摘要：中華人民共和國(guó)成立以來(lái), 土地征收補(bǔ)償經(jīng)歷了一個(gè)曲折發(fā)展的過(guò)程, 在范圍、方式和程序等方面都有所進(jìn)步, 但在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上一直按土地原產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前的土地征收補(bǔ)償存在一系列問(wèn)題, 也帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)后果。土地征收補(bǔ)償問(wèn)題的癥結(jié)不在于補(bǔ)償本身, 甚至也不在于土地征收制度, 而在于現(xiàn)行土地征收及其補(bǔ)償賴以生存的制度與社會(huì)環(huán)境。土地征收補(bǔ)償制度的改革與完善也必須從其賴以生態(tài)的制度與社會(huì)環(huán)境著手。
土地征收及其補(bǔ)償是當(dāng)前社會(huì)面臨的熱點(diǎn)問(wèn)題, 在一些地方, 因土地征收補(bǔ)償引發(fā)的矛盾和沖突已經(jīng)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定, 到了必須予以慎重面對(duì)的地步。近些年以來(lái), 執(zhí)政黨與各級(jí)政府對(duì)土地征收補(bǔ)償引發(fā)的問(wèn)題不可謂不重視, 但是, 該領(lǐng)域內(nèi)總體上仍然呈現(xiàn)出矛盾越積越多、沖突屢有所見(jiàn)的態(tài)勢(shì)。土地征收補(bǔ)償發(fā)展到今日之地步, 其原因到底何在?是制度設(shè)計(jì)本身存在問(wèn)題, 還是其執(zhí)行出現(xiàn)了問(wèn)題, 抑或其所依賴之制度與社會(huì)環(huán)境之必然?是該制度自始即存在不足, 還是在發(fā)展過(guò)程中日漸與實(shí)踐相脫節(jié)?作為制度的制定者, 相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)又作了哪些努力與嘗試?本文從制度變革的視角, 考察中華人民共和國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的演變與發(fā)展, 試圖找尋制度發(fā)展的軌跡, 探究其存在的問(wèn)題及其背后的原因, 并在分析影響制度變量的基礎(chǔ)上, 嘗試對(duì)土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)一步發(fā)展之可能性進(jìn)行分析。
一、制度的變遷與政府的探索
(一) 改革開(kāi)放初期的土地征收補(bǔ)償
改革開(kāi)放后, 隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn), 建設(shè)用地不斷增長(zhǎng), 土地征收及其補(bǔ)償方面出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題。在此形勢(shì)下, 1982年5月, 經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn), 國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》 (以下簡(jiǎn)稱《條例》) 。與1958年發(fā)布實(shí)施的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》相比, 新條例在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象方面并沒(méi)有大的變化, 主要的變化在于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與安置的方式等方面:
1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面。《條例》規(guī)定, 土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地年產(chǎn)值的“三至六倍”, 比1958年《辦法》規(guī)定的“二至四倍”有所提高;明確了征收土地的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)由省級(jí)人民政府制定;規(guī)定了安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。但是, 《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的制定, 其根本目的并不是為了維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益, 給予其以更多的補(bǔ)償, 恰恰相反, 它的目的是為了壓低土地征收的成本, 保證政府所界定的國(guó)家建設(shè)的順利推進(jìn)[1]。
2.安置方式方面。1958年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》盡管也提到了被征地農(nóng)民的安置, 但并未進(jìn)行詳盡規(guī)定, 而《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》中則進(jìn)行了具體的規(guī)定。明確了安置的主要途徑包括:發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn);發(fā)展社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn);遷隊(duì)或并隊(duì)。按照上述途徑安置不了的, 經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn), 可安排到集體所有制單位就業(yè)。生產(chǎn)隊(duì)的土地已被征完, 又不具備遷隊(duì)、并隊(duì)條件的, 本隊(duì)原有的農(nóng)業(yè)戶口, 經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查批準(zhǔn), 可轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)戶口。 (1)
3.補(bǔ)償分配方面。《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》也有所涉及, 但主要是強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償歸集體所有, 不得“挪作他用”, “用地單位支付的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi), 除被征用土地上的附著物中產(chǎn)權(quán)確屬個(gè)人的其補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)付給本人, 集體種植的土地上的青苗補(bǔ)償費(fèi)可以納入當(dāng)年集體收益分配外, 都應(yīng)當(dāng)由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排因土地被征用而出現(xiàn)的多余勞動(dòng)力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助, 不得移作他用”。 (2)
1986年6月, 全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》。這是在我國(guó)改革開(kāi)放的新形勢(shì)下制定的一部法律, 基于當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí), 明確其是“土地管理法”而不是“土地法”, 重在土地的管理而非土地權(quán)利。 (3) 也因此, 它成為我國(guó)土地征收及其補(bǔ)償制度發(fā)展的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。在土地征收補(bǔ)償方面, 《土地管理法》繼受了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的大部分內(nèi)容。有所變化的內(nèi)容主要在于, 一是改變了前者所明確的“征用無(wú)收益的土地, 不予補(bǔ)償”的規(guī)定, 無(wú)償征收壽終正寢;二是改進(jìn)了剩余勞動(dòng)力的安置途徑, 規(guī)定可以通過(guò)舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、安排到全民所有制單位就業(yè)等方式來(lái)解決剩余勞動(dòng)力的就業(yè)。 (4)
從1982年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》到1986年全國(guó)人大通過(guò)《土地管理法》, 確立了改革開(kāi)放初期土地征收補(bǔ)償制度的法律框架。其特點(diǎn)是:注重對(duì)國(guó)家強(qiáng)制性的支持, 在規(guī)定中明確提出了土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶? 包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi), 并對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償主體作了詳細(xì)的規(guī)定, 適度提高了相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 以期能夠更加妥當(dāng)?shù)匕才磐恋乇徽魇照叩纳? 對(duì)被征地農(nóng)民的安置途徑也作了具體規(guī)定, 這些特點(diǎn)仍然體現(xiàn)較為濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩[2]。
(二) 1998年《土地管理法》修訂之后的變化
1992年中共十四大之后, 國(guó)家確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制改革方向, 中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展, 建設(shè)用地的需求快速提高, 用地規(guī)模不斷擴(kuò)大, 節(jié)約用地、耕地保護(hù)受到了國(guó)家的高度重視。同時(shí), 土地征收補(bǔ)償仍然按之前的規(guī)定執(zhí)行, 引起了農(nóng)民的廣泛抗議, 由土地征收與補(bǔ)償而引發(fā)的糾紛日益增多, 乃至成為社會(huì)穩(wěn)定方面的重大隱患。在此背景下, 1998年8月, 全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了較大規(guī)模的修訂。
修訂后的《土地管理法》建立了土地用途管制和土地利用規(guī)劃制度, 加強(qiáng)了建設(shè)用地的審批力度, 對(duì)耕地規(guī)定了更加嚴(yán)格的保護(hù)。在土地征收補(bǔ)償方面, 新的《土地管理法》并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變, 特別是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面, 仍然延續(xù)了原來(lái)按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)摹爱a(chǎn)值倍數(shù)法”補(bǔ)償思路, 盡管倍數(shù)有所提高, 但這種提高是非常有限的, 且設(shè)定了最高倍數(shù)。 (5) 若說(shuō)留下了變化的空間, 則在于第47條第7款規(guī)定“國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平, 在特殊情況下, 可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”, 為突破產(chǎn)值倍數(shù)法的限定在法律上留下了可能性。
有關(guān)被征地農(nóng)民的安置, 新修訂的《土地管理法》主要是規(guī)定了安置補(bǔ)助費(fèi), 而沒(méi)有對(duì)如何進(jìn)行安置進(jìn)行具體的規(guī)定。同年頒布的《土地管理法實(shí)施條例》也僅僅提及“由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置”、“由其他單位安置”、“不需要統(tǒng)一安置” (自我安置) 三種安置方式, 且是在規(guī)定安置補(bǔ)助費(fèi)如何分配時(shí)提及。 (6) 這種變化或許是基于經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變, 國(guó)家不再如過(guò)去一樣有強(qiáng)大的直接安排就業(yè)的能力, 而有關(guān)安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定則可視為對(duì)直接安置的一種替代。
2004年3月, 十屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)了憲法修正案。修正后的《憲法》第10條第3款修改為:“國(guó)家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這是中華人民共和國(guó)憲法第一次明確規(guī)定征收土地須給予補(bǔ)償, 盡管沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn), 但仍可謂是一大進(jìn)步, 體現(xiàn)了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)最低限度的尊重。同年, 《土地管理法》也根據(jù)憲法進(jìn)行了修訂, 明確“國(guó)家為了公共利益的需要, 可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。
2007年, 《物權(quán)法》通過(guò), 該法第42條第2款對(duì)土地征收補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定, “征收集體所有的土地, 應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用, 安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用, 保障被征地農(nóng)民的生活, 維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。相對(duì)于《土地管理法》, 這一規(guī)定的進(jìn)步之處在于:首先, 明確了要“足額支付”土地征收補(bǔ)償, 或許此條規(guī)定無(wú)關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn), 而僅僅是針對(duì)已確定的補(bǔ)償要“足額支付”, 但仍可謂是尊重被征收人權(quán)利的體現(xiàn);其次, 以法律的形式將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題納入土地征收補(bǔ)償范疇。雖然社會(huì)保障是否應(yīng)與土地征收掛鉤值得探討, (1) 但其中體現(xiàn)的對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)注卻是值得肯定的。
(三) 維穩(wěn)壓力下政府的探索
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái), 對(duì)土地征收及其補(bǔ)償過(guò)程中不斷積聚和爆發(fā)的矛盾與沖突, 執(zhí)政黨與政府并非沒(méi)有注意到。事實(shí)上, 在維穩(wěn)的壓力下, 政府也采取了一系列措施, 力圖緩和土地征收及其補(bǔ)償過(guò)程中的矛盾與沖突。這些探索既體現(xiàn)于實(shí)體方面, 也體現(xiàn)于程序方面。
首先, 在現(xiàn)有法律框架下提高土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn), 讓被征地農(nóng)民得到比之前更多的補(bǔ)償。國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部等部門不斷強(qiáng)調(diào)要“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”, 甚至祭出了“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限, 尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的, 當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼”的大旗。 (2) 按此規(guī)定, 被征地農(nóng)民所得補(bǔ)償可以超過(guò)《土地管理法》所設(shè)定的最高產(chǎn)值倍數(shù)限制, 盡管以“補(bǔ)貼”的方式存在, 但仍是對(duì)被征地農(nóng)民權(quán)益的一種彌補(bǔ)。
其次, 規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià), 征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)”。統(tǒng)一年產(chǎn)值仍然是以產(chǎn)值為基礎(chǔ)的, 但可促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”的目標(biāo), 區(qū)片綜合地價(jià)則讓土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有了超越產(chǎn)值倍數(shù)的想象空間。
再次, 加強(qiáng)信息公開(kāi)并完善土地征收補(bǔ)償程序。《土地管理法》僅在第48條對(duì)土地征收程序有所規(guī)定, 沒(méi)有體現(xiàn)應(yīng)有的程序公正要求。根據(jù)治理理念的要求, 十余年來(lái)政府對(duì)土地征收程序進(jìn)行了一些完善。如《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定, “市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案, 會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案, 在被征收土地所在地的鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、村予以公告, 聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”。國(guó)土資源部2001年發(fā)布、2010年修訂的《征收土地公告辦法》規(guī)定, “被征地集體和農(nóng)民可以對(duì)征收補(bǔ)償方案提出不同意見(jiàn), 也可以提出聽(tīng)證的請(qǐng)求, 相關(guān)行政應(yīng)據(jù)此進(jìn)行聽(tīng)證;必要時(shí), 方案應(yīng)依法進(jìn)行修改”。2010年, 國(guó)務(wù)院辦公廳又專門下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》, 要求“建立健全征地拆遷信息溝通與協(xié)作機(jī)制, 及時(shí)掌握和化解苗頭性、傾向性問(wèn)題, 防止矛盾積累激化”。這些程序性規(guī)定表明, 政府在土地征收過(guò)程中已經(jīng)注意到, 土地征收并不是單純依賴政府的力量即可有效完成的, 而是必須讓被征地農(nóng)民參與到土地征收過(guò)程中來(lái), 充分尊重他的知情權(quán)與參與權(quán)。
又次, 強(qiáng)調(diào)土地征收補(bǔ)償過(guò)程中政府行為的回應(yīng)性與責(zé)任性。如國(guó)土資源部2001年《關(guān)于切實(shí)做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》要求:“各級(jí)國(guó)土資源管理部門對(duì)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過(guò)不同渠道反映的征地補(bǔ)償安置問(wèn)題應(yīng)高度重視, 認(rèn)真研究。應(yīng)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)、聯(lián)合辦公或公文督辦等形式, 依照法律規(guī)定, 實(shí)事求是地處理信訪反映的問(wèn)題。對(duì)補(bǔ)償安置費(fèi)用合法、到位, 安置途徑基本可行的, 要耐心做好宣傳、解釋和疏導(dǎo)工作, 取得群眾的理解和支持;對(duì)補(bǔ)償安置費(fèi)用不合法、沒(méi)有足額到位、安置不落實(shí)的, 應(yīng)責(zé)成市、縣國(guó)土資源管理部門及時(shí)糾正;對(duì)侵占、截留、挪用征地補(bǔ)償安置費(fèi)用等嚴(yán)重違紀(jì)違法行為的, 應(yīng)移交有關(guān)部門依法嚴(yán)肅查處。”2011年, 中紀(jì)委、監(jiān)察部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》要求:“要督促地方政府及有關(guān)部門深入貫徹落實(shí)以人為本、執(zhí)政為民的要求, 加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作, 暢通被征地拆遷群眾反映問(wèn)題、表達(dá)訴求的渠道, 廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn), 妥善解決群眾的合理訴求, 緊緊依靠群眾的支持和參與開(kāi)展征地拆遷。”這些規(guī)定都反映了政府在增加公權(quán)力主體行為的回應(yīng)性與責(zé)任性方面的努力。
縱觀中華人民共和國(guó)成立以來(lái)土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展, 在補(bǔ)償方式和范圍上, 應(yīng)該是一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程, 范圍趨向于齊全, 方式趨向于多樣, 并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要作了相應(yīng)調(diào)整。但在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上, 卻一直堅(jiān)持按土地原用途并依據(jù)產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn), 其間的調(diào)整主要是倍數(shù)的調(diào)整, “體現(xiàn)的是量上的變化, 其本質(zhì)上仍然是在延續(xù)20世紀(jì)50年代初期的以被征地年產(chǎn)值為補(bǔ)償基數(shù)的做法”[3]。這一標(biāo)準(zhǔn)若不得以突破, 則公正的土地征收補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn), 因土地征收補(bǔ)償而引發(fā)的社會(huì)矛盾亦難以有效平息。
二、現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題
(一) 公正補(bǔ)償觀念的欠缺
作為對(duì)因公共利益而遭受損失者的利益彌補(bǔ), 其理論基礎(chǔ)在于, 公共利益的成本應(yīng)該由社會(huì)全體成員來(lái)承擔(dān), 而不應(yīng)由特定的人來(lái)承擔(dān)。在土地征收中, 對(duì)農(nóng)民因此而導(dǎo)致的特別損失, 也應(yīng)該由全社會(huì)來(lái)共同承擔(dān), 即對(duì)其因土地征收而導(dǎo)致的利益損失須通過(guò)公正補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行彌補(bǔ)。
從土地征收及其補(bǔ)償制度的發(fā)展歷史來(lái)看, 公正補(bǔ)償觀念從未得以真正確立。即使有所補(bǔ)償, 那也僅僅著眼于被征地人的基本生活可得到保證, 從1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》強(qiáng)調(diào)的“農(nóng)民耕種的土地被征用后, 當(dāng)?shù)厝嗣裾仨氊?fù)責(zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè), 不得使其流離失所”, 到改革開(kāi)放之后強(qiáng)調(diào)的“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”, 以及國(guó)家和各地方制定的規(guī)范性文件中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障, 均是基于此一目的。在此基礎(chǔ)上, 那就是要求農(nóng)民做出犧牲, “使群眾在當(dāng)前切身利益得到適當(dāng)照顧的條件下, 自覺(jué)地服從國(guó)家利益, 服從人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。” (1)
事實(shí)上, 在整個(gè)20世紀(jì)下半葉, “國(guó)家建設(shè)”才是政府真正關(guān)心的, 補(bǔ)償只是在土地征收過(guò)程中的不得已選擇, 而非基于對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)。此點(diǎn)在1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的立法理由中表露無(wú)疑:“這些年來(lái), 有些地區(qū)征地費(fèi)用越來(lái)越高, 加上有些干部片面遷就和支持農(nóng)民的要求, 把多收征地費(fèi)當(dāng)成使農(nóng)民富起來(lái)的捷徑……許多建設(shè)單位因?yàn)闈M足不了社隊(duì)或有關(guān)方面提出的征地條件, 建設(shè)工期一拖再拖, 影響了國(guó)家建設(shè)”[3]。一定程度上, 之所以要制定這一條例, 其原因更在于征地過(guò)程中, 農(nóng)民的要價(jià)“影響了國(guó)家建設(shè)”, 而非其他原因, 保護(hù)農(nóng)民權(quán)利連附帶目的都不是, 甚至恰恰是這一條例所欲遏制的對(duì)象。
甚至到改革開(kāi)放二十年后的1998年, 《土地管理法》修訂過(guò)程中, 正當(dāng)補(bǔ)償?shù)睦砟钊晕吹靡源_立。官方認(rèn)為, “在制定現(xiàn)行土地管理法的征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí), 曾經(jīng)做過(guò)大量調(diào)查研究和測(cè)算工作, 遵循了這樣兩條原則:一是根據(jù)憲法關(guān)于“國(guó)家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”的規(guī)定, 征地是一種國(guó)家行為, 也是農(nóng)民對(duì)國(guó)家應(yīng)盡的一種義務(wù), 不是農(nóng)民向國(guó)家賣地。國(guó)家征用的土地再出讓時(shí), 決定不同地價(jià)的級(jí)差地租是國(guó)家投資形成的, 原則上這項(xiàng)收益應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家。二是征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則”。 (2)
從土地征收及其補(bǔ)償制度的歷史及其現(xiàn)狀考察, 我們會(huì)發(fā)現(xiàn), 現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償并不是建立在社會(huì)負(fù)擔(dān)公平承擔(dān)這一得到普遍承認(rèn)的理論基礎(chǔ)之上的, 而是建立于作為土地所有權(quán)人的集體和農(nóng)民應(yīng)服從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、只要維持農(nóng)民的基本生活即可的假設(shè)之上, 因此才會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、甚至某些范圍內(nèi)一度沒(méi)有補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。
(二) 立法的碎片化
早在1953年, 政務(wù)院就出臺(tái)了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》, 針對(duì)土地征收問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。改革開(kāi)放之后, 國(guó)務(wù)院又根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要, 于1982年出臺(tái)了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》, 對(duì)新形勢(shì)下的土地征收問(wèn)題進(jìn)行專門規(guī)范。這兩部法規(guī)盡管稱不上完善, 但至少在內(nèi)容上, 它們相對(duì)而言是完整的, 對(duì)土地征收及其補(bǔ)償?shù)闹饕獑?wèn)題都有涉及。1986年, 全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《土地管理法》, 按照常理, 隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活回歸常態(tài), 以及法制建設(shè)的進(jìn)步, 《土地管理法》中對(duì)土地征收與補(bǔ)償問(wèn)題當(dāng)進(jìn)行更為詳盡完善的規(guī)定。然而詭異的是, 《土地管理法》一方面廢止了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》, 另一方面對(duì)土地征收問(wèn)題僅僅作了非常原則性的規(guī)定。根據(jù)前述《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的立法說(shuō)明, 一個(gè)極有可能的解釋是, 在“國(guó)家”看來(lái), 對(duì)土地征收及其補(bǔ)償進(jìn)行的詳盡規(guī)定, 實(shí)際上限制了土地征收工作的開(kāi)展, 妨礙了國(guó)家建設(shè)的順利進(jìn)行, 因此干脆僅予極為籠統(tǒng)簡(jiǎn)要的規(guī)定。這樣, 具體土地征收過(guò)程中, 政府就有更大的操作空間, 可根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要, 通過(guò)政策文件的途徑進(jìn)行必要的規(guī)定。若此解釋成立, 則可很好地進(jìn)一步解釋, 此后《土地管理法》的數(shù)次修改甚至1998年制定的《土地管理法實(shí)施條例》, 都沒(méi)有對(duì)土地征收及其補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行詳盡的規(guī)定, 而恰恰是國(guó)務(wù)院及土地管理部門, 在此后三十年間根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí), 不斷地下發(fā)文件, 對(duì)土地征收及其補(bǔ)償事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整。
但是, 在改革開(kāi)放第四個(gè)十年即將結(jié)束, 《土地管理法》實(shí)施長(zhǎng)達(dá)三十年之后, 我們不得不認(rèn)識(shí)到, 法律對(duì)土地征收及其補(bǔ)償問(wèn)題的回避, 已經(jīng)造成了很大的困擾, 通過(guò)政策的治理面臨著法律上的重大難題。例如, 針對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題, 法律并沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定, 而是通過(guò)國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部以及最高人民法院等國(guó)家機(jī)關(guān)的文件、規(guī)章和司法解釋等進(jìn)行規(guī)范。但由于部門規(guī)章、司法文件制定部門不同, 側(cè)重點(diǎn)各異, 條文之間存在不一致甚至相互沖突的情況, 由此引發(fā)了一系列問(wèn)題。在此情況下, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只得各自依據(jù)本村實(shí)際情況自行制定分配方案, 這樣就很難避免征地補(bǔ)償分配的混亂, 進(jìn)而也埋下了一些失地農(nóng)民上訪纏訴的隱患[4]。總而言之, 對(duì)土地征收及其補(bǔ)償問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)考慮, 沒(méi)有統(tǒng)一的立法, 已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中造成了很大的困惑和麻煩, 到了不得不慎重面對(duì)的時(shí)候, 否則社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展將難以為繼。
(三) 補(bǔ)償范圍與方式不敷實(shí)際需要
按照《土地管理法》規(guī)定, 現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物與青苗補(bǔ)償費(fèi)三大部分。換言之, 現(xiàn)行法律將土地補(bǔ)償范圍的規(guī)定限定于被征收土地本身、因土地征收而導(dǎo)致的就業(yè)問(wèn)題、因土地征收而導(dǎo)致的地上附著物 (主要為房屋) 的損失與青苗的損失。應(yīng)該說(shuō), 因土地征收導(dǎo)致?lián)p失而需要補(bǔ)償?shù)姆秶饕婕耙陨喜糠帧５? 僅僅有上述范圍的補(bǔ)償是不夠的。首先, 上述規(guī)定沒(méi)有涵括所有因土地征收而引致的損失, 如遷移費(fèi)的損失、營(yíng)業(yè)損失等等都不在其內(nèi)。其次, 現(xiàn)行的安置補(bǔ)償也存在問(wèn)題。“沒(méi)有包括農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)成本, 這一補(bǔ)償范圍有悖于民法的基本精神, 也與世界各國(guó)的土地補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)相悖”[5]。再次, 上述規(guī)定本身也十分籠統(tǒng), 執(zhí)行中帶來(lái)許多問(wèn)題, 如在農(nóng)村土地集體所有的現(xiàn)實(shí)之下, 土地的所有權(quán)與使用權(quán)是分開(kāi)的, 且承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)被確認(rèn)為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利, 籠統(tǒng)地規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi), 難以解決現(xiàn)實(shí)中如何處理被征地承包戶與集體之間及與其他農(nóng)民之間的利益關(guān)系。此外, 宅基地作為一種特殊的土地使用權(quán), 它的補(bǔ)償如何按原產(chǎn)值確定?諸如此類問(wèn)題, 當(dāng)前法律都未能有效解決。
在補(bǔ)償方式上, 現(xiàn)行法律規(guī)定的主要是金錢補(bǔ)償, 體現(xiàn)為各種“補(bǔ)償費(fèi)”。現(xiàn)實(shí)中也存在一些實(shí)物補(bǔ)償, 特別是對(duì)作為地上隨著物的房屋在被征收后所進(jìn)行的實(shí)物補(bǔ)償。同時(shí), 安置作為一種補(bǔ)償方式, 是與安置補(bǔ)助費(fèi)相互替代的, 農(nóng)民選擇自我安置, 則可取得安置補(bǔ)助費(fèi), 否則安置補(bǔ)助費(fèi)歸安置單位所有。另外, 一些地方近年來(lái)傾向于將社會(huì)保障也作為土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞街? 在規(guī)范性文件中加以規(guī)定。 (1)上述有關(guān)土地征收補(bǔ)償方式的規(guī)定盡管已經(jīng)在《土地管理法》的基礎(chǔ)上, 于實(shí)踐中作了發(fā)展, 但仍然不敷現(xiàn)實(shí)之需。例如, 現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)慢慢受到重視的土地入股補(bǔ)償 (安置) 方式、留地補(bǔ)償 (安置) 方式, 在法律上都還沒(méi)有得到正式的認(rèn)可。
(四) 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)脫離土地價(jià)值
按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定, 當(dāng)前我國(guó)土地征收補(bǔ)償實(shí)行的是按土地原用途以“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算的補(bǔ)償, 且土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過(guò)年產(chǎn)值的30倍, 在諸如大中型水利水電工程建設(shè)中被征收土地的農(nóng)民所能得到的補(bǔ)償還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于此數(shù)。 (2) 土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w年產(chǎn)值和具體倍數(shù), 則由省級(jí)人民政府規(guī)定。《土地管理法》所確定的這一補(bǔ)償基本標(biāo)準(zhǔn), 是完全脫離土地價(jià)值的。事實(shí)上, 立法在確定該標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候, 就明確土地征收補(bǔ)償不是以市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)的。《關(guān)于<中華人民共和國(guó)土地管理法 (修訂草案) >的說(shuō)明》指出, 產(chǎn)值倍數(shù)法系假定“如果被征地單位將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)全部存入銀行, 按當(dāng)時(shí) (1986年) 的銀行長(zhǎng)期存款利率 (5%) 計(jì)算, 所得利息即可相當(dāng)于土地被征用前三年的平均收益”。 (1) 也就是說(shuō), 當(dāng)時(shí)確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 是要讓農(nóng)民的土地被征收后仍能像沒(méi)有征收之前一樣獲得那樣多的收益。從表面上看, 這種補(bǔ)償思路似乎也有合理之處。但是, 即使承認(rèn)這種思路具有一定的合理性, 它也忽視了重要的前提性問(wèn)題, 即:物價(jià)水平是不是穩(wěn)定不變?利率是不是固定不動(dòng)?土地的利用方式是不是可選擇?農(nóng)民是不是可分享發(fā)展的收益?可見(jiàn), 土地征收補(bǔ)償按照原用途以產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算的理論根本就是站不住腳的。正因如此, 實(shí)踐中, 國(guó)務(wù)院文件要求各地制定統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價(jià), 以作為土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn), 這種做法在一定程度上比原來(lái)單純的產(chǎn)值倍數(shù)法有了一定的進(jìn)步, 但仍然沒(méi)有擺脫以原產(chǎn)值為基礎(chǔ)而不是以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的問(wèn)題, 即使可以治標(biāo)也不能治本, 還需要在未來(lái)的立法中進(jìn)一步解決之。
(五) 補(bǔ)償分配不規(guī)范
土地征收中所征收的土地是集體所有的土地。農(nóng)民集體作為由農(nóng)民組成的集體, 盡管理論上其利益與農(nóng)民的利益是可以統(tǒng)一的, 但不可否認(rèn), 兩者的利益并不完全一致, 在許多時(shí)候, 它們甚至是沖突的。目前法律規(guī)定土地征收補(bǔ)償主要補(bǔ)償給集體, 集體是土地征收補(bǔ)償?shù)闹饕獙?duì)象, 甚至還明確限制土地征收補(bǔ)償在農(nóng)民間進(jìn)行分配。但事實(shí)上, 土地征收補(bǔ)償僅落實(shí)到集體并沒(méi)有完全解決問(wèn)題, 還面臨著如何在集體成員間進(jìn)行進(jìn)一步分配問(wèn)題。在此問(wèn)題上, 國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于農(nóng)民, 但到底如何分配, 分配的比例是多少、分配的標(biāo)準(zhǔn)是什么等等問(wèn)題都還處在懸而未決的狀態(tài)。各地對(duì)此有著一些探索, 但具體內(nèi)容上各不相同, 有些地方還出現(xiàn)了一些新問(wèn)題。比如, 在云南省玉溪市江川縣, 甚至出現(xiàn)了在分配征地補(bǔ)償款時(shí), 按1987年時(shí)一戶村民在人民公社體制下的工作量計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用的做法, 導(dǎo)致部分村民激烈反彈, 并兩次引發(fā)群體事件和暴力沖突。 (2)
(六) 補(bǔ)償程序不完善
土地征收補(bǔ)償程序是政府在實(shí)施土地征收補(bǔ)償行為時(shí)所要遵循的方式、步驟、時(shí)限、順序等。對(duì)此, 《土地管理法》及其實(shí)施條例以及其他相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行了一些規(guī)定, 包括征收補(bǔ)償安置方案的擬定程序、公告程序、征求意見(jiàn)程序、報(bào)批程序、爭(zhēng)議解決程序等等, 但目前的程序還存在一些較突出的問(wèn)題, 主要包括:其一, 程序指導(dǎo)思想上以政府管控為本位, 忽略公民權(quán)利的保護(hù)。如程序設(shè)計(jì)上不是圍繞補(bǔ)償?shù)墓赃M(jìn)行, 而是強(qiáng)調(diào)通過(guò)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府行為實(shí)施審批的權(quán)力控制。其二, 程序缺少中立性, 政府是征收者, 也是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者, 還是爭(zhēng)議的解決者, “既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”, 這樣, 在土地財(cái)政考量之下, 為獲取更高土地差價(jià), 地方政府勢(shì)必傾向于制定較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其三, 農(nóng)民沒(méi)有必要的談判權(quán)。當(dāng)前的規(guī)定盡管體現(xiàn)了農(nóng)民有限的參與權(quán), 如對(duì)土地征收補(bǔ)償方案不服時(shí)可要求舉行聽(tīng)證等, 但這種參與權(quán)在實(shí)踐中能起到多大的作用卻是值得疑問(wèn)的。另外, 現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償程序中還存在其他一些問(wèn)題, 如缺少公正的土地調(diào)查制度、土地評(píng)估制度, 糾紛解決程序也不完善, 等等。鑒于行政程序在現(xiàn)代行政行為過(guò)程中所具有的重要意義, 也鑒于完善的土地征收補(bǔ)償程序?qū)?shí)現(xiàn)公正的土地征收補(bǔ)償所具有的重要意義, 有關(guān)土地征收補(bǔ)償程序的不足必須得到更多的重視。
三、現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度帶來(lái)了什么
現(xiàn)行征收補(bǔ)償制度已運(yùn)行三十余年, 客觀而言, 對(duì)于促進(jìn)土地征收工作與“國(guó)家建設(shè)”, 及至對(duì)于促進(jìn)特定階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 都曾起到重要的作用。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景之下, 現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度對(duì)于公民權(quán)利的維護(hù)、對(duì)于土地資源的保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言, 它已難堪重任, 甚至正在走向負(fù)面, 產(chǎn)生阻滯作用。
(一) 侵害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利
我國(guó)農(nóng)村土地歸集體所有, 集體是土地的所有權(quán)主體。但是, 集體不是一個(gè)抽象的名詞, 它是與集體的成員密切相關(guān)的, 集體的利益必須落實(shí)到成員的身上, 集體的存在才是有意義的。理論上, 更好地維護(hù)成員的利益正是成員結(jié)成集體的目的所在。
在土地征收的過(guò)程中, 集體被剝奪了土地所有權(quán), 是征收補(bǔ)償針對(duì)的對(duì)象, 從直接的法律關(guān)系層面看, 土地征收是否予以公正的補(bǔ)償關(guān)涉的是“集體”這一獨(dú)立主體的利益維護(hù)情況, 而與集體成員無(wú)直接關(guān)系。但正如前面所分析的, 集體的利益必須落實(shí)到成員身上, 事實(shí)上也必然落實(shí)到成員身上, 因此, 土地征收補(bǔ)償若不公正, 損害的也是作為集體成員的農(nóng)民的利益。
從當(dāng)前我國(guó)的法律規(guī)定及其實(shí)踐看, 我國(guó)農(nóng)村集體土地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)制, 集體擁有土地的所有權(quán), 而農(nóng)民則擁有集體土地“長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”, 享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利, 在承包地被依法征收、征用、占用時(shí), 有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。 (1) 可見(jiàn), 農(nóng)村土地盡管在所有權(quán)上歸集體所有, 但卻是農(nóng)民的利益所在, 公正的土地征收補(bǔ)償是被征地農(nóng)民的利益所在。
然而, 在我國(guó)土地征收及其補(bǔ)償實(shí)踐中, 不公正的補(bǔ)償卻嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的合法權(quán)利。據(jù)中國(guó)人民大學(xué)、美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所和美國(guó)密歇根州立大學(xué)在1999至2011年期間共同開(kāi)展的六次有關(guān)中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)利的抽樣調(diào)查顯示, 一次性現(xiàn)金補(bǔ)償是最普遍的土地征收補(bǔ)償方式, 平均金額為每畝補(bǔ)償費(fèi)1.8739萬(wàn)元, 而政府賣地的平均價(jià)格則為每畝77.8萬(wàn)元;失地農(nóng)民中, 有64.7%得到了一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償, 有12.8%獲得了分期支付的補(bǔ)償, 有9.8%得到了補(bǔ)償?shù)某兄Z但錢還沒(méi)有到位, 有12.7%沒(méi)有得到任何補(bǔ)償。 (2) (3) 早在2004年, 全國(guó)就因土地征收而導(dǎo)致約3500萬(wàn)左右農(nóng)民失去了賴以生存的土地。國(guó)家依靠征地制度, 從農(nóng)村提取大量資金, 用于發(fā)展工業(yè)和城市建設(shè), 工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系沒(méi)有發(fā)生變化, 仍然是農(nóng)業(yè)支持工業(yè), 農(nóng)村支持城市[6]。
對(duì)農(nóng)民權(quán)利的侵害不僅僅體現(xiàn)于土地增值收益大部分都?xì)w了地方政府, 還在于在土地征收過(guò)程中其他方面權(quán)益的損害。這些損害包括但不限于:土地征收及其補(bǔ)償程序的不完善, 致使農(nóng)民的參與權(quán)和談判權(quán)被剝奪, 農(nóng)民對(duì)土地征收及其補(bǔ)償沒(méi)有參與和談判的余地;地方政府為推進(jìn)土地征收的實(shí)施, 大規(guī)模地實(shí)施非法強(qiáng)制征收, 強(qiáng)制推倒農(nóng)民房屋、收走農(nóng)民土地的事件時(shí)有發(fā)生;在一些地方, 還發(fā)生了因非法強(qiáng)制征收而導(dǎo)致農(nóng)民人身傷亡的事件。上述種種, 相當(dāng)程度上都是由于不公正的補(bǔ)償而導(dǎo)致的, 至少補(bǔ)償?shù)牟还觿×诉@種現(xiàn)象。
(二) 刺激征收權(quán)力的濫用
在改革開(kāi)放的過(guò)程中, 中央和地方關(guān)系也慢慢地開(kāi)始發(fā)生變化, 地方承擔(dān)了越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的職責(zé), 但在財(cái)政分配上, 20世紀(jì)90年代開(kāi)始實(shí)行的分稅制使得地方在財(cái)政收入中所占的比例越來(lái)越小。這種壓力迫使地方政府去廣開(kāi)財(cái)源, 而土地征收補(bǔ)償?shù)牟还? 意味著土地增值收益的大部分都進(jìn)了政府的“腰包”, 這恰恰成就了地方政府的土地財(cái)政, 地方政府越來(lái)越依賴土地財(cái)政。在一些地方, 來(lái)自賣地的收入占財(cái)政總收入的一半以上甚至更高, 如在北京, 2010年, 土地收入達(dá)到財(cái)政總收入的40%以上。2014年, 全國(guó)地方政府性基金收入4.99萬(wàn)億, 其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入高達(dá)4.26萬(wàn)億, 同比增加1340億元, 增長(zhǎng)3.2%。 (4)
不公正的土地征收補(bǔ)償使得土地財(cái)政有了現(xiàn)實(shí)可能性, 而在財(cái)政壓力下, 政府傾向于大規(guī)模地征收土地以獲取更多的土地財(cái)政收入。早在2004年, 國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)就揭示:全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)多達(dá)6015個(gè), 規(guī)劃面積3.54萬(wàn)平方公里, 其中相當(dāng)數(shù)量是耕地。開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積已超過(guò)當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的總和。 (5) 不止于此, 一些地方政府為了獲取財(cái)政收入, 甚至不惜以違法的手段獲取農(nóng)民的土地。審計(jì)發(fā)現(xiàn), 截至2015年, 全國(guó)累計(jì)有違規(guī)超計(jì)劃或超規(guī)劃審批、越權(quán)或拆分審批、少批多征或未批先征等批地征地38.77萬(wàn)公頃, 違規(guī)協(xié)議出讓、虛假“招拍掛”或“毛地”出讓等供地14.43萬(wàn)公頃, 違規(guī)以租代征、改變規(guī)劃條件等用地21.86萬(wàn)公頃。在審計(jì)署抽查的236個(gè)城市新區(qū)中, 有88個(gè)突破土地或城市規(guī)劃, 152個(gè)占用的12.21萬(wàn)公頃土地長(zhǎng)期未用;1742個(gè)地方開(kāi)發(fā)區(qū)中, 違規(guī)審批設(shè)立的有1135個(gè) (建成面積69.1萬(wàn)公頃) , 還有553個(gè)違規(guī)擴(kuò)區(qū)379.15萬(wàn)公頃。 (1)
(三) 影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的順利發(fā)展
土地是財(cái)富之母, 沒(méi)有土地, 一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)都將是空談。正因?yàn)橥恋鼐哂腥绱说闹匾? 在現(xiàn)實(shí)的公共利益有需要時(shí), 才可征收農(nóng)民的土地。從另外一個(gè)角度, 我們也可以說(shuō), 足夠的土地供應(yīng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的基礎(chǔ)。土地征收的目的應(yīng)該是為了滿足公共建設(shè)的需要, 而公共建設(shè)是一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展所必須的, 必要的土地征收也是一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展所必需且不可避免的。
但是, 土地征收的理論與實(shí)踐都表明, 如果沒(méi)有公正的補(bǔ)償, 政府將傾向于擴(kuò)大土地征收的規(guī)模, 如果再缺乏公正的政治機(jī)制的制約, 那么超越公共利益所必需的大規(guī)模土地征收幾乎是必然的。這種情形不僅造成對(duì)農(nóng)民權(quán)利的侵害, 還會(huì)造成土地的大量浪費(fèi), 而且對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成嚴(yán)重影響, “由于建設(shè)用地的獲得成本很低, 激勵(lì)了用地單位的多占和超占行為, 由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用的低成本和高收益, 導(dǎo)致城市建城區(qū)超常擴(kuò)張”[7]。這種低效率、粗放式野蠻擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式, 無(wú)助于提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力, 對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展是極為不利的。
不僅如此, 依賴不公正的土地征收補(bǔ)償來(lái)支撐的土地財(cái)政, 還強(qiáng)化地方政府的直接投資膨脹, 導(dǎo)致政府的職責(zé)錯(cuò)位。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響, 我國(guó)政府不僅僅是市場(chǎng)秩序的維護(hù)者, 很多時(shí)候也直接成為市場(chǎng)主體。在過(guò)去一些年來(lái)高額土地收入的刺激下, 一些地方政府熱衷于進(jìn)行政府投資, 甚至以土地收入為抵押, 利用地方政府融資平臺(tái)大規(guī)模融資。這種做法, 超越了政府作為公共利益維護(hù)者和經(jīng)濟(jì)政策制定者的職責(zé)定位, 對(duì)建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境是不利的。同時(shí), 大規(guī)模的政府投資, 一旦失去資金支撐而爆發(fā)償債危機(jī), 那么對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展都會(huì)造成極為負(fù)面的影響。
(四) 滋生腐敗現(xiàn)象
土地征收之所以引起全社會(huì)的密切關(guān)注, 是因?yàn)檎魇丈婕暗降胤秸⑥r(nóng)村集體和農(nóng)民等相關(guān)各方的重要利益。不公正的土地征收補(bǔ)償, 使得這些主體之間的利益平衡被打破, 從而產(chǎn)生各種矛盾與沖突。一組平衡的利益關(guān)系被打破, 往往意味著特定的主體從其中得到更多的利益, 并且超過(guò)了其應(yīng)得份額。在土地征收過(guò)程中, 不公正土地征收補(bǔ)償?shù)拇嬖? 使得地方政府有了征收土地的積極性, 而面對(duì)農(nóng)民的反抗, 為了實(shí)現(xiàn)土地征收的目的, 地方政府或一些工作人員就有動(dòng)力去“搞定”。在現(xiàn)有制度的設(shè)置下, 土地征收過(guò)程并不是一個(gè)公開(kāi)透明的博弈過(guò)程。因此, 在這個(gè)從不平衡到再平衡的過(guò)程中, 權(quán)力就有了尋租的空間。比如, 實(shí)際上介入到土地征收過(guò)程中的用地方會(huì)通過(guò)賄賂農(nóng)村集體領(lǐng)導(dǎo)人員的方法, 去回避一些法律上必須完成的程序, 或通過(guò)這些領(lǐng)導(dǎo)人員的影響力去獲取農(nóng)民的配合, 或者通過(guò)賄賂地方官員的方式, 促使后者違法征收土地。又如, 由于土地征收補(bǔ)償實(shí)際上是由地方政府的國(guó)土資源部門等行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)的, 在程序等制度設(shè)計(jì)不完善的情形下, 一些不法人員就有了截留、瓜分土地征收補(bǔ)償款的空間, 通過(guò)各種手段騙取、貪污補(bǔ)償款。
(五) 危及社會(huì)穩(wěn)定
土地征收是國(guó)家為了公共利益的需要強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)的行為, 是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的一種限制。不公正的土地征收補(bǔ)償, 必然會(huì)引發(fā)農(nóng)民的反抗。隨著缺少公正補(bǔ)償?shù)膭儕Z式土地征收愈演愈烈, 這種反抗也必然越來(lái)越普遍, 而農(nóng)民反抗又會(huì)引起政府的壓制, 當(dāng)這種剝奪、反抗與壓制發(fā)展到一定程度時(shí), 便會(huì)引起持續(xù)發(fā)生的群體性事件, 形成社會(huì)性危機(jī), 危及整個(gè)社會(huì)政治的穩(wěn)定。
首先, 各種暴力征地事件不斷發(fā)生, 甚至發(fā)生一些直接導(dǎo)致被征地村民人身傷亡的惡性事件。如2014年3月21日, 因土地糾紛, 山東省平度市杜家疃村村民耿付林在該村被征土地上值守時(shí), 被人為縱火燒死, 另有三名村民被燒傷。后查明, 縱火者系受被征地項(xiàng)目的承建商和被征地村村民主任的指使而實(shí)施縱火行為。 (2) 類似案件的發(fā)生表明, 當(dāng)前的征收補(bǔ)償制度是存在很大問(wèn)題的。土地征收本該是國(guó)家與農(nóng)民 (集體) 之間的法律關(guān)系, 用地方與之本無(wú)直接關(guān)系, 但實(shí)踐中他們卻深深卷入其中。而村民委員會(huì)主任等人員本應(yīng)作為村民利益的代言人出現(xiàn), 但實(shí)踐中卻往往站在村民的對(duì)立面, 與農(nóng)民產(chǎn)生直接且激烈的沖突。
其次, 因土地征收而引發(fā)的靜坐、騷亂, 乃至流血沖突等群體性事件時(shí)有發(fā)生, 且規(guī)模越來(lái)越大, 事態(tài)越來(lái)越嚴(yán)重。2014年10月14日, 云南省晉寧縣“晉城泛亞工業(yè)品商貿(mào)物流中心”在建項(xiàng)目施工過(guò)程中, 企業(yè)的施工人員與富有村部分村民發(fā)生沖突, 造成8人死亡 (施工方6人、村民2人) , 18人受傷, 一時(shí)成為輿論焦點(diǎn)。 (1) 該村因土地征收補(bǔ)償以及相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)而引起的糾紛并非僅有這一項(xiàng)孤立的事件, 而是多有發(fā)生, 長(zhǎng)期處于矛盾之中。而該事件只是全國(guó)因土地征收而引起的群體性事件的一個(gè)縮影, 許多地方都在發(fā)生著或隱藏著潛在的類似事件。
再次, 因土地征收而引起的上訪案件規(guī)模大、數(shù)量多、比例高、對(duì)立性強(qiáng), 引起了各界的廣泛關(guān)注。目前, 集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已經(jīng)非常嚴(yán)重, 根據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì), 群體性上訪事件60%與土地有關(guān), 占社會(huì)上訪總量的40%, 其中征地補(bǔ)償糾紛又占土地糾紛的84.7%, 每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右。 (2)
事實(shí)上, 本世紀(jì)以來(lái)由土地征收引發(fā)的各種矛盾愈演愈烈, 執(zhí)政黨與國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)并非沒(méi)有注意到。因農(nóng)民的抗?fàn)幎淖兊男蝿?shì), 正是土地征收補(bǔ)償政策在近些年來(lái)逐步演進(jìn), 農(nóng)民權(quán)益在國(guó)家文件中受到了比之前更多重視的原因。國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部等部門不斷強(qiáng)調(diào)要“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”, 其根本原因并不在于對(duì)農(nóng)民予以公正補(bǔ)償, 而在于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。這些都表明, 不公正的土地征收補(bǔ)償所引起的社會(huì)矛盾不但已經(jīng)嚴(yán)重到必須重視的地步, 也實(shí)際上被高層注意到了。但問(wèn)題則恐怕不是靠下發(fā)文件可解決的, 而是必須通過(guò)立法的形式, 對(duì)土地征收補(bǔ)償制度乃至整個(gè)土地征收制度進(jìn)行重構(gòu)。
四、成因、變量與前景
(一) 土地征收補(bǔ)償制度及其實(shí)施現(xiàn)狀的成因
現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償?shù)牟还秋@而易見(jiàn)的, 其所積聚和引發(fā)的社會(huì)矛盾已嚴(yán)重到危及社會(huì)穩(wěn)定的地步, 到了必須予以高度重視的時(shí)候。但是, 土地征收補(bǔ)償問(wèn)題的癥結(jié)不在于補(bǔ)償本身, 甚至也不在于土地征收制度, 而在于現(xiàn)行土地征收及其補(bǔ)償賴以生存的制度與社會(huì)環(huán)境:
1.土地所有制。按照我國(guó)憲法規(guī)定, 土地要么歸國(guó)家所有, 要么歸集體所有, 并且“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”, 這一規(guī)定確立了土地的公有制, 并明確了土地所有權(quán)不允許交易。在此規(guī)定之下, 集體土地所有權(quán)處在一種十分不平等的地位中, 只能被動(dòng)地向國(guó)家單向轉(zhuǎn)移, 補(bǔ)償也由國(guó)家確定。與此同時(shí), 農(nóng)村土地集體所有本身也是當(dāng)前土地征收與補(bǔ)償領(lǐng)域矛盾與沖突的重要原因。在集體所有權(quán)之下, 土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)通常都是以集體為補(bǔ)償對(duì)象, 但集體的特性決定了這些補(bǔ)償還須在作為集體成員的農(nóng)民之間進(jìn)行再分配, 而這個(gè)再分配的過(guò)程也同樣是重要的矛盾積聚點(diǎn)。
2.土地財(cái)政。當(dāng)前, 中央與地方實(shí)行分稅制, 但在公共事務(wù)分配上, 地方卻承擔(dān)了遠(yuǎn)超其所獲財(cái)政收入比率的公共職責(zé)。于是, 為履行這些職責(zé), 同時(shí)也為了完成地方官員的政績(jī)目標(biāo), 土地財(cái)政愈演愈烈, 地方政府依賴土地征收與出讓的差價(jià)獲取其所需收入。若實(shí)行基于土地市場(chǎng)價(jià)值的公正補(bǔ)償, 勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致土地財(cái)政收入的大幅度減少, 地方政府自然不能接受。換言之, 土地征收實(shí)行公正補(bǔ)償在土地財(cái)政之下是一個(gè)不可能達(dá)成的目標(biāo)。
3.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度框架確立于改革開(kāi)放之初, 其根本目標(biāo)不在于維護(hù)社會(huì)公正, 給被征地農(nóng)民以公正補(bǔ)償, 而在于防止農(nóng)民“漫天要價(jià)”, 為促進(jìn)“國(guó)家建設(shè)”服務(wù)。在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景之下, 人們對(duì)此種補(bǔ)償無(wú)力抗?fàn)? 也無(wú)從抗?fàn)? 甚至無(wú)心抗?fàn)帯５? 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 人們權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng), 也越來(lái)越清楚地認(rèn)識(shí)到了土地的價(jià)值, 認(rèn)識(shí)到了土地征收補(bǔ)償?shù)牟还? 而國(guó)家卻無(wú)意對(duì)土地征收補(bǔ)償進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)整。在這種情形之下, 抗?fàn)幵絹?lái)越激烈, 矛盾也不斷積聚與爆發(fā)。
4.法治現(xiàn)狀。土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域各種問(wèn)題的積聚與爆發(fā), 主要是由于土地征收補(bǔ)償?shù)牟还? 政府獲取了土地增值收益的絕大部分, 但問(wèn)題不僅在此, 還在于土地征收補(bǔ)償過(guò)程中的不公平。現(xiàn)實(shí)中, 經(jīng)常出現(xiàn)越能“折騰”的人越能得到更多補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象, 產(chǎn)生了強(qiáng)烈的反向示范效應(yīng), 讓人們認(rèn)為“會(huì)哭的孩子有奶吃”, 于是“釘子戶”越來(lái)越多, 土地征收補(bǔ)償矛盾與沖突也愈演愈烈。 (1) 這種補(bǔ)償不公的現(xiàn)象廣泛存在, 原因則在于法治的理念沒(méi)有得以確立, 導(dǎo)致土地征收補(bǔ)償不規(guī)范, 因人施法、區(qū)別對(duì)待。而土地征收補(bǔ)償實(shí)踐中政府所作的對(duì)農(nóng)民有利的安排, 盡管客觀上有助于農(nóng)民維護(hù)其權(quán)利, 但它同樣也反映了法治的不健全, 反映了政府可在法律規(guī)定之外、甚至違反法律規(guī)定對(duì)土地征收補(bǔ)償做出安排。
5.民主與公眾參與。現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度是單向度的, 政府在統(tǒng)治的理念之下, 單方做出了土地征收與補(bǔ)償?shù)闹贫劝才? 作為被征地方的農(nóng)民, 不能充分地參與到土地征收及其補(bǔ)償過(guò)程中去, 其利益沒(méi)有得到公正的考慮, 其聲音沒(méi)有通暢的表達(dá)渠道。雖然在實(shí)踐之中, 被征地農(nóng)民的參與權(quán)一定程度上得到了尊重, 諸如征詢意見(jiàn)、聽(tīng)證等參與制度開(kāi)始建立, 但從整體上講, 現(xiàn)有的參與制度并不完善, 參與主要是形式意義上的。農(nóng)民的意見(jiàn)對(duì)土地征收與補(bǔ)償?shù)臎Q定并不形成實(shí)質(zhì)性的影響, 這也是土地征收補(bǔ)償不可能公正的重要原因。
(二) 矛盾與沖突延續(xù)與否的變量
如前所述, 近些年來(lái)政府在土地征收及其補(bǔ)償領(lǐng)域曾經(jīng)做出一定的努力, 試圖彌合土地征收補(bǔ)償制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝。但客觀而言, 這些努力并沒(méi)有取得預(yù)期的成效, 土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域的矛盾與沖突仍然日趨突出。在這種形勢(shì)下, 我們不禁要問(wèn):為什么政府的努力不能取得預(yù)期的效果?土地征收及其補(bǔ)償領(lǐng)域的問(wèn)題會(huì)不會(huì)延續(xù)下去, 甚至進(jìn)一步惡化?對(duì)此, 本文的初步判斷是:在現(xiàn)行土地法律與制度框架不作實(shí)質(zhì)變動(dòng)的情形下, 土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域的矛盾與沖突是不可能得到有效解決的, 即便可以暫時(shí)緩和, 長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也會(huì)繼續(xù)積累, 乃至集中爆發(fā)。
這一判斷是否成立, 取決于一系列變量, 這些變量包括但不限于以下方面:
1.土地基本制度是否變革以及如何變革。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定, 除法定例外情形, 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地的, 都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。當(dāng)前我國(guó)存量國(guó)有土地主要在城市范圍內(nèi), 而所謂的建設(shè), 往往也就意味著城市的擴(kuò)張, 因此現(xiàn)有的國(guó)有土地是不可能滿足需求的。只要經(jīng)濟(jì)還在繼續(xù)發(fā)展, 大規(guī)模的建設(shè)還在進(jìn)行, 那么土地征收就是別無(wú)選擇。并且, 這種土地征收必然超越憲法和法律所規(guī)定的“公共利益的需要”這一范圍限定。只要超越公共利益所需的大規(guī)模土地征收仍然存在, 矛盾和沖突的產(chǎn)生就不可避免。
同時(shí), 由我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制決定, 現(xiàn)有的土地補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償款項(xiàng), 其直接補(bǔ)償對(duì)象是作為土地所有人的集體。當(dāng)補(bǔ)償?shù)搅思w之后, 還要進(jìn)一步在集體成員之間進(jìn)行再分配, 而集體作為法律主體其本身存在的問(wèn)題決定了土地補(bǔ)償再分配過(guò)程也會(huì)產(chǎn)生一些新的矛盾與沖突。由此可見(jiàn), 土地基本制度是否變革以及如何變革, 恰恰是土地征收與補(bǔ)償過(guò)程中矛盾與沖突能否得以有效緩解的根本變量。
2.土地征收補(bǔ)償?shù)幕纠砟钍欠窀淖儭，F(xiàn)行土地征收補(bǔ)償是按照土地原用途根據(jù)產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償, 其基本理念不是公正地彌補(bǔ)被征地農(nóng)民遭受的損失, 與農(nóng)民分享土地增值收益, 而是在維持農(nóng)民的基本生活基礎(chǔ)上的推進(jìn)土地征收。在這種補(bǔ)償理念之下, 土地沒(méi)有被作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)來(lái)對(duì)待, 土地的市場(chǎng)價(jià)值沒(méi)有得到體現(xiàn)。只要這種按照土地原用途根據(jù)產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)睦砟畈桓淖? 公正的補(bǔ)償就不可能存在, 土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域的沖突和矛盾就不可能得到真正解決。
3.土地財(cái)政是否得到根本變革。在中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配, 地方承擔(dān)的公共職責(zé)遠(yuǎn)超其財(cái)政能力的現(xiàn)實(shí)之下, 地方政府為了履行其職責(zé), 勢(shì)必盡可能設(shè)法增加其財(cái)政收入。征收土地之后予以出讓并得到土地出讓收入, 是地方在稅收之外最重要的公共財(cái)政收入來(lái)源。只要中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀繼續(xù)維持, 土地財(cái)政就難以進(jìn)行根本變革, 地方政府也就不可能有意愿對(duì)被征地農(nóng)民予以公正補(bǔ)償。即便中央政府通過(guò)法律等形式要求實(shí)施對(duì)農(nóng)民的公正補(bǔ)償, 也會(huì)遭受地方政府不同方式的抵制。
4.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民權(quán)利意識(shí)發(fā)展程度。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是市場(chǎng)取向的改革, 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中, 人們勢(shì)必會(huì)強(qiáng)化市場(chǎng)價(jià)值、平等交換、公平公正等與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)系的概念。在市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)的過(guò)程中, 農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)日益發(fā)展, 要求維護(hù)自身合法權(quán)益的愿望日趨強(qiáng)烈。在這種背景之下, 被征地農(nóng)民也越來(lái)越認(rèn)識(shí)到了土地的價(jià)值, 認(rèn)識(shí)到當(dāng)前土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不公, 認(rèn)識(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益的必要性與可能性, 進(jìn)而要求更公正、更高的補(bǔ)償。
5.法治發(fā)展?fàn)顩r。應(yīng)該說(shuō), 中國(guó)的法治經(jīng)過(guò)數(shù)十年的努力推進(jìn), 已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某尚? 從政府機(jī)關(guān)的角度而言, 基本的法治理念已經(jīng)確立, 人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到法治的重要性。但遺憾的是, 認(rèn)識(shí)到法治的重要性與是否嚴(yán)格遵守法律、是否嚴(yán)格依法行政是兩個(gè)層面的概念, 現(xiàn)實(shí)生活中仍然大量存在違法征收土地, 未對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行公正補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。另一方面, 由于文化素質(zhì)等因素的影響, 更由于耳聞目睹的不依法現(xiàn)象, 多數(shù)被征地農(nóng)民的法治信仰并未有效確立, 他們普遍不相信可通過(guò)法律的途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。在此種情形之下, 良好的土地征收秩序是不可能達(dá)成的。
6.土地征收補(bǔ)償過(guò)程中的民主與公眾參與程度。現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償程序確立了最基本的公民參與, 體現(xiàn)了行政程序起碼的民主性。但遺憾的是, 當(dāng)前的程序制度主要還停留在形式意義上, 公民的民主參與并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用, 公民的意見(jiàn)并沒(méi)有得到慎重的考慮。按照法治的理念, 在公共事務(wù)的處理上, 體現(xiàn)民主價(jià)值的公民參與必須是有效的、實(shí)質(zhì)的參與。若土地征收及其補(bǔ)償過(guò)程中, 公正、民主的參與程序不能真正得以確立, 那么, 公正的土地征收補(bǔ)償也就難以期待, 土地征收及其補(bǔ)償過(guò)程中的矛盾與沖突也將繼續(xù)存在并可能惡化。
(三) 土地征收補(bǔ)償制度的改革與完善
由土地的重要作用以及土地所有制所決定, 土地征收是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可避免的現(xiàn)象。而土地征收補(bǔ)償是土地征收制度的重要組成部分, 沒(méi)有公正的補(bǔ)償, 就不可能有完善的和可順利實(shí)施的土地征收制度。為此, 土地征收及其補(bǔ)償制度的完善, 有必要按法治的要求, 從以下幾個(gè)方面實(shí)施改革:
1.將土地征收補(bǔ)償納入土地制度完善的大視野。從歷史和現(xiàn)實(shí)看, 土地制度是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度的基礎(chǔ)。土地征收與補(bǔ)償問(wèn)題, 只不過(guò)是在發(fā)展與改革過(guò)程中出現(xiàn)的土地問(wèn)題的一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)方面。考慮土地征收補(bǔ)償制度的完善, 不能孤立地看待其本身, 而必須將它納入到土地制度的整體框架。事實(shí)上, 如果無(wú)視現(xiàn)有的土地所有制和土地征收制度, 孤立地看待土地征收補(bǔ)償制度, 是不可能解決這一制度存在的諸多問(wèn)題的。為此, 必須在土地征收中嚴(yán)格限定征收的范圍, 只有為了公共利益的需要, 才能實(shí)施土地征收行為。與此相應(yīng)的, 是改革現(xiàn)行的建設(shè)用地制度, 打破 (除特殊情況外) 所有建設(shè)都必須在國(guó)有土地上進(jìn)行的規(guī)定, (1) 擴(kuò)大和推廣當(dāng)前正在試點(diǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市, 使集體的建設(shè)用地可與國(guó)有建設(shè)用地一樣平等地進(jìn)入市場(chǎng), (2) 這樣就可有效減少土地征收與補(bǔ)償?shù)拿芘c沖突。在條件成熟時(shí), 也可對(duì)現(xiàn)行的土地集體所有制進(jìn)行全面反思, 探索是否有更符合中國(guó)農(nóng)村實(shí)際的土地所有權(quán)制度。
2.確立公正補(bǔ)償?shù)幕纠砟睢，F(xiàn)行土地征收補(bǔ)償?shù)幕纠砟钍恰霸猛尽毖a(bǔ)償, 以維持農(nóng)民的基本生活為底線, 農(nóng)民不能分享土地增值收益。這種補(bǔ)償理念違背了社會(huì)公正的基本要求, 必然會(huì)引發(fā)農(nóng)民的抗?fàn)帯榇? 在土地征收過(guò)程中必須確立公正補(bǔ)償?shù)睦砟? 公正地對(duì)待每一個(gè)公民的權(quán)利, 給農(nóng)民以應(yīng)得的公正補(bǔ)償。確立能使國(guó)家、集體、個(gè)人利益達(dá)到均衡的機(jī)制, 從制度上消除土地利用中“囚徒困境博弈”的利益誘因[8]。只有這樣, 才可能有效緩解和平息土地征收領(lǐng)域日益突出的矛盾與沖突, 維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定;政府才可能真正提高行政效率、降低行政成本、更好獲取公眾支持。
3.確立法治的理念與制度。土地征收及其補(bǔ)償制度, 本身應(yīng)該是一項(xiàng)嚴(yán)格的法律制度, 以公共利益的達(dá)成為目標(biāo), 同時(shí)也對(duì)由此受損的公民權(quán)益予以公正的補(bǔ)償。但從現(xiàn)行土地征收及其補(bǔ)償制度的實(shí)踐看, 法治理念并沒(méi)有真正得以確立, 相關(guān)法律規(guī)范本身的公正性值得商榷, 不按法律規(guī)定實(shí)施土地征收的現(xiàn)象更是多有所見(jiàn)。為達(dá)到有效實(shí)現(xiàn)公共利益并維護(hù)公民權(quán)利的目標(biāo), 就必須真正樹(shù)立法治理念, 制定盡可能完善的土地征收及其補(bǔ)償法律, 嚴(yán)格實(shí)施生效的法律, 對(duì)違法者嚴(yán)格追究責(zé)任, 讓法律成為土地征收的最高準(zhǔn)則。只有這樣, 才可保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓? 保證土地征收的順利完成, 預(yù)防和減少土地征收及其補(bǔ)償過(guò)程中各種矛盾與沖突。
4.完善土地征收過(guò)程中的信息公開(kāi)與公眾參與制度。現(xiàn)代社會(huì)的治理, 應(yīng)該體現(xiàn)透明性與回應(yīng)性, 在公共權(quán)威的主導(dǎo)下, 在各相關(guān)方的參與下共同達(dá)成公共利益。為此, 在土地征收與補(bǔ)償制度的完善中, 必須確立信息公開(kāi)制度與公眾參與制度, 使土地征收從一個(gè)單向度的政府行為, 成為一個(gè)多向度的公共利益達(dá)到與農(nóng)民權(quán)益維護(hù)的協(xié)商合作過(guò)程。就前者而言, 凡是與土地征收相關(guān)的信息, 都應(yīng)該向被征地農(nóng)民公開(kāi), 讓農(nóng)民充分掌握與土地征收相關(guān)的信息, 既有利于農(nóng)民做出維護(hù)自身權(quán)利的決定, 也有利于提高土地征收行為的透明度。就后者而言, 在土地征收與補(bǔ)償過(guò)程中, 都要吸納被征地農(nóng)民乃至社會(huì)公眾的參與, 并且保證參與者的意見(jiàn)得到充分的重視和慎重的考慮, 讓被征地農(nóng)民真正成為土地征收這一公共活動(dòng)的主體, 而不僅僅是消極的被征收對(duì)象。這樣才能一方面促進(jìn)公共利益的達(dá)成, 另一方面促進(jìn)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。
5.明確以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于土地征收補(bǔ)償而言, 當(dāng)前面臨的最突出問(wèn)題, 在于對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行什么樣的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償涉及對(duì)什么范圍的損失予以補(bǔ)償以及通過(guò)什么方式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)? 但最根本的, 在于按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。就此而言, 各主要國(guó)家在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 都確定了以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要節(jié)點(diǎn), 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國(guó)在多次試錯(cuò)之后做出的抉擇, 在推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下, 市場(chǎng)規(guī)律必須得到充分的尊重。確立公正補(bǔ)償?shù)睦砟钍潜匾? 但更要完善可操作的具體制度, 確立以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。惟有如此, 才可能將公正補(bǔ)償?shù)睦砟盥涞綄?shí)處, 真正有效地維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益, 也唯有如此, 才可能有效遏制土地征收權(quán)力的濫用, 提高土地資源的利用效率, 經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展方可實(shí)現(xiàn)。
結(jié)語(yǔ)
回顧中華人民共和國(guó)成立以來(lái)六十余年間土地征收補(bǔ)償制度的發(fā)展, 我們發(fā)現(xiàn), 在很大程度上, 現(xiàn)行制度框架早在六十余年前就已經(jīng)確立, 其問(wèn)題很明顯、其影響至深遠(yuǎn)。相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或許曾為提高土地征收補(bǔ)償?shù)墓宰龀鎏剿骱团? 我們也可以將這些年來(lái)土地征收補(bǔ)償制度所產(chǎn)生的變化叫作進(jìn)步, 但根本上, 現(xiàn)有的進(jìn)步僅僅在于細(xì)微的枝節(jié)方面。即便我們不懷疑這些探索和努力的真誠(chéng), 它們充其量只是鐐銬之下的舞蹈, 舞姿再優(yōu)美, 樂(lè)曲再悠揚(yáng), 也擺脫不了鐐銬的限制, 也不可能真正實(shí)現(xiàn)公正補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。
我們也可發(fā)現(xiàn), 當(dāng)前已經(jīng)嚴(yán)重到影響社會(huì)穩(wěn)定的土地征收補(bǔ)償問(wèn)題, 實(shí)際上不是土地征收補(bǔ)償制度本身的問(wèn)題, 而僅僅是整個(gè)土地制度問(wèn)題的一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)方面。可以預(yù)見(jiàn), 只要現(xiàn)行土地制度不變, 現(xiàn)行土地征收與補(bǔ)償?shù)睦砟钆c制度不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變革, 土地征收與補(bǔ)償過(guò)程中的沖突與矛盾就會(huì)長(zhǎng)期存在。而基于促進(jìn)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的需要, 將土地征收補(bǔ)償作為土地制度的一個(gè)重要方面, 在通盤考慮的基礎(chǔ)上予以改革和完善, 是執(zhí)政黨和政府不能回避的課題。
道路就在那里, 方向不言自明。問(wèn)題在于基于什么考慮, 做出什么選擇。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：政法論壇2017年06期
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