摘要：相較于社會保障兜底、異地搬遷、轉移就業, 產業扶貧受到地方政府的追捧。但是, 政府主導的產業扶貧始終處于政府行為與市場邏輯的巨大張力之中。在政府主導的產業扶貧過程中, 市場風險始終是難以化解的不確定因素。面對市場風險的約束, 地方政府基于產業扶貧資金安全與管理的考慮, 傾向于把產業扶貧資金交由龍頭企業來經營, 從而實現扶貧資金的資本化運作。這種產業扶貧的資本化運作模式在短期內可以實現貧困戶按期脫貧, 但從長遠來看卻是不可持續的。因此, 在產業扶貧中, 必須正確認識貧困現象, 把握產業扶貧的方向和發力點;創新產業扶貧方式, 通過政府購買扶貧服務的方式, 有效地引入市場力量參與產業扶貧服務, 并致力于構建市場主體與貧困戶之間的利益連接機制;發揮基層組織在農村治理和產業扶貧中的基礎性作用。
一、引言
在當下, 精準扶貧成為中國政府反貧困戰略的重大舉措。在精準扶貧實踐中, 貧困戶致貧原因不同, 因而要求不同的幫扶措施。產業扶貧、異地搬遷扶貧、社會保障兜底被視為針對不同致貧因素的三種精準幫扶措施。相較于異地搬遷扶貧和社會保障兜底, 產業扶貧備受地方政府推崇。所謂產業扶貧是依托貧困地區的自然條件、要素稟賦以及經濟水平等現實條件, 政府通過注入扶貧資金幫助貧困地區貧困人口發展產業, 通過產業發展帶動貧困人口脫貧的一種扶貧方式。在產業扶貧中, 通過發揮產業支撐的保障作用, 形成產業發展與精準扶貧的深度融合, 不斷地壯大地域內部的主導產業, 使其能夠有效地解決因貧困所帶來的生存和發展等問題, 幫扶廣大貧困群體努力發展生產, 增強自我造血的功能, 進而早日實現廣大貧困群體脫貧致富的目標。[1]產業扶貧的對象是那些具有一定勞動能力, 但因資金匱乏或找不到合適的家庭產業而導致貧困的農戶。通過政府扶貧資金的注入, 扶持貧困地區貧困人口發展特色產業, 可以提升貧困地區貧困人口的自我發展能力, 促進貧困地區貧困人口脫貧致富。
“脫貧致富, 關鍵靠產業帶動”似乎已成為地方政府精準扶貧實踐的普遍共識。與產業扶貧在實務上的迅速推進相比, 有關產業扶貧的學術研究相對滯后, 相關研究成果尚多不見。一些學者肯定產業扶貧在精準扶貧中的作用, 認為產業扶貧具備的“開放式+造血式”的幫扶模式對于改進欠發達區域的“久扶不脫貧”困境有著非常顯著的效果。[2]張偉賓、汪三貴通過政府對貧困地區經濟增長的扶貧政策研究, 發現農民在獲取經濟增長機會、能力和收入等方面得到提高。[3]產業扶貧成效顯著但問題也不少。首先, 產業扶貧仍然具有運動式扶貧的特征。在這種運動式扶貧中, 存在著扶貧資源瞄準偏離及精英捕獲等問題。如李小云等認為, 扶貧資源瞄準偏離的困境一直沒有得到有效改善, 扶貧資源瞄準與傳遞背后的治理與管理機制容易造成資源的使用與貧困人口的實際需求相脫離。[4]左停等揭示了在扶貧實踐中的精英捕獲問題, 即本應該惠及大眾的資源被少數群體 (常常是政治或經濟上有權力的集團) 占有, 從而導致在政治和經濟上權力較弱的集團的利益受到損害。精英捕獲在村莊層面表現為扶貧資源向經濟基礎好、容易出政績的村傾斜, 以及在村莊內部表現為“扶富不扶貧”。[5]其次, 在產業扶貧過程中, 農業產業化發展中的相關利益主體即地方政府、龍頭企業和貧困戶存在不同的行為邏輯。李博等以Y村大棚蔬菜產業扶貧為例, 探討在精準扶貧視角下農村產業化扶貧政策的執行邏輯, 產業扶貧在中央和地方“委托-代理”關系中存在雙方因利益訴求的差異, 出現了打造“戴帽項目”和“亮點工程”進行權力尋租的行為, 致使產業扶貧目標靶向出現了偏離。[6]胡振光等指出, 在地方政府主導的產業扶貧實踐中, 包括龍頭企業、農村經濟合作組織和貧困農戶在內的多元主體難以與地方政府進行平等對話和協商, 導致產業扶貧中的主體間地位不平等及互動不足。[7]再次, 產業扶貧的績效深受各種因素影響。張磊等探討了影響產業扶貧績效的各影響因素, 包括政策因素、經濟因素、技術因素、社會因素以及自然因素。[8]韓斌通過對云南省產業扶貧模式的研究, 指出其存在的主要問題是產業扶貧投入資金有限, 產業結構難以調整, 缺乏規模效應以及產業扶貧項目可持續性差以及缺乏后續科學有效管理和支撐資源。[9]
上述文獻很好地總結了政府主導的產業扶貧存在的問題, 但卻忽視了一個根本性的問題, 即農業產業化發展的政府行為與市場邏輯的張力問題。農業屬于天然的弱質產業, 具有生產周期長、環境影響大、回報見效慢等特征。農業產業化發展始終面臨生產過程中的自然災害風險和農產品流通中的市場風險。可以說, 產業扶貧始終處于政府行為與市場邏輯的巨大張力之中。產業扶貧是一種政府行為, 政府行為依據的是政策和上級的命令, 但產業發展則必須遵循市場的邏輯, 需要考慮產品的市場競爭力以及規避市場風險。產業扶貧內含的政府行為不可避免地面臨市場邏輯的嚴厲約束。本文以西部某縣的產業扶貧為實證研究對象, 主要探討政府主導的產業扶貧對貧困戶脫貧效果的影響, 通過該縣實施產業扶貧的案例深描, 分析產業扶貧所面臨的市場困境與現實選擇, 進而提出完善產業扶貧的路徑。
二、產業扶貧中的政府行為與市場邏輯
產業扶貧是指以市場為導向, 以經濟效益為中心, 以產業發展為杠桿的扶貧開發過程, 是促進貧困地區發展、增加貧困農戶收入的有效途徑。一般而言, 產業扶貧具有兩種具體的模式, 即政府主導的產業扶貧模式和企業主導的產業扶貧模式。前者主要表現為政府運用產業扶貧資金的投入扶持貧困地區、貧困人口發展產業, 通過項目制形式實現產業發展促進貧困地區貧困人口脫貧的一種扶貧模式。后者主要是指由龍頭企業通過資本下鄉的方式, 將土地、資金、勞動力整合起來, 大力發展特色優勢產業, 形成“公司+基地+農戶”的產業扶貧模式。
在政府主導的產業扶貧模式中, 產業扶貧更多地是一種政府行為。相對于市場選擇, 政府行為具有以下幾個方面的特征:一是政策性。如在精準扶貧過程中, 國家針對具有一定勞動能力的貧困農戶出臺了包括產業扶持資金、小額信貸等一系列優惠政策。產業扶貧政策的目標是激發貧困地區貧困人口的內生動力, 提高自我發展能力, 變“輸血”為“造血”, 確保脫貧效果的持續性。在由地方政府扶貧部門精心編制的《產業扶貧指導手冊》中, 產業發展涉及種植業、養殖業、林業、旅游業、農產品加工業和電子商務等行業, 內容包括產業現狀、管理技術、效益分析、扶持政策等, 為產業扶貧提供綜合性指導。二是非市場性。在產業扶貧中, 地方政府依照自己對農業產業發展的理解, 按照自己對市場的分析和判斷, 制定產業發展政策并實施具體的產業幫扶行為, 不受市場因素的左右。產業扶貧的非市場性意味著政府在實施產業扶貧政策時, 很少考慮市場因素對產業扶貧政策的干擾和影響。三是程序性。所謂程序, 是指按照一定的次序、步驟做出決定和開展行動的過程。在產業扶貧過程中, 產業扶貧資金的分配、使用、監督都必須按照一定的程序進行, 以保證產業扶貧行動的合法性和違規行為的責任追究。
政府主導的產業扶貧一般采取項目制形式。項目制是指政府運作的一種特定形式, 即在財政體制的常規分配渠道和規模之外, 按照中央政府意圖, 自上而下以專項資金方式進行資源配置的制度安排。[10]但是, 產業扶貧的項目制形式違背了產業發展的內在規律, 往往達不到產業發展和產業扶貧的目標。首先, 農業產業發展周期長, 一般持續三至五年才能形成產業, 而產業鏈的形成則需要更長的時間。政府主導的產業扶貧項目追求產業扶貧效果的短、平、快, 希望通過產業扶貧資金的投入達到立竿見影的效果。在產業扶貧中, 基于脫貧壓力和政績的考慮, 地方政府往往會選擇那些容易出政績、直觀且立竿見影的項目, 而避開那些會使農民真正獲益的, 但是需要投入精力多、時間長, 卻不容易出政績的項目, 盡可能快地實現脫貧目標。其次, 產業扶貧的項目制運作形式不能從根本上做大做強農業產業。這是因為, 貧困地區農業產業化發展不僅依賴于農業資源占有狀況, 也取決于貧困地區農業產業發展的各種生產要素的組織化程度。從經濟學角度來分析, 生產要素的組織水平決定產業開發程度, 產業開發程度越深, 產品的品種會越多, 質量會越高, 市場的邊界和需求會越大, 競爭能力就會越強。而農業產業的做大做強以及產業化發展后的市場開發并非政府所長。因此, 政府實施的產業扶貧項目, 往往只能處在農業產業化發展的初級階段, 即停留在簡單的農產品種植和單一產品的開發上如“一村一品”等。
以龍頭企業為代表的新型農業經營主體也是實施產業扶貧、帶領貧困戶脫貧致富的不可替代的市場主體。這是因為, 農業產業化發展需要實現農業生產要素的集聚和組織, 需要開拓市場和承受市場風險的能力。只有龍頭企業才具有這種生產要素的集聚和組織能力以及開拓市場和承受市場風險的能力。如果說, 政府主導的產業扶貧是一種以政策為依歸的政府行為的話, 那么, 由龍頭企業帶動的產業扶貧則更多的是一種市場行為, 主要遵循等價交換的市場邏輯, 即按照平等自愿和等價交換原則進行交易, 實現資源的優化配置。具體而言, 這種產業扶貧的市場行為主要表現在以下三個方面:第一, 龍頭企業通過流轉土地, 為貧困戶提供租金收入, 也就是說, 貧困戶必須交出自己的土地承包經營權以換取經濟收入;第二, 通過龍頭企業+基地+農戶的農業產業化模式, 對貧困戶進行技術培訓, 以更好地服務于農業產業化發展對農業工人的技術要求;第三, 吸納用工, 為貧困戶提供工資收入, 貧困戶必須通過交換自己的勞動力來獲取工資收入。
對于龍頭企業而言, 扶貧并不是企業的核心功能和責任, 盈利才是企業的根本目標。在不影響企業經營獲利的基礎上, 龍頭企業基于吸納土地、勞動力以及政府產業扶貧資金的需要, 才承擔扶貧功能。因此, 在精準扶貧過程中, 龍頭企業參與地方政府的扶貧活動, 通過帶動相應數量的貧困戶脫貧以換取國家的產業扶貧資金注入, 以擴大其經營規?；蚪鉀Q經營過程中的資金不足問題或為了爭取國家的惠農補貼。龍頭企業在產業扶貧過程中的牟利邏輯消解了扶貧濟困的社會責任邏輯。同時, 龍頭企業本身又深受市場、自然災害和天氣等因素的影響, 其農業經營充滿不確定性, 由其帶動的產業扶貧同樣充滿不確定性。
在產業扶貧中, 作為扶貧對象的貧困戶同樣處于政府行為與市場邏輯的巨大張力之中。貧困治理是政府的責任, 政府主導的產業扶貧往往遵循政治邏輯, 通過政府行為加以實施。但是, 貧困戶利用政府提供的產業扶貧資金和小額信貸資金用以發展家庭產業仍然必須遵循市場邏輯。在家庭產業發展中, 小農戶與大市場的對接仍然是一個沒有解決的問題。貧困戶發展家庭產業仍然面臨市場風險, 市場風險往往使這部分力圖通過家庭產業發展脫貧的貧困戶成為產業扶貧的受害者。同時, 政府行為中蘊含的仁慈父愛主義往往會帶來貧困戶的等靠要思想, 致使貧困戶脫貧的內生動力不足。以龍頭企業為代表的新型農業經營主體是實現農業產業化發展的有效載體, 它能夠有效地解決農業產業化過程中的縱向一體化問題, 并能有效回應市場風險。但是由龍頭企業帶動的產業扶貧更多地是一種市場行為, 遵循市場邏輯, 這種市場邏輯使產業與扶貧往往處于“脫嵌”狀態?？傊? 產業扶貧中的政府行為與市場邏輯相互消解, 從根本上影響了產業扶貧的效果。
三、政府主導的產業扶貧:一個貧困縣的個案分析
廣西壯族自治區位于中國西南邊陲, 是著名的老少邊窮地區, 也是精準扶貧的重要戰場。2016年, 廣西共籌集18多億元財政專項扶貧資金, 重點投向54個貧困縣和貧困村、貧困戶。為提高扶貧精準度, 根據相關要求, 中央財政專項扶貧資金用于直接扶持到戶的比例要達到70%以上。所謂直接扶持到戶資金是指貧困戶直接獲得的項目補助資金或物資折資, 包括產業扶持、扶貧培訓、扶貧移民搬遷建房補助、到戶貼息資金、互助資金等。L縣緊緊圍繞扶貧對象, 創新扶貧到戶扶持機制, 采取多種方式扶持到戶, 確保扶貧對象得到直接有效扶持。
(一) L縣脫貧攻堅的基本情況
L縣屬于國家扶貧開發工作重點縣, 是滇桂黔石漠化片區治理縣, 左右江革命老區振興規劃縣。全縣轄4鄉6鎮, 共有118個行政村, 13個社區。2015年末全縣總人口42萬, 其中鄉村人口38.37萬人。在2015年新一輪貧困戶貧困村精準識別中, 識別建檔立卡的貧困村63個, 貧困屯674個, 貧困戶18627戶, 貧困人口71152人, 貧困發生率達18.54%。 (1) 2016年, L縣按照上級的決策部署, 以項目制作為脫貧攻堅的重要抓手, 大力推進產業扶貧。
1. 扶持貧困戶家庭產業發展。
2016年, L縣為提高扶貧精準度, 按照上級政府文件精神, 制定并實施“一戶一增收”項目, 安排資金7000萬元, 使全縣建檔立卡貧困戶18627戶中80%以上通過發展產業達到增收, 實現脫貧摘帽。“一戶一增收”項目主要針對有勞動能力的貧困戶, 鼓勵他們發展種養產業, 由政府給予每戶1萬元的產業扶貧資金, 對于特困戶, 則給予每戶3萬元的產業扶貧資金。
2. 大力扶持貧困村村集體經濟。
除了扶持貧困戶發展傳統的種養產業外, L縣還依據貧困山區貧困村脫貧的現實困境, 實施大力發展貧困村集體經濟的產業扶貧新模式。2016年, 全縣安排1200萬元, 按每個村安排1個以上, 20萬元以上的“一村一解決”項目, 支持全縣63個貧困村發展村集體經濟。2017年, 縣政府安排4500萬元左右, 計劃在10個鄉鎮, 每個鄉鎮建設一個貧困村村集體經濟示范村, 資金180-200萬元, 其他貧困村30-50萬元, 用以開發村集體經濟項目, 促進貧困村村集體經濟發展。
3. 引入龍頭企業發展特色產業。
L縣政府還依托本地特有的特色優勢產業, 積極推行“公司+基地+農戶”的產業扶貧模式。幫助貧困戶與公司簽訂合同, 自營生產, 參與特色優勢產業發展, 鼓勵貧困戶流轉土地, 引導貧困戶將土地流轉給龍頭企業、合作社、家庭農場等新型農業經營主體發展特色優勢產業。
(二) L縣政府主導的產業扶貧的現實困境
在政府主導的產業扶貧模式中, 無論是家庭產業發展模式還是貧困村村集體經濟發展模式, 都受到銷路、交通、自然災害、成本、產量 (技術) 等諸多不確定因素的影響, 使政府主導的產業扶貧項目面臨諸多現實困境。
1. 農戶家庭產業發展的困境。
農業經營具有高風險性, 如市場風險、自然災害風險、病蟲害風險等, 每一項風險轉變為現實, 都會給農業產業發展帶來不確定性, 對于貧困農戶而言則可能帶來滅頂之災。如L縣政府推動的“一戶一增收”項目, 希望帶動貧困農戶通過發展家庭產業, 實現脫貧增收。政府對貧困戶的產業扶持投入大, 但成效不理想, 原因在于貧困戶還停留在傳統種養階段, 家庭經營很難做到規?；N養。這種傳統的家庭經營的農業產業面臨市場、技術、自然災害的風險特別大。DD鎮副鎮長談到:
從去年開始, 我們加大了對產業扶貧的投入, 2016年我們DD鎮對貧困戶的產業扶持, 累計補助有537戶, 332.9萬元。今年我們還將投入181萬元對貧困戶進行產業補助。我們的補助加大了, 但成效不大。從產業發展來看, 還停留在傳統農業, 養殖還是零星散養的樣子。像我們農戶養雞, 養一只雞能得到十塊錢的補助, 養豬50頭以上有補助, 封頂1萬元。我們種植也是這樣子, 類似種植甘蔗或者種桑養蠶, 我們也是給他們扶持。我們政府主要是引導規?；酿B殖, 發展產業片區。但是要達到規模養殖貧困戶做不來, 養雞雞舍就需要投資十萬塊錢, 所以貧困戶難以加入到這種規模化的養殖, 還是自己養。補助也是有限的, 對于個別的貧困戶產業幫扶比較有限。 (根據DD鎮訪談記錄整理)
除了無法形成產業規模外, 市場風險也制約了貧困戶家庭種養產業的發展。對此, LT鎮下鄧村黨支書吳某某告訴筆者:
我們村主要的家庭產業就是養雞。養雞是上半年養殖, 下半年出欄開始賣。2014年養雞還有盈利, 從15、16年開始, 很多人都開始跟風養雞, 周圍的村和鄉鎮養雞也越來越多。16年有補助政策, 貧困戶每只雞補助十塊。16年發生禽流感, 一只雞的成本都達到五十塊, 禽流感期間一斤雞才賣到六到七塊錢, 16年養殖戶全部虧, 主要就是市場因素的影響導致虧本。因為禽流感的出現, 即使養殖戶家是健康的雞, 也會被市場拒絕, 沒有辦法銷售出去。17年, 大家對養雞都持觀望態度。 (根據LT鎮訪談記錄)
政府希望貧困戶通過家庭養殖產業發展實現脫貧, 但是由于大量跟風養雞, 特別是同一個時間養, 風險特別大。2016年發生禽流感, 市場萎縮, 一些從事養殖的貧困戶不僅沒有因政府的產業幫扶脫貧, 反而負債累累。
2. 貧困村集體經濟發展舉步維艱。
貧困村一般都是空殼村, 沒有可供盤活的資源, 發展集體經濟難度較大。L縣政府認真貫徹自治區、市脫貧攻堅解決村集體經濟問題的決策部署, 投入大量產業扶貧資金用以發展貧困村村集體經濟。但是, 集體經濟發展并沒有取得預期效果。以CX鎮四新村的檸檬產業為例, 四新村處于丘陵地帶, 人口1650人, 去年評定有63戶貧困戶, 建檔立卡有297人, 屬于自治區必檢村。村里主要適合種植檸檬, 每家每戶都有。檸檬產業構成村里的支柱產業和特色產業, 種植面積達1300多畝, 年收獲檸檬150萬斤。但由于市場沖擊, 檸檬收購價大跌。四興村村主任說道:
從2013年開始, 我們村檸檬種植已經形成規模, 年產量達到一百萬斤左右。13年之前青檸檬價格保持每斤在1.8元到2.5元左右, 但到14年開始持續下跌, 至今整個青檸檬的價格一直下跌, 收購都在不到1塊錢甚至幾毛錢?，F在青檸檬種植已經形成規模, 果量大, 但進村收購青檸檬的老板個個壓價, 價格開始在1塊錢以下, 慢慢開始出現小部分農戶開始不放肥料, 不進行管理。如果青檸檬價格一直持續下降, 種植檸檬會逐漸淘汰, 農戶可能開始改種藥材春砂仁, 因為本村氣候地貌適合種植且價格在35元左右一斤, 春砂仁從種植到成材同樣需要三年的時間。今年青檸檬更加豐收, 品質又好, 但是市場價格上不了, 對群眾的打擊比較大。 (根據電話訪談CX鎮四興村錄音整理)
如何開拓市場, 四興村也嘗試自己去尋找出路, 第一書記也在網上發布信息, 尋找銷路。同時也和電商平臺六春桃進行聯系合作, 但是電商平臺需求量太少, 效果不理想。就四興村來說, 把檸檬產業搞好了, 價格上去了, 貧困戶脫貧當然不成問題。但是, 產業發展起來了, 銷路是個問題, 由于產業鏈不完整, 產業發展一直沒有起色。
(三) 產業扶貧資金的資本化運作
基于家庭產業發展和貧困村集體經濟發展的現實困境, 再加上產業扶貧資金投入巨大, 如何用好這筆產業扶貧資金, 也是地方政府和基層組織需要考慮的問題?；趯Y金的安全與管理的考慮, 無論是地方政府還是村委會往往傾向于把扶貧資金投入龍頭企業, 實現扶貧資金的資本化運作。所謂扶貧資金的資本化運作, 是指地方政府將國家扶貧政策針對貧困戶的幫扶資金或農戶權益, 通過入股或委托經營的形式交付“扶貧經濟組織”使用并直接投資到產業項目當中, 待項目收益后貧困戶按照股份或協議比例分享收益, 從而實現“資金”向“資本”的轉變。[11]在扶貧資金資本化運作中, 龍頭企業負責經營, 貧困村負責投入資金 (政府提供的產業扶貧資金) , 但不參與龍頭企業的經營活動, 每年以固定分紅的形式獲取收益。
根據L縣統一制訂的村企合作經營協議書, 龍頭企業以目前正常經營的農業產業項目作為合作條件, 吸納村民委員會的產業扶貧資金, 負責資金的安全, 并付給對方投入資金8%的分紅。而村民委員會則以一次性投入由政府提供的產業扶貧資金作為合作條件, 但不參與龍頭企業的經營活動, 每年以固定分紅的形式 (政府規定的8%) 獲取收益。除此之外, 龍頭企業還須對貧困戶提供以下扶持, 即對于有就業需求的貧困戶, 在同等條件下, 龍頭企業須優先安排就業;貧困戶自愿以產業扶持資金或小額信貸資金入股公司的, 龍頭企業須優先吸納, 并按所投入資金總額不低于8%的比例給予固定分紅。對此, GF公司負責人談道:
貧困戶有五萬塊的貸款, 他們是沒有能力干活的, 他們把錢投給公司, 我們公司接受了300多戶的貸款, 一共有1500多萬。按照8%的分紅比例, 每年每個貧困戶就有4000塊分紅。三年還本。 (根據GF公司訪談錄音整理)
產業扶貧資金的資本化運作也得到了貧困戶和貧困村的支持和認可。由于農產品價格受市場制約等因素, 相當一部分貧困戶和貧困村“兩委”干部擔心項目虧損, 缺乏發展家庭產業和村集體經濟的信心, 也傾向于把政府安排的項目啟動資金交由龍頭企業來運作。一個村支書談到:
如果讓村委拿20萬的扶貧資金來投資, 做什么呢?如果我們投資做養雞養豬, 虧了怎么辦?對得起上級嗎?或者種香蕉, 2014年我們賺了10萬塊, 但是到現在一分錢也沒有進口袋。香蕉8毛錢, 賺不了錢。現在人工費、農藥、管理方面都很貴, 香蕉達不到1塊錢一斤的話, 根本就賺不到錢。村民不想養, 賺不到錢。農民干的話, 實際上只是想賺政府的補貼。還有一個就是銷路的問題, 賣不出去的話, 農民的積極性就會受到打擊。 (LT鎮訪談錄音整理)
L縣的產業扶貧項目一般采取產業扶貧資金入股合作社、龍頭企業的形式, 通過簽訂村企合作協議, 實現資本入股分紅。在這種產業扶貧的村企合作模式中, 地方政府發揮了中介和協調作用。如L縣政府先后出臺了《L縣精準扶貧項目管理辦法 (暫行) 》和《L縣財政扶貧專項資金管理辦法 (暫行) 》, 規范政府產業扶貧資金的使用和管理。龍頭企業、貧困戶和貧困村則扮演積極參與者角色。在三方合作的產業扶貧實施過程中, 龍頭企業得到了產業經營所需要的資金, 政府則實現了貧困戶脫貧和貧困村摘帽的政績, 而貧困戶和貧困村則實現了家庭增收和集體經濟增收。表面上看是實現了三方共贏, 但實際上對于貧困戶和貧困村而言, 這種扶貧資金資本化運作方式并沒有帶動貧困戶和貧困村農業產業的發展, 僅僅是實現了資本入股分紅, 獲得家庭收入和集體經濟收入。但這種收入并不具有可持續性, 一旦政府的產業扶貧資金中斷, 無論是貧困戶家庭增收還是貧困村村集體經濟收入便失去來源。
四、完善產業扶貧的路徑
在精準扶貧實踐中, 產業扶貧無疑是一條具有普遍性的精準幫扶路徑。政府希望通過扶持產業發展帶動脫貧, 但農業的弱質產業特性以及市場風險的存在, 對政府的產業扶貧行為形成嚴厲約束。因此, 我們必須在農業市場化條件下思考政府在產業扶貧中的作用, 即政府能做什么?不能做什么?其實質就是地方政府職能轉變及伴隨而來的扶貧方式的選擇問題。
(一) 正確認識農村貧困現象, 選擇正確的扶貧路徑
中國農村的貧困現象, 是小農經濟發展的必然結果。小農經濟由于以家庭為生產單位, 經營規模狹小, 生產條件簡單, 缺乏積累和儲備的能力, 在自然災害和市場風險的雙重襲擊下, 出現兩極分化是小農經濟發展的必然邏輯。就具有一定的勞動能力的貧困戶而言, 致貧的原因是多方面的, 既有客觀原因如村莊自然條件惡劣, 缺乏農業生產發展的資源稟賦, 再加上農村交通條件極端落后, 阻抑了貧困村民外出務工以獲得非農收入;也有主觀原因如貧困戶自身脫貧意愿不強、家庭負擔重、患重大疾病及自身素質低等。因此, 在產業扶貧中, 地方政府充當仁慈家長的角色既于事無補, 也助長了一部分貧困戶的等靠要思想。同時, 針對不同程度的貧困戶的扶貧資金分配問題容易造成貧困戶之間、貧困戶與非貧困戶之間的不公平感, 并有可能激發新的農村社會矛盾。因此, 在產業扶貧中, 政府的首要選擇是大力發展和完善農村基礎設施, 特別是交通基礎設施的建設。根據筆者對鄉鎮干部及扶貧工作隊員 (第一書記) 的訪談, 普遍認為, 農村基礎設施建設是重中之重, 是政府應該發力的地方。其次, 加強對農村特困戶即老弱病殘幼的社會保障兜底, 有條件的地方, 還可提高社會保障水平。在做好這兩項工作的基礎上, 針對具有勞動能力的一般貧困戶則必須遵循市場邏輯, 引入以龍頭企業為代表的新型農業經營主體, 因地制宜地實施產業幫扶。
(二) 把握產業扶貧的方向
產業扶貧無疑是解決農村貧困問題的出路之一。但在產業扶貧過程中, 農業產業化扶貧的局限性卻很少引起關注。農業是一個弱質產業, 生產周期長, 深受氣候、自然災害和市場風險的影響。在農業高度市場化條件下, 貧困農民處于“水深及頸”的生產生活狀態。一場自然災害、一次假種子事件、不期而遇的市場風險都可能成為壓垮貧困農民的最后一根稻草。同時, 農業本身并不能產生普遍的財富, “無農不穩, 無工不富”已成常識。通過幫扶家庭產業發展實現脫貧致富有一定的難度。因此, 產業扶貧不能局限于農業產業化發展的生產端, 而應致力于做強做大農業產業鏈, 實現生產、加工、銷售縱向一體化。也就是說, 產業扶貧必須結合如何改造傳統的小農經濟。在精準扶貧背景下, 要充分運用政府的扶貧資金培育和發展農村內生的新型農業經營主體, 使新型經營主體成為項目實施和資金周轉的有效載體, 以提高產業扶貧成效。
(三) 創新產業扶貧方式
在中國的農村貧困治理體系中, 政府無疑是一個最為重要的主體, 但并不是唯一的主體。以龍頭企業為代表的市場主體和社會組織甚至公民個體都可以成為貧困治理的主體。政府的作用在于提供貧困治理的合作平臺, 通過政策措施鼓勵多元主體的參與。就產業扶貧而言, 地方政府可以通過購買產業扶貧服務的方式, 把公司 (基地) 、龍頭企業、專業合作社、專業種養基地與貧困戶、扶貧資金有機整合。為此, 作為產業扶貧的主導者和資金的供給者, 地方政府首先需要制定出臺農業龍頭企業、農村合作社使用扶貧資金管理辦法, 將項目準入條件、項目的申報、審定、組織實施、籌資比例、資金撥付、資金使用范圍和比例、利益分配、風險管理等加以明確和規范, 既可使龍頭企業做大做強, 也可以有效帶動貧困戶、貧困村產業發展。其次, 要建構地方政府、龍頭企業與農戶的利益連接機制。在購買產業扶貧服務的過程中, 把龍頭企業和貧困戶連接在一起的是政府的產業扶貧資金, 其內在邏輯是地方政府需要完成按期脫貧的行政目標, 龍頭企業需要資金, 而貧困戶則需要脫貧。因此, 必須注重構建市場主體與貧困戶的利益聯結機制, 形成“政府扶龍頭—龍頭建基地—基地連農戶”的產業扶貧體系, 推動市場主體和貧困戶雙贏。
(四) 發揮農村基層組織的作用
農村基層組織是地方政府進行農村治理、精準扶貧的重要依靠。如何發揮農村基層組織的作用, 是精準扶貧成功的關鍵。首先, 要選配好村“兩委”, 把年紀輕、懂科技、有經營管理能力的鄉村人才選進村“兩委”, 充實農村基層組織。加強對村“兩委”的教育與培養, 提升其農村基層治理能力。其次, 著力發展壯大村集體經濟, 夯實村兩委貧困治理的經濟基礎。如一些地區探索縣級政府向村兩委購買產業扶貧服務的模式, 把產業扶貧這項公共服務, 轉移給村“兩委”這個主體。具體操作辦法是, 縣政府按年度計劃推出產業扶貧項目, 全縣各村“兩委”作為“競標人”參加競標, 中標的村“兩委”要與政府簽訂責任狀, 再把項目任務分解到相關農戶。由村“兩委”組織農戶具體實施, 實施過程中, 堅持誰組織、誰管理、誰受益的原則, 縣委、縣政府對按時按質按量完成項目建設任務的村“兩委”給予獎勵。第三, 加強對村“兩委”的監督管理。特別是在村集體經濟發展方面, 要進一步建立健全集體經濟收支管理、財務公開管理、資產管理處置審批等制度, 形成村集體經濟的科學化、民主化的管理體制和運行機制, 促進村集體經濟的發展壯大。
中國鄉村發現網轉自：貴州社會科學2018年02期
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