一、小崗精神緣起與凝練
1984年以前，中國農(nóng)村推行的是人民公社體制下“兩權(quán)合一”的土地使用制，即土地集體所有、集體使用，公社社員由集體統(tǒng)一安排勞動，但因參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社員，無論男女還是體弱體壯，均一律按時記工，極大地挫傷了社員的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。1978年12月召開的中共十一屆三中全會，作出了實(shí)行改革開放的新決策，啟動了農(nóng)村改革的進(jìn)程。1979年9月召開的中共十一屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，明確提出實(shí)行責(zé)任制，在經(jīng)濟(jì)上保障農(nóng)民的物資利益，政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，奠定了農(nóng)村改革的基本指導(dǎo)思想，拉開了農(nóng)村改革的序幕，但該決定仍然作出了“不許分田單干”的規(guī)定。
1978年12月，小崗村18戶農(nóng)民為了擺脫“吃糧靠返銷，用錢靠救濟(jì)，生產(chǎn)靠貸款”的生活困境，率先實(shí)行分田到戶，首創(chuàng)了“大包干”的農(nóng)村土地經(jīng)營模式，拉開了農(nóng)村土地制度改革的帷幕。小崗村的大膽嘗試，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定。上世紀(jì)80年代的幾個中央一號文件，在總結(jié)農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，一方面把農(nóng)民的首創(chuàng)上升為政策和理論，一方面不斷地把改革引向深入。1982年1號文件，明確提出可以實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；1983年1號文件，提出聯(lián)產(chǎn)承包不一定都包到戶，可以包到組，也可以實(shí)行專業(yè)承包；1984年1號文件，確認(rèn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義合作制理論在中國的最先實(shí)踐。因此，從1978年底開始直到1984年，才從政策上、理論上、體制上明確地肯定家庭承包是黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。自此，小崗村的“大包干”模式與小崗精神，以磅礴之勢迅速推向全國，享譽(yù)世界。小崗精神凝練了窮則思變的圖強(qiáng)精神、敢為人先的開拓精神、無畏無懼的擔(dān)當(dāng)精神、勇于探索的試錯精神、堅持真理的執(zhí)著精神，小崗精神成為推動農(nóng)村土地制度改革的精神標(biāo)桿。
二、小崗精神與農(nóng)村土地制度改革
1.小崗精神：農(nóng)村土地制度改革起航的引擎
（1）“大包干”創(chuàng)新了農(nóng)村土地經(jīng)營模式。1956年4月29日，何成在《人民日報》發(fā)表《生產(chǎn)組和社員都應(yīng)該“包工包產(chǎn)”》署名文章，首次提出了對組和社員建立包工包產(chǎn)責(zé)任制的設(shè)想，催生了“包產(chǎn)到戶”最早在浙江永嘉縣燎原社的試點(diǎn)。1960~1962年，圍繞盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)民生存條件，中央提出在農(nóng)村推行“三自一包”，但因被疑觸及到人民公社集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而扼殺。始于上世紀(jì)50年代的“包產(chǎn)到戶”，被小崗村18戶農(nóng)民發(fā)展為“大包干”，構(gòu)建了“集體所有，家庭承包”的農(nóng)村土地經(jīng)營模式，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，徹底打破了人民公社體制下的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的禁錮。
（2）“大包干”引航了農(nóng)村土地制度改革方向。“大包干”成為我國長久不變的政策，是因?yàn)闈M足了農(nóng)民在自家地里種地的愿望，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，取得了有目共睹的巨大成功。因此，中共十七屆三中全會決定，要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”；中共十八屆三中全會重申，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”；中共十九大強(qiáng)調(diào)，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。中共中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的一系列方針政策，都一以貫之地在堅守“大包干”的基礎(chǔ)上深入推進(jìn)。
（3）“大包干”奠定了新時代深化農(nóng)村承包地制度改革的基礎(chǔ)。新時代農(nóng)村承包地制度改革必須圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)，重點(diǎn)是解決農(nóng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾，首要任務(wù)是“在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”?！按蟀伞眲?chuàng)建的農(nóng)村承包地經(jīng)營模式，為農(nóng)村承包地在“兩權(quán)”分離的基礎(chǔ)上推進(jìn)“三權(quán)”分置及其權(quán)能頂層設(shè)計奠定了基礎(chǔ)。
2.小崗精神：農(nóng)村土地制度改革推進(jìn)的助推器
（1）農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)開啟了農(nóng)村改革發(fā)展的“兩個飛躍”。鄧小平曾預(yù)言，中國農(nóng)村社會主義農(nóng)業(yè)的改革與發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，有“兩個飛躍”。第一個飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制；第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)“兩個飛躍”體現(xiàn)在農(nóng)村土地利用上就是土地由集中經(jīng)營到分散經(jīng)營，再由分散經(jīng)營到集中經(jīng)營?！按蟀伞睆谋硐笊峡词恰胺痔锏綉簟?，使得土地分散經(jīng)營，但在推進(jìn)過程中，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村富余勞動力開始進(jìn)城務(wù)工，助推農(nóng)村承包地自發(fā)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，土地又由分散經(jīng)營到集中經(jīng)營。
（2）農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)催生了農(nóng)村宅基地制度改革。農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)培育壯大了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加速了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地閑置，催生了農(nóng)村宅基地制度改革。據(jù)統(tǒng)計和測算，2005~2015年，安徽省城鎮(zhèn)化率由35.5%增至50.5%，村莊用地面積保持在1.13×106hm2。到2030年，安徽省城鎮(zhèn)化率將達(dá)70%，需新增2.0×105hm2的建設(shè)用地指標(biāo)。而按常住人口測算，安徽省屆時僅需3.333×105hm2建設(shè)用地。因此，至2030年，安徽省即使通過“增減掛”“地隨人走”等政策解決新增2.0×105hm2的建設(shè)用地指標(biāo)，仍有6.0×105hm2的村莊用地空置。所以，和全國一樣，在嚴(yán)格征地制度的大環(huán)境下，解決用地的根本途徑就是盤活村莊用地，建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。
（3）農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)為征地制度改革創(chuàng)造了條件。據(jù)研究，1981~2014年，城市建設(shè)用地增加了6.44倍, 年均凈增1.311×105hm2，其中占用耕地59.16%，占用農(nóng)村居民點(diǎn)15.24%，被征土地均以占用耕地為主，大部分用于建設(shè)各種形式的開發(fā)區(qū)和房地產(chǎn)開發(fā)?？梢?，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，離不開征地的支撐。因此，沒有農(nóng)村承包地制度改革就沒有大量的農(nóng)村宅基地被釋放，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地就必須通過現(xiàn)行征地制度來解決。
3.小崗精神：全面深化農(nóng)村土地制度改革的基本遵循
（1）改革必須堅守“三條底線”。一是不改變土地公有制性質(zhì)，確保集體成員有資格承包土地，確保農(nóng)民在享有土地承包權(quán)的前提下流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，有序推進(jìn)農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置；二是不突破耕地紅線，堅守18億畝耕地紅線，才確保藏糧于地戰(zhàn)略的實(shí)施；三是不損害農(nóng)民利益，始終把農(nóng)民利益放在首位，各項政策要把紅利釋放給農(nóng)民。
（2）改革必須堅守農(nóng)村基本經(jīng)營制度長久不變的政策。十一屆三中全會以來建立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，必須長久堅守。中共十九大作出“農(nóng)村土地承包第二輪到期再延長30年”的決定，其實(shí)質(zhì)就是給農(nóng)民吃下了“定心丸”，黨承諾對農(nóng)村的基本政策不會改變，要變只會越變越好。
（3）改革不得侵犯農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)?！按蟀伞眻允亓艘粭l重要的理念，即“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。“交足國家的”，就是農(nóng)民經(jīng)營集體所有土地，以農(nóng)業(yè)稅的形式上交“公糧”；“留足集體的”，就是農(nóng)民經(jīng)營集體所有土地，以地租的形式保障集體提留；“剩下都是自己的”，就是保障農(nóng)民經(jīng)營集體所有土地的既得收益。顯然，“大包干”遵循了“改革不得侵犯農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)”的基本準(zhǔn)則。
（4）農(nóng)村宅基地改革必須保障農(nóng)民居住權(quán)。“三塊地”改革中的宅基地改革，主要是通過建立宅基地退出機(jī)制、實(shí)行宅基地指標(biāo)異地交易等，盤活和顯化宅基地價值，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入等，而對保障農(nóng)民住房權(quán)方面卻較少涉及。按照規(guī)定，政府每年要拿出10%的建設(shè)用地指標(biāo)用于新增農(nóng)戶建房，但由于土地財政的驅(qū)動，該政策幾乎未落實(shí)，導(dǎo)致新增建房無序、違法占用耕地等現(xiàn)象。因此，農(nóng)村宅基地改革要以小崗精神為標(biāo)桿，把農(nóng)民的利益放在首位，確保農(nóng)民住房權(quán)。
三、農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興
1.農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)
鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是基礎(chǔ)，只有產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)村才能重現(xiàn)盎然生機(jī)，鄉(xiāng)村才有可能振興。促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺必須以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，而農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置則是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的制度保障。農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置是繼“大包干”之往、開土地適度規(guī)模經(jīng)營之來，以“大包干”作為改革的基本遵循，在農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)過程中消解了耕地細(xì)碎化，培育壯大了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。
2.農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置：農(nóng)村生態(tài)宜居的最優(yōu)路徑
鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，要“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。鄉(xiāng)愁體現(xiàn)的是人與自然的和諧相處，尤其是農(nóng)村的老宅、河塘、古樹、曲徑、細(xì)流等，是生態(tài)宜居的基本元素。其中，老宅是最重要的元素，一旦滅失，組成鄉(xiāng)愁的其它元素亦隨之消散。針對農(nóng)村大量農(nóng)房閑置、鄉(xiāng)村凋敝等現(xiàn)狀，2018年的中央1號文件首次提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置，為盤活閑置農(nóng)房釋放了空間，為推進(jìn)生態(tài)宜居建設(shè)提供了政策和制度保障。
3.征地制度改革：保障“三農(nóng)”利益的重要抓手
征地的本源是國家為了公共利益的需要，因此，征地制度改革必須要將征地范圍嚴(yán)格限定在公共設(shè)施和公益設(shè)施項目內(nèi)，這樣才能杜絕土地財政，實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量質(zhì)量雙保護(hù)，奠定藏糧于地戰(zhàn)略基礎(chǔ)。征地制度改革的首要任務(wù)是從制度層面上確保把改革的紅利釋放給農(nóng)民，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。而且，征地制度改革必須要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，逐步減少直至停止依靠征地增加增量建設(shè)用地來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，轉(zhuǎn)而從挖掘存量土地，提高節(jié)約集約利用水平來推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
4.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市：解決鄉(xiāng)村振興資金缺口的有效舉措
農(nóng)村集體建設(shè)用地包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地等三類。農(nóng)村公益性公共設(shè)施用地不僅沒有入市的余地，還要增加供給；宅基地歸農(nóng)民使用，只有依法退出后才能上市流轉(zhuǎn)；與宅基地比，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及安置人員較少，無需安置回遷房，收儲程序簡單，入市成本低。而且，我國大部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地集中連片成規(guī)模，易于實(shí)現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價，其入市收益大部分歸集體支配，主要用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，成為解決鄉(xiāng)村振興資金缺口的有效舉措。
四、結(jié)果與討論
1.小崗精神是一種鍥而不舍的民族精神
民族精神集中體現(xiàn)了一個民族生命力、創(chuàng)造力和凝聚力，是一個民族賴以生存、共同生活、共同發(fā)展的核心和靈魂。經(jīng)過40年的砥礪奮進(jìn)，小崗精神的強(qiáng)大生命力在于為改革注入了永不衰竭的動力，其首創(chuàng)的“大包干”上升為國家政策，凝聚了億萬農(nóng)民的心聲，譜寫了“以磅礴之勢迅速推向全國”的壯麗詩篇，為將中國人的飯碗牢牢端在自己手里奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)今，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程中，深化農(nóng)村土地制度改革，必須堅持小崗精神，繼往開來，筑夢前行。
2.農(nóng)村土地制度改革永遠(yuǎn)在路上
小崗的“大包干”就是將農(nóng)民的實(shí)踐上升為國家政策，是實(shí)踐基礎(chǔ)上理論創(chuàng)新，進(jìn)而推動制度創(chuàng)新的典范；正在推進(jìn)的農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置，是將農(nóng)村承包地在自發(fā)流轉(zhuǎn)中形成的事實(shí)，經(jīng)過法律和政策規(guī)范、提升后成為農(nóng)村土地改革方略的核心。所以，改革永遠(yuǎn)在路上。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，社會各項保障制度實(shí)現(xiàn)均等化，土地將會逐漸退出其保障功能，屆時通過自愿有償?shù)姆绞剑忻窕霓r(nóng)民將會依法轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，農(nóng)村土地將會回歸“兩權(quán)”分離的使用制，即集體所有、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體使用。
3.鄉(xiāng)村振興必須基于農(nóng)村土地使用制度改革
農(nóng)村土地制度改革一直是在前進(jìn)中探索，在探索中前進(jìn)。1949~1958年，經(jīng)過“土改——互助組——合作化——人民公社”，確立了農(nóng)村集體土地所有制，無論是1960~1962年的“三自一包”，還是1978年的小崗“大包干”，直至正在推進(jìn)的農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置，都沒有改變，即鄉(xiāng)村振興必須基于深化農(nóng)村土地制度改革，才能解決農(nóng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾。
作者單位：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地科學(xué)動態(tài)》2018年第五期 微信公眾號（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
