一、小崗精神緣起與凝練
1984年以前，中國農村推行的是人民公社體制下“兩權合一”的土地使用制，即土地集體所有、集體使用，公社社員由集體統一安排勞動，但因參加農業生產的社員，無論男女還是體弱體壯，均一律按時記工，極大地挫傷了社員的生產積極性，導致農業生產效率低下。1978年12月召開的中共十一屆三中全會，作出了實行改革開放的新決策，啟動了農村改革的進程。1979年9月召開的中共十一屆四中全會通過了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，明確提出實行責任制，在經濟上保障農民的物資利益，政治上尊重農民的民主權利，奠定了農村改革的基本指導思想，拉開了農村改革的序幕，但該決定仍然作出了“不許分田單干”的規定。
1978年12月，小崗村18戶農民為了擺脫“吃糧靠返銷，用錢靠救濟，生產靠貸款”的生活困境，率先實行分田到戶，首創了“大包干”的農村土地經營模式，拉開了農村土地制度改革的帷幕。小崗村的大膽嘗試，得到了中央領導的肯定。上世紀80年代的幾個中央一號文件，在總結農村土地制度改革實踐的基礎上，一方面把農民的首創上升為政策和理論，一方面不斷地把改革引向深入。1982年1號文件，明確提出可以實行聯產承包責任制；1983年1號文件，提出聯產承包不一定都包到戶，可以包到組，也可以實行專業承包；1984年1號文件，確認家庭聯產承包責任制是黨領導下的中國農民的偉大創造，是馬克思主義合作制理論在中國的最先實踐。因此，從1978年底開始直到1984年，才從政策上、理論上、體制上明確地肯定家庭承包是黨領導下的農民的偉大創造。自此，小崗村的“大包干”模式與小崗精神，以磅礴之勢迅速推向全國，享譽世界。小崗精神凝練了窮則思變的圖強精神、敢為人先的開拓精神、無畏無懼的擔當精神、勇于探索的試錯精神、堅持真理的執著精神，小崗精神成為推動農村土地制度改革的精神標桿。
二、小崗精神與農村土地制度改革
1.小崗精神：農村土地制度改革起航的引擎
（1）“大包干”創新了農村土地經營模式。1956年4月29日，何成在《人民日報》發表《生產組和社員都應該“包工包產”》署名文章，首次提出了對組和社員建立包工包產責任制的設想，催生了“包產到戶”最早在浙江永嘉縣燎原社的試點。1960~1962年，圍繞盡快恢復農業生產，改善農民生存條件，中央提出在農村推行“三自一包”，但因被疑觸及到人民公社集體經濟基礎而扼殺。始于上世紀50年代的“包產到戶”，被小崗村18戶農民發展為“大包干”，構建了“集體所有，家庭承包”的農村土地經營模式，推行家庭聯產承包責任制，徹底打破了人民公社體制下的“三級所有，隊為基礎”的禁錮。
（2）“大包干”引航了農村土地制度改革方向。“大包干”成為我國長久不變的政策，是因為滿足了農民在自家地里種地的愿望，極大地調動了農民的生產積極性，取得了有目共睹的巨大成功。因此，中共十七屆三中全會決定，要“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”；中共十八屆三中全會重申，“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”；中共十九大強調，“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。中共中央關于深化農村土地制度改革的一系列方針政策，都一以貫之地在堅守“大包干”的基礎上深入推進。
（3）“大包干”奠定了新時代深化農村承包地制度改革的基礎。新時代農村承包地制度改革必須圍繞鄉村振興戰略全面推進，重點是解決農村發展不充分和城鄉發展不平衡的矛盾，首要任務是“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度”。“大包干”創建的農村承包地經營模式，為農村承包地在“兩權”分離的基礎上推進“三權”分置及其權能頂層設計奠定了基礎。
2.小崗精神：農村土地制度改革推進的助推器
（1）農村承包地流轉開啟了農村改革發展的“兩個飛躍”。鄧小平曾預言，中國農村社會主義農業的改革與發展，從長遠的觀點看，有“兩個飛躍”。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制；第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟“兩個飛躍”體現在農村土地利用上就是土地由集中經營到分散經營，再由分散經營到集中經營。“大包干”從表象上看是“分田到戶”，使得土地分散經營，但在推進過程中，極大地解放和發展了農村生產力，農村富余勞動力開始進城務工，助推農村承包地自發流轉，促進多種形式的適度規模經營，土地又由分散經營到集中經營。
（2）農村承包地流轉催生了農村宅基地制度改革。農村承包地流轉培育壯大了新型農業經營主體，加速了農業轉移人口市民化的進程，導致了農村宅基地閑置，催生了農村宅基地制度改革。據統計和測算，2005~2015年，安徽省城鎮化率由35.5%增至50.5%，村莊用地面積保持在1.13×106hm2。到2030年，安徽省城鎮化率將達70%，需新增2.0×105hm2的建設用地指標。而按常住人口測算，安徽省屆時僅需3.333×105hm2建設用地。因此，至2030年，安徽省即使通過“增減掛”“地隨人走”等政策解決新增2.0×105hm2的建設用地指標，仍有6.0×105hm2的村莊用地空置。所以，和全國一樣，在嚴格征地制度的大環境下，解決用地的根本途徑就是盤活村莊用地，建立農村宅基地退出機制。
（3）農村承包地流轉為征地制度改革創造了條件。據研究，1981~2014年，城市建設用地增加了6.44倍, 年均凈增1.311×105hm2，其中占用耕地59.16%，占用農村居民點15.24%，被征土地均以占用耕地為主，大部分用于建設各種形式的開發區和房地產開發。可見，我國工業化和城鎮化的快速推進，離不開征地的支撐。因此，沒有農村承包地制度改革就沒有大量的農村宅基地被釋放，新增城鎮建設用地就必須通過現行征地制度來解決。
3.小崗精神：全面深化農村土地制度改革的基本遵循
（1）改革必須堅守“三條底線”。一是不改變土地公有制性質，確保集體成員有資格承包土地，確保農民在享有土地承包權的前提下流轉經營權，有序推進農村承包地“三權”分置；二是不突破耕地紅線，堅守18億畝耕地紅線，才確保藏糧于地戰略的實施；三是不損害農民利益，始終把農民利益放在首位，各項政策要把紅利釋放給農民。
（2）改革必須堅守農村基本經營制度長久不變的政策。十一屆三中全會以來建立的農村基本經營制度，必須長久堅守。中共十九大作出“農村土地承包第二輪到期再延長30年”的決定，其實質就是給農民吃下了“定心丸”，黨承諾對農村的基本政策不會改變，要變只會越變越好。
（3）改革不得侵犯農村集體土地所有權和農戶土地承包經營權。“大包干”堅守了一條重要的理念，即“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。“交足國家的”，就是農民經營集體所有土地，以農業稅的形式上交“公糧”；“留足集體的”，就是農民經營集體所有土地，以地租的形式保障集體提留；“剩下都是自己的”，就是保障農民經營集體所有土地的既得收益。顯然，“大包干”遵循了“改革不得侵犯農村集體土地所有權和農戶土地承包經營權”的基本準則。
（4）農村宅基地改革必須保障農民居住權。“三塊地”改革中的宅基地改革，主要是通過建立宅基地退出機制、實行宅基地指標異地交易等，盤活和顯化宅基地價值，增加農民財產性收入等，而對保障農民住房權方面卻較少涉及。按照規定，政府每年要拿出10%的建設用地指標用于新增農戶建房，但由于土地財政的驅動，該政策幾乎未落實，導致新增建房無序、違法占用耕地等現象。因此，農村宅基地改革要以小崗精神為標桿，把農民的利益放在首位，確保農民住房權。
三、農村土地制度改革與鄉村振興
1.農村承包地“三權”分置：農業產業興旺的基礎
鄉村振興，產業興旺是基礎，只有產業興旺，農村才能重現盎然生機，鄉村才有可能振興。促進鄉村產業興旺必須以農業供給側結構性改革為主線，推進適度規模經營，而農村承包地“三權”分置則是實現農業適度規模經營的制度保障。農村承包地“三權”分置是繼“大包干”之往、開土地適度規模經營之來，以“大包干”作為改革的基本遵循，在農村承包地流轉過程中消解了耕地細碎化，培育壯大了新型農業經營主體，實現了農業適度規模經營，促進了鄉村產業興旺。
2.農村宅基地“三權”分置：農村生態宜居的最優路徑
鄉村振興，生態宜居是關鍵，必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，要“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”。鄉愁體現的是人與自然的和諧相處，尤其是農村的老宅、河塘、古樹、曲徑、細流等，是生態宜居的基本元素。其中，老宅是最重要的元素，一旦滅失，組成鄉愁的其它元素亦隨之消散。針對農村大量農房閑置、鄉村凋敝等現狀，2018年的中央1號文件首次提出農村宅基地“三權”分置，為盤活閑置農房釋放了空間，為推進生態宜居建設提供了政策和制度保障。
3.征地制度改革：保障“三農”利益的重要抓手
征地的本源是國家為了公共利益的需要，因此，征地制度改革必須要將征地范圍嚴格限定在公共設施和公益設施項目內，這樣才能杜絕土地財政，實現耕地數量質量雙保護，奠定藏糧于地戰略基礎。征地制度改革的首要任務是從制度層面上確保把改革的紅利釋放給農民，促進鄉村治理有效，穩步推進鄉村振興。而且，征地制度改革必須要求建立城鄉統一的建設用地市場，實現農村建設用地與國有土地同等入市、同權同價，逐步減少直至停止依靠征地增加增量建設用地來推進城鎮化，轉而從挖掘存量土地，提高節約集約利用水平來推進城鎮化。
4.農村集體經營性建設用地入市：解決鄉村振興資金缺口的有效舉措
農村集體建設用地包括宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地等三類。農村公益性公共設施用地不僅沒有入市的余地，還要增加供給；宅基地歸農民使用，只有依法退出后才能上市流轉；與宅基地比，農村集體經營性建設用地入市涉及安置人員較少，無需安置回遷房，收儲程序簡單，入市成本低。而且，我國大部分地區農村集體經營性建設用地集中連片成規模，易于實現與國有土地同等入市、同權同價，其入市收益大部分歸集體支配，主要用于發展壯大集體經濟，成為解決鄉村振興資金缺口的有效舉措。
四、結果與討論
1.小崗精神是一種鍥而不舍的民族精神
民族精神集中體現了一個民族生命力、創造力和凝聚力，是一個民族賴以生存、共同生活、共同發展的核心和靈魂。經過40年的砥礪奮進，小崗精神的強大生命力在于為改革注入了永不衰竭的動力，其首創的“大包干”上升為國家政策，凝聚了億萬農民的心聲，譜寫了“以磅礴之勢迅速推向全國”的壯麗詩篇，為將中國人的飯碗牢牢端在自己手里奠定了基礎。當今，在推進鄉村振興戰略的進程中，深化農村土地制度改革，必須堅持小崗精神，繼往開來，筑夢前行。
2.農村土地制度改革永遠在路上
小崗的“大包干”就是將農民的實踐上升為國家政策，是實踐基礎上理論創新，進而推動制度創新的典范；正在推進的農村承包地“三權”分置，是將農村承包地在自發流轉中形成的事實，經過法律和政策規范、提升后成為農村土地改革方略的核心。所以，改革永遠在路上。隨著新型城鎮化的推進，社會各項保障制度實現均等化，土地將會逐漸退出其保障功能，屆時通過自愿有償的方式，市民化的農民將會依法轉讓土地承包權，農村土地將會回歸“兩權”分離的使用制，即集體所有、新型農業經營主體使用。
3.鄉村振興必須基于農村土地使用制度改革
農村土地制度改革一直是在前進中探索，在探索中前進。1949~1958年，經過“土改——互助組——合作化——人民公社”，確立了農村集體土地所有制，無論是1960~1962年的“三自一包”，還是1978年的小崗“大包干”，直至正在推進的農村承包地“三權”分置，都沒有改變，即鄉村振興必須基于深化農村土地制度改革，才能解決農村發展不充分和城鄉發展不平衡的矛盾。
作者單位：安徽農業大學經濟管理學院
中國鄉村發現網轉自：《土地科學動態》2018年第五期 微信公眾號（原創）
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