摘要：第二次世界大戰后日本在借鑒發達國家經驗的基礎上, 從日本國情出發, 走出了一條頗具特色的城鄉一體化發展之路。本文基于戰后日本城鄉差距的演變, 分析日本城鄉一體化的歷史背景, 從法律制度、公共服務體系和政策支持體系等方面入手, 探尋戰后日本促進城鄉一體化發展的運行機制與實現路徑。
消除城鄉二元經濟結構, 縮小城鄉差距, 走城鄉一體化發展道路, 是世界各國在工業化、城市化和現代化進程中必須面對和解決的共同課題。第二次世界大戰后日本在借鑒歐美發達國家經驗的基礎上, 結合本國國情, 走出了一條頗具特色的城鄉一體化發展之路。研究日本促進城鄉一體化發展的運行機制與實現路徑, 對中國加快推進城鄉一體化具有一定的借鑒意義。
1、日本城鄉一體化的歷史背景
1.1 第二次世界大戰后日本經濟的恢復和發展
第二次世界大戰結束后, 日本在美國扶植下, 為了重振經濟, 日本政府確定日本的唯一目標就是經濟高速增長, 為此推進生產和技術變革, 大力發展重化工業。從1955年起, 日本經濟開始高速發展, 經濟規模逐年擴大, 國民生產總值 (GNP) 保持年均10%的高速增長, 逐步邁入發達國家行列, 創造了經濟迅速崛起的奇跡。20世紀60年代末, 日本GNP先后超過英國 (1967年) 、法國 (1967年) 和德國 (1968年) , 位于美國、蘇聯之后, 位居世界第三。1988年超過蘇聯, 成為世界第二大經濟實體[1]。
1.2 第二次世界大戰后日本城鄉差距的演變
第二次世界大戰后日本城鄉差距經歷了由不斷擴大到逐步縮小再到基本消除的過程:工業化、城市化初期, 城鄉差距呈現迅速擴大之勢;工業化、城市化中后期, 城鄉差距短期穩定后呈現縮小趨勢;工業化、城市化結束, 基本實現了城鄉一體化。
第二次世界大戰后初期, 由于日本走上一條“挖鄉補城、以農哺工”的發展道路, 導致農民收入相對下降, 農民人均消費水平低于城市勞動者, 城鄉差距逐步拉大。1955年日本進入高速發展時期, 在工業化、城市化的進程中, 日本經濟發展采取以犧牲農民利益為代價的出口導向型發展戰略, 片面追求工業發展, 致使農業發展緩慢, 農民收入較低, 城鄉差距逐年擴大。數據顯示, 日本城市家庭人均收入與農戶人均收入的差距由1955年的1.3倍擴大到1960年的1.5倍[2]。1957—1959年, 農業生產者收入僅相當于制造業工人收入的63.6%[3]。戰后日本城鄉差距不斷擴大, 引發了農民和社會輿論的不滿, 使大量農村人口流向城市, 農村人口銳減, 傳統村落社會迅速崩潰。日本人多地少, 人口超過1億, 占世界總人口的2.2%, 但陸地面積不足38km2, 耕地面積僅占世界耕地總面積的0.4%。基于人多地少的國情和城鄉差距擴大的現實, 日本政府借鑒德國、法國等國家的成功經驗, 開始關注農村發展。20世紀60—70年代, 隨著工業化的迅猛發展, 日本工業具備了反哺農業的能力, 日本政府采取“以工代農、以城促鄉”的發展模式, 對農業、農村和農民給予大量補貼, 出臺一系列政策措施。在政策措施的推動下, 農民收入開始逐年增加, 從1963年起, 日本農民人均消費水平增長率開始超過城市勞動者, 到1970年城鄉消費水平達到同等水平, 此后農民消費水平超過城市勞動者。1977年, 日本的農民人均收入已經高于城市勞動者人均收入, 農民人均收入92.2萬日元 (100日元約合5.90元人民幣, 2017) , 城市勞動者人均收入則為81.7萬日元[4]。1980年度《農業白皮書》的數據顯示, 1979年度農民生活水平超過全國勞動者生活水平13%, 其中非農業收入多于農業收入的第二種兼業農戶的生活水平超過全國勞動者生活水平18%[5]。20世紀80年代以后, 日本逐漸進入了后工業化時代, 日本大部分農村地區的生活品質與城市趨于一致, 城鄉居民收入差距很小, 日本基本實現了城鄉一體化。
2、日本城鄉一體化的法律制度建設
2.1 優化頂層設計, 制定科學規劃
日本政府重視優化頂層設計, 著手從宏觀上制訂城鄉一體化的發展規劃和開發體系。1955—1960年, 隨著城鄉差距、地區差距的不斷擴大, 引發了大量人口從農村流入到城市或者從低收入地區流入到高收入地區, 大量人口流動導致農村或者落后地區出現了人口“過疏”問題;與之相對應, 大城市或者大工業區出現人口“過密”問題。面對人口“過疏”或“過密”的新問題, 日本政府于1962年制定并實施《全國綜合開發規劃》?！度珖C合開發規劃》把日本分為3種地區:一是“過密”地區, 支持轉移工廠, 限制新設工廠;二是“發展”地區, 即“不疏不密”地區, 作為工業重點發展地區, 建立大中等規模工業開發基地;三是“開發”地區, 即“過疏”地區, 著力加強基礎設施建設, 建設大規模工業開發基地和大中規模城市開發基地, 為經濟起飛做好準備。由此可見, 《全國綜合開發規劃》從全國整體角度對農村和城市進行統籌開發和規劃, 突出地域性, 積極縮小城鄉差距和地區差距[6]。
在《全國綜合開發規劃》的指導下, 日本制定《農村地區引入工業促進法》, 引導和支持城市工業向農村轉移, 給農民提供非農就業機會。因此, 日本城鄉一體化的規劃和開發體系, 系統地規劃了工業和城市分散布局的戰略, 極大地促進了農村非農產業的進一步發展, 進而在農村迅速成長了許多核心企業;隨著農村地區企業日漸增多, 農民有了更多的非農就業機會, 既解決了農村富余勞動力的就業問題, 也增加了農民的收入, 從而帶動了農村經濟的發展。因此, 日本城鄉一體化的規劃和開發體系的制定和實施, 有效地促進了城鄉均衡發展, 縮小了城鄉差距, 促進了日本城鄉一體化。
2.2 制定專門法律, 提供法律保障
城鄉一體化發展規劃和政策措施必須有法律保障, 才能得到真正落實。農業是國民經濟的弱質產業, 需要法律保障和政府扶持。在工業化、城市化的進程中, 日本政府高度重視農業立法, 制定完備的法律法規, 為城鄉一體化發展提供法律保障。20世紀50年代, 日本政府先后制定《土地征用法》《農地法》, 明確賦予農民所有制的永久地位。1961年, 日本制定《農業基本法》, 提出基本法目標之一就是縮減工農收入差距。20世紀70年代, 日本政府修改《農地法》《農業協同組合法》, 設立農民養老金制度;《農村地區引入工業促進法》解決了農民的非農就業問題;《農振法》鼓勵農民土地使用權流轉。20世紀80年代, 為加強農村地域環境建設, 政府修改《農振法》和《土地改良法》;為促進村落建設, 規范農村村落周邊土地利用秩序, 政府制定《村落地域建設法》。因此, 健全完備的法律法規, 確保城鄉一體化發展依法進行。
2.3 實施財政轉移支付制度
規范的財政轉移支付制度既可以縮小城鄉差距, 也可以實現公共服務均等化。第二次世界大戰后日本為了提高農村地區財政能力, 政府直接采取財政轉移支付和稅收調節手段來進行[7];為了縮小城鄉人均財政支出以及人均公共支付的差距, 政府實行交互地方稅制度, 地方自主財源的不足部分用中央財政下撥給地方財政的稅收來彌補。從1950年至2003年年末, 日本中央財政通過轉移支付方式, 對北海道地方財政補助的比例超過70%[8]。隨著工業化水平的提高, 中央財政豐裕, 日本稅收制度開始向農村傾斜, 對農村的土地稅制和所得稅制予以優惠, 并從國家稅收方面加大對農村地區的返還力度。中央對農村的稅收返還比例由1955年的12%上升至1970年的22%, 增加了10個百分點, 2000年稅收返還比例增至25%[9]。
2.4 改革農地制度, 推進規模經營
(1) 通過立法保障農民權益。隨著工業化、城市化的加速, 日本政府重視通過立法手段保障農民權益?！锻恋卣饔梅ā贰掇r地法》等法律, 明確規定農民的土地財產權, 保障農民的土地權益, 對農戶擁有土地面積的上限以及農地流轉嚴格限制, 防止農民失地, 使農民與城市居民一樣共享城市化成果[10]。
(2) 改革農地制度。為適應農村經濟發展需要, 日本政府注重農地制度改革, 健全農村土地流轉機制, 推進土地規?；洜I。由于《農地法》規定了農戶的土地規模并限制農地流轉, 使日本農村經濟小規模經營, 農民收入增長緩慢, 農民生活水平比較低下。為了解決農地小規模經營問題, 《農業基本法》要求擴大農業規模, 提高農民收入, 與產業工人的收入基本均衡。同時, 日本政府先后兩次修改《農地法》, 廢除土地保有面積的上限, 允許農民通過協商、自由簽訂或解除10年以內的短期土地租借合同, 從而在制度層面推進了農村地區土地流轉和農村土地規模經營, 極大地解放了農村生產力[11]。
3、日本城鄉一體化的公共服務體系建設
公共服務體系建設是城鄉一體化發展的關鍵, 第二次世界大戰后日本政府加強農村公共服務體系建設, 以完善的公共服務體系推進城鄉一體化。
3.1 加強農村基礎設施建設
農村基礎設施是現代農業發展的物質基礎, 加強農村基礎設施建設, 有利于推動城鄉一體化發展。
(1) 增加農村基礎設施投入。日本政府運用財政支付大量投資, 加大對農村基礎設施的投入力度, 改善農村生產生活環境。從人均行政投資額看, 1970年以前, 城市始終高于農村, 1972年農村實現反超, 此后差距逐漸拉大。從增長速度上看, 1998年, 農村人均行政投資額為48萬日元, 與1975年相比增加了2倍, 而城市為32萬日元, 與1975年相比增加了1.29倍, 農村增長幅度明顯高于城市[12]。增加農村基礎設施投入, 改善了農村生產生活環境, 有助于發展農村經濟, 增加農民收入, 縮小城鄉差距。
(2) 實施村鎮綜合建設示范工程。日本政府規劃實施村鎮綜合建設示范工程, 主要目的是改善農村環境。村鎮建設示范工程包括村落、道路、上下水設施、工商設施等建設主題, 分為平衡城鄉生活環境設施建設、建設具有地區特色的農村定居、地區居民利用并參與管理各種設施、建設自立且具有特色的區域、利用當地資源提高農民收入和生活質量等5個階段[13]。實施村鎮綜合建設示范工程, 政府為村鎮建設指明方向, 提供資金、技術和政策支持, 注重調動各級政府積極性, 引導居民積極參與村鎮建設全過程, 使村鎮建設充分尊重民意, 增強其歸屬感。日本村鎮綜合建設規劃遵循城市規劃中就近布局的原則, 集中村鎮服務設施, 形成有文化意義的節慶場所和氛圍, 強調傳統文化繼承, 既保持傳統建筑特色, 又融入時代元素, 農村服務設施高級化, 即鄉村城市化[14]。因此, 村鎮綜合建設示范工程, 改善了農村基礎設施和農民的生產生活環境, 城鄉聯系進一步加強, 實現了城鄉資源共享, 促進了城鄉一體化發展。
3.2 重視發展公共教育
教育是城鄉一體化發展的重要支點和關鍵環節。
(1) 加大公共教育投資力度。日本政府通過發展公共教育來提升人力資本質量, 推進城鄉一體化。“強固山腳比強固山頂更重要”是日本的教育理念。1947年, 《基本教育法和學校教育法》將義務教育年限延長到9年 (原來是6年) , 實現全民基礎教育。此外, 政府加大對公共教育的投資力度, 公共教育投資 (1965—1973年) 年均增長17.6%[15]。公共教育投資的增加, 促進了基礎教育發展, 有助于均衡城鄉基礎教育水平, 縮小城鄉差距。
(2) 重視發展農村職業教育。發展農村職業教育, 提高農民素質, 為農民市民化做準備。一是堅持政府主導。1947年日本政府制定的《職業安定法》規定, 加強農村富余勞動力的職業技能培訓, 提高其職業技能, 以滿足非農產業的勞動力需求。此后, 《社會教育法》和《青年振興法》等法律, 要求利用圖書館等設施對農村成人進行教育, 由政府資助加強青年農民的教育培訓, 使農村職業教育更加制度化、規范化[16]。二是構建分層次、有重點的農村職業教育體系。在日本, 政府、學校、企業等培訓機構共同參與, 構建了分層次、有重點的涵蓋高級、中級和初級的農村職業教育體系。高級農業職業教育機構是指日本專門的農業大學, 這是日本農民教育培訓主體, 主要培養具有技術、管理、經營和組織能力的農業現代化人才。中等農業教育包括農業高中和普通高中的農業科學, 初級農業教育在初中甚至是小學就已經開展了[17]。健全的農村職業教育體系對農民進行系統的職業技能培訓, 提升了農村人力資本的質量, 為城鄉一體化提供了重要的人才支撐。此外, 日本政府鼓勵農業優秀人才出國學習, 有接近一半的農業人才有1年以下的海外留學經歷, 而有5年以上海外留學經歷的比例高達10%[18]。
3.3 建立城鄉一體化的社會保障體系
日本政府突破城鄉二元體制局限, 構建城鄉一體化的社會保障體系。
(1) 發揮政府主導地位。日本政府在建立農村社會保障體系過程中, 始終處于主導地位。政府不僅參與農村醫療保險的組織經營, 并提供財政補貼, 實施強制性保險, 而且對于農民自發組織的互助保險組合, 政府嚴格按照相關法律和內部規章進行運作并予以監管。
(2) 增加社保資金的財政投入。在構建農村社會保障制度過程中, 日本政府重視保護農民這一弱勢群體, 增加財政投入, 多渠道籌集社會保障資金, 在財政撥款上注重向農村和農民傾斜。如國民健康保險的保費, 由政府承擔50%, 基礎養老保險保費由政府承擔1/3。政府承擔一定比例的保費之后, 農民根據年齡和險種等不同負擔不同比例的保費[19]。
(3) 建立城鄉統一的養老醫療保障體系?！秶窠】当ｋU法》規定, 無固定職業和收入的農戶、個體經營者必須參加醫療保險, 日本由此實現了全民醫保?！秶衲杲鸱ā穼⒃瓉頉]有納入養老保險的農民、個體經營者等納入社會養老保險。這標志著日本社會保障從職業型轉向普通型, 初步建立了以農村公共醫療和養老保險為支柱的涵蓋全體農民的社會保障體系, 形成了城鄉一體化的養老醫療保障體系。
(4) 建立農民年金制度。農民年金也稱農民養老基金, 專門為農業勞動者提供養老保障。1970年, 日本頒布《農民養老基金法》, 規定1971年1月開始實施農民年金。農民年金是國民年金的重要補充, 參加者需是擁有或正在使用50hm2以上耕地的農業經營者。年金由農民繳費、政府補助和年金運營收益構成。農業經營者只有將耕種的農用地經營權轉讓給農業后繼者或第三者, 才能獲得經營轉讓養老金。農民年金制度在調節城鄉協調發展方面起到了很大的杠桿作用, 不僅穩定了老年農民收入來源, 縮小城鄉社會保障差距, 而且使日本農業經營者保持年輕化, 經營規模擴大化[20]。
隨著一系列政策措施的落實, 日本將過去的土地保障制度轉化為現代社會保障制度, 逐步將純農民、失地農民、兼業農民納入社會保障[21], 建立了城鄉一體化的社會保障體系。
3.4 建立農民組織
為推進城鄉一體化發展, 日本政府重視將農民組織起來, 積極發展各種農民組織, 將農民組織起來加入農業協同組合 (簡稱農協) ?！掇r業協同組合法》規定農協從生產到加工銷售、從設施到金融保險等農業、農村、農民的各個方面內容, 使農協從一個民間合作組織演變為有權威性的組織機構。作為日本規模影響最大、組織覆蓋面最廣的農民互助合作組織, 農協以農業家庭為單位。在日本, 農協的組織機構基本上以行政區劃為基礎, 設有中央農協—都道府縣農協—市町村農協三級系統, 保障了農協的高度組織化, 農協可以代表政府執行相關支農惠農的政策, 維護農民的權利[22]。20世紀90年代, 日本實行改革, 將原來的三級組織體系改為二級, 把都道府縣農協合并到中央農協, 并將基層農協進行合并, 提高了農協的規模和實力。
日本農協組成了完備的服務網絡, 一方面覆蓋了整個日本農村, 成為促進日本農業發展以及為農村建設服務的有效載體, 提高了農民組織化程度, 將農民與市場緊密聯結起來, 減少了政府社會管理成本, 政府農業政策得到有效落實[23];另一方面農協組織的觸角已經延伸到了城市, 借助城市人才集中優勢, 在信息收集、資金運作等方面大力支持農村信貸事業、農業生產一體化的發展[24]。因此, 農協的發展以城鄉一體化為戰略目標, 鞏固了土地改革成果, 縮小了工農城鄉差別, 推動了日本城鄉一體化的發展。
4、城鄉一體化發展的政策支持體系構建
4.1 實施“二地域居住”政策
伴隨著日本工業化、城市化的進程, 城鄉差距不斷擴大, 大量農村人口流動到城市, 導致農村人口稀少, 農村凋零。為了解決城鄉矛盾, 日本政府實施“二地域居住”政策[25]?！岸赜蚓幼 闭咧饕菫榱舜龠M城鄉交流與互動, 解決城鄉矛盾?！岸赜蚓幼 闭咧饕槍Τ鞘芯幼∪丝? 他們工作并居住在城市, 政府針對有意向到農村工作或者居住的人實施“二地域居住”政策, 突破地域, 消除以工定居的傳統觀念, 進一步推進了城鄉人口流動, 為農村發展注入活力, 既協調了城鄉之間人口流動矛盾, 又推動城鄉和諧發展。此外, 日本實施寬松的戶籍管理制度。日本的戶籍管理制度包括戶籍和居民居住地證明。在日本, 居民戶籍證明必須到居民出生所在地政府去開, 而居民居住地證明則是“戶隨人走”。居民無論是在城市還是在農村都是完全自由的, 只要注銷原來所在地地址, 然后到現居住地政府登記新的住所即可。因此, 這種寬松的戶籍管理制度使農民進城或城市居民“下鄉”都很方便, 有助于城鄉人口流動。
4.2 打造“市民農園”
為了促進城鄉交流, 推進城鄉一體化發展, 日本注重打造“市民農園”?！笆忻褶r園”是城市居民以休閑娛樂為目的, 利用農村資源建設的農園?！笆忻褶r園”使用權歸市民, 但所有權歸農民, 市民以租賃方式租用農民的土地, 并參與農業生產過程, 享受大自然的快樂, 而農民由此得到一筆收入。1990年日本政府制定《市民農園整備促進法》, 鼓勵城市市民去建設農園, 作為實現城鄉交流的重要手段。打造“市民農園”, 一方面使農村閑置土地發揮出最大效益, 農民通過租賃土地可以帶來穩定的收入;另一方面可以讓市民遠離城市的喧囂與污染, 到農村親身感受農業生產和農民生活, 體會勞動、休閑的快樂。因此, “市民農園”實現了城與鄉的結合, 是促進城鄉交流的有效手段, 也是城鄉一體化發展的成功典范。
4.3 市町村平成大合并
市町村平成大合并是日本政府改善城鄉關系、加速農村城市化進程、促進城鄉一體化的一項重大舉措。
(1) 市町村平成大合并。日本行政區劃分為三級:中央政府—都道府縣—市町村。第二次世界大戰后, 日本市町村數量很大但規模都很小, 政府管理成本很高。第二次世界大戰結束時, 日本有市205個, 町1 797個, 村8 518個, 市町村總數為10 520個[26]。為減少政府管理成本, 日本政府實行了市町村大合并運動。戰后日本市町村大合并有昭和大合并和平成大合并兩次, 其中對日本影響最大的是平成大合并 (1970—2010年) 。平成大合并大致分為兩個階段:1970—2000年是第一個階段, 市町村的數量由1970年的3 380個降到2000年的3 213個, 市町村的數量變化不大, 30年僅減少167個;2000—2010年是第二個階段, 這一階段市町村合并速度大大加快, 2007年日本市町村總數為1 703個, 比2000年減少了1 510個。2007年之后, 市町村的數量仍在進一步減少, 到2013年, 日本市町村的總數為1 346個[27]。
(2) 市町村平成大合并對城鄉協調發展的影響。市町村平成大合并, 從表面上來看, 是改變了原有的市町村的數量和結構排列, 實際上日本市町村政策調整, 有效地推動了城鄉協調發展, 加速推進農村城市化、現代化進程。平成大合并改善了公共設施, 提高了公共設施及服務的使用率, 提升了市町村的整體形象, 消除了城鄉之間的不平等地位;涌現出一批城鄉一體或以城帶鄉發展型的“城中有鄉, 鄉中有城”田園都市[27]。因此, 市町村平成大合并是城鄉一體化發展的一個重大舉措, 成為日本城鄉一體化發展過程中的成功典范。
5、結語
日本城鄉一體化發展, 借鑒了發達國家經驗, 立足于日本人多地少的基本國情, 結合城鄉差距不斷擴大的現實, 日本政府重視優化頂層設計, 制定城鄉一體化發展規劃, 加強法律制度建設, 為城鄉一體化發展提供強有力的法律保障;加強農村公共服務體系建設, 完善農村基礎設施, 增加公共教育投資, 積極發展農村職業技術教育, 提升農村人力資本質量, 構建城鄉一體化的社會保障體系, 大力發展農民組織, 充分發揮農協的積極作用;實施“二地域居住”政策, 實行寬松的戶籍管理制度, 注重打造“市民農園”, 推動市町村平成大合并運動, 改善城鄉關系, 增強城鄉之間交流與互動, 建立了有利于城鄉一體化發展的政策支持體系。
中國鄉村發現網轉自：世界農業2018年01期
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