——基于“城里人農村購地建房”之爭的思考
近年來，圍繞城里人能否到農村購地建房之爭成為了一個社會焦點。從各類公開的媒體反映，似乎贊成者的呼聲要明顯高于反對者的聲音，并羅列出一系列優點：為鄉村振興注入資金、增加人氣，盤活農村閑置的建設用地、提高農村建設用地的經濟效益，滿足城里人在農村養老的需求、促進鄉村經濟發展，有效增加住房供給、降低城市房價等。但是，調研卻發現，絕大多數基層管理者，特別是從事國土資源管理的縣鄉具體從業人員認為，當前農村土地使用制度基本框架尚未完全構建，城里人農村購地建房的條件并不成熟，貿然全面放開城里人到農村購地建房，弊大于利。
一、城里人農村購地建房的制度環境尚不健全的主要表現
與勞動力、資本要素流動不一樣，土地作為不動產，其要素配置的實質就是使用制度的設置，且“牽一發而動全身”，任何一項土地使用制度的變化，都會影響勞動力、資本等其它要素的流動，甚至可能影響著社會的穩定。現階段允許城里人農村購地建房用地制度尚不健全的主要表現包括以下幾點。
1.農村土地規劃與用途管制尚不完善
十八屆三中全會明確指出，農村集體經營性建設用地同等入市，必須符合規劃和用途管制的基本前提，現實卻是有效的農村土地利用規劃與相應的用途管制制度缺失。雖然隨著新農村建設目標的提出，近十年來各地積極開展了村土地利用規劃的探索，2017年原國土資源部印發了《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》，鼓勵在有條件的地區開展村土地利用規劃編制工作，但村土地利用規劃總體上還處于起步階段，其編制水平難以滿足社會發展需求。一方面，沒有適宜村莊“遷村并點”發展潮流的農村居民點體系規劃，這種立足于現有自然村莊布局的村莊建設，無法形成公共基礎設施配置所需要的人口與土地聚集規模，導致生活環境水平難以提高，一些只有幾戶人家村莊的道路等基礎設施的硬化反而可能成為實現農村生活現代化的負擔，增加村莊后期復墾的成本。另一方面，又存在“千村一面”的規劃現象，不能很好地針對各地獨具特色的自然資源、區位條件與人文環境進行規劃，導致規劃的可操作性不強，缺乏生命力而難以發揮應有的調控作用。
2.農村宅基地的福利性質并沒改變
我國現行的限定身份、無償使用的農村宅基地“一戶一宅”使用制度，具有鮮明的身份性和福利性，在保障農民的基本居住條件、維持農村社會穩定方面具有特定功能。在現階段農村社會經濟發展水平下，這種宅基地使用制度仍然是對農民居住權利的有效保護。若利用市場經濟的調節手段，允許城里人農村購地建房，雖然可實現農村建設用地的經濟效益，但極有可能沖擊現行的農村宅基地使用制度，進而影響一般農戶的居住用地保障。面對現實中以投資為目的而人為炒房導致的城市高房價，農民不得不擔心城里人農村購地建房的動機及其后果。
3.農村宅基地流轉機制遠未形成
不可否認，流轉是盤活農村閑置低效宅基地的必要手段，但科學的流轉機制是實現農村宅基地流轉的基本條件。目前的現實是農村根本沒有構建好農村宅基地流轉機制。誰是宅基地的流轉主體？作為農村土地所有者的村集體經濟組織，理應是流轉主體，但目前的村集體經濟組織根本擔當不了這一責任，若由鄉鎮政府代為行使，不僅加重了基層政府的工作負擔，更有可能影響村集體經濟組織的利益。另外，城里人農村購地建房的用地價格如何評估？產生的經濟收益如何分配與使用？如何再次流轉？等等相關內容，都必須在村集體經濟組織能夠勝任流轉決策主體角色的基礎上進一步完善。
4.存在催生新“閑置房”的可能
現實中已有一些杰出鄉賢通過各種途徑在農村建房，并因其建筑質量明顯高于當地水平而成了明顯地標建筑物，但卻成為長年緊閉的新“閑置房”，加劇了宅基地的閑置程度。主人只是逢年過節回去住上幾天，偶爾最多住上個把月，因為農村的醫療、交通等公共設施不如城市便利，他們的人際交往圈也主要在城市。事實上，日益發展的“民宿”產業已為城里人享受鄉村自然風光提供了機會。人們為什么選擇花費幾十萬元在農村購地建房，而不愿選擇“民宿”，除了“民宿”產業發展尚不健全外，主要還是置業投資心態作祟。因為他們心里也清楚，他們的子女不可能到農村來定居，自己也不可能真正長年居住于此，其潛意識是希望將來能在政府的征收補償或再次流轉中獲得一定的經濟回報，這在本質上與投資炒房區別不大。
5.對小產權房的治理提出新的挑戰
我國對小產權房的定性和治理的決心是一貫堅定的。城鎮居民通過購買小產權房，不僅侵占了農民的權利，更破壞了房地產市場的正常秩序。現階段若允許城里人農村購地建房，在一定程度上就是對小產權房合法性的認可，這對于通過城鎮房地產市場購房的廣大消費者而言是極不公平，會對國家治理小產權房產生負面影響。
二、加快構建農村土地使用制度基本框架的思考
建立城鄉統一的建設用地市場，實現農村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市，是我國土地使用制度改革的方向；打通土地、勞動力、資金等要素通道是推進鄉村振興，實現城鄉融合發展的關鍵之舉。加快構建農村土地使用制度基本框架，不僅是探索城里人能否農村購地建房的前提條件，也是推進鄉村振興戰略的內在需求。
1.加強村集體經濟組織建設
深化農村土地使用制度改革，不能忽視作為所有者的農村集體經濟組織主體作用，在近年來的“三塊地”改革試點中，充分發揮村集體經濟組織的主體作用是試點順利推進的一個成功經驗。如江西省余江縣在宅基地改革中，充分尊重村集體經濟組織是農村宅基地所有者的地位，明確“政府引導，村組主導，農民參與”的改革原則，通過加強村民事務理事會的建設來彌補村集體組織弱化的缺陷，把村集體組織作為改革的運行主體，實行改革試點的“一村一案”。在不違背全縣的改革綱領和相關規章制度的前提下，本村的宅基地分配方案、宅基地增值分配方案、宅基地有償使用的起征面積與標準等具體改革內容均由各村自行制定。改革開放以來，我國的村集體經濟組織建設不僅沒有隨著社會經濟的發展而加強，反而呈現出日益弱化的明顯趨勢，“無資產、無資本、無資金”的村集體經濟組織現狀很是普遍，大部分村集體沒有能力行使農村土地使用制度改革的主體作用。因此，必須加強村集體經濟組織建設，使之勝任深化農村土地使用制度改革的需要。
2.全面推進村土地利用規劃的編制
村土地利用規劃是統籌區域基礎設施建設與產業布局、居民點體系建設的“藍圖”，是土地使用制度改革中優化土地利用結構的依據，也是國家對土地利用進行宏觀調控的必要手段。應盡快改變當前村土地利用規劃滯后于社會需求的現狀，全面推進村土地利用規劃編制。首先要針對生活基礎設施配套的人口聚集規模內在需求的“遷村并點”發展潮流，遵循區位差、自然資源稟賦低、居住人口少自然村莊消亡的客觀規律，由基層政府組織區域居民點布局體系用地規劃，既要考慮現有的村級組織基礎與歷史沿續，更要考慮生活公共設施共享的需求。然后在區域居民點布局體系規劃的基礎上，通過科學的公眾參與機制，充分吸納廣大村民參與，編制出切合實際的、可操作性強的村莊建設的用地規劃，并相應制定適合于當地需要的用途管制制度。
3.構建農村建設用地節約集約機制
造成“隨著城鎮化的推進、農村居住人口的減少，農村宅基地不減反增”現象最主要原因，就是缺乏有效的農村建設用地節約集約機制，本質上也是農村土地使用基本框架的不健全，才導致低效、閑置的農村建設用地日益增加。因此，應通過構建農村建設用地節約集約機制，提升節約集約利用水平。一是盡快出臺“農村宅基地‘一戶一宅’管理實施細則”。要通過“一戶一宅”實施細則的貫徹落實，在制度上消除“建新不拆舊”“一戶多宅”的現象。二是要建立農村宅基地有償退出機制。對于已在城鎮擁有穩定收入和固定住所的農戶，應通過給予一定的經濟補償，鼓勵其退出農村閑置的宅基地。三是要構建農村宅基地流轉機制。對于“一戶多宅”或閑置宅基地，應通過流轉進行盤活，至于流轉方式、產生的收益分配及其使用，則應在村集體經濟組織的主導下通過村民討論形成具體方案。
4.加快小產權房的治理進度
小產權房的治理是實現“建立城鄉統一的建設用地市場”改革目標繞不過去的檻，也是當前開展農村集體經營性建設用地入市改革試點面臨的一個敏感話題。“長痛不如短痛”，國家應下定決心，根據不同小產權房的形成背景及其負面影響的不同程度，分類治理，盡早消除“建立城鄉統一的建設用地市場”改革路上的障礙。
從媒體上看，一些“城里人農村購地建房”的呼吁者，主要是基于對“農民把地和房都賣了，沒地方住，還可能拿著賣地的錢去賭博了”的反駁，實際上，這只是個案而不是本質原因。農民是理性的社會人，政府不能、也沒有能力對農民的生活大包大攬。只有當農村土地使用基本框架已經構建，城鄉要素流通的制度環境已經完備，城里人農村購地建房也許就能“水到渠成”。需要強調的是，城市其它社會資本對鄉村振興的注入，也需要鄉村用地的保障，同樣離不開完備的農村土地使用制度基本框架，只不過因為城里人農村購地建房會引發很大的連鎖反應，才引起廣泛關注，成為社會討論的熱點。
中國鄉村發現網轉自：《土地科學動態》2018年第五期
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