一、對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的再認識
黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展事關農(nóng)村土地制度改革成敗，對于全面建成小康社會具有重大意義。國家陸續(xù)部署的農(nóng)村土地制度改革三項試點、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、宅基地“三權分置”等一系列重大改革，出發(fā)點都是助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展。當前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要把握以下幾個變化：
一是城鄉(xiāng)人地關系變化。城鎮(zhèn)化初期，大量勞動力沉淀在農(nóng)村，人地關系緊張，剩余勞動力迫于生計向城鎮(zhèn)流動，促進了城市經(jīng)濟增長。在城鎮(zhèn)化中后期，農(nóng)村剩余勞動力減少，優(yōu)質(zhì)勞動力大部分定居城鎮(zhèn)，農(nóng)村中的勞動力出現(xiàn)短缺，人地矛盾主要體現(xiàn)為土地撂荒，土地邊際生產(chǎn)率降低。為此，必須以農(nóng)村土地制度改革為契機，撬動改革紅利，化解新的人地矛盾。
二是勞動地域分工變化。實現(xiàn)生產(chǎn)力的均衡布局是促進工農(nóng)結(jié)合、消滅城鄉(xiāng)分離的關鍵。進入新時代，鄉(xiāng)村要振興，必然要打破傳統(tǒng)的工業(yè)勞動和農(nóng)業(yè)勞動的分工格局，要更加強調(diào)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，要有序引導城市資本力量將農(nóng)業(yè)和工業(yè)、商業(yè)結(jié)合起來，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟和城市經(jīng)濟的深度融合。
三是自然資源開發(fā)利用變化。從傳統(tǒng)的追求速度與數(shù)量向追求高質(zhì)量發(fā)展，是實現(xiàn)資源可持續(xù)利用的重大轉(zhuǎn)變，也是對人與自然關系的重新思考和定位。當前在農(nóng)村土地制度改革中，既要充分融合自然資源、資本和資產(chǎn)的“三資一體”屬性，體現(xiàn)資源價值顯化和權能，更要強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護和資源永續(xù)利用，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢，實現(xiàn)綠水青山到金山銀山的價值轉(zhuǎn)變。
二、重慶市農(nóng)村土地制度改革助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑探索
重慶是集“大城市大農(nóng)村大山區(qū)大庫區(qū)”的直轄市，長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展任務繁重。近年來，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革示范區(qū)為契機，圍繞“兩高”“兩地”建設目標，以處理好農(nóng)民與土地關系為主線，借助地票、巴渝民宿、“三塊地”改革，顯化了農(nóng)村土地房屋價值，推動了城鄉(xiāng)之間人、地、錢流動，促進了城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，增強了農(nóng)民群眾的獲得感。
1.創(chuàng)設地票制度，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展
重慶地票制度是科斯定理在重慶土地指標交易的成功實踐。主要體現(xiàn)在三個方面：
一是促進了城鄉(xiāng)之間人口梯度轉(zhuǎn)移。重慶交易的26.58萬畝地票中，70%以上來源于欠發(fā)達的渝東南和渝東北地區(qū)。2014年，對19個區(qū)縣參與復墾的75532戶農(nóng)戶去向的調(diào)查結(jié)果顯示，53%的農(nóng)戶選擇進城居住。因此，地票成為了“地隨人走”“帶地進城”人口遷移方式的推拉力，實現(xiàn)了“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”的協(xié)同推進，平衡了人地關系。此外，地票還引導人口向農(nóng)民新村集中建設，促進了農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的繁榮，公交、燃氣、污染治理等公共服務加快向農(nóng)村延伸，城鄉(xiāng)生活條件差距縮小。
二是優(yōu)化了城鄉(xiāng)之間土地配置。地票制度實施后，重慶建設用地指標供給側(cè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，即國家下達的新增建設用地計劃指標用于保障重點項目及公益性、基礎性項目用地需要；城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標用于保障中小城鎮(zhèn)建設用地需要；地票用于保障經(jīng)營性建設用地需要。這種變化，既豐富了用地保障方式，也滿足了建設發(fā)展需要，市場力量被充分激發(fā)，城鄉(xiāng)建設用地空間由“雙增長”變?yōu)椤耙辉鲆粶p”，實現(xiàn)了土地資源在城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間以及農(nóng)村內(nèi)部的優(yōu)化重組。同時，地票持有者可在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設范圍內(nèi)自主選擇開發(fā)建設的地塊，并憑地票指標申請政府征地，且地票可以在有條件建設區(qū)使用，從而增加了建設空間，建設用地空間布局調(diào)劑更加靈活。地票改革還有利于引導農(nóng)村建設用地有序減少，倒逼土地節(jié)約集約利用水平提高。地票制度實施以來，重慶城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設用地比由2008年的0.35:1變?yōu)?016年的0.56:1，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。
三是增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。地票通過城鄉(xiāng)建設用地之間遠距離、大范圍置換，顯現(xiàn)并大幅提升了農(nóng)村特別是偏遠地區(qū)的建設用地價值，創(chuàng)新了農(nóng)村存量建設用地市場化盤活方式，促進了農(nóng)村資本等要素市場發(fā)育，帶動了500多億城市資金反哺農(nóng)村，使欠發(fā)達地區(qū)可以通過地票收益方式分享到發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的成果。通過地票，產(chǎn)生了“一地多用”收益。首先，農(nóng)民直接得到地票價款收入，每畝最少可得12萬元，這比傳統(tǒng)模式下宅基地使用權流轉(zhuǎn)收益多出數(shù)倍。其次，復墾新增的耕地所有權和使用權不變，優(yōu)先由原持有農(nóng)民耕種，相當于擴大承包地面積，直接增加了土地經(jīng)營性收入。再次，農(nóng)戶通過參與復墾施工，每畝可獲2000~3000元務工收入；原農(nóng)房拆除的建材殘值變現(xiàn)的收益也歸農(nóng)戶所有，戶均數(shù)百元至千元不等。如此一來，按地票實際價格每畝20萬元測算，農(nóng)民每畝約可獲得綜合收益16萬元。同時，集體經(jīng)濟組織可獲得地票凈收益的15%，做實了集體資產(chǎn)，有利于加大農(nóng)村基礎設施投入。
2.打造巴渝民宿，助力脫貧增收
城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)村人口涌入城市，農(nóng)房出現(xiàn)閑置。同時，在地票改革制度實施過程中，存在許多夾心房、連體房等無法復墾為耕地的情形。為盤活農(nóng)村閑置農(nóng)房和土地資源，助推鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅，重慶探索組建了巴渝民宿公司，力求從市場主體的角度率先實踐，合理運用自然資源政策，提升農(nóng)村土地房屋旅游價值和產(chǎn)品檔次，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
一是助推農(nóng)民脫貧致富。巴渝民宿在增加農(nóng)戶直接收入、增強農(nóng)村“造血”功能、增進農(nóng)戶市場意識和創(chuàng)業(yè)意識方面成效明顯。城口亢谷、巫溪長紅村、彭水丹陽寨、酉陽楠木灣等已建成投運的巴渝民宿項目，累計接待游客2.4萬余人次，客房收入約96萬元，餐飲及農(nóng)特產(chǎn)品銷售收入約124萬元。獲得的民宿經(jīng)營直接收益加上配套提供的餐飲服務、農(nóng)產(chǎn)品（蜂蜜、山核桃、臘肉等）銷售收入，民宿主人戶均收入達4.5萬元/年。與此同時，巴渝民宿項目還增強了深度貧困地區(qū)的人口吸附功能，吸引了農(nóng)民工回流創(chuàng)業(yè)，在外打工者紛紛返鄉(xiāng)經(jīng)營民宿，老人得到照顧、家庭得以團聚。
二是深化了農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。重慶探索形成了“共享產(chǎn)權、以地入股、以房聯(lián)營”的民宿發(fā)展模式。共享產(chǎn)權，是為了降低貧困戶的家庭負債，由巴渝民宿公司、農(nóng)戶按比例共建共享民宿產(chǎn)權，巴渝民宿公司不參與日常管理，委托農(nóng)戶進行日常經(jīng)營、管理和維護。以地入股，即集體經(jīng)濟組織出地、巴渝民宿公司出資共同組建項目公司，民宿產(chǎn)權由項目公司持有，收益按照雙方所占股權分成。以房聯(lián)營，包含兩層意思：（1）農(nóng)戶以“房”與公司聯(lián)營，即農(nóng)戶拿出自有產(chǎn)權房屋，按照統(tǒng)一模式參與巴渝民宿公司的營銷、經(jīng)營、管理；（2）巴渝民宿公司以“房”與農(nóng)戶聯(lián)營，由巴渝民宿公司委托農(nóng)戶進行日常經(jīng)營、管理和維護。通過巴渝民宿公司的介入，與合作社的投入，落實了農(nóng)村集體宅基地所有權，保障了農(nóng)戶的資格權，放活了使用權，盤活了農(nóng)村閑置土地，提高了資源利用價值。
三是推動了旅游業(yè)供給側(cè)改革。巴渝民宿的標準輸入，有利于促進旅游提檔升級，促進旅游業(yè)供給側(cè)改革，助推城鄉(xiāng)要素雙向?qū)M，形成城鄉(xiāng)共建共享、一體發(fā)展的局面。以城口縣為例，通過圍繞歷史文化、貧困山區(qū)的真情實景、民風民俗，構(gòu)建了有故事、有文化、有人文關懷的鄉(xiāng)村旅游體驗新模式，以民宿為載體把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在提升農(nóng)村資產(chǎn)價值的同時，也促進農(nóng)村生產(chǎn)生活方式改變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。同時，發(fā)展民宿經(jīng)濟，促進了農(nóng)民就地向服務業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)民直接參與到和鄉(xiāng)村旅游相關的“吃住行游購娛”的各個產(chǎn)業(yè)鏈條中，大幅度提升了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村特色加工業(yè)的增值空間，促進了農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)村勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)。
3.試點集體經(jīng)營性建設用地入市，建立統(tǒng)一市場
2015年，重慶市在大足區(qū)探索開展了集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點，其目標是建立“同權同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的集體經(jīng)營性建設用地入市制度。試點以來，通過不斷探索、完善，推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場建設。
一是賦予了農(nóng)民更多改革紅利。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市獲取的收益，除支付復墾區(qū)土地復墾取得價款和15%~30%的土地收益調(diào)節(jié)金外，剩余部分全部返還產(chǎn)業(yè)集中區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，壯大了集體資產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得的收益納入“雙代管”專戶進行監(jiān)管，既可以用于購買政府性債券、購買物業(yè)等，也可以經(jīng)村民大會討論后，進行分配，或者用于村社基礎設施建設或者再投資。以寶頂鎮(zhèn)東岳村為例，入市改革前，大足區(qū)每畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)的價格約為800~1000斤黃谷/年，而入市后土地價格達到35.7萬元/畝，收益倍增。
二是促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市以后，有利于重新安排經(jīng)營性用地、農(nóng)村生活、生態(tài)保護等方面的空間布局：對不能進入園區(qū)的工礦倉儲用地，根據(jù)實際情況進行就地入市或集中區(qū)入市，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步集中，通過基礎設施的整體打造和升級，實現(xiàn)共建共享，形成集聚效應和規(guī)模效應，實現(xiàn)節(jié)約高效用地；對于商服（含旅游）用地，尤其是大足區(qū)作為旅游發(fā)展重點城市，解決了旅游發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地問題（包括風景旅游區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地、旅游道路沿線的農(nóng)家樂用地等），既發(fā)展壯大了旅游產(chǎn)業(yè)，又增加了農(nóng)民收入。大足區(qū)改革試點以來，共入市了18宗、286.37畝土地，成交價款1.01億元，解決了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求。
三是實現(xiàn)了城鄉(xiāng)資本共同增值。通過公開交易，賦予了農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地同等權能，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地既可以流轉(zhuǎn)，也可以用于抵押、交易。入市后進入農(nóng)村的城市資本通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)獲取長期性收益，農(nóng)村集體通過出讓土地使用權獲得土地財產(chǎn)性收益。同時，通過集體經(jīng)營性建設用地入市，建立了內(nèi)生動力與外在要求相結(jié)合的耕地保護機制，對存量集體經(jīng)營性建設用地進行復墾后與周邊耕地進行集中連片改造，按照高標準基本農(nóng)田標準進行建設，為規(guī)?；?jīng)營和專業(yè)化流轉(zhuǎn)提供基礎，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。以寶頂鎮(zhèn)東岳村集中村入市地塊為例，占用耕地指標6.06公頃，通過對寶頂鎮(zhèn)東岳等5個村的31個片塊，總面積7.18公頃的存量集體經(jīng)營性建設用地進行復墾，新增耕地6.10公頃，實現(xiàn)耕地占補有余，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。
三、思考與探討
當前農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)進入深水區(qū)，重慶地票、巴渝民宿以及集體經(jīng)營性建設用地入市的改革，主要是農(nóng)村發(fā)展改革的需求驅(qū)動，主要有以下幾點啟示：
一是清晰化界定農(nóng)村產(chǎn)權。無論是地票交易、巴渝民宿，還是集體經(jīng)營性建設用地入市，產(chǎn)權明晰是農(nóng)村土地資產(chǎn)顯化的前提和基礎。依托重慶農(nóng)村土地交易所建立的農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易平臺，涵蓋了地票指標、權益資產(chǎn)如承包經(jīng)營權、林權、“四荒地”使用權、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權以及其他農(nóng)業(yè)社會化服務等。通過建立基于農(nóng)民認可的清晰的公權關系，明確界定公私權利與利益分配，如地票的農(nóng)村集體和農(nóng)民收益分配按照85:15比例進行分配。
二是多樣化盤活農(nóng)村資產(chǎn)。盤活閑置農(nóng)村建設用地和農(nóng)房，開辟農(nóng)民土地財產(chǎn)實現(xiàn)通道，既要有地票等指標盤活方式，也要有實物利用方式：自然資源或區(qū)位條件較好的農(nóng)村建設用地，以及具有歷史文化價值的農(nóng)房，應優(yōu)先考慮以鄉(xiāng)村民宿旅游等方式利用；土地流轉(zhuǎn)充分、農(nóng)業(yè)發(fā)達區(qū)域的農(nóng)村建設用地，可用于出租、入股聯(lián)營，作為農(nóng)業(yè)企業(yè)辦公生產(chǎn)用房使用；人口外流衰退型、地質(zhì)災害隱患的村莊，可以復墾和地票交易方式變現(xiàn)取得收益。
三是資本化凸顯資源價值。重慶巴渝民宿將農(nóng)村土地和房屋資源進行折股量化，與項目公司進行合作經(jīng)營，實現(xiàn)了社會資本和農(nóng)戶雙贏的局面。從理論上講，社會機構(gòu)通過資本投入、技術、市場與村集體和農(nóng)民的合作，可以利用鄉(xiāng)村的獨特資源和美麗山水發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)；對于農(nóng)民來講，通過資源入股與合作，解決了發(fā)展所需的資本、技術、市場等問題，以市場的價值發(fā)現(xiàn)促進資本增值和流通。
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