——基于“城里人農(nóng)村購(gòu)地建房”之爭(zhēng)的思考
近年來，圍繞城里人能否到農(nóng)村購(gòu)地建房之爭(zhēng)成為了一個(gè)社會(huì)焦點(diǎn)。從各類公開的媒體反映，似乎贊成者的呼聲要明顯高于反對(duì)者的聲音，并羅列出一系列優(yōu)點(diǎn)：為鄉(xiāng)村振興注入資金、增加人氣，盤活農(nóng)村閑置的建設(shè)用地、提高農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效益，滿足城里人在農(nóng)村養(yǎng)老的需求、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效增加住房供給、降低城市房?jī)r(jià)等。但是，調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)基層管理者，特別是從事國(guó)土資源管理的縣鄉(xiāng)具體從業(yè)人員認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村土地使用制度基本框架尚未完全構(gòu)建，城里人農(nóng)村購(gòu)地建房的條件并不成熟，貿(mào)然全面放開城里人到農(nóng)村購(gòu)地建房，弊大于利。
一、城里人農(nóng)村購(gòu)地建房的制度環(huán)境尚不健全的主要表現(xiàn)
與勞動(dòng)力、資本要素流動(dòng)不一樣，土地作為不動(dòng)產(chǎn)，其要素配置的實(shí)質(zhì)就是使用制度的設(shè)置，且“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，任何一項(xiàng)土地使用制度的變化，都會(huì)影響勞動(dòng)力、資本等其它要素的流動(dòng)，甚至可能影響著社會(huì)的穩(wěn)定。現(xiàn)階段允許城里人農(nóng)村購(gòu)地建房用地制度尚不健全的主要表現(xiàn)包括以下幾點(diǎn)。
1.農(nóng)村土地規(guī)劃與用途管制尚不完善
十八屆三中全會(huì)明確指出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市，必須符合規(guī)劃和用途管制的基本前提，現(xiàn)實(shí)卻是有效的農(nóng)村土地利用規(guī)劃與相應(yīng)的用途管制制度缺失。雖然隨著新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的提出，近十年來各地積極開展了村土地利用規(guī)劃的探索，2017年原國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)在有條件的地區(qū)開展村土地利用規(guī)劃編制工作，但村土地利用規(guī)劃總體上還處于起步階段，其編制水平難以滿足社會(huì)發(fā)展需求。一方面，沒有適宜村莊“遷村并點(diǎn)”發(fā)展潮流的農(nóng)村居民點(diǎn)體系規(guī)劃，這種立足于現(xiàn)有自然村莊布局的村莊建設(shè)，無法形成公共基礎(chǔ)設(shè)施配置所需要的人口與土地聚集規(guī)模，導(dǎo)致生活環(huán)境水平難以提高，一些只有幾戶人家村莊的道路等基礎(chǔ)設(shè)施的硬化反而可能成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活現(xiàn)代化的負(fù)擔(dān)，增加村莊后期復(fù)墾的成本。另一方面，又存在“千村一面”的規(guī)劃現(xiàn)象，不能很好地針對(duì)各地獨(dú)具特色的自然資源、區(qū)位條件與人文環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃的可操作性不強(qiáng)，缺乏生命力而難以發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)控作用。
2.農(nóng)村宅基地的福利性質(zhì)并沒改變
我國(guó)現(xiàn)行的限定身份、無償使用的農(nóng)村宅基地“一戶一宅”使用制度，具有鮮明的身份性和福利性，在保障農(nóng)民的基本居住條件、維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面具有特定功能。在現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，這種宅基地使用制度仍然是對(duì)農(nóng)民居住權(quán)利的有效保護(hù)。若利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)手段，允許城里人農(nóng)村購(gòu)地建房，雖然可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效益，但極有可能沖擊現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用制度，進(jìn)而影響一般農(nóng)戶的居住用地保障。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中以投資為目的而人為炒房導(dǎo)致的城市高房?jī)r(jià)，農(nóng)民不得不擔(dān)心城里人農(nóng)村購(gòu)地建房的動(dòng)機(jī)及其后果。
3.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制遠(yuǎn)未形成
不可否認(rèn)，流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村閑置低效宅基地的必要手段，但科學(xué)的流轉(zhuǎn)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的基本條件。目前的現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村根本沒有構(gòu)建好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。誰是宅基地的流轉(zhuǎn)主體？作為農(nóng)村土地所有者的村集體經(jīng)濟(jì)組織，理應(yīng)是流轉(zhuǎn)主體，但目前的村集體經(jīng)濟(jì)組織根本擔(dān)當(dāng)不了這一責(zé)任，若由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代為行使，不僅加重了基層政府的工作負(fù)擔(dān)，更有可能影響村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。另外，城里人農(nóng)村購(gòu)地建房的用地價(jià)格如何評(píng)估？產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益如何分配與使用？如何再次流轉(zhuǎn)？等等相關(guān)內(nèi)容，都必須在村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠勝任流轉(zhuǎn)決策主體角色的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。
4.存在催生新“閑置房”的可能
現(xiàn)實(shí)中已有一些杰出鄉(xiāng)賢通過各種途徑在農(nóng)村建房，并因其建筑質(zhì)量明顯高于當(dāng)?shù)厮蕉闪嗣黠@地標(biāo)建筑物，但卻成為長(zhǎng)年緊閉的新“閑置房”，加劇了宅基地的閑置程度。主人只是逢年過節(jié)回去住上幾天，偶爾最多住上個(gè)把月，因?yàn)檗r(nóng)村的醫(yī)療、交通等公共設(shè)施不如城市便利，他們的人際交往圈也主要在城市。事實(shí)上，日益發(fā)展的“民宿”產(chǎn)業(yè)已為城里人享受鄉(xiāng)村自然風(fēng)光提供了機(jī)會(huì)。人們?yōu)槭裁催x擇花費(fèi)幾十萬元在農(nóng)村購(gòu)地建房，而不愿選擇“民宿”，除了“民宿”產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不健全外，主要還是置業(yè)投資心態(tài)作祟。因?yàn)樗麄冃睦镆睬宄麄兊淖优豢赡艿睫r(nóng)村來定居，自己也不可能真正長(zhǎng)年居住于此，其潛意識(shí)是希望將來能在政府的征收補(bǔ)償或再次流轉(zhuǎn)中獲得一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這在本質(zhì)上與投資炒房區(qū)別不大。
5.對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的治理提出新的挑戰(zhàn)
我國(guó)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的定性和治理的決心是一貫堅(jiān)定的。城鎮(zhèn)居民通過購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，不僅侵占了農(nóng)民的權(quán)利，更破壞了房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常秩序。現(xiàn)階段若允許城里人農(nóng)村購(gòu)地建房，在一定程度上就是對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合法性的認(rèn)可，這對(duì)于通過城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)房的廣大消費(fèi)者而言是極不公平，會(huì)對(duì)國(guó)家治理小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生負(fù)面影響。
二、加快構(gòu)建農(nóng)村土地使用制度基本框架的思考
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)、同等入市，是我國(guó)土地使用制度改革的方向；打通土地、勞動(dòng)力、資金等要素通道是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵之舉。加快構(gòu)建農(nóng)村土地使用制度基本框架，不僅是探索城里人能否農(nóng)村購(gòu)地建房的前提條件，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在需求。
1.加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)
深化農(nóng)村土地使用制度改革，不能忽視作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體作用，在近年來的“三塊地”改革試點(diǎn)中，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用是試點(diǎn)順利推進(jìn)的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)。如江西省余江縣在宅基地改革中，充分尊重村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村宅基地所有者的地位，明確“政府引導(dǎo)，村組主導(dǎo)，農(nóng)民參與”的改革原則，通過加強(qiáng)村民事務(wù)理事會(huì)的建設(shè)來彌補(bǔ)村集體組織弱化的缺陷，把村集體組織作為改革的運(yùn)行主體，實(shí)行改革試點(diǎn)的“一村一案”。在不違背全縣的改革綱領(lǐng)和相關(guān)規(guī)章制度的前提下，本村的宅基地分配方案、宅基地增值分配方案、宅基地有償使用的起征面積與標(biāo)準(zhǔn)等具體改革內(nèi)容均由各村自行制定。改革開放以來，我國(guó)的村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)不僅沒有隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而加強(qiáng)，反而呈現(xiàn)出日益弱化的明顯趨勢(shì)，“無資產(chǎn)、無資本、無資金”的村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)狀很是普遍，大部分村集體沒有能力行使農(nóng)村土地使用制度改革的主體作用。因此，必須加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，使之勝任深化農(nóng)村土地使用制度改革的需要。
2.全面推進(jìn)村土地利用規(guī)劃的編制
村土地利用規(guī)劃是統(tǒng)籌區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)布局、居民點(diǎn)體系建設(shè)的“藍(lán)圖”，是土地使用制度改革中優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的依據(jù)，也是國(guó)家對(duì)土地利用進(jìn)行宏觀調(diào)控的必要手段。應(yīng)盡快改變當(dāng)前村土地利用規(guī)劃滯后于社會(huì)需求的現(xiàn)狀，全面推進(jìn)村土地利用規(guī)劃編制。首先要針對(duì)生活基礎(chǔ)設(shè)施配套的人口聚集規(guī)模內(nèi)在需求的“遷村并點(diǎn)”發(fā)展潮流，遵循區(qū)位差、自然資源稟賦低、居住人口少自然村莊消亡的客觀規(guī)律，由基層政府組織區(qū)域居民點(diǎn)布局體系用地規(guī)劃，既要考慮現(xiàn)有的村級(jí)組織基礎(chǔ)與歷史沿續(xù)，更要考慮生活公共設(shè)施共享的需求。然后在區(qū)域居民點(diǎn)布局體系規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的公眾參與機(jī)制，充分吸納廣大村民參與，編制出切合實(shí)際的、可操作性強(qiáng)的村莊建設(shè)的用地規(guī)劃，并相應(yīng)制定適合于當(dāng)?shù)匦枰挠猛竟苤浦贫取?/p>
3.構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約機(jī)制
造成“隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、農(nóng)村居住人口的減少，農(nóng)村宅基地不減反增”現(xiàn)象最主要原因，就是缺乏有效的農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約機(jī)制，本質(zhì)上也是農(nóng)村土地使用基本框架的不健全，才導(dǎo)致低效、閑置的農(nóng)村建設(shè)用地日益增加。因此，應(yīng)通過構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約機(jī)制，提升節(jié)約集約利用水平。一是盡快出臺(tái)“農(nóng)村宅基地‘一戶一宅’管理實(shí)施細(xì)則”。要通過“一戶一宅”實(shí)施細(xì)則的貫徹落實(shí)，在制度上消除“建新不拆舊”“一戶多宅”的現(xiàn)象。二是要建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制。對(duì)于已在城鎮(zhèn)擁有穩(wěn)定收入和固定住所的農(nóng)戶，應(yīng)通過給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，鼓勵(lì)其退出農(nóng)村閑置的宅基地。三是要構(gòu)建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。對(duì)于“一戶多宅”或閑置宅基地，應(yīng)通過流轉(zhuǎn)進(jìn)行盤活，至于流轉(zhuǎn)方式、產(chǎn)生的收益分配及其使用，則應(yīng)在村集體經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)下通過村民討論形成具體方案。
4.加快小產(chǎn)權(quán)房的治理進(jìn)度
小產(chǎn)權(quán)房的治理是實(shí)現(xiàn)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”改革目標(biāo)繞不過去的檻，也是當(dāng)前開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)面臨的一個(gè)敏感話題?！伴L(zhǎng)痛不如短痛”，國(guó)家應(yīng)下定決心，根據(jù)不同小產(chǎn)權(quán)房的形成背景及其負(fù)面影響的不同程度，分類治理，盡早消除“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”改革路上的障礙。
從媒體上看，一些“城里人農(nóng)村購(gòu)地建房”的呼吁者，主要是基于對(duì)“農(nóng)民把地和房都賣了，沒地方住，還可能拿著賣地的錢去賭博了”的反駁，實(shí)際上，這只是個(gè)案而不是本質(zhì)原因。農(nóng)民是理性的社會(huì)人，政府不能、也沒有能力對(duì)農(nóng)民的生活大包大攬。只有當(dāng)農(nóng)村土地使用基本框架已經(jīng)構(gòu)建，城鄉(xiāng)要素流通的制度環(huán)境已經(jīng)完備，城里人農(nóng)村購(gòu)地建房也許就能“水到渠成”。需要強(qiáng)調(diào)的是，城市其它社會(huì)資本對(duì)鄉(xiāng)村振興的注入，也需要鄉(xiāng)村用地的保障，同樣離不開完備的農(nóng)村土地使用制度基本框架，只不過因?yàn)槌抢锶宿r(nóng)村購(gòu)地建房會(huì)引發(fā)很大的連鎖反應(yīng)，才引起廣泛關(guān)注，成為社會(huì)討論的熱點(diǎn)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》2018年第五期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
