摘要：相較于社會保障兜底、異地搬遷、轉移就業(yè), 產(chǎn)業(yè)扶貧受到地方政府的追捧。但是, 政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧始終處于政府行為與市場邏輯的巨大張力之中。在政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧過程中, 市場風險始終是難以化解的不確定因素。面對市場風險的約束, 地方政府基于產(chǎn)業(yè)扶貧資金安全與管理的考慮, 傾向于把產(chǎn)業(yè)扶貧資金交由龍頭企業(yè)來經(jīng)營, 從而實現(xiàn)扶貧資金的資本化運作。這種產(chǎn)業(yè)扶貧的資本化運作模式在短期內(nèi)可以實現(xiàn)貧困戶按期脫貧, 但從長遠來看卻是不可持續(xù)的。因此, 在產(chǎn)業(yè)扶貧中, 必須正確認識貧困現(xiàn)象, 把握產(chǎn)業(yè)扶貧的方向和發(fā)力點;創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧方式, 通過政府購買扶貧服務的方式, 有效地引入市場力量參與產(chǎn)業(yè)扶貧服務, 并致力于構建市場主體與貧困戶之間的利益連接機制;發(fā)揮基層組織在農(nóng)村治理和產(chǎn)業(yè)扶貧中的基礎性作用。
一、引言
在當下, 精準扶貧成為中國政府反貧困戰(zhàn)略的重大舉措。在精準扶貧實踐中, 貧困戶致貧原因不同, 因而要求不同的幫扶措施。產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷扶貧、社會保障兜底被視為針對不同致貧因素的三種精準幫扶措施。相較于異地搬遷扶貧和社會保障兜底, 產(chǎn)業(yè)扶貧備受地方政府推崇。所謂產(chǎn)業(yè)扶貧是依托貧困地區(qū)的自然條件、要素稟賦以及經(jīng)濟水平等現(xiàn)實條件, 政府通過注入扶貧資金幫助貧困地區(qū)貧困人口發(fā)展產(chǎn)業(yè), 通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動貧困人口脫貧的一種扶貧方式。在產(chǎn)業(yè)扶貧中, 通過發(fā)揮產(chǎn)業(yè)支撐的保障作用, 形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與精準扶貧的深度融合, 不斷地壯大地域內(nèi)部的主導產(chǎn)業(yè), 使其能夠有效地解決因貧困所帶來的生存和發(fā)展等問題, 幫扶廣大貧困群體努力發(fā)展生產(chǎn), 增強自我造血的功能, 進而早日實現(xiàn)廣大貧困群體脫貧致富的目標。[1]產(chǎn)業(yè)扶貧的對象是那些具有一定勞動能力, 但因資金匱乏或找不到合適的家庭產(chǎn)業(yè)而導致貧困的農(nóng)戶。通過政府扶貧資金的注入, 扶持貧困地區(qū)貧困人口發(fā)展特色產(chǎn)業(yè), 可以提升貧困地區(qū)貧困人口的自我發(fā)展能力, 促進貧困地區(qū)貧困人口脫貧致富。
“脫貧致富, 關鍵靠產(chǎn)業(yè)帶動”似乎已成為地方政府精準扶貧實踐的普遍共識。與產(chǎn)業(yè)扶貧在實務上的迅速推進相比, 有關產(chǎn)業(yè)扶貧的學術研究相對滯后, 相關研究成果尚多不見。一些學者肯定產(chǎn)業(yè)扶貧在精準扶貧中的作用, 認為產(chǎn)業(yè)扶貧具備的“開放式+造血式”的幫扶模式對于改進欠發(fā)達區(qū)域的“久扶不脫貧”困境有著非常顯著的效果。[2]張偉賓、汪三貴通過政府對貧困地區(qū)經(jīng)濟增長的扶貧政策研究, 發(fā)現(xiàn)農(nóng)民在獲取經(jīng)濟增長機會、能力和收入等方面得到提高。[3]產(chǎn)業(yè)扶貧成效顯著但問題也不少。首先, 產(chǎn)業(yè)扶貧仍然具有運動式扶貧的特征。在這種運動式扶貧中, 存在著扶貧資源瞄準偏離及精英捕獲等問題。如李小云等認為, 扶貧資源瞄準偏離的困境一直沒有得到有效改善, 扶貧資源瞄準與傳遞背后的治理與管理機制容易造成資源的使用與貧困人口的實際需求相脫離。[4]左停等揭示了在扶貧實踐中的精英捕獲問題, 即本應該惠及大眾的資源被少數(shù)群體 (常常是政治或經(jīng)濟上有權力的集團) 占有, 從而導致在政治和經(jīng)濟上權力較弱的集團的利益受到損害。精英捕獲在村莊層面表現(xiàn)為扶貧資源向經(jīng)濟基礎好、容易出政績的村傾斜, 以及在村莊內(nèi)部表現(xiàn)為“扶富不扶貧”。[5]其次, 在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的相關利益主體即地方政府、龍頭企業(yè)和貧困戶存在不同的行為邏輯。李博等以Y村大棚蔬菜產(chǎn)業(yè)扶貧為例, 探討在精準扶貧視角下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧政策的執(zhí)行邏輯, 產(chǎn)業(yè)扶貧在中央和地方“委托-代理”關系中存在雙方因利益訴求的差異, 出現(xiàn)了打造“戴帽項目”和“亮點工程”進行權力尋租的行為, 致使產(chǎn)業(yè)扶貧目標靶向出現(xiàn)了偏離。[6]胡振光等指出, 在地方政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中, 包括龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織和貧困農(nóng)戶在內(nèi)的多元主體難以與地方政府進行平等對話和協(xié)商, 導致產(chǎn)業(yè)扶貧中的主體間地位不平等及互動不足。[7]再次, 產(chǎn)業(yè)扶貧的績效深受各種因素影響。張磊等探討了影響產(chǎn)業(yè)扶貧績效的各影響因素, 包括政策因素、經(jīng)濟因素、技術因素、社會因素以及自然因素。[8]韓斌通過對云南省產(chǎn)業(yè)扶貧模式的研究, 指出其存在的主要問題是產(chǎn)業(yè)扶貧投入資金有限, 產(chǎn)業(yè)結構難以調(diào)整, 缺乏規(guī)模效應以及產(chǎn)業(yè)扶貧項目可持續(xù)性差以及缺乏后續(xù)科學有效管理和支撐資源。[9]
上述文獻很好地總結了政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題, 但卻忽視了一個根本性的問題, 即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的政府行為與市場邏輯的張力問題。農(nóng)業(yè)屬于天然的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè), 具有生產(chǎn)周期長、環(huán)境影響大、回報見效慢等特征。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展始終面臨生產(chǎn)過程中的自然災害風險和農(nóng)產(chǎn)品流通中的市場風險。可以說, 產(chǎn)業(yè)扶貧始終處于政府行為與市場邏輯的巨大張力之中。產(chǎn)業(yè)扶貧是一種政府行為, 政府行為依據(jù)的是政策和上級的命令, 但產(chǎn)業(yè)發(fā)展則必須遵循市場的邏輯, 需要考慮產(chǎn)品的市場競爭力以及規(guī)避市場風險。產(chǎn)業(yè)扶貧內(nèi)含的政府行為不可避免地面臨市場邏輯的嚴厲約束。本文以西部某縣的產(chǎn)業(yè)扶貧為實證研究對象, 主要探討政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧對貧困戶脫貧效果的影響, 通過該縣實施產(chǎn)業(yè)扶貧的案例深描, 分析產(chǎn)業(yè)扶貧所面臨的市場困境與現(xiàn)實選擇, 進而提出完善產(chǎn)業(yè)扶貧的路徑。
二、產(chǎn)業(yè)扶貧中的政府行為與市場邏輯
產(chǎn)業(yè)扶貧是指以市場為導向, 以經(jīng)濟效益為中心, 以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為杠桿的扶貧開發(fā)過程, 是促進貧困地區(qū)發(fā)展、增加貧困農(nóng)戶收入的有效途徑。一般而言, 產(chǎn)業(yè)扶貧具有兩種具體的模式, 即政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧模式和企業(yè)主導的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。前者主要表現(xiàn)為政府運用產(chǎn)業(yè)扶貧資金的投入扶持貧困地區(qū)、貧困人口發(fā)展產(chǎn)業(yè), 通過項目制形式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進貧困地區(qū)貧困人口脫貧的一種扶貧模式。后者主要是指由龍頭企業(yè)通過資本下鄉(xiāng)的方式, 將土地、資金、勞動力整合起來, 大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè), 形成“公司+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。
在政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧模式中, 產(chǎn)業(yè)扶貧更多地是一種政府行為。相對于市場選擇, 政府行為具有以下幾個方面的特征:一是政策性。如在精準扶貧過程中, 國家針對具有一定勞動能力的貧困農(nóng)戶出臺了包括產(chǎn)業(yè)扶持資金、小額信貸等一系列優(yōu)惠政策。產(chǎn)業(yè)扶貧政策的目標是激發(fā)貧困地區(qū)貧困人口的內(nèi)生動力, 提高自我發(fā)展能力, 變“輸血”為“造血”, 確保脫貧效果的持續(xù)性。在由地方政府扶貧部門精心編制的《產(chǎn)業(yè)扶貧指導手冊》中, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、旅游業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和電子商務等行業(yè), 內(nèi)容包括產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、管理技術、效益分析、扶持政策等, 為產(chǎn)業(yè)扶貧提供綜合性指導。二是非市場性。在產(chǎn)業(yè)扶貧中, 地方政府依照自己對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理解, 按照自己對市場的分析和判斷, 制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策并實施具體的產(chǎn)業(yè)幫扶行為, 不受市場因素的左右。產(chǎn)業(yè)扶貧的非市場性意味著政府在實施產(chǎn)業(yè)扶貧政策時, 很少考慮市場因素對產(chǎn)業(yè)扶貧政策的干擾和影響。三是程序性。所謂程序, 是指按照一定的次序、步驟做出決定和開展行動的過程。在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中, 產(chǎn)業(yè)扶貧資金的分配、使用、監(jiān)督都必須按照一定的程序進行, 以保證產(chǎn)業(yè)扶貧行動的合法性和違規(guī)行為的責任追究。
政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧一般采取項目制形式。項目制是指政府運作的一種特定形式, 即在財政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外, 按照中央政府意圖, 自上而下以專項資金方式進行資源配置的制度安排。[10]但是, 產(chǎn)業(yè)扶貧的項目制形式違背了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律, 往往達不到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)扶貧的目標。首先, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期長, 一般持續(xù)三至五年才能形成產(chǎn)業(yè), 而產(chǎn)業(yè)鏈的形成則需要更長的時間。政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧項目追求產(chǎn)業(yè)扶貧效果的短、平、快, 希望通過產(chǎn)業(yè)扶貧資金的投入達到立竿見影的效果。在產(chǎn)業(yè)扶貧中, 基于脫貧壓力和政績的考慮, 地方政府往往會選擇那些容易出政績、直觀且立竿見影的項目, 而避開那些會使農(nóng)民真正獲益的, 但是需要投入精力多、時間長, 卻不容易出政績的項目, 盡可能快地實現(xiàn)脫貧目標。其次, 產(chǎn)業(yè)扶貧的項目制運作形式不能從根本上做大做強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。這是因為, 貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展不僅依賴于農(nóng)業(yè)資源占有狀況, 也取決于貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各種生產(chǎn)要素的組織化程度。從經(jīng)濟學角度來分析, 生產(chǎn)要素的組織水平?jīng)Q定產(chǎn)業(yè)開發(fā)程度, 產(chǎn)業(yè)開發(fā)程度越深, 產(chǎn)品的品種會越多, 質(zhì)量會越高, 市場的邊界和需求會越大, 競爭能力就會越強。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的做大做強以及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展后的市場開發(fā)并非政府所長。因此, 政府實施的產(chǎn)業(yè)扶貧項目, 往往只能處在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的初級階段, 即停留在簡單的農(nóng)產(chǎn)品種植和單一產(chǎn)品的開發(fā)上如“一村一品”等。
以龍頭企業(yè)為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也是實施產(chǎn)業(yè)扶貧、帶領貧困戶脫貧致富的不可替代的市場主體。這是因為, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的集聚和組織, 需要開拓市場和承受市場風險的能力。只有龍頭企業(yè)才具有這種生產(chǎn)要素的集聚和組織能力以及開拓市場和承受市場風險的能力。如果說, 政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧是一種以政策為依歸的政府行為的話, 那么, 由龍頭企業(yè)帶動的產(chǎn)業(yè)扶貧則更多的是一種市場行為, 主要遵循等價交換的市場邏輯, 即按照平等自愿和等價交換原則進行交易, 實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。具體而言, 這種產(chǎn)業(yè)扶貧的市場行為主要表現(xiàn)在以下三個方面:第一, 龍頭企業(yè)通過流轉土地, 為貧困戶提供租金收入, 也就是說, 貧困戶必須交出自己的土地承包經(jīng)營權以換取經(jīng)濟收入;第二, 通過龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式, 對貧困戶進行技術培訓, 以更好地服務于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對農(nóng)業(yè)工人的技術要求;第三, 吸納用工, 為貧困戶提供工資收入, 貧困戶必須通過交換自己的勞動力來獲取工資收入。
對于龍頭企業(yè)而言, 扶貧并不是企業(yè)的核心功能和責任, 盈利才是企業(yè)的根本目標。在不影響企業(yè)經(jīng)營獲利的基礎上, 龍頭企業(yè)基于吸納土地、勞動力以及政府產(chǎn)業(yè)扶貧資金的需要, 才承擔扶貧功能。因此, 在精準扶貧過程中, 龍頭企業(yè)參與地方政府的扶貧活動, 通過帶動相應數(shù)量的貧困戶脫貧以換取國家的產(chǎn)業(yè)扶貧資金注入, 以擴大其經(jīng)營規(guī)模或解決經(jīng)營過程中的資金不足問題或為了爭取國家的惠農(nóng)補貼。龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中的牟利邏輯消解了扶貧濟困的社會責任邏輯。同時, 龍頭企業(yè)本身又深受市場、自然災害和天氣等因素的影響, 其農(nóng)業(yè)經(jīng)營充滿不確定性, 由其帶動的產(chǎn)業(yè)扶貧同樣充滿不確定性。
在產(chǎn)業(yè)扶貧中, 作為扶貧對象的貧困戶同樣處于政府行為與市場邏輯的巨大張力之中。貧困治理是政府的責任, 政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧往往遵循政治邏輯, 通過政府行為加以實施。但是, 貧困戶利用政府提供的產(chǎn)業(yè)扶貧資金和小額信貸資金用以發(fā)展家庭產(chǎn)業(yè)仍然必須遵循市場邏輯。在家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展中, 小農(nóng)戶與大市場的對接仍然是一個沒有解決的問題。貧困戶發(fā)展家庭產(chǎn)業(yè)仍然面臨市場風險, 市場風險往往使這部分力圖通過家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧的貧困戶成為產(chǎn)業(yè)扶貧的受害者。同時, 政府行為中蘊含的仁慈父愛主義往往會帶來貧困戶的等靠要思想, 致使貧困戶脫貧的內(nèi)生動力不足。以龍頭企業(yè)為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的有效載體, 它能夠有效地解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中的縱向一體化問題, 并能有效回應市場風險。但是由龍頭企業(yè)帶動的產(chǎn)業(yè)扶貧更多地是一種市場行為, 遵循市場邏輯, 這種市場邏輯使產(chǎn)業(yè)與扶貧往往處于“脫嵌”狀態(tài)。總之, 產(chǎn)業(yè)扶貧中的政府行為與市場邏輯相互消解, 從根本上影響了產(chǎn)業(yè)扶貧的效果。
三、政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧:一個貧困縣的個案分析
廣西壯族自治區(qū)位于中國西南邊陲, 是著名的老少邊窮地區(qū), 也是精準扶貧的重要戰(zhàn)場。2016年, 廣西共籌集18多億元財政專項扶貧資金, 重點投向54個貧困縣和貧困村、貧困戶。為提高扶貧精準度, 根據(jù)相關要求, 中央財政專項扶貧資金用于直接扶持到戶的比例要達到70%以上。所謂直接扶持到戶資金是指貧困戶直接獲得的項目補助資金或物資折資, 包括產(chǎn)業(yè)扶持、扶貧培訓、扶貧移民搬遷建房補助、到戶貼息資金、互助資金等。L縣緊緊圍繞扶貧對象, 創(chuàng)新扶貧到戶扶持機制, 采取多種方式扶持到戶, 確保扶貧對象得到直接有效扶持。
(一) L縣脫貧攻堅的基本情況
L縣屬于國家扶貧開發(fā)工作重點縣, 是滇桂黔石漠化片區(qū)治理縣, 左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃縣。全縣轄4鄉(xiāng)6鎮(zhèn), 共有118個行政村, 13個社區(qū)。2015年末全縣總人口42萬, 其中鄉(xiāng)村人口38.37萬人。在2015年新一輪貧困戶貧困村精準識別中, 識別建檔立卡的貧困村63個, 貧困屯674個, 貧困戶18627戶, 貧困人口71152人, 貧困發(fā)生率達18.54%。 (1) 2016年, L縣按照上級的決策部署, 以項目制作為脫貧攻堅的重要抓手, 大力推進產(chǎn)業(yè)扶貧。
1. 扶持貧困戶家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
2016年, L縣為提高扶貧精準度, 按照上級政府文件精神, 制定并實施“一戶一增收”項目, 安排資金7000萬元, 使全縣建檔立卡貧困戶18627戶中80%以上通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)達到增收, 實現(xiàn)脫貧摘帽。“一戶一增收”項目主要針對有勞動能力的貧困戶, 鼓勵他們發(fā)展種養(yǎng)產(chǎn)業(yè), 由政府給予每戶1萬元的產(chǎn)業(yè)扶貧資金, 對于特困戶, 則給予每戶3萬元的產(chǎn)業(yè)扶貧資金。
2. 大力扶持貧困村村集體經(jīng)濟。
除了扶持貧困戶發(fā)展傳統(tǒng)的種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)外, L縣還依據(jù)貧困山區(qū)貧困村脫貧的現(xiàn)實困境, 實施大力發(fā)展貧困村集體經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。2016年, 全縣安排1200萬元, 按每個村安排1個以上, 20萬元以上的“一村一解決”項目, 支持全縣63個貧困村發(fā)展村集體經(jīng)濟。2017年, 縣政府安排4500萬元左右, 計劃在10個鄉(xiāng)鎮(zhèn), 每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設一個貧困村村集體經(jīng)濟示范村, 資金180-200萬元, 其他貧困村30-50萬元, 用以開發(fā)村集體經(jīng)濟項目, 促進貧困村村集體經(jīng)濟發(fā)展。
3. 引入龍頭企業(yè)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。
L縣政府還依托本地特有的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè), 積極推行“公司+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。幫助貧困戶與公司簽訂合同, 自營生產(chǎn), 參與特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 鼓勵貧困戶流轉土地, 引導貧困戶將土地流轉給龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。
(二) L縣政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)實困境
在政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧模式中, 無論是家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式還是貧困村村集體經(jīng)濟發(fā)展模式, 都受到銷路、交通、自然災害、成本、產(chǎn)量 (技術) 等諸多不確定因素的影響, 使政府主導的產(chǎn)業(yè)扶貧項目面臨諸多現(xiàn)實困境。
1. 農(nóng)戶家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境。
農(nóng)業(yè)經(jīng)營具有高風險性, 如市場風險、自然災害風險、病蟲害風險等, 每一項風險轉變?yōu)楝F(xiàn)實, 都會給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來不確定性, 對于貧困農(nóng)戶而言則可能帶來滅頂之災。如L縣政府推動的“一戶一增收”項目, 希望帶動貧困農(nóng)戶通過發(fā)展家庭產(chǎn)業(yè), 實現(xiàn)脫貧增收。政府對貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶持投入大, 但成效不理想, 原因在于貧困戶還停留在傳統(tǒng)種養(yǎng)階段, 家庭經(jīng)營很難做到規(guī)模化種養(yǎng)。這種傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨市場、技術、自然災害的風險特別大。DD鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長談到:
從去年開始, 我們加大了對產(chǎn)業(yè)扶貧的投入, 2016年我們DD鎮(zhèn)對貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶持, 累計補助有537戶, 332.9萬元。今年我們還將投入181萬元對貧困戶進行產(chǎn)業(yè)補助。我們的補助加大了, 但成效不大。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看, 還停留在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè), 養(yǎng)殖還是零星散養(yǎng)的樣子。像我們農(nóng)戶養(yǎng)雞, 養(yǎng)一只雞能得到十塊錢的補助, 養(yǎng)豬50頭以上有補助, 封頂1萬元。我們種植也是這樣子, 類似種植甘蔗或者種桑養(yǎng)蠶, 我們也是給他們扶持。我們政府主要是引導規(guī)模化的養(yǎng)殖, 發(fā)展產(chǎn)業(yè)片區(qū)。但是要達到規(guī)模養(yǎng)殖貧困戶做不來, 養(yǎng)雞雞舍就需要投資十萬塊錢, 所以貧困戶難以加入到這種規(guī)模化的養(yǎng)殖, 還是自己養(yǎng)。補助也是有限的, 對于個別的貧困戶產(chǎn)業(yè)幫扶比較有限。 (根據(jù)DD鎮(zhèn)訪談記錄整理)
除了無法形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模外, 市場風險也制約了貧困戶家庭種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對此, LT鎮(zhèn)下鄧村黨支書吳某某告訴筆者:
我們村主要的家庭產(chǎn)業(yè)就是養(yǎng)雞。養(yǎng)雞是上半年養(yǎng)殖, 下半年出欄開始賣。2014年養(yǎng)雞還有盈利, 從15、16年開始, 很多人都開始跟風養(yǎng)雞, 周圍的村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)雞也越來越多。16年有補助政策, 貧困戶每只雞補助十塊。16年發(fā)生禽流感, 一只雞的成本都達到五十塊, 禽流感期間一斤雞才賣到六到七塊錢, 16年養(yǎng)殖戶全部虧, 主要就是市場因素的影響導致虧本。因為禽流感的出現(xiàn), 即使養(yǎng)殖戶家是健康的雞, 也會被市場拒絕, 沒有辦法銷售出去。17年, 大家對養(yǎng)雞都持觀望態(tài)度。 (根據(jù)LT鎮(zhèn)訪談記錄)
政府希望貧困戶通過家庭養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)脫貧, 但是由于大量跟風養(yǎng)雞, 特別是同一個時間養(yǎng), 風險特別大。2016年發(fā)生禽流感, 市場萎縮, 一些從事養(yǎng)殖的貧困戶不僅沒有因政府的產(chǎn)業(yè)幫扶脫貧, 反而負債累累。
2. 貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱。
貧困村一般都是空殼村, 沒有可供盤活的資源, 發(fā)展集體經(jīng)濟難度較大。L縣政府認真貫徹自治區(qū)、市脫貧攻堅解決村集體經(jīng)濟問題的決策部署, 投入大量產(chǎn)業(yè)扶貧資金用以發(fā)展貧困村村集體經(jīng)濟。但是, 集體經(jīng)濟發(fā)展并沒有取得預期效果。以CX鎮(zhèn)四新村的檸檬產(chǎn)業(yè)為例, 四新村處于丘陵地帶, 人口1650人, 去年評定有63戶貧困戶, 建檔立卡有297人, 屬于自治區(qū)必檢村。村里主要適合種植檸檬, 每家每戶都有。檸檬產(chǎn)業(yè)構成村里的支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè), 種植面積達1300多畝, 年收獲檸檬150萬斤。但由于市場沖擊, 檸檬收購價大跌。四興村村主任說道:
從2013年開始, 我們村檸檬種植已經(jīng)形成規(guī)模, 年產(chǎn)量達到一百萬斤左右。13年之前青檸檬價格保持每斤在1.8元到2.5元左右, 但到14年開始持續(xù)下跌, 至今整個青檸檬的價格一直下跌, 收購都在不到1塊錢甚至幾毛錢。現(xiàn)在青檸檬種植已經(jīng)形成規(guī)模, 果量大, 但進村收購青檸檬的老板個個壓價, 價格開始在1塊錢以下, 慢慢開始出現(xiàn)小部分農(nóng)戶開始不放肥料, 不進行管理。如果青檸檬價格一直持續(xù)下降, 種植檸檬會逐漸淘汰, 農(nóng)戶可能開始改種藥材春砂仁, 因為本村氣候地貌適合種植且價格在35元左右一斤, 春砂仁從種植到成材同樣需要三年的時間。今年青檸檬更加豐收, 品質(zhì)又好, 但是市場價格上不了, 對群眾的打擊比較大。 (根據(jù)電話訪談CX鎮(zhèn)四興村錄音整理)
如何開拓市場, 四興村也嘗試自己去尋找出路, 第一書記也在網(wǎng)上發(fā)布信息, 尋找銷路。同時也和電商平臺六春桃進行聯(lián)系合作, 但是電商平臺需求量太少, 效果不理想。就四興村來說, 把檸檬產(chǎn)業(yè)搞好了, 價格上去了, 貧困戶脫貧當然不成問題。但是, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來了, 銷路是個問題, 由于產(chǎn)業(yè)鏈不完整, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展一直沒有起色。
(三) 產(chǎn)業(yè)扶貧資金的資本化運作
基于家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實困境, 再加上產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入巨大, 如何用好這筆產(chǎn)業(yè)扶貧資金, 也是地方政府和基層組織需要考慮的問題。基于對資金的安全與管理的考慮, 無論是地方政府還是村委會往往傾向于把扶貧資金投入龍頭企業(yè), 實現(xiàn)扶貧資金的資本化運作。所謂扶貧資金的資本化運作, 是指地方政府將國家扶貧政策針對貧困戶的幫扶資金或農(nóng)戶權益, 通過入股或委托經(jīng)營的形式交付“扶貧經(jīng)濟組織”使用并直接投資到產(chǎn)業(yè)項目當中, 待項目收益后貧困戶按照股份或協(xié)議比例分享收益, 從而實現(xiàn)“資金”向“資本”的轉變。[11]在扶貧資金資本化運作中, 龍頭企業(yè)負責經(jīng)營, 貧困村負責投入資金 (政府提供的產(chǎn)業(yè)扶貧資金) , 但不參與龍頭企業(yè)的經(jīng)營活動, 每年以固定分紅的形式獲取收益。
根據(jù)L縣統(tǒng)一制訂的村企合作經(jīng)營協(xié)議書, 龍頭企業(yè)以目前正常經(jīng)營的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目作為合作條件, 吸納村民委員會的產(chǎn)業(yè)扶貧資金, 負責資金的安全, 并付給對方投入資金8%的分紅。而村民委員會則以一次性投入由政府提供的產(chǎn)業(yè)扶貧資金作為合作條件, 但不參與龍頭企業(yè)的經(jīng)營活動, 每年以固定分紅的形式 (政府規(guī)定的8%) 獲取收益。除此之外, 龍頭企業(yè)還須對貧困戶提供以下扶持, 即對于有就業(yè)需求的貧困戶, 在同等條件下, 龍頭企業(yè)須優(yōu)先安排就業(yè);貧困戶自愿以產(chǎn)業(yè)扶持資金或小額信貸資金入股公司的, 龍頭企業(yè)須優(yōu)先吸納, 并按所投入資金總額不低于8%的比例給予固定分紅。對此, GF公司負責人談道:
貧困戶有五萬塊的貸款, 他們是沒有能力干活的, 他們把錢投給公司, 我們公司接受了300多戶的貸款, 一共有1500多萬。按照8%的分紅比例, 每年每個貧困戶就有4000塊分紅。三年還本。 (根據(jù)GF公司訪談錄音整理)
產(chǎn)業(yè)扶貧資金的資本化運作也得到了貧困戶和貧困村的支持和認可。由于農(nóng)產(chǎn)品價格受市場制約等因素, 相當一部分貧困戶和貧困村“兩委”干部擔心項目虧損, 缺乏發(fā)展家庭產(chǎn)業(yè)和村集體經(jīng)濟的信心, 也傾向于把政府安排的項目啟動資金交由龍頭企業(yè)來運作。一個村支書談到:
如果讓村委拿20萬的扶貧資金來投資, 做什么呢?如果我們投資做養(yǎng)雞養(yǎng)豬, 虧了怎么辦?對得起上級嗎?或者種香蕉, 2014年我們賺了10萬塊, 但是到現(xiàn)在一分錢也沒有進口袋。香蕉8毛錢, 賺不了錢。現(xiàn)在人工費、農(nóng)藥、管理方面都很貴, 香蕉達不到1塊錢一斤的話, 根本就賺不到錢。村民不想養(yǎng), 賺不到錢。農(nóng)民干的話, 實際上只是想賺政府的補貼。還有一個就是銷路的問題, 賣不出去的話, 農(nóng)民的積極性就會受到打擊。 (LT鎮(zhèn)訪談錄音整理)
L縣的產(chǎn)業(yè)扶貧項目一般采取產(chǎn)業(yè)扶貧資金入股合作社、龍頭企業(yè)的形式, 通過簽訂村企合作協(xié)議, 實現(xiàn)資本入股分紅。在這種產(chǎn)業(yè)扶貧的村企合作模式中, 地方政府發(fā)揮了中介和協(xié)調(diào)作用。如L縣政府先后出臺了《L縣精準扶貧項目管理辦法 (暫行) 》和《L縣財政扶貧專項資金管理辦法 (暫行) 》, 規(guī)范政府產(chǎn)業(yè)扶貧資金的使用和管理。龍頭企業(yè)、貧困戶和貧困村則扮演積極參與者角色。在三方合作的產(chǎn)業(yè)扶貧實施過程中, 龍頭企業(yè)得到了產(chǎn)業(yè)經(jīng)營所需要的資金, 政府則實現(xiàn)了貧困戶脫貧和貧困村摘帽的政績, 而貧困戶和貧困村則實現(xiàn)了家庭增收和集體經(jīng)濟增收。表面上看是實現(xiàn)了三方共贏, 但實際上對于貧困戶和貧困村而言, 這種扶貧資金資本化運作方式并沒有帶動貧困戶和貧困村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 僅僅是實現(xiàn)了資本入股分紅, 獲得家庭收入和集體經(jīng)濟收入。但這種收入并不具有可持續(xù)性, 一旦政府的產(chǎn)業(yè)扶貧資金中斷, 無論是貧困戶家庭增收還是貧困村村集體經(jīng)濟收入便失去來源。
四、完善產(chǎn)業(yè)扶貧的路徑
在精準扶貧實踐中, 產(chǎn)業(yè)扶貧無疑是一條具有普遍性的精準幫扶路徑。政府希望通過扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動脫貧, 但農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)特性以及市場風險的存在, 對政府的產(chǎn)業(yè)扶貧行為形成嚴厲約束。因此, 我們必須在農(nóng)業(yè)市場化條件下思考政府在產(chǎn)業(yè)扶貧中的作用, 即政府能做什么?不能做什么?其實質(zhì)就是地方政府職能轉變及伴隨而來的扶貧方式的選擇問題。
(一) 正確認識農(nóng)村貧困現(xiàn)象, 選擇正確的扶貧路徑
中國農(nóng)村的貧困現(xiàn)象, 是小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展的必然結果。小農(nóng)經(jīng)濟由于以家庭為生產(chǎn)單位, 經(jīng)營規(guī)模狹小, 生產(chǎn)條件簡單, 缺乏積累和儲備的能力, 在自然災害和市場風險的雙重襲擊下, 出現(xiàn)兩極分化是小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展的必然邏輯。就具有一定的勞動能力的貧困戶而言, 致貧的原因是多方面的, 既有客觀原因如村莊自然條件惡劣, 缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的資源稟賦, 再加上農(nóng)村交通條件極端落后, 阻抑了貧困村民外出務工以獲得非農(nóng)收入;也有主觀原因如貧困戶自身脫貧意愿不強、家庭負擔重、患重大疾病及自身素質(zhì)低等。因此, 在產(chǎn)業(yè)扶貧中, 地方政府充當仁慈家長的角色既于事無補, 也助長了一部分貧困戶的等靠要思想。同時, 針對不同程度的貧困戶的扶貧資金分配問題容易造成貧困戶之間、貧困戶與非貧困戶之間的不公平感, 并有可能激發(fā)新的農(nóng)村社會矛盾。因此, 在產(chǎn)業(yè)扶貧中, 政府的首要選擇是大力發(fā)展和完善農(nóng)村基礎設施, 特別是交通基礎設施的建設。根據(jù)筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及扶貧工作隊員 (第一書記) 的訪談, 普遍認為, 農(nóng)村基礎設施建設是重中之重, 是政府應該發(fā)力的地方。其次, 加強對農(nóng)村特困戶即老弱病殘幼的社會保障兜底, 有條件的地方, 還可提高社會保障水平。在做好這兩項工作的基礎上, 針對具有勞動能力的一般貧困戶則必須遵循市場邏輯, 引入以龍頭企業(yè)為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 因地制宜地實施產(chǎn)業(yè)幫扶。
(二) 把握產(chǎn)業(yè)扶貧的方向
產(chǎn)業(yè)扶貧無疑是解決農(nóng)村貧困問題的出路之一。但在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧的局限性卻很少引起關注。農(nóng)業(yè)是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè), 生產(chǎn)周期長, 深受氣候、自然災害和市場風險的影響。在農(nóng)業(yè)高度市場化條件下, 貧困農(nóng)民處于“水深及頸”的生產(chǎn)生活狀態(tài)。一場自然災害、一次假種子事件、不期而遇的市場風險都可能成為壓垮貧困農(nóng)民的最后一根稻草。同時, 農(nóng)業(yè)本身并不能產(chǎn)生普遍的財富, “無農(nóng)不穩(wěn), 無工不富”已成常識。通過幫扶家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)脫貧致富有一定的難度。因此, 產(chǎn)業(yè)扶貧不能局限于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的生產(chǎn)端, 而應致力于做強做大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈, 實現(xiàn)生產(chǎn)、加工、銷售縱向一體化。也就是說, 產(chǎn)業(yè)扶貧必須結合如何改造傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟。在精準扶貧背景下, 要充分運用政府的扶貧資金培育和發(fā)展農(nóng)村內(nèi)生的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 使新型經(jīng)營主體成為項目實施和資金周轉的有效載體, 以提高產(chǎn)業(yè)扶貧成效。
(三) 創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧方式
在中國的農(nóng)村貧困治理體系中, 政府無疑是一個最為重要的主體, 但并不是唯一的主體。以龍頭企業(yè)為代表的市場主體和社會組織甚至公民個體都可以成為貧困治理的主體。政府的作用在于提供貧困治理的合作平臺, 通過政策措施鼓勵多元主體的參與。就產(chǎn)業(yè)扶貧而言, 地方政府可以通過購買產(chǎn)業(yè)扶貧服務的方式, 把公司 (基地) 、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、專業(yè)種養(yǎng)基地與貧困戶、扶貧資金有機整合。為此, 作為產(chǎn)業(yè)扶貧的主導者和資金的供給者, 地方政府首先需要制定出臺農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作社使用扶貧資金管理辦法, 將項目準入條件、項目的申報、審定、組織實施、籌資比例、資金撥付、資金使用范圍和比例、利益分配、風險管理等加以明確和規(guī)范, 既可使龍頭企業(yè)做大做強, 也可以有效帶動貧困戶、貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次, 要建構地方政府、龍頭企業(yè)與農(nóng)戶的利益連接機制。在購買產(chǎn)業(yè)扶貧服務的過程中, 把龍頭企業(yè)和貧困戶連接在一起的是政府的產(chǎn)業(yè)扶貧資金, 其內(nèi)在邏輯是地方政府需要完成按期脫貧的行政目標, 龍頭企業(yè)需要資金, 而貧困戶則需要脫貧。因此, 必須注重構建市場主體與貧困戶的利益聯(lián)結機制, 形成“政府扶龍頭—龍頭建基地—基地連農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧體系, 推動市場主體和貧困戶雙贏。
(四) 發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用
農(nóng)村基層組織是地方政府進行農(nóng)村治理、精準扶貧的重要依靠。如何發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用, 是精準扶貧成功的關鍵。首先, 要選配好村“兩委”, 把年紀輕、懂科技、有經(jīng)營管理能力的鄉(xiāng)村人才選進村“兩委”, 充實農(nóng)村基層組織。加強對村“兩委”的教育與培養(yǎng), 提升其農(nóng)村基層治理能力。其次, 著力發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟, 夯實村兩委貧困治理的經(jīng)濟基礎。如一些地區(qū)探索縣級政府向村兩委購買產(chǎn)業(yè)扶貧服務的模式, 把產(chǎn)業(yè)扶貧這項公共服務, 轉移給村“兩委”這個主體。具體操作辦法是, 縣政府按年度計劃推出產(chǎn)業(yè)扶貧項目, 全縣各村“兩委”作為“競標人”參加競標, 中標的村“兩委”要與政府簽訂責任狀, 再把項目任務分解到相關農(nóng)戶。由村“兩委”組織農(nóng)戶具體實施, 實施過程中, 堅持誰組織、誰管理、誰受益的原則, 縣委、縣政府對按時按質(zhì)按量完成項目建設任務的村“兩委”給予獎勵。第三, 加強對村“兩委”的監(jiān)督管理。特別是在村集體經(jīng)濟發(fā)展方面, 要進一步建立健全集體經(jīng)濟收支管理、財務公開管理、資產(chǎn)管理處置審批等制度, 形成村集體經(jīng)濟的科學化、民主化的管理體制和運行機制, 促進村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：貴州社會科學2018年02期
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