摘要：我國農村土地制度改革試點取得初步成效。完善農村土地制度需要解決的四個問題, 一是農村集體土地征收問題, 建立“公共利益”認定程序, 明確農村集體土地征收范圍, 建立科學的征地補償機制, 規范農村集體土地征收程序;二是建立城鄉統一的建設用地市場問題;三是完善宅基地管理使用制度問題;四是完善農村一二三產業融合發展的用地管理制度問題。
土地制度是國家重要的基礎性經濟制度, 對國民經濟社會發展和實施鄉村振興戰略意義重大。現行法律中, 規范農村土地制度的主要是《農村土地承包法》和《土地管理法》, 《民法總則》、《物權法》、《擔保法》等亦有單項規定。《農村土地承包法》于2002年8月頒布, 2003年3月1日起實施, 2009年和2018年兩次修改。2009年的修正案, 是根據2004年憲法修正案有關征收、征用的規定, 對《農村土地承包法》相關條款作出相應修改, 以與《憲法》規定相一致。2018年的修正案, 將承包地“三權”分置, “第二輪土地承包到期后再延長三十年”等重大問題轉化為法律規范, 對于完善農村基本經營制度具有歷史性意義。這里主要涉及完善農村土地征收、農村集體經營性建設用地入市和宅基地管理方面的法律制度問題。
一、農村土地制度改革試點取得初步成效
《土地管理法》是1986年6月由第六屆全國人大常委會審議通過的, 1988年、1998年、2004年三次修改。1988年的修正案, 根據1988年憲法修正案以及《土地管理法》實施過程中遇到的實際問題, 建立了土地有償使用制度和土地使用權出讓、轉讓制度, 嚴格鄉鎮和村公共設施、公益事業建設用地的審批程序, 明確了破壞耕地的法律責任。1998年的修訂, 重點將土地管理方式由分級限額審批調整為土地用途管制, 強化了土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的效力, 加強了對農用地特別是對耕地的保護。2004年的修正案, 是根據2004年憲法修正案有關征收、征用的規定, 對相關條款作出銜接性修改, 在十三屆全國人大常委會五年立法規劃中, 《土地管理法》修改列為一類立項項目。
黨的十八大以來, 以習近平同志為核心的黨中央明確要求“重大改革要于法有據”。黨的十九大報告明確要求深化農村土地制度改革。為落實黨中央關于深化農村土地制度改革的精神, 依法推動農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點, 依法開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點, 全國人大常委會采取授權方式, 對《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等有關法律的適應范圍作出調整。
2015年2月27日, 第十二屆全國人大常委會作出決定, 授權國務院在北京市大興區等33個試點縣 (市、區) 行政區域內, 暫時調整實施《土地管理法》、《城市房地產管理法》的有關規定, 在確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破和農民利益不受損的前提下, 明確試點地區在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下, 允許將存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股, 實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價;調整宅基地審批權限, 明確使用存量建設用地的, 下放至鄉鎮人民政府審批, 使用新增建設用地的, 下放至縣級人民政府審批;完善征收集體土地的補償標準和保障水平, 明確在綜合考慮土地用途和區位、經濟發展水平及人均收入等情況下, 合理確定征收補償標準, 安排被征地農民住房和社會保障, 將符合條件的被征地農民全部納入養老、醫療等城鎮社會保障體系, 有條件的地方可采取留地、留物業等多種方式, 由農村集體經濟組織經營。授權改革以來取得了積極成效, 截至2017年10月, 試點地區共實現農村集體經營性建設用地入市603宗、面積1.6萬畝, 退出宅基地8萬戶、面積6萬畝, 征收集體土地63宗、3.9萬畝。2017年11月4日, 全國人大常委會再次作出授權決定, 將試點期限延長至2018年12月31日。
2015年12月27日, 第十二屆全國人大常委會作出決定, 授權國務院在北京市大興區等232個試點縣 (市、區) 行政區域內, 暫時調整實施《物權法》、《擔保法》中關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定, 允許以農村承包耕地的經營權向金融機構抵押貸款;在天津市薊縣等59個試點縣 (市、區) 行政區域內, 暫時調整實施《物權法》、《擔保法》中關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定, 允許以農民住房財產權含宅基地使用權向金融機構抵押貸款。截至2017年9月, 全國232個試點地區農村承包土地的經營權抵押貸款余額295億元, 試點以來累計發放貸款448億元;59個試點地區農民住房財產權抵押貸款余額196億元, 試點以來累計發放貸款261億元, 試點的農村地區融資難、融資貴問題得到一定緩解。2017年12月27日, 全國人大常委會再次作出授權決定, 將試點期限延長至2018年12月31日。
二、完善農村土地制度需要解決的四個問題
2018年黨中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出, 深化農村土地制度改革, “扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權, 不得違規違法買賣宅基地, 嚴格實行土地用途管制, 嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。在符合土地利用總體規劃前提下, 允許縣級政府通過村土地利用規劃, 調整優化村莊用地布局, 有效利用農村零星分散的存量建設用地;預留部分規劃建設用地指標用于單獨選址的農業設施和休閑旅游設施等建設。對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的, 給予新增建設用地指標獎勵。進一步完善設施農用地政策”。完善農村土地法律制度, 核心是在城鎮化、工業化進程中保護好農民的土地權益, 保障其獲得合理的財產性收入。
第一, 農村集體土地征收問題
建立“公共利益”認定程序, 明確農村集體土地征收范圍。我國《憲法》、《物權法》和土地管理規定, 國家為了公共利益的需要, 可以依法對農村集體土地進行征收征用并給予補償。土地征收是指國家為了公共利益的需要, 依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地, 并依法給予被征地的農村集體經濟組織和農民合理補償、妥善安置的法律行為。土地征用是國家因公共利益的需要, 強制使用農村集體經濟組織的土地并給予經濟補償的法律行為。兩者的相同點都是為了公共利益的需要, 都需要依照法定程序, 區別是, 征收取得的是集體土地所有權, 征用取得的是集體土地使用權, 征用條件結束后需將土地返還農村集體經濟組織。
我國農村集體土地征收征用中的突出問題是征地范圍過寬。《憲法》和有關法律并未對公共利益作出明確界定, 現實中的普遍做法是, 給經營性用地貼上“公共利益”標簽, 啟動實施土地征收行為。矛盾比較集中的是在城市郊區或城鄉結合部地區, 由于這些地區的土地靠近城市, 隨著城市擴張, 其土地價值和潛在增值收益十分可觀, 一些地方以公共利益為名征收農村集體土地, 再進行經營性項目建設。為控制經營性用地征地行為濫用, 需通過修法對“公共利益”作出界定。
界定“公共利益”的幾個途徑:采取概括式或并列式, 直接明確“公共利益”。2011年國務院制定的《國有土地上房屋征收與補償條例》采取了這種方式, 條例規定因“公共利益”征收國有土地上房屋的情形包括:國防和外交的需要;由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;由政府依照《城鄉規劃法》有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。建立因“公共利益”需求征收征用農村集體土地的民主評議機制。公共利益具有相對性和動態性, 在難以明確確認是否符合公共利益需求的情況下, 可以由征收征用機關提出事由, 交由有政府、被征地農村集體經濟組織、農民、人大代表、政協委員、專業人士代表組成的審議機構進行評議, 廣泛聽取公眾意見后依程序確定。建立征收征用農村集體土地的人大決定機制。對于實踐中爭議較大的, 可以考慮在程序上建立人大常委會的決策機制, 難以達成一致意見的最終由政府提交同級人大常委會, 由其依法作出是否征收征用農村集體土地的決定。加強征收征用農村集體土地的法律監督。征收征用符合“公共利益”需要的農村土地, 應按照土地用途管制的法律要求, 依法明確征收征用的農村集體土地必須用于公益性項目建設, 不得改變用途, 要加強對征收征用土地后續開發利用的監管。
建立科學的征地補償機制。現行的土地征收補償制度是按土地的農業產值確定土地補償費和安置費。《物權法》規定征收集體土地應支付土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費等費用, 安排被征地農民的社會保障費用;《土地管理法》規定按照被征收土地的原用途給予補償, 征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費等。按照現行法律規定, 征地補償標準是按照原用途進行補償, 以土地年產值的一定倍數確定的, 而被征收征用土地的區位、經濟發展水平、土地供求狀況、土地征收后的用途等則與補償無關, 土地被征收征用的市場價值、政府收取土地的土地出讓金高低與對農民的補償無關。“招拍掛”可以取得“天價”土地出讓收入, 而給農民的補償、安置標準游離于土地市場價值之外, 沒有體現出土地的生產資料和社會保障雙重功能。完善征地補償法律制度, 要兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配, 對農民的現實生活與長遠生計同步考慮, 不給社會穩定遺留社會問題:建立征收征用農村集體土地補償標準的市場價值掛鉤機制。按照城鄉土地同地同價原則, 確定對農村集體組織和農民的補償標準, 明確被征地農村集體組織的農民享有土地增值收益, 并將其享有的分配比例列為補償安置方案的內容。建立多元化的征收征用農村集體土地補償方式。通過預留發展經營用地或經營用房、部分征地補償款作價入股參與經營等多種方式, 豐富完善征地補償的方式和途徑。對于城市郊區已納入城市建設總體規劃的農村集體土地, 經批準建設經營性項目, 允許農村集體經濟組織或農民參與開發經營, 切實保障其享有的土地財產性收益。將失地農民納入當地城鎮社會保障體系。依法明確被征地農民的社會保障資金由當地政府從國有土地有償使用收入中解決, 確保被征地農民社會保障資金的穩定來源, 解決好被征地農民就業、住房、社保、醫療、孩子入學問題。
規范農村集體土地征收程序。按照《土地管理法》的相關規定, 征收征用農村集體土地的主要程序包括“兩公告一登記”, 即土地征收方案公告、補償安置方案公告、集體土地所有權人和使用權人辦理補償登記。糾正過去普遍存在的公告不到位、不認真聽取被征地農民意見、集體經濟組織和農民在征地中缺少話語權等問題。細化法律的原則性規定。現行法律規定, 土地征收方案在依法批準后, 由市縣政府在所在地予以公告, 但按照國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》的有關規定, 征地在依法報批前, 有關部門要將補償標準、安置途徑告知被征地農民, 擬征用土地的現狀必須經被征地農戶確認, 確有必要的應組織聽證, 并將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料。又如, 現行法律規定, 征地補償安置方案是在確定公告后才聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見, 在制定補償方案的過程中集體經濟組織和農民沒有參與。再如補償安置方案公告后有爭議是否影響征收行為的實施, 按照目前的規定是不受影響。法律上的粗線條和不完善, 影響了被征地農村集體經濟組織和農民權利救濟的途徑。為此, 要對保護農村集體經濟組織和農民話語權作出硬性規定, 將地方政府與占絕大多數比例的被征地農民簽訂完成征地補償安置協議作為實施土地征收征用行為的必須程序;涉及農村集體土地征收爭議, 地方政府不是最后的仲裁者, 應將土地征收行為本身的合法性納入訴訟審查范圍, 作為最后一道救濟屏障;明確征地收益分配和補償辦法, 解決征地費用被截留、拖欠、挪用和暗箱操作等問題。對因征地產生的“暴富村”和“暴發戶”問題, 通過稅收調節利益關系。
合理調整土地出讓收入使用范圍, 堅持取之于地、主要用之于農的原則, 所籌資金用于支持實施鄉村振興戰略。
第二, 建立城鄉統一的建設用地市場問題
現有法律規定, 農村集體建設用地主要包括用于鄉村興辦企業、興辦鄉村公共設施、公益事業以及農民建房使用的宅基地等。農村集體經營性建設用地使用權不得出讓、出租, 不能直接入市交易 (因鄉村企業破產兼并依法發生轉讓的除外) 。這個規定, 限制了集體經營性建設用地的資產屬性特別是增值收益的實現。
農村集體經營性建設用地改革的核心, 是放寬對集體經營性建設用地使用權流轉的限制, 允許集體經營性建設用地與國有土地在同一市場上流轉, 同權、同價、同規則、同服務、同監管, 形成城鄉統一的建設用地市場, 將土地增值收益更多地用于鄉村振興。江蘇、浙江、廣東、廣西等地的改革實踐證明, 允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股, 可以加大幅度提高農民的土地財產性收入。浙江省德清縣自2015年2月授權改革試點以來, 已完成存量集體經營性建設用地入市交易158宗、1104畝, 成交金額2.36億元, 農民和農村集體獲得收益1.92億元, 惠及農民10萬余人 (2017年) 。廣西北流縣農民能獲得的入市收益為17.15萬元/畝, 比改革前征地補償增長了13.2% (2017年) 。
完善集體經營性建設用地管理制度的三個重點:一是依法明確集體經營性建設用地范圍。目前法律沒有對集體經營性建設用地的范圍作出界定。解決這一問題, 需要從集體建設用地類型和土地用途兩方面進行考量, 一方面, 從類型上明確農村公共設施、公益事業、宅基地不屬于經營性建設用地范圍;另一方面, 從用途上明確與鄉村振興相關的辦企業、辦商業、辦旅游等經營性用途, 但要禁止使用集體建設用地進行房地產開發。要考慮集體經營性建設用地存量和增量的關系, 對存量用地要抓緊開展使用權的確權登記, 為入市流轉奠定基礎。二是依法明確集體經營性建設用地的流轉方式。通過立法, 對集體經營性建設用地的流轉方式作出規定, 將符合規劃、用途管制和依法取得作為入市流轉的法定前置條件。明確農村集體經營性建設用地的有償、有期限使用原則, 流傳方式包括出讓、租賃、入股, 并按用途確定具體使用期限。三是依法明確集體經營性建設用地的流轉程序。規范的流轉程序是實現集體經營性建設用地同權同價同等入市的基礎和保障。明確集體經營性建設用地的價格形成機制, 參照國有建設用地使用權的有關規定, 明確流轉必須經過公開的土地市場交易, 采取“招拍掛”方式公開競價, 明確以同地區同類同用途的國有建設用地的基準地價為參照, 由市場決定土地價格。建立集體經營性建設用地收益分配機制。
第三, 完善宅基地管理使用制度問題
農村宅基地制度是為了保障農民的居住權利而實施的重要的法律制度。全國城鎮建設用地9.43萬平方公里, 農村集體建設用地19.11萬平方公里 (2017年) , 是城鎮建設用地的兩倍多, 在農村集體建設用地中, 宅基地占70%。改革宅基地管理使用制度, 既要保障農民居住建房的合理需求, 又要增加農民房屋財產權及宅基地使用權的流動性, 使農民房屋的財產價值體現出來, 最大限度地減少閑置浪費。
現行的宅基地管理使用制度存在不少弊端:一是宅基地無償使用, 村莊集約化程度較低, 戶均使用宅基地接近0.6畝, 人均超過100平方米, 浪費嚴重。在一些東部沿海發達地區, 宅基地供求矛盾又十分突出。二是對宅基地使用權的流轉限制過嚴, 退出補償機制既不完善也不清晰。《物權法》規定宅基地使用權的轉讓適用《土地管理法》等法律和國家有關規定, 實踐中集體經濟組織內部存在著通過買賣或出租農房形成的宅基地使用“隱性流轉”情形, 但《土地管理法》并未認可這種流轉行為的合法性。隨著農民進城落戶居住, 農村不少房屋常年閑置, 由于缺乏流轉規則, 資產變現難 (2017年全國城鎮常住人口占58.52%, 農村常住人口占41.48%, 農民工數量28652萬人, 其中外出農民工17185萬人, 人口向城鎮流動仍呈現增長趨勢, 農村閑置房屋將會越來越多) 。三是農民房屋財產不能抵押。
完善宅基地管理使用法律制度的思路:一是完善宅基地使用權的取得方式。依法公平取得, 節約集約使用。依法公平取得, 就是宅基地的使用要具備農戶資格權, 只有本集體經濟組織成員才有權取得本集體經濟組織的宅基地使用權, “一戶一宅”。對于農戶自住需求且符合規定面積限制條件的, 不收取使用費或以較低價格收取使用費;對于面積超標準的, 按市場價格設定費用標準。宅基地使用費取之于民用之于民。二是完善宅基地用益物權權能。賦予宅基地使用權在一定范圍內流轉、繼承、退出及收益權能。目前宅基地在本村集體經濟組織內流轉, 無法形成流轉市場和價值。有觀點認為, 可考慮擴大到鄉鎮集體經濟組織乃至縣域范圍。在多大范圍流轉適宜, 需要實踐。范圍太小, 形不成流轉市場;范圍過大, 城里人下鄉占用宅基地建房可能會帶來新的問題。要把握好“度”, 先行試驗。擴大宅基地使用權流轉范圍, 應嚴格執行“一戶一宅”政策, 轉出戶不得再取得宅基地。退出宅基地堅持自愿原則。三是完善宅基地管理制度。嚴格執行土地用途管制, 宅基地使用要符合規劃, 不得違法違規使用, 不得違法違規買賣, 嚴禁無“資格權”的人員利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。四是完善農民房產財產權制度。對符合規劃、合法取得的宅基地上的農民房屋, 由政府主管部門核發集體土地使用權證和房屋產權證, 確認產權。依法賦予農民房屋財產抵押權能, 通過“地隨房走”實現房地一體。
在宅基地制度改革問題上, 需破除僵化的思維定式, 更多地尊重地方的實踐和農民的創造。江西省余江縣是宅基地制度改革試點縣, 該縣有農戶宅基地9.24萬宗, 其中閑置房屋2.3萬棟、危房8300棟、傾塌房屋7200棟。自2015年3月開展試點以來, 通過三個途徑盤活宅基地及閑置農房:一是出租, 吸引城市居民辦農家樂、創意農業及居住等;二是調整規劃, 轉變為集體經營性建設用地后直接入市, 滿足農村新產業新業態的用地需求;三是將閑置宅基地復墾為耕地, 折算成建設用地指標, 通過指標流轉獲得相關收益。至2017年底, 該縣已退出宅基地2.8萬宗、3800余畝, 釋放的空間可以解決未來10~15年農民建房用地需求。浙江省義烏市經濟發達, 該市從直接量化宅基地及房屋的財產價值入手, 探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權”分離, 允許農村宅基地使用權人自愿將依法取得的宅基地使用權連同地上房屋, 通過買賣、贈與、互換或其他方式轉讓給本市范圍內符合宅基地分配條件的農村居民, 使用期限70年 (這些地方已無宅基地可分配) 。至今, 該市共辦理1500余宗宅基地抵押登記, 融資9億元 (數據引自中農辦資料) 。
第四, 完善農村一二三產業融合發展的用地管理制度問題
構建農村一二三產業融合發展體系, 需要與之相配套的用地政策。過去搞傳統農業, 產業融合發展的用地矛盾不很突出, 現在搞現代農業, 用地政策的理念需要相應調整。
多規合一編制農村土地利用總體規劃。統籌農業農村各項土地利用活動, 優化耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等用地布局, 細化土地用途管制, 留住生態環境優美、農田連片集中、村莊集約緊湊的田園風貌。鄉鎮土地利用總體規劃可以預留一定比例的規劃建設用地指標, 用于農業農村發展。根據規劃確定的用地結構和布局, 年度土地利用計劃分配中可安排一定比例新增建設用地指標, 專項支持農業農村發展。
保障農業生產設施和附屬設施用地。給予地方一定的自主權, 在不占用永久基本農田的前提下, 允許鄉鎮土地利用總體規劃預留不超過5%~7%的規劃用地, 用于農業產業園、科技園、創業園、農業規模經營所需要的各類生產設施和附屬設施用地, 納入設施農用地管理, 實行縣級備案。嚴禁借建設田園綜合體、鄉村生態旅游之名變相從事房地產開發。
盤活農村存量集體建設用地。鼓勵利用存量建設用地進行農產品加工、冷鏈、物流、倉儲、產地批發市場等項目建設, 或用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業。對利用收儲農村閑置建設用地發展新產業新業態的, 給予新增建設用地指標獎勵。鼓勵農業生產與村莊建設用地復合利用, 拓展土地使用功能。
建立增減掛鉤節余用地指標協調使用機制。推動建立高標準農田等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤結余指標省域調節機制, 允許深度貧困地區節余指標在東西部扶貧協作和對口支援地區跨省流轉, 將所取得收益通過支出預算全部用于脫貧攻堅和支持實施鄉村振興戰略。
統籌推進“山水林田湖草”綜合整治。統籌推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合整治, 堅持不懈做好損毀土地復墾, 集約、節約使用土地。
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》 2018 (09)
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