摘要：我國農(nóng)村土地制度改革試點取得初步成效。完善農(nóng)村土地制度需要解決的四個問題, 一是農(nóng)村集體土地征收問題, 建立“公共利益”認定程序, 明確農(nóng)村集體土地征收范圍, 建立科學的征地補償機制, 規(guī)范農(nóng)村集體土地征收程序;二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場問題;三是完善宅基地管理使用制度問題;四是完善農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地管理制度問題。
土地制度是國家重要的基礎性經(jīng)濟制度, 對國民經(jīng)濟社會發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。現(xiàn)行法律中, 規(guī)范農(nóng)村土地制度的主要是《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》, 《民法總則》、《物權法》、《擔保法》等亦有單項規(guī)定。《農(nóng)村土地承包法》于2002年8月頒布, 2003年3月1日起實施, 2009年和2018年兩次修改。2009年的修正案, 是根據(jù)2004年憲法修正案有關征收、征用的規(guī)定, 對《農(nóng)村土地承包法》相關條款作出相應修改, 以與《憲法》規(guī)定相一致。2018年的修正案, 將承包地“三權”分置, “第二輪土地承包到期后再延長三十年”等重大問題轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范, 對于完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度具有歷史性意義。這里主要涉及完善農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地管理方面的法律制度問題。
一、農(nóng)村土地制度改革試點取得初步成效
《土地管理法》是1986年6月由第六屆全國人大常委會審議通過的, 1988年、1998年、2004年三次修改。1988年的修正案, 根據(jù)1988年憲法修正案以及《土地管理法》實施過程中遇到的實際問題, 建立了土地有償使用制度和土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓制度, 嚴格鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村公共設施、公益事業(yè)建設用地的審批程序, 明確了破壞耕地的法律責任。1998年的修訂, 重點將土地管理方式由分級限額審批調(diào)整為土地用途管制, 強化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的效力, 加強了對農(nóng)用地特別是對耕地的保護。2004年的修正案, 是根據(jù)2004年憲法修正案有關征收、征用的規(guī)定, 對相關條款作出銜接性修改, 在十三屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃中, 《土地管理法》修改列為一類立項項目。
黨的十八大以來, 以習近平同志為核心的黨中央明確要求“重大改革要于法有據(jù)”。黨的十九大報告明確要求深化農(nóng)村土地制度改革。為落實黨中央關于深化農(nóng)村土地制度改革的精神, 依法推動農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點, 依法開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點, 全國人大常委會采取授權方式, 對《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等有關法律的適應范圍作出調(diào)整。
2015年2月27日, 第十二屆全國人大常委會作出決定, 授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域內(nèi), 暫時調(diào)整實施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的有關規(guī)定, 在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破和農(nóng)民利益不受損的前提下, 明確試點地區(qū)在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下, 允許將存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓、租賃、入股, 實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價;調(diào)整宅基地審批權限, 明確使用存量建設用地的, 下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批, 使用新增建設用地的, 下放至縣級人民政府審批;完善征收集體土地的補償標準和保障水平, 明確在綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平及人均收入等情況下, 合理確定征收補償標準, 安排被征地農(nóng)民住房和社會保障, 將符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系, 有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式, 由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營。授權改革以來取得了積極成效, 截至2017年10月, 試點地區(qū)共實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市603宗、面積1.6萬畝, 退出宅基地8萬戶、面積6萬畝, 征收集體土地63宗、3.9萬畝。2017年11月4日, 全國人大常委會再次作出授權決定, 將試點期限延長至2018年12月31日。
2015年12月27日, 第十二屆全國人大常委會作出決定, 授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域內(nèi), 暫時調(diào)整實施《物權法》、《擔保法》中關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規(guī)定, 允許以農(nóng)村承包耕地的經(jīng)營權向金融機構抵押貸款;在天津市薊縣等59個試點縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域內(nèi), 暫時調(diào)整實施《物權法》、《擔保法》中關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規(guī)定, 允許以農(nóng)民住房財產(chǎn)權含宅基地使用權向金融機構抵押貸款。截至2017年9月, 全國232個試點地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款余額295億元, 試點以來累計發(fā)放貸款448億元;59個試點地區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款余額196億元, 試點以來累計發(fā)放貸款261億元, 試點的農(nóng)村地區(qū)融資難、融資貴問題得到一定緩解。2017年12月27日, 全國人大常委會再次作出授權決定, 將試點期限延長至2018年12月31日。
二、完善農(nóng)村土地制度需要解決的四個問題
2018年黨中央、國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出, 深化農(nóng)村土地制度改革, “扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權, 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權, 不得違規(guī)違法買賣宅基地, 嚴格實行土地用途管制, 嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館。在符合土地利用總體規(guī)劃前提下, 允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃, 調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局, 有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設用地;預留部分規(guī)劃建設用地指標用于單獨選址的農(nóng)業(yè)設施和休閑旅游設施等建設。對利用收儲農(nóng)村閑置建設用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的, 給予新增建設用地指標獎勵。進一步完善設施農(nóng)用地政策”。完善農(nóng)村土地法律制度, 核心是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中保護好農(nóng)民的土地權益, 保障其獲得合理的財產(chǎn)性收入。
第一, 農(nóng)村集體土地征收問題
建立“公共利益”認定程序, 明確農(nóng)村集體土地征收范圍。我國《憲法》、《物權法》和土地管理規(guī)定, 國家為了公共利益的需要, 可以依法對農(nóng)村集體土地進行征收征用并給予補償。土地征收是指國家為了公共利益的需要, 依照法律規(guī)定的程序和權限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地, 并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合理補償、妥善安置的法律行為。土地征用是國家因公共利益的需要, 強制使用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地并給予經(jīng)濟補償?shù)姆尚袨椤烧叩南嗤c都是為了公共利益的需要, 都需要依照法定程序, 區(qū)別是, 征收取得的是集體土地所有權, 征用取得的是集體土地使用權, 征用條件結束后需將土地返還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。
我國農(nóng)村集體土地征收征用中的突出問題是征地范圍過寬。《憲法》和有關法律并未對公共利益作出明確界定, 現(xiàn)實中的普遍做法是, 給經(jīng)營性用地貼上“公共利益”標簽, 啟動實施土地征收行為。矛盾比較集中的是在城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結合部地區(qū), 由于這些地區(qū)的土地靠近城市, 隨著城市擴張, 其土地價值和潛在增值收益十分可觀, 一些地方以公共利益為名征收農(nóng)村集體土地, 再進行經(jīng)營性項目建設。為控制經(jīng)營性用地征地行為濫用, 需通過修法對“公共利益”作出界定。
界定“公共利益”的幾個途徑:采取概括式或并列式, 直接明確“公共利益”。2011年國務院制定的《國有土地上房屋征收與補償條例》采取了這種方式, 條例規(guī)定因“公共利益”征收國有土地上房屋的情形包括:國防和外交的需要;由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;由政府依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。建立因“公共利益”需求征收征用農(nóng)村集體土地的民主評議機制。公共利益具有相對性和動態(tài)性, 在難以明確確認是否符合公共利益需求的情況下, 可以由征收征用機關提出事由, 交由有政府、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、人大代表、政協(xié)委員、專業(yè)人士代表組成的審議機構進行評議, 廣泛聽取公眾意見后依程序確定。建立征收征用農(nóng)村集體土地的人大決定機制。對于實踐中爭議較大的, 可以考慮在程序上建立人大常委會的決策機制, 難以達成一致意見的最終由政府提交同級人大常委會, 由其依法作出是否征收征用農(nóng)村集體土地的決定。加強征收征用農(nóng)村集體土地的法律監(jiān)督。征收征用符合“公共利益”需要的農(nóng)村土地, 應按照土地用途管制的法律要求, 依法明確征收征用的農(nóng)村集體土地必須用于公益性項目建設, 不得改變用途, 要加強對征收征用土地后續(xù)開發(fā)利用的監(jiān)管。
建立科學的征地補償機制。現(xiàn)行的土地征收補償制度是按土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值確定土地補償費和安置費。《物權法》規(guī)定征收集體土地應支付土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費等費用, 安排被征地農(nóng)民的社會保障費用;《土地管理法》規(guī)定按照被征收土地的原用途給予補償, 征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費等。按照現(xiàn)行法律規(guī)定, 征地補償標準是按照原用途進行補償, 以土地年產(chǎn)值的一定倍數(shù)確定的, 而被征收征用土地的區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、土地供求狀況、土地征收后的用途等則與補償無關, 土地被征收征用的市場價值、政府收取土地的土地出讓金高低與對農(nóng)民的補償無關。“招拍掛”可以取得“天價”土地出讓收入, 而給農(nóng)民的補償、安置標準游離于土地市場價值之外, 沒有體現(xiàn)出土地的生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。完善征地補償法律制度, 要兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配, 對農(nóng)民的現(xiàn)實生活與長遠生計同步考慮, 不給社會穩(wěn)定遺留社會問題:建立征收征用農(nóng)村集體土地補償標準的市場價值掛鉤機制。按照城鄉(xiāng)土地同地同價原則, 確定對農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的補償標準, 明確被征地農(nóng)村集體組織的農(nóng)民享有土地增值收益, 并將其享有的分配比例列為補償安置方案的內(nèi)容。建立多元化的征收征用農(nóng)村集體土地補償方式。通過預留發(fā)展經(jīng)營用地或經(jīng)營用房、部分征地補償款作價入股參與經(jīng)營等多種方式, 豐富完善征地補償?shù)姆绞胶屯緩健τ诔鞘薪紖^(qū)已納入城市建設總體規(guī)劃的農(nóng)村集體土地, 經(jīng)批準建設經(jīng)營性項目, 允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民參與開發(fā)經(jīng)營, 切實保障其享有的土地財產(chǎn)性收益。將失地農(nóng)民納入當?shù)爻擎?zhèn)社會保障體系。依法明確被征地農(nóng)民的社會保障資金由當?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q, 確保被征地農(nóng)民社會保障資金的穩(wěn)定來源, 解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社保、醫(yī)療、孩子入學問題。
規(guī)范農(nóng)村集體土地征收程序。按照《土地管理法》的相關規(guī)定, 征收征用農(nóng)村集體土地的主要程序包括“兩公告一登記”, 即土地征收方案公告、補償安置方案公告、集體土地所有權人和使用權人辦理補償?shù)怯洝＜m正過去普遍存在的公告不到位、不認真聽取被征地農(nóng)民意見、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在征地中缺少話語權等問題。細化法律的原則性規(guī)定。現(xiàn)行法律規(guī)定, 土地征收方案在依法批準后, 由市縣政府在所在地予以公告, 但按照國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》的有關規(guī)定, 征地在依法報批前, 有關部門要將補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民, 擬征用土地的現(xiàn)狀必須經(jīng)被征地農(nóng)戶確認, 確有必要的應組織聽證, 并將被征地農(nóng)民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料。又如, 現(xiàn)行法律規(guī)定, 征地補償安置方案是在確定公告后才聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見, 在制定補償方案的過程中集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民沒有參與。再如補償安置方案公告后有爭議是否影響征收行為的實施, 按照目前的規(guī)定是不受影響。法律上的粗線條和不完善, 影響了被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民權利救濟的途徑。為此, 要對保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民話語權作出硬性規(guī)定, 將地方政府與占絕大多數(shù)比例的被征地農(nóng)民簽訂完成征地補償安置協(xié)議作為實施土地征收征用行為的必須程序;涉及農(nóng)村集體土地征收爭議, 地方政府不是最后的仲裁者, 應將土地征收行為本身的合法性納入訴訟審查范圍, 作為最后一道救濟屏障;明確征地收益分配和補償辦法, 解決征地費用被截留、拖欠、挪用和暗箱操作等問題。對因征地產(chǎn)生的“暴富村”和“暴發(fā)戶”問題, 通過稅收調(diào)節(jié)利益關系。
合理調(diào)整土地出讓收入使用范圍, 堅持取之于地、主要用之于農(nóng)的原則, 所籌資金用于支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
第二, 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場問題
現(xiàn)有法律規(guī)定, 農(nóng)村集體建設用地主要包括用于鄉(xiāng)村興辦企業(yè)、興辦鄉(xiāng)村公共設施、公益事業(yè)以及農(nóng)民建房使用的宅基地等。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權不得出讓、出租, 不能直接入市交易 (因鄉(xiāng)村企業(yè)破產(chǎn)兼并依法發(fā)生轉(zhuǎn)讓的除外) 。這個規(guī)定, 限制了集體經(jīng)營性建設用地的資產(chǎn)屬性特別是增值收益的實現(xiàn)。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地改革的核心, 是放寬對集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉(zhuǎn)的限制, 允許集體經(jīng)營性建設用地與國有土地在同一市場上流轉(zhuǎn), 同權、同價、同規(guī)則、同服務、同監(jiān)管, 形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場, 將土地增值收益更多地用于鄉(xiāng)村振興。江蘇、浙江、廣東、廣西等地的改革實踐證明, 允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓、租賃、入股, 可以加大幅度提高農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入。浙江省德清縣自2015年2月授權改革試點以來, 已完成存量集體經(jīng)營性建設用地入市交易158宗、1104畝, 成交金額2.36億元, 農(nóng)民和農(nóng)村集體獲得收益1.92億元, 惠及農(nóng)民10萬余人 (2017年) 。廣西北流縣農(nóng)民能獲得的入市收益為17.15萬元/畝, 比改革前征地補償增長了13.2% (2017年) 。
完善集體經(jīng)營性建設用地管理制度的三個重點:一是依法明確集體經(jīng)營性建設用地范圍。目前法律沒有對集體經(jīng)營性建設用地的范圍作出界定。解決這一問題, 需要從集體建設用地類型和土地用途兩方面進行考量, 一方面, 從類型上明確農(nóng)村公共設施、公益事業(yè)、宅基地不屬于經(jīng)營性建設用地范圍;另一方面, 從用途上明確與鄉(xiāng)村振興相關的辦企業(yè)、辦商業(yè)、辦旅游等經(jīng)營性用途, 但要禁止使用集體建設用地進行房地產(chǎn)開發(fā)。要考慮集體經(jīng)營性建設用地存量和增量的關系, 對存量用地要抓緊開展使用權的確權登記, 為入市流轉(zhuǎn)奠定基礎。二是依法明確集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)方式。通過立法, 對集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)方式作出規(guī)定, 將符合規(guī)劃、用途管制和依法取得作為入市流轉(zhuǎn)的法定前置條件。明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的有償、有期限使用原則, 流傳方式包括出讓、租賃、入股, 并按用途確定具體使用期限。三是依法明確集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)程序。規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序是實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地同權同價同等入市的基礎和保障。明確集體經(jīng)營性建設用地的價格形成機制, 參照國有建設用地使用權的有關規(guī)定, 明確流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過公開的土地市場交易, 采取“招拍掛”方式公開競價, 明確以同地區(qū)同類同用途的國有建設用地的基準地價為參照, 由市場決定土地價格。建立集體經(jīng)營性建設用地收益分配機制。
第三, 完善宅基地管理使用制度問題
農(nóng)村宅基地制度是為了保障農(nóng)民的居住權利而實施的重要的法律制度。全國城鎮(zhèn)建設用地9.43萬平方公里, 農(nóng)村集體建設用地19.11萬平方公里 (2017年) , 是城鎮(zhèn)建設用地的兩倍多, 在農(nóng)村集體建設用地中, 宅基地占70%。改革宅基地管理使用制度, 既要保障農(nóng)民居住建房的合理需求, 又要增加農(nóng)民房屋財產(chǎn)權及宅基地使用權的流動性, 使農(nóng)民房屋的財產(chǎn)價值體現(xiàn)出來, 最大限度地減少閑置浪費。
現(xiàn)行的宅基地管理使用制度存在不少弊端:一是宅基地無償使用, 村莊集約化程度較低, 戶均使用宅基地接近0.6畝, 人均超過100平方米, 浪費嚴重。在一些東部沿海發(fā)達地區(qū), 宅基地供求矛盾又十分突出。二是對宅基地使用權的流轉(zhuǎn)限制過嚴, 退出補償機制既不完善也不清晰。《物權法》規(guī)定宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓適用《土地管理法》等法律和國家有關規(guī)定, 實踐中集體經(jīng)濟組織內(nèi)部存在著通過買賣或出租農(nóng)房形成的宅基地使用“隱性流轉(zhuǎn)”情形, 但《土地管理法》并未認可這種流轉(zhuǎn)行為的合法性。隨著農(nóng)民進城落戶居住, 農(nóng)村不少房屋常年閑置, 由于缺乏流轉(zhuǎn)規(guī)則, 資產(chǎn)變現(xiàn)難 (2017年全國城鎮(zhèn)常住人口占58.52%, 農(nóng)村常住人口占41.48%, 農(nóng)民工數(shù)量28652萬人, 其中外出農(nóng)民工17185萬人, 人口向城鎮(zhèn)流動仍呈現(xiàn)增長趨勢, 農(nóng)村閑置房屋將會越來越多) 。三是農(nóng)民房屋財產(chǎn)不能抵押。
完善宅基地管理使用法律制度的思路:一是完善宅基地使用權的取得方式。依法公平取得, 節(jié)約集約使用。依法公平取得, 就是宅基地的使用要具備農(nóng)戶資格權, 只有本集體經(jīng)濟組織成員才有權取得本集體經(jīng)濟組織的宅基地使用權, “一戶一宅”。對于農(nóng)戶自住需求且符合規(guī)定面積限制條件的, 不收取使用費或以較低價格收取使用費;對于面積超標準的, 按市場價格設定費用標準。宅基地使用費取之于民用之于民。二是完善宅基地用益物權權能。賦予宅基地使用權在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、繼承、退出及收益權能。目前宅基地在本村集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn), 無法形成流轉(zhuǎn)市場和價值。有觀點認為, 可考慮擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織乃至縣域范圍。在多大范圍流轉(zhuǎn)適宜, 需要實踐。范圍太小, 形不成流轉(zhuǎn)市場;范圍過大, 城里人下鄉(xiāng)占用宅基地建房可能會帶來新的問題。要把握好“度”, 先行試驗。擴大宅基地使用權流轉(zhuǎn)范圍, 應嚴格執(zhí)行“一戶一宅”政策, 轉(zhuǎn)出戶不得再取得宅基地。退出宅基地堅持自愿原則。三是完善宅基地管理制度。嚴格執(zhí)行土地用途管制, 宅基地使用要符合規(guī)劃, 不得違法違規(guī)使用, 不得違法違規(guī)買賣, 嚴禁無“資格權”的人員利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館。四是完善農(nóng)民房產(chǎn)財產(chǎn)權制度。對符合規(guī)劃、合法取得的宅基地上的農(nóng)民房屋, 由政府主管部門核發(fā)集體土地使用權證和房屋產(chǎn)權證, 確認產(chǎn)權。依法賦予農(nóng)民房屋財產(chǎn)抵押權能, 通過“地隨房走”實現(xiàn)房地一體。
在宅基地制度改革問題上, 需破除僵化的思維定式, 更多地尊重地方的實踐和農(nóng)民的創(chuàng)造。江西省余江縣是宅基地制度改革試點縣, 該縣有農(nóng)戶宅基地9.24萬宗, 其中閑置房屋2.3萬棟、危房8300棟、傾塌房屋7200棟。自2015年3月開展試點以來, 通過三個途徑盤活宅基地及閑置農(nóng)房:一是出租, 吸引城市居民辦農(nóng)家樂、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)及居住等;二是調(diào)整規(guī)劃, 轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地后直接入市, 滿足農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地需求;三是將閑置宅基地復墾為耕地, 折算成建設用地指標, 通過指標流轉(zhuǎn)獲得相關收益。至2017年底, 該縣已退出宅基地2.8萬宗、3800余畝, 釋放的空間可以解決未來10~15年農(nóng)民建房用地需求。浙江省義烏市經(jīng)濟發(fā)達, 該市從直接量化宅基地及房屋的財產(chǎn)價值入手, 探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權”分離, 允許農(nóng)村宅基地使用權人自愿將依法取得的宅基地使用權連同地上房屋, 通過買賣、贈與、互換或其他方式轉(zhuǎn)讓給本市范圍內(nèi)符合宅基地分配條件的農(nóng)村居民, 使用期限70年 (這些地方已無宅基地可分配) 。至今, 該市共辦理1500余宗宅基地抵押登記, 融資9億元 (數(shù)據(jù)引自中農(nóng)辦資料) 。
第四, 完善農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地管理制度問題
構建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系, 需要與之相配套的用地政策。過去搞傳統(tǒng)農(nóng)業(yè), 產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地矛盾不很突出, 現(xiàn)在搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 用地政策的理念需要相應調(diào)整。
多規(guī)合一編制農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃。統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項土地利用活動, 優(yōu)化耕地保護、村莊建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等用地布局, 細化土地用途管制, 留住生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)田連片集中、村莊集約緊湊的田園風貌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以預留一定比例的規(guī)劃建設用地指標, 用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。根據(jù)規(guī)劃確定的用地結構和布局, 年度土地利用計劃分配中可安排一定比例新增建設用地指標, 專項支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施和附屬設施用地。給予地方一定的自主權, 在不占用永久基本農(nóng)田的前提下, 允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃預留不超過5%~7%的規(guī)劃用地, 用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營所需要的各類生產(chǎn)設施和附屬設施用地, 納入設施農(nóng)用地管理, 實行縣級備案。嚴禁借建設田園綜合體、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游之名變相從事房地產(chǎn)開發(fā)。
盤活農(nóng)村存量集體建設用地。鼓勵利用存量建設用地進行農(nóng)產(chǎn)品加工、冷鏈、物流、倉儲、產(chǎn)地批發(fā)市場等項目建設, 或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)。對利用收儲農(nóng)村閑置建設用地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的, 給予新增建設用地指標獎勵。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與村莊建設用地復合利用, 拓展土地使用功能。
建立增減掛鉤節(jié)余用地指標協(xié)調(diào)使用機制。推動建立高標準農(nóng)田等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結余指標省域調(diào)節(jié)機制, 允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標在東西部扶貧協(xié)作和對口支援地區(qū)跨省流轉(zhuǎn), 將所取得收益通過支出預算全部用于脫貧攻堅和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
統(tǒng)籌推進“山水林田湖草”綜合整治。統(tǒng)籌推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合整治, 堅持不懈做好損毀土地復墾, 集約、節(jié)約使用土地。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》 2018 (09)
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