的保費(fèi), 由政府承擔(dān)50%, 基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)由政府承擔(dān)1/3。政府承擔(dān)一定比例的保費(fèi)之后, 農(nóng)民根據(jù)年齡和險(xiǎn)種等不同負(fù)擔(dān)不同比例的保費(fèi)[19]。
(3) 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老醫(yī)療保障體系。《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》規(guī)定, 無(wú)固定職業(yè)和收入的農(nóng)戶(hù)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者必須參加醫(yī)療保險(xiǎn), 日本由此實(shí)現(xiàn)了全民醫(yī)保。《國(guó)民年金法》將原來(lái)沒(méi)有納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這標(biāo)志著日本社會(huì)保障從職業(yè)型轉(zhuǎn)向普通型, 初步建立了以農(nóng)村公共醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)為支柱的涵蓋全體農(nóng)民的社會(huì)保障體系, 形成了城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老醫(yī)療保障體系。
(4) 建立農(nóng)民年金制度。農(nóng)民年金也稱(chēng)農(nóng)民養(yǎng)老基金, 專(zhuān)門(mén)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者提供養(yǎng)老保障。1970年, 日本頒布《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》, 規(guī)定1971年1月開(kāi)始實(shí)施農(nóng)民年金。農(nóng)民年金是國(guó)民年金的重要補(bǔ)充, 參加者需是擁有或正在使用50hm2以上耕地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。年金由農(nóng)民繳費(fèi)、政府補(bǔ)助和年金運(yùn)營(yíng)收益構(gòu)成。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者只有將耕種的農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)后繼者或第三者, 才能獲得經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金。農(nóng)民年金制度在調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面起到了很大的杠桿作用, 不僅穩(wěn)定了老年農(nóng)民收入來(lái)源, 縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距, 而且使日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者保持年輕化, 經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大化[20]。
隨著一系列政策措施的落實(shí), 日本將過(guò)去的土地保障制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代社會(huì)保障制度, 逐步將純農(nóng)民、失地農(nóng)民、兼業(yè)農(nóng)民納入社會(huì)保障[21], 建立了城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。
3.4 建立農(nóng)民組織
為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展, 日本政府重視將農(nóng)民組織起來(lái), 積極發(fā)展各種農(nóng)民組織, 將農(nóng)民組織起來(lái)加入農(nóng)業(yè)協(xié)同組合 (簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)協(xié)) 。《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》規(guī)定農(nóng)協(xié)從生產(chǎn)到加工銷(xiāo)售、從設(shè)施到金融保險(xiǎn)等農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的各個(gè)方面內(nèi)容, 使農(nóng)協(xié)從一個(gè)民間合作組織演變?yōu)橛袡?quán)威性的組織機(jī)構(gòu)。作為日本規(guī)模影響最大、組織覆蓋面最廣的農(nóng)民互助合作組織, 農(nóng)協(xié)以農(nóng)業(yè)家庭為單位。在日本, 農(nóng)協(xié)的組織機(jī)構(gòu)基本上以行政區(qū)劃為基礎(chǔ), 設(shè)有中央農(nóng)協(xié)—都道府縣農(nóng)協(xié)—市町村農(nóng)協(xié)三級(jí)系統(tǒng), 保障了農(nóng)協(xié)的高度組織化, 農(nóng)協(xié)可以代表政府執(zhí)行相關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)的政策, 維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利[22]。20世紀(jì)90年代, 日本實(shí)行改革, 將原來(lái)的三級(jí)組織體系改為二級(jí), 把都道府縣農(nóng)協(xié)合并到中央農(nóng)協(xié), 并將基層農(nóng)協(xié)進(jìn)行合并, 提高了農(nóng)協(xié)的規(guī)模和實(shí)力。
日本農(nóng)協(xié)組成了完備的服務(wù)網(wǎng)絡(luò), 一方面覆蓋了整個(gè)日本農(nóng)村, 成為促進(jìn)日本農(nóng)業(yè)發(fā)展以及為農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的有效載體, 提高了農(nóng)民組織化程度, 將農(nóng)民與市場(chǎng)緊密聯(lián)結(jié)起來(lái), 減少了政府社會(huì)管理成本, 政府農(nóng)業(yè)政策得到有效落實(shí)[23];另一方面農(nóng)協(xié)組織的觸角已經(jīng)延伸到了城市, 借助城市人才集中優(yōu)勢(shì), 在信息收集、資金運(yùn)作等方面大力支持農(nóng)村信貸事業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一體化的發(fā)展[24]。因此, 農(nóng)協(xié)的發(fā)展以城鄉(xiāng)一體化為戰(zhàn)略目標(biāo), 鞏固了土地改革成果, 縮小了工農(nóng)城鄉(xiāng)差別, 推動(dòng)了日本城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
4、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策支持體系構(gòu)建
4.1 實(shí)施“二地域居住”政策
伴隨著日本工業(yè)化、城市化的進(jìn)程, 城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大, 大量農(nóng)村人口流動(dòng)到城市, 導(dǎo)致農(nóng)村人口稀少, 農(nóng)村凋零。為了解決城鄉(xiāng)矛盾, 日本政府實(shí)施“二地域居住”政策[25]。“二地域居住”政策主要是為了促進(jìn)城鄉(xiāng)交流與互動(dòng), 解決城鄉(xiāng)矛盾。“二地域居住”政策主要針對(duì)城市居住人口, 他們工作并居住在城市, 政府針對(duì)有意向到農(nóng)村工作或者居住的人實(shí)施“二地域居住”政策, 突破地域, 消除以工定居的傳統(tǒng)觀念, 進(jìn)一步推進(jìn)了城鄉(xiāng)人口流動(dòng), 為農(nóng)村發(fā)展注入活力, 既協(xié)調(diào)了城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)矛盾, 又推動(dòng)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。此外, 日本實(shí)施寬松的戶(hù)籍管理制度。日本的戶(hù)籍管理制度包括戶(hù)籍和居民居住地證明。在日本, 居民戶(hù)籍證明必須到居民出生所在地政府去開(kāi), 而居民居住地證明則是“戶(hù)隨人走”。居民無(wú)論是在城市還是在農(nóng)村都是完全自由的, 只要注銷(xiāo)原來(lái)所在地地址, 然后到現(xiàn)居住地政府登記新的住所即可。因此, 這種寬松的戶(hù)籍管理制度使農(nóng)民進(jìn)城或城市居民“下鄉(xiāng)”都很方便, 有助于城鄉(xiāng)人口流動(dòng)。
4.2 打造“市民農(nóng)園”
為了促進(jìn)城鄉(xiāng)交流, 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展, 日本注重打造“市民農(nóng)園”。“市民農(nóng)園”是城市居民以休閑娛樂(lè)為目的, 利用農(nóng)村資源建設(shè)的農(nóng)園。“市民農(nóng)園”使用權(quán)歸市民, 但所有權(quán)歸農(nóng)民, 市民以租賃方式租用農(nóng)民的土地, 并參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程, 享受大自然的快樂(lè), 而農(nóng)民由此得到一筆收入。1990年日本政府制定《市民農(nóng)園整備促進(jìn)法》, 鼓勵(lì)城市市民去建設(shè)農(nóng)園, 作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交流的重要手段。打造“市民農(nóng)園”, 一方面使農(nóng)村閑置土地發(fā)揮出最大效益, 農(nóng)民通過(guò)租賃土地可以帶來(lái)穩(wěn)定的收入;另一方面可以讓市民遠(yuǎn)離城市的喧囂與污染, 到農(nóng)村親身感受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活, 體會(huì)勞動(dòng)、休閑的快樂(lè)。因此, “市民農(nóng)園”實(shí)現(xiàn)了城與鄉(xiāng)的結(jié)合, 是促進(jìn)城鄉(xiāng)交流的有效手段, 也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成功典范。
4.3 市町村平成大合并
市町村平成大合并是日本政府改善城鄉(xiāng)關(guān)系、加速農(nóng)村城市化進(jìn)程、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的一項(xiàng)重大舉措。
(1) 市町村平成大合并。日本行政區(qū)劃分為三級(jí):中央政府—都道府縣—市町村。第二次世界大戰(zhàn)后, 日本市町村數(shù)量很大但規(guī)模都很小, 政府管理成本很高。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí), 日本有市205個(gè), 町1 797個(gè), 村8 518個(gè), 市町村總數(shù)為10 520個(gè)[26]。為減少政府管理成本, 日本政府實(shí)行了市町村大合并運(yùn)動(dòng)。戰(zhàn)后日本市町村大合并有昭和大合并和平成大合并兩次, 其中對(duì)日本影響最大的是平成大合并 (1970—2010年) 。平成大合并大致分為兩個(gè)階段:1970—2000年是第一個(gè)階段, 市町村的數(shù)量由1970年的3 380個(gè)降到2000年的3 213個(gè), 市町村的數(shù)量變化不大, 30年僅減少167個(gè);2000—2010年是第二個(gè)階段, 這一階段市町村合并速度大大加快, 2007年日本市町村總數(shù)為1 703個(gè), 比2000年減少了1 510個(gè)。2007年之后, 市町村的數(shù)量仍在進(jìn)一步減少, 到2013年, 日本市町村的總數(shù)為1 346個(gè)[27]。
(2) 市町村平成大合并對(duì)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的影響。市町村平成大合并, 從表面上來(lái)看, 是改變了原有的市町村的數(shù)量和結(jié)構(gòu)排列, 實(shí)際上日本市町村政策調(diào)整, 有效地推動(dòng)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展, 加速推進(jìn)農(nóng)村城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程。平成大合并改善了公共設(shè)施, 提高了公共設(shè)施及服務(wù)的使用率, 提升了市町村的整體形象, 消除了城鄉(xiāng)之間的不平等地位;涌現(xiàn)出一批城鄉(xiāng)一體或以城帶鄉(xiāng)發(fā)展型的“城中有鄉(xiāng), 鄉(xiāng)中有城”田園都市[27]。因此, 市町村平成大合并是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一個(gè)重大舉措, 成為日本城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中的成功典范。
5、結(jié)語(yǔ)
日本城鄉(xiāng)一體化發(fā)展, 借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn), 立足于日本人多地少的基本國(guó)情, 結(jié)合城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí), 日本政府重視優(yōu)化頂層設(shè)計(jì), 制定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃, 加強(qiáng)法律制度建設(shè), 為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障;加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè), 完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施, 增加公共教育投資, 積極發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育, 提升農(nóng)村人力資本質(zhì)量, 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系, 大力發(fā)展農(nóng)民組織, 充分發(fā)揮農(nóng)協(xié)的積極作用;實(shí)施“二地域居住”政策, 實(shí)行寬松的戶(hù)籍管理制度, 注重打造“市民農(nóng)園”, 推動(dòng)市町村平成大合并運(yùn)動(dòng), 改善城鄉(xiāng)關(guān)系, 增強(qiáng)城鄉(xiāng)之間交流與互動(dòng), 建立了有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策支持體系。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè)2018年01期
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