一、對城鄉融合發展的再認識
黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，要求“建立健全城鄉融合發展體制機制”。城鄉融合發展事關農村土地制度改革成敗，對于全面建成小康社會具有重大意義。國家陸續部署的農村土地制度改革三項試點、農村集體產權制度改革、宅基地“三權分置”等一系列重大改革，出發點都是助推城鄉融合發展。當前，統籌城鄉發展需要把握以下幾個變化：
一是城鄉人地關系變化。城鎮化初期，大量勞動力沉淀在農村，人地關系緊張，剩余勞動力迫于生計向城鎮流動，促進了城市經濟增長。在城鎮化中后期，農村剩余勞動力減少，優質勞動力大部分定居城鎮，農村中的勞動力出現短缺，人地矛盾主要體現為土地撂荒，土地邊際生產率降低。為此，必須以農村土地制度改革為契機，撬動改革紅利，化解新的人地矛盾。
二是勞動地域分工變化。實現生產力的均衡布局是促進工農結合、消滅城鄉分離的關鍵。進入新時代，鄉村要振興，必然要打破傳統的工業勞動和農業勞動的分工格局，要更加強調農村產業化、產業現代化，要有序引導城市資本力量將農業和工業、商業結合起來，實現農村經濟和城市經濟的深度融合。
三是自然資源開發利用變化。從傳統的追求速度與數量向追求高質量發展，是實現資源可持續利用的重大轉變，也是對人與自然關系的重新思考和定位。當前在農村土地制度改革中，既要充分融合自然資源、資本和資產的“三資一體”屬性，體現資源價值顯化和權能，更要強調生態環境保護和資源永續利用，變資源優勢為經濟優勢，實現綠水青山到金山銀山的價值轉變。
二、重慶市農村土地制度改革助推城鄉融合發展的路徑探索
重慶是集“大城市大農村大山區大庫區”的直轄市，長期以來城鄉二元結構特征明顯，城鄉統籌發展任務繁重。近年來，以統籌城鄉綜合改革示范區為契機，圍繞“兩高”“兩地”建設目標，以處理好農民與土地關系為主線，借助地票、巴渝民宿、“三塊地”改革，顯化了農村土地房屋價值，推動了城鄉之間人、地、錢流動，促進了城鄉全面協調發展，增強了農民群眾的獲得感。
1.創設地票制度，促進城鄉協調發展
重慶地票制度是科斯定理在重慶土地指標交易的成功實踐。主要體現在三個方面：
一是促進了城鄉之間人口梯度轉移。重慶交易的26.58萬畝地票中，70%以上來源于欠發達的渝東南和渝東北地區。2014年，對19個區縣參與復墾的75532戶農戶去向的調查結果顯示，53%的農戶選擇進城居住。因此，地票成為了“地隨人走”“帶地進城”人口遷移方式的推拉力，實現了“人口城鎮化”與“土地城鎮化”的協同推進，平衡了人地關系。此外，地票還引導人口向農民新村集中建設，促進了農村二、三產業的繁榮，公交、燃氣、污染治理等公共服務加快向農村延伸，城鄉生活條件差距縮小。
二是優化了城鄉之間土地配置。地票制度實施后，重慶建設用地指標供給側結構發生了變化，即國家下達的新增建設用地計劃指標用于保障重點項目及公益性、基礎性項目用地需要；城鄉建設用地增減掛鉤指標用于保障中小城鎮建設用地需要；地票用于保障經營性建設用地需要。這種變化，既豐富了用地保障方式，也滿足了建設發展需要，市場力量被充分激發，城鄉建設用地空間由“雙增長”變為“一增一減”，實現了土地資源在城鄉之間、不同區域之間以及農村內部的優化重組。同時，地票持有者可在城鄉規劃建設范圍內自主選擇開發建設的地塊，并憑地票指標申請政府征地，且地票可以在有條件建設區使用，從而增加了建設空間，建設用地空間布局調劑更加靈活。地票改革還有利于引導農村建設用地有序減少，倒逼土地節約集約利用水平提高。地票制度實施以來，重慶城鎮與農村建設用地比由2008年的0.35:1變為2016年的0.56:1，城鄉用地結構逐步優化。
三是增加了農民財產性收入。地票通過城鄉建設用地之間遠距離、大范圍置換，顯現并大幅提升了農村特別是偏遠地區的建設用地價值，創新了農村存量建設用地市場化盤活方式，促進了農村資本等要素市場發育，帶動了500多億城市資金反哺農村，使欠發達地區可以通過地票收益方式分享到發達地區城鎮化、工業化的成果。通過地票，產生了“一地多用”收益。首先，農民直接得到地票價款收入，每畝最少可得12萬元，這比傳統模式下宅基地使用權流轉收益多出數倍。其次，復墾新增的耕地所有權和使用權不變，優先由原持有農民耕種，相當于擴大承包地面積，直接增加了土地經營性收入。再次，農戶通過參與復墾施工，每畝可獲2000~3000元務工收入；原農房拆除的建材殘值變現的收益也歸農戶所有，戶均數百元至千元不等。如此一來，按地票實際價格每畝20萬元測算，農民每畝約可獲得綜合收益16萬元。同時，集體經濟組織可獲得地票凈收益的15%，做實了集體資產，有利于加大農村基礎設施投入。
2.打造巴渝民宿，助力脫貧增收
城鎮化進程中，大量農村人口涌入城市，農房出現閑置。同時，在地票改革制度實施過程中，存在許多夾心房、連體房等無法復墾為耕地的情形。為盤活農村閑置農房和土地資源，助推鄉村振興和脫貧攻堅，重慶探索組建了巴渝民宿公司，力求從市場主體的角度率先實踐，合理運用自然資源政策，提升農村土地房屋旅游價值和產品檔次，促進城鄉融合發展。
一是助推農民脫貧致富。巴渝民宿在增加農戶直接收入、增強農村“造血”功能、增進農戶市場意識和創業意識方面成效明顯。城口亢谷、巫溪長紅村、彭水丹陽寨、酉陽楠木灣等已建成投運的巴渝民宿項目，累計接待游客2.4萬余人次，客房收入約96萬元，餐飲及農特產品銷售收入約124萬元。獲得的民宿經營直接收益加上配套提供的餐飲服務、農產品（蜂蜜、山核桃、臘肉等）銷售收入，民宿主人戶均收入達4.5萬元/年。與此同時，巴渝民宿項目還增強了深度貧困地區的人口吸附功能，吸引了農民工回流創業，在外打工者紛紛返鄉經營民宿，老人得到照顧、家庭得以團聚。
二是深化了農村產權制度改革。重慶探索形成了“共享產權、以地入股、以房聯營”的民宿發展模式。共享產權，是為了降低貧困戶的家庭負債，由巴渝民宿公司、農戶按比例共建共享民宿產權，巴渝民宿公司不參與日常管理，委托農戶進行日常經營、管理和維護。以地入股，即集體經濟組織出地、巴渝民宿公司出資共同組建項目公司，民宿產權由項目公司持有，收益按照雙方所占股權分成。以房聯營，包含兩層意思：（1）農戶以“房”與公司聯營，即農戶拿出自有產權房屋，按照統一模式參與巴渝民宿公司的營銷、經營、管理；（2）巴渝民宿公司以“房”與農戶聯營，由巴渝民宿公司委托農戶進行日常經營、管理和維護。通過巴渝民宿公司的介入，與合作社的投入，落實了農村集體宅基地所有權，保障了農戶的資格權，放活了使用權，盤活了農村閑置土地，提高了資源利用價值。
三是推動了旅游業供給側改革。巴渝民宿的標準輸入，有利于促進旅游提檔升級，促進旅游業供給側改革，助推城鄉要素雙向對進，形成城鄉共建共享、一體發展的局面。以城口縣為例，通過圍繞歷史文化、貧困山區的真情實景、民風民俗，構建了有故事、有文化、有人文關懷的鄉村旅游體驗新模式，以民宿為載體把資源優勢轉化為產業優勢，在提升農村資產價值的同時，也促進農村生產生活方式改變和產業結構的調整。同時，發展民宿經濟，促進了農民就地向服務業轉移就業，農民直接參與到和鄉村旅游相關的“吃住行游購娛”的各個產業鏈條中，大幅度提升了農業和農村特色加工業的增值空間，促進了農村三次產業聯動發展，優化了農村勞動力就業結構。
3.試點集體經營性建設用地入市，建立統一市場
2015年，重慶市在大足區探索開展了集體經營性建設用地入市改革試點，其目標是建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的集體經營性建設用地入市制度。試點以來，通過不斷探索、完善，推動了城鄉統一建設用地市場建設。
一是賦予了農民更多改革紅利。農村集體經營性建設用地入市獲取的收益，除支付復墾區土地復墾取得價款和15%~30%的土地收益調節金外，剩余部分全部返還產業集中區農村集體經濟組織，壯大了集體資產。農村集體經濟組織獲得的收益納入“雙代管”專戶進行監管，既可以用于購買政府性債券、購買物業等，也可以經村民大會討論后，進行分配，或者用于村社基礎設施建設或者再投資。以寶頂鎮東岳村為例，入市改革前，大足區每畝農村集體經營性建設用地流轉的價格約為800~1000斤黃谷/年，而入市后土地價格達到35.7萬元/畝，收益倍增。
二是促進了農村產業化發展。農村集體經營性建設用地入市以后，有利于重新安排經營性用地、農村生活、生態保護等方面的空間布局：對不能進入園區的工礦倉儲用地，根據實際情況進行就地入市或集中區入市，有利于鄉鎮企業逐步集中，通過基礎設施的整體打造和升級，實現共建共享，形成集聚效應和規模效應，實現節約高效用地；對于商服（含旅游）用地，尤其是大足區作為旅游發展重點城市，解決了旅游發展中的產業發展用地問題（包括風景旅游區的產業用地、旅游道路沿線的農家樂用地等），既發展壯大了旅游產業，又增加了農民收入。大足區改革試點以來，共入市了18宗、286.37畝土地，成交價款1.01億元，解決了農村新產業新業態用地需求。
三是實現了城鄉資本共同增值。通過公開交易，賦予了農村集體建設用地與國有建設用地同等權能，農村集體經營性建設用地既可以流轉，也可以用于抵押、交易。入市后進入農村的城市資本通過發展產業獲取長期性收益，農村集體通過出讓土地使用權獲得土地財產性收益。同時，通過集體經營性建設用地入市，建立了內生動力與外在要求相結合的耕地保護機制，對存量集體經營性建設用地進行復墾后與周邊耕地進行集中連片改造，按照高標準基本農田標準進行建設，為規模化經營和專業化流轉提供基礎，促進農業產業化發展。以寶頂鎮東岳村集中村入市地塊為例，占用耕地指標6.06公頃，通過對寶頂鎮東岳等5個村的31個片塊，總面積7.18公頃的存量集體經營性建設用地進行復墾，新增耕地6.10公頃，實現耕地占補有余，為農業規模經營創造了條件。
三、思考與探討
當前農村土地制度改革已經進入深水區，重慶地票、巴渝民宿以及集體經營性建設用地入市的改革，主要是農村發展改革的需求驅動，主要有以下幾點啟示：
一是清晰化界定農村產權。無論是地票交易、巴渝民宿，還是集體經營性建設用地入市，產權明晰是農村土地資產顯化的前提和基礎。依托重慶農村土地交易所建立的農村產權流轉交易平臺，涵蓋了地票指標、權益資產如承包經營權、林權、“四荒地”使用權、養殖水面經營權、農村集體經營性建設用地使用權以及其他農業社會化服務等。通過建立基于農民認可的清晰的公權關系，明確界定公私權利與利益分配，如地票的農村集體和農民收益分配按照85:15比例進行分配。
二是多樣化盤活農村資產。盤活閑置農村建設用地和農房，開辟農民土地財產實現通道，既要有地票等指標盤活方式，也要有實物利用方式：自然資源或區位條件較好的農村建設用地，以及具有歷史文化價值的農房，應優先考慮以鄉村民宿旅游等方式利用；土地流轉充分、農業發達區域的農村建設用地，可用于出租、入股聯營，作為農業企業辦公生產用房使用；人口外流衰退型、地質災害隱患的村莊，可以復墾和地票交易方式變現取得收益。
三是資本化凸顯資源價值。重慶巴渝民宿將農村土地和房屋資源進行折股量化，與項目公司進行合作經營，實現了社會資本和農戶雙贏的局面。從理論上講，社會機構通過資本投入、技術、市場與村集體和農民的合作，可以利用鄉村的獨特資源和美麗山水發展民宿產業；對于農民來講，通過資源入股與合作，解決了發展所需的資本、技術、市場等問題，以市場的價值發現促進資本增值和流通。
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 微信公眾號（原創）
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