改革開放40年：
中國農村土地制度改革變遷與未來重點方向思考
土地既是重要的生產要素，又是人類活動與社會經濟發展的空間載體。長期以來，土地制度作為生產關系的重要內容，對土地功能的發揮和生產力的發展具有重要作用。1949年以來，中國先后進行了數次農村土地制度改革，不僅解放和發展了農村生產力，更對維護農村穩定、改善農民生活和促進社會主義現代化建設等起到了積極作用。特別是改革開放以來，中國在農村土地制度改革與發展方面取得了尤為顯著的成績。在改革開放40年之際，回顧中國農村土地制度改革歷程，總結土地制度改革變遷的經驗與啟示，并探討未來深化農村土地制度改革的重點方向，對新時期重塑農村人地關系、推動城鄉融合發展、實現鄉村振興等具有重要意義。
一、改革開放40年來中國農村土地制度的改革變遷
1.第一階段（1978~1992年）：創新變革——家庭聯產承包責任制確立
1978年安徽省風陽縣小崗村18戶農民實行分田單干、包產到戶，掀開了中國農村土地制度改革的新篇章，也掀開了中國改革開放歷史發展的新篇章。改革開放之前，農村實行以人民公社為載體的“三級所有，隊為基礎”的集體所有制和集體所有集體經營的制度未能實現勞動力與生產要素的優化配置，制約了農村生產力的發展。為改善這種局面，國家開始在全國施行家庭聯產承包責任制，開啟了以公有制為主體的多種經濟成分并存的發展格局。家庭聯產承包責任制的施行確立了以“包產到戶、包干到戶”為標志的家庭經營體制，使得農戶成為從事商品生產經營活動的主體，極大地調動了農民的生產積極性，為農業現代化和市場經濟發展奠定了良好基礎。
2.第二階段（1993~2007年）：穩固調整——土地承包經營權流轉探索
市場經濟體制確立后，部分農戶開始出現兼業化和非農化行為，農村勞動力向城鎮轉移加快，農地利用率開始下降。同時，部分農戶逐漸建立起規模經營意識，專業戶、家庭農場等新型農業經營主體逐漸涌現，由此催生了土地流轉需求。為提升農村土地利用效率，國家開始了農村土地承包經營權流轉的探索，并陸續出臺了一系列政策文件，不斷完善農村土地流轉制度。如2003年《農村土地承包法》為土地流轉提供了法律依據，2007年《物權法》又把土地承包經營權界定為“用益物權”，進一步強化了土地承包經營權流轉的法律地位，從財產權角度保障了農村基本經營制度的穩定。土地承包經營權流轉和規模化經營, 極大地激發了農民的創造力和干勁，對于維護農村穩定、提升農村土地利用效率以及統籌城鄉發展等產生了積極作用。
3.第三階段（2008~2013年）：動態穩定——土地確權下的還權賦能
2008年10月，中共十七屆三中全會提出要“穩定土地承包關系‘長久不變’，賦予農民更加充分而有保障的土地經營權”，由此拉開了新一輪農村土地制度改革的序幕。至2013年中央一號文件要求5年內完成全國的農村土地確權登記頒證工作，這一階段農村土地制度改革的重點均放在土地確權上。“土地確權”是為適應農村土地資源要素的規范化流動需求，由國家層面開展的以農地產權清晰化處置為主要目的的實質性改革措施，成為當時解決農村人地矛盾和發展問題的重要手段。土地確權后，農地流轉中的許多現實問題得到解決，對提高農戶流轉意愿、提升農村要素活力等起到了積極作用。
4.第四階段（2013年至今）：全面深化——“新土改”
2013年，中央經濟工作會議指出“我國經濟增長速度開始從高速增長轉化到中高速增長的新常態。”同年，中央一號文件提出“建設美麗鄉村”，農業與農村發展步入了一個新的階段。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“全面深化農村改革”的任務，并將農村土地制度改革重點放在“賦予農民更多財產權利”上。2014年中央一號文件提出完善農村土地承包政策、引導和規范農村集體經營性建設用地入市、完善農村宅基地管理制度和加快推進征地制度改革四項“深化農村土地制度改革”的任務；2014年11月提出實施農村集體土地所有權、承包權、經營權的“三權分置”；2015年，中央進一步提出開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，即農村土地制度“三項改革”（俗稱“三塊地”改革）。2018年中央一號文件又提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。可見，以農地“三權分置”、農村土地制度“三項改革”、宅基地“三權分置”等為核心內容的新一輪農村土地制度改革的序幕已經悄然拉開，同時也標志著中國農村土地制度改革進入了一個“全方位、多層次、寬領域”的嶄新時期。
二、改革開放以來中國農村土地制度改革的經驗
總體來看，改革開放以來農村土地制度的歷次調整，都是在適應工業化、城鎮化背景下人口流動所引起的農村土地要素與勞動力要素重新配置的需求，以及城鄉社會經濟發展催生的土地功能多元化與價值顯化需求，通過改革最終實現“農村土地產權權能的分化”、“農民土地權益的釋放”、“土地資源配置市場化程度的提高”和“土地生產、生活、生態綜合效能的提升”。因此，可將改革開放40年以來農村土地制度改革的脈絡歸結為兩條主線：土地要素與勞動力要素的優化配置、土地功能拓展與價值顯化。同時，兩條主線都是以解決農業農村發展的現實矛盾為最終目的。
一是土地要素與勞動力要素的優化配置。農村勞動力的轉移必然會引起農村人地關系發生變化，最直接的表現就是農村土地要素與勞動力要素的分離與再配置，也即土地與勞動力結合關系的轉換。在中國，由于土地制度的特殊性，這種結合關系實際上更多的是土地使用權與勞動力的結合。如家庭聯產承包責任制實質上是將土地使用權剝離出來交給農民，讓土地使用權與勞動力直接結合，使農民的利益與土地產出直接掛鉤，形成激勵機制。土地承包經營權流轉實際上是土地使用權與勞動力分離，并通過市場化手段實現土地使用權與勞動力的間接結合。而新時期的土地流轉制度、征地制度、宅基地使用制度、集體經營性建設用地入市制度等改革和完善，均是適應市場化改革下土地和勞動力結合方式變遷的產物，是對農村生產關系的調整，即通過調整土地和勞動力的結合方式來實現土地要素與勞動力要素的優化配置。
二是土地功能拓展與價值的顯化。改革開放前夕，糧食供給嚴重不足，廣大農民面臨的是“吃飯”和“生存”問題。因此，家庭聯產承包責任制主要發揮了土地的生產功能。而隨后土地流轉通過市場化手段提升了農村土地的利用效益和價值，充分發揮了土地的經濟功能。隨著城鄉一體化、生態文明建設等不斷發展，土地的要素支撐功能、就業保障功能、生態功能等一一彰顯。農村土地功能的拓展最終實現了土地價值的顯化，但“新功能”的詮釋并不排斥“舊功能”的發揮。比如，改革開放初期的生產功能可能更多的是生產作為基本生活資料的糧食，而新時期農村土地的生產功能應轉變為在維護國家糧食安全基礎上生產品質更高、符合人民所需的多樣化農產品；最初的土地經濟功能僅僅停留在增加農民對土地的經營收入層面上，而新時期的土地經濟功能還應具備增加農民財產性收入、提升農業比較效益、加快自然資本增值等多重內涵。因此，土地功能拓展的最終結果是實現了土地價值的顯化，通過土地生產、生活、生態綜合效能的提升為社會經濟發展創造了更多的財富。
從中國農村土地制度改革的歷史經驗來看，無論是土地要素與勞動力要素的優化配置，還是土地功能與價值的顯化，最終都是為了解決農業農村發展的現實矛盾。可以認為，通過土地制度改革實現土地要素與勞動力要素的優化配置，充分發揮并顯化土地的功能與價值，是解決農業農村發展現實矛盾的兩條基本途徑。因此，農村土地制度改革應以解決農業農村發展的現實矛盾為目標導向，以農村人地配置關系調整和土地功能發揮為依據，充分釋放土地權益與效能，最大限度實現“還權于民、還權于農”。
三、中國未來農村土地制度改革的重點方向思考
1.強化土地權能，讓鄉村成為土地多重功能得到充分發揮的地方
農村發展不充分是造成城鄉發展不平衡的重要原因之一。土地是農村最主要的生產要素，農村發展不充分很大程度上是由于土地功能受限所致。為此，應著力打破土地功能發揮的制度障礙，使農村土地“盡其用、盡其能”。圍繞農業農村發展的現實問題及對土地功能的需求，一是要充分發揮土地在農村產業興旺中的要素支撐和保障功能。主動對接產業用地新需求，統籌城鄉建設用地指標供給，合理配置農村土地資源，建立“存量土地支撐產業發展、產業發展盤活存量土地”的良性循環機制。針對鄉村休閑旅游、田園綜合體等新產業新業態發展趨勢，在確保農村生態環境和農民土地權益的基礎上，鼓勵農業空間復合利用。二是要充分發揮土地的經濟功能與社會保障功能，使得土地成為農民生活富裕的財產權益載體。一方面要從制度設計到實踐層面把承包權與農民的社會保障對接起來，以土地換保障。這樣不僅能促進農地流轉，也能防止城市化過程中的“新失地農民問題”，同時也能推動土地規模經營，促進新型農業經營主體的發展。另一方面是在搞活與充實經營權的同時，細化經營權。比如，農地經營權可進一步細分為經營決策權、管理權、勞動生產權，涉及農業生產的各個環節。農地經營權可以由農戶自主經營，也可以全部轉出，甚至可以隨著農業專業分工的深化實現經營權的部分轉出。
2.提升土地價值，讓鄉村成為自然資本增值最快的地方
在現行集體經濟制度框架內，擁有了較為明晰財產權利的農民卻并沒有因此而獲得將手中資產低成本、高效率、有秩序地轉變為資本的發展能力。農村土地承包經營權、宅基地使用權和房屋產權也并沒有如預期那樣在農村內部或城鄉之間實現充分流轉和優化配置，市場配置資源的作用尚未得到有效發揮。為此，一是要進一步健全土地流轉機制，規范流轉程序，開展農村土地流轉定級定價評估工作，并建立土地流轉信息化平臺，為土地流轉提供公平公正的信息公開與政府監管服務，激活土地流轉活力。二是要加快建立城鄉統一的要素市場，統籌推進集體經營性建設用地改革與宅基地“三權分置”改革，在此過程中建立公平合理的土地增值收益分配機制。三是圍繞促進鄉村土地資源資本快速增值供給土地制度與政策，重塑集體與農戶在土地產權中的關系，強化集體所有權，圍繞壯大集體經濟設立專業合作社、用活土地經營權。此外，在加快鄉村自然資本增值的基礎上，還應建立起鄉村自然資本增值與農民收益增加的利益聯結機制，將農民收益分享深刻植入農村土地質量提升、農村土地經營效率提升帶來的收益增長之中。
3.重塑人地關系，讓鄉村成為回得去的樂園
在城鄉融合與鄉村振興戰略驅動下，由鄉村朝向城市的單向要素流動有望得到緩解和扭轉，城市資本下鄉、人口返鄉等潮流將越來越旺盛，這一趨勢不僅有利于農地規模化與農業現代化，還將直接導致農村土地利用功能和格局的變化，從而引起鄉村人地關系發生深刻轉變。未來農村土地制度改革應順應這些新趨勢，合理配置鄉村資源與要素，為返鄉人流創造宜居宜業的幸福空間。為此，一是要統籌鄉村全域范圍內的土地利用與管理，推進以承包地為主的耕地使用制度改革向全領域鄉村用地制度改革轉變，促進“農地經營適度規模化、村莊適度集中”，使農村成為新時代宜居宜業之地。二是探索以土地合作社、勞務合作社等形式整合集體經濟組織資源，通過建立入股、出租、聯營、雇傭等多元參與方式及合作化分配機制，調動集體經濟組織成員的生產積極性。三是要優化鄉村生產、生活、生態三大空間的功能格局，推動農村土地生態化整治，探索“山水林田湖草”生命共同體保護與修復路徑，加強農村基礎設施建設，讓農村居民實實在在分享到改革發展的成果。四是要建立和完善集體土地進退機制，通過有償退出和有償進入實現集體經濟組織成員進退自由，讓農民有選擇、有退路，出得來、回得去。
（作者單位：西南大學地理科學學院）
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 2018-10-15
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