農(nóng)村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，所以引起了社會各界的普遍關(guān)注。推進農(nóng)村土地制度改革至少會對國家土地管理制度、城鄉(xiāng)之間土地資源配置和利用、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利等產(chǎn)生影響。
農(nóng)村土地制度改革影響深遠(yuǎn)
黨的十八屆三中全會決定中關(guān)于農(nóng)村的改革任務(wù)，是放在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的大背景下來部署的，大體可以概括為以下十個方面：
改革農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和完善農(nóng)業(yè)支持保護體系；
改革農(nóng)村土地制度；
改革農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度；
推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新；
改革農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資體制；
改革農(nóng)村金融體制；
農(nóng)村行政管理體制和社會管理機制創(chuàng)新；
農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和基本公共服務(wù)體制改革；
健全農(nóng)村生態(tài)保護和環(huán)境治理制度；
戶籍制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)。
農(nóng)村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，所以引起了社會各界的普遍關(guān)注。推進農(nóng)村土地制度改革至少會對國家土地管理制度、城鄉(xiāng)之間土地資源配置和利用、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利等產(chǎn)生影響。
征地制度改革
十八屆三中全會決定對征地制度改革提出了五項要求：
允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入建設(shè)用地市場，并且和國有土地同等權(quán)利。
其意為：在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的范圍內(nèi)，如果涉及到符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可能就不再征收，以繼續(xù)保持農(nóng)民集體所有權(quán)的狀態(tài)進入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場。
在前一條的基礎(chǔ)上進一步縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，同時健全對被征地農(nóng)民的多元保障機制。
更重要的問題是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后的增值收益如何分配。十八屆三中全會明確提出要建立兼顧國家、集體、農(nóng)民三者的土地增值收益的分配機制，并明確要求合理提高個人收益。
世界各地采取的辦法大體為兩種：一種是土地的增值收益歸土地所有者，然后由政府通過稅收來調(diào)節(jié)；另一種則是根據(jù)法律規(guī)定農(nóng)民所得的比例。
十八屆三中全會有關(guān)征地制度的改革還有如下要求：減少劃撥用地，更多的建設(shè)用地要通過市場機制來配置；建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格。
這對于遏制城鎮(zhèn)化進程中的土地饑渴癥顯然有重要意義；完善建設(shè)用地二級市場，這對推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地的二次開發(fā)、節(jié)約集約用地也會發(fā)生重要作用。
農(nóng)村集體建設(shè)用地改革
對于農(nóng)村集體建設(shè)用地，不能用解決城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)民土地的辦法來對待整個農(nóng)村的建設(shè)用地。同時，也要考慮我國的城鎮(zhèn)化到底還需要多少建設(shè)用地。絕不可能把農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)都倒到城鎮(zhèn)來用。城鄉(xiāng)建設(shè)如何統(tǒng)籌規(guī)劃，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、部分村莊逐步消亡后如何合理補償農(nóng)民，以將農(nóng)房、村莊復(fù)墾為耕地等問題，應(yīng)抓緊研究。
十八屆三中全會決定還提出對于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓的問題。這至少涉及到三項重要制度。
首先是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度。農(nóng)民宅基地是農(nóng)民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請宅基地，如果農(nóng)民可以將其住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，是不是意味著集體外部人員也可以獲得？這涉及到農(nóng)村宅基地制度的根本改變。
其次，雖然農(nóng)民房屋的建設(shè)費用是自己負(fù)擔(dān)的，但是宅基地所有權(quán)是集體的，而農(nóng)民的宅基地是無償獲得的，這表明農(nóng)民的房產(chǎn)權(quán)的權(quán)能是不完整的。如果允許產(chǎn)權(quán)不完整的農(nóng)民住房直接進入市場，制度上該如何對待城鎮(zhèn)中類似的住房，比如經(jīng)濟適用房和其他購買型的保障房？這涉及到整個房地產(chǎn)市場規(guī)則的根本改變。
最后，我國最高法曾經(jīng)解釋：接受房屋抵押的銀行在抵押人無力償還貸款、房屋被銀行收走的情況下，必須保障抵押人及其贍養(yǎng)人口的基本居住權(quán)。這些情況都表明農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的復(fù)雜性，十八屆三中全會決定中提出的農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓只是選擇若干試點、并要慎重穩(wěn)妥推進。
農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制的改革
改革中需要解決好的問題主要在于兩個方面：
怎樣保障農(nóng)戶作為土地承包者的權(quán)利；
怎樣通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展。
十八屆三中全會決定提到加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這不僅要培育從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的多種經(jīng)營主體，還要培育不直接提供農(nóng)產(chǎn)品、但給其他農(nóng)戶提供經(jīng)濟技術(shù)服務(wù)的多種主體。這是我國農(nóng)村近期發(fā)生的一個深刻變化。
“耕、種、收靠社會化服務(wù)，日常田間管理靠家庭成員”——這種靠擴大社會化服務(wù)的規(guī)模，彌補農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模不足的經(jīng)營形式，明顯提高了農(nóng)業(yè)的效率和效益，也符合現(xiàn)階段大量農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間徘徊的現(xiàn)實要求。
以承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為主要形式的農(nóng)地經(jīng)營體制改革正比較順利地向前推進。只要把握住這個方向，堅持讓農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不搞大躍進、不搞強迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會出現(xiàn)大的問題。
農(nóng)村土地制度改革將拓展金融空間
農(nóng)村土地制度改革，特別是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)和集體資產(chǎn)股份占有權(quán)允許抵押、擔(dān)保，一定會給金融業(yè)帶來巨大的發(fā)展空間，也會帶來新挑戰(zhàn)。
首先，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)實際抵押的只能是經(jīng)營權(quán)。承包權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)，是不能抵押的。
但是，法律又允許農(nóng)民把承包土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，這表明農(nóng)村土地是可以實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的。
農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押是可以展開的，因為即使經(jīng)營失利，農(nóng)戶失去的也只是幾年的經(jīng)營權(quán)，而承包權(quán)、集體的所有權(quán)都不會受影響。
其次，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押是宅基地的抵押，還是住房財產(chǎn)權(quán)的抵押，抑或是居住權(quán)的抵押？這需要在慎重穩(wěn)妥的試點實踐中進一步探討和研究。
最后，農(nóng)民還擁有對集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)。資源性資產(chǎn)要依法承包到戶，實行確權(quán)登記頒證，由農(nóng)戶自主經(jīng)營。擁有非資源性的經(jīng)營性資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，主要分布在沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)，而這類地區(qū)都正在快速城鎮(zhèn)化。
因此對這部分資產(chǎn)實行股份合作制改革，將它們折股到戶，按股分紅，對保障農(nóng)民的集體組織成員權(quán)利，對集體資產(chǎn)的經(jīng)營實行民主管理和民主監(jiān)督都有重要意義。
但農(nóng)戶占有的集體資產(chǎn)股份，到底能不能抵押？這個問題很復(fù)雜，它甚至最終關(guān)系到集體組織本身的存廢。
據(jù)我們了解，在已經(jīng)實行了集體資產(chǎn)股份合作制改革的地方，似乎還都沒有允許農(nóng)戶將占有的集體資產(chǎn)股權(quán)去抵押或轉(zhuǎn)讓給本集體組織以外的成員，而這種規(guī)定完全都是由農(nóng)民通過民主協(xié)商的程序自主制定的。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)制度改革，是為了清產(chǎn)核資、完善民主管理和監(jiān)督制度、對收益實行按股分紅。也正因為如此，絕大多數(shù)集體組織實行股份合作制的產(chǎn)權(quán)制度改革后，基本都采取將這些資產(chǎn)實行租賃經(jīng)營的辦法，很少有自己經(jīng)營或入股經(jīng)營的，主要就是為了防范風(fēng)險。
所以，目前各地的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，交易量最大的是農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)、林權(quán)，還有集體依法取得的建設(shè)用地和房產(chǎn)的使用權(quán)。
因此，某種程度上講，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場實際是農(nóng)村集體資產(chǎn)（包括承包到戶的集體資源性資產(chǎn)）經(jīng)營、使用權(quán)的租賃市場。當(dāng)然，今后會發(fā)生什么變化，還要觀察，也取決于政策的取向。
在政策上允許農(nóng)民占有的集體資產(chǎn)股權(quán)抵押，而事實上會不會發(fā)生，這是兩回事情。把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度與一般的企業(yè)制度等同起來，以企業(yè)改革的理論去指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革，至少在現(xiàn)階段大概是行不通的，因為農(nóng)民擔(dān)不起被破產(chǎn)、下崗的風(fēng)險，我們的社會、政府也擔(dān)不起這個風(fēng)險。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)制度改革，現(xiàn)階段的重點應(yīng)是摸清“三資”家底、接受群眾監(jiān)督、保障農(nóng)民作為集體組織成員的財產(chǎn)權(quán)利。
上面講的這些問題，可以概括為在深化農(nóng)村改革中需要破解的四大難題：
首先是征地制度改革，實際涉及的問題是允許在城鎮(zhèn)中有兩種所有制的土地，還是形成農(nóng)地轉(zhuǎn)市地后增值收益的合理分配機制，或是兩者兼有？
其次是對農(nóng)村的建設(shè)用地，特別是宅基地，到底是堅持“自有自用”的原則，還是允許農(nóng)村集體組織以外的成員在農(nóng)村可以擁有宅基地和房產(chǎn)？
再次是對農(nóng)戶來說，農(nóng)地、農(nóng)房（包括農(nóng)房合法占用的宅基地）都不是擁有完整產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)，因此允許對農(nóng)地、農(nóng)房進行抵押，那么到底抵押的是什么權(quán)能需要認(rèn)真研究、界定，否則就會留有后患。
最后是農(nóng)民占有的集體經(jīng)濟資產(chǎn)股權(quán)能不能抵押、擔(dān)保？農(nóng)民目前對此的態(tài)度到底是理性還是保守？允許抵押、擔(dān)保后到底對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會產(chǎn)生什么影響？
這些都需要深入觀察和研究。還是那句話，看準(zhǔn)了的要大膽推進改革，還看不太準(zhǔn)的只能有控制地開展試驗。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新土地規(guī)劃人 微信公眾號
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