編者按：改革開(kāi)放初期農(nóng)民利用土地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快城市化進(jìn)程。而后的歷史條件催生了土地管理法的修改，政府土地管理部門開(kāi)始承擔(dān)起管理者和經(jīng)營(yíng)者的雙重職能，因此滋生出政府對(duì)農(nóng)村土地的隨意圈占。這種現(xiàn)象不但使中國(guó)距耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)，也惡化了政府與人民群眾特別是與農(nóng)民的關(guān)系，對(duì)未來(lái)的透支孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)，還將導(dǎo)致政府行為的扭曲和失控。十八屆三中全會(huì)對(duì)此提出了“所有者與管理者分開(kāi)”和“一件事由一個(gè)部門來(lái)管”的破解之道，這將在時(shí)機(jī)成熟予以實(shí)施，同時(shí)還要配合以政府的機(jī)構(gòu)和職能的改革，使政府專注于監(jiān)督、管理、服務(wù)和調(diào)節(jié)。
回顧40年的農(nóng)村土地制度改革歷程，相信讀者將發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地制度改革是一個(gè)全局性問(wèn)題，不僅關(guān)乎農(nóng)村，還關(guān)乎政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)調(diào)整和國(guó)家治理方式的改變。
我國(guó)的改革開(kāi)放事業(yè)，是從農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取得突破，以此為發(fā)端而展開(kāi)的。聯(lián)產(chǎn)承包的本質(zhì)，是在堅(jiān)持集體所有前提下，對(duì)農(nóng)村土地使用制度進(jìn)行改革。經(jīng)過(guò)四十年的實(shí)踐、探索，對(duì)農(nóng)用地改革的市場(chǎng)化方向，全社會(huì)上上下下基本形成共識(shí)。當(dāng)然，對(duì)具體的路徑怎么走，也還存在分歧。
有人說(shuō)，農(nóng)村改革只進(jìn)行了一半。我認(rèn)為，從土地制度改革的角度思考，這話有道理。除了農(nóng)用地，農(nóng)村集體和農(nóng)民還有不少非農(nóng)業(yè)用地，包括各類企業(yè)用地、公益事業(yè)用地、宅基地等等。從理論上概括，他們都屬于集體建設(shè)用地。這些土地與農(nóng)地一樣，也都是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。應(yīng)該怎么用，怎么管？實(shí)踐中經(jīng)歷了較大的曲折。
改革開(kāi)放后大約有十幾年時(shí)間，總的政策取向是鼓勵(lì)農(nóng)民利用這些土地走向市場(chǎng)，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。否則，不會(huì)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，又對(duì)中國(guó)的城市化起了重要的促進(jìn)作用。不僅催生了大量小城鎮(zhèn)，還培育了一些大、中城市，比較典型的是“珠三角”那些城市。例如東莞，改革開(kāi)放前是個(gè)5平方公里的小縣城，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)不斷集聚，現(xiàn)在已是600平方公里、840萬(wàn)人口的特大城市了。其建成區(qū)范圍有70%的土地，至今仍然屬于集體所有，可以說(shuō)是一個(gè)在集體土地上生長(zhǎng)起來(lái)的大城市。我國(guó)憲法規(guī)定，土地所有權(quán)不允許買賣，但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，是符合憲法精神的。本來(lái)，按這樣走下去，有可能比較順利地探索出一條符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的，土地使用制度和土地管理制度的改革路子，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革也就比較完整了。
然而，歷史的發(fā)展總要經(jīng)歷曲折。1998年修訂、1999年實(shí)施的土地管理法規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”（第43條）；“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”（第63條）。這二條規(guī)定意味著，農(nóng)民不能再像過(guò)去那樣，憑借自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程了。這二條規(guī)定還意味著，此后的城市化進(jìn)程，不再是政府在臺(tái)前幕后積極引導(dǎo)，市場(chǎng)在臺(tái)上發(fā)揮決定性作用的自然歷史過(guò)程了，而是讓政府站到臺(tái)上，大包大攬了。就這樣，歷史的發(fā)展在這里拐了一個(gè)不算小的彎兒。
實(shí)事求是地說(shuō)，拐這個(gè)彎兒，也不是什么人的率性而為。就當(dāng)時(shí)的歷史條件，也應(yīng)當(dāng)算是一種理性的選擇。從80年代后期開(kāi)始，土地管理部門推行城市土地有償使用制度改革，但進(jìn)展并不順利。直到90年代后期，歷經(jīng)10年，也沒(méi)有在全國(guó)全面確立國(guó)有土地有償使用制度。1998年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，成立國(guó)土資源部，土地管理升格了，問(wèn)題才有望得到解決。這期間還發(fā)生了不少事情，例如分稅制改革以后，地方財(cái)力緊張，與事權(quán)不匹配；中央提出城市化發(fā)展戰(zhàn)略；國(guó)企改革需要土地管理的配合以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、重組，等等。再加上干部的選拔任用始終是以GDP為主要標(biāo)準(zhǔn)，各種因素疊加，1998年修改土地管理法時(shí)，有關(guān)決策層的主要關(guān)注點(diǎn)，一是加強(qiáng)土地管理的權(quán)威性，推動(dòng)城市土地有償使用制度的全面確立；二是為地方政府增加資金來(lái)源，落實(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。此外，還有一個(gè)重要的考量：改革開(kāi)放以后，各方面發(fā)展大量占用耕地的勢(shì)頭一浪高過(guò)一浪，給土地管理的壓力很大。而且除了行政手段以外，沒(méi)有找到什么更好的辦法。在這種情況下，擔(dān)心放開(kāi)集體土地入市，耕地保護(hù)更加困難。在這樣的背景下，對(duì)土地管理法做這樣的修改，也是反復(fù)權(quán)衡利弊之后的現(xiàn)實(shí)之選。
新法實(shí)施以后，全面確立國(guó)有土地有償使用制度的目標(biāo)，很快就實(shí)現(xiàn)了。地方政府也很快學(xué)會(huì)了靠征地、賣地獲取土地出讓收入，形成所謂土地財(cái)政。進(jìn)而也很快學(xué)會(huì)了用土地去抵押融資，形成所謂土地金融，并以土地金融為主體，累積起大量的地方債。有錢好辦事，十幾年間，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊城改造風(fēng)起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月異。如果我們肯定中國(guó)城市建設(shè)取得了巨大成績(jī)，那么就應(yīng)該肯定，現(xiàn)行土地制度和新土地管理法的實(shí)施功不可沒(méi)。
然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，隨著矛盾的運(yùn)動(dòng)，會(huì)逐漸演化為弊大于利。現(xiàn)行土地制度一個(gè)最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔(dān)了經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地的職能，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。這樣一個(gè)體制的形成有其歷史的原因，新土地管理法進(jìn)一步把他強(qiáng)化和放大了：政府利用“裁判員”身份，把集體土地也變成自己的“運(yùn)動(dòng)場(chǎng)”。結(jié)果，政府隨意圈占農(nóng)村土地的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，系列弊端日益突顯。
首先，耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)。
地方的建設(shè)資金主要依賴土地財(cái)政和土地金融，就得不斷征地、賣地，這樣的制度機(jī)制本身就不是保護(hù)耕地和保護(hù)生態(tài)的機(jī)制，而是占地、破壞資源的根源所在。近20年來(lái)，全國(guó)的城市幾乎沒(méi)有例外，統(tǒng)統(tǒng)走的是外延擴(kuò)張的路子，主要原因就在這里。
其次，惡化了政府與人民群眾特別是與農(nóng)民的關(guān)系。
站在農(nóng)民和農(nóng)村的角度，通往工業(yè)化、城市化的道路有三條：1.在自己的土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型；2.進(jìn)城打工；3.國(guó)家建設(shè)征用土地。前2條路是主動(dòng)參與城市化進(jìn)程之路，第3條則是“被城市化”之路。過(guò)去，這3條路都可以通行。東莞等地的經(jīng)驗(yàn)表明，在經(jīng)濟(jì)區(qū)位比較好的地方特別是城郊結(jié)合部，第1條路可以依托既有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地和勞動(dòng)力資源的優(yōu)勢(shì)，是一條比較順暢的道路。但是新土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變?yōu)槎败嚨馈保敖煌ā弊匀粨矶隆ＪＯ碌?個(gè)“車道”又都不太順暢，政府與農(nóng)民的矛盾因而日益凸顯、激化。
城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規(guī)劃，也不允許集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，使開(kāi)發(fā)商處于自然壟斷地位。在投機(jī)、投資需求拉動(dòng)和政府拍賣土地推動(dòng)下，房?jī)r(jià)虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無(wú)法滿足。老百姓為了買房而節(jié)衣縮食，是普遍的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生嚴(yán)重的民生和社會(huì)問(wèn)題。
第三，透支未來(lái)，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。
政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個(gè)人）要透支未來(lái)收益，才能購(gòu)買幾十年的土地使用權(quán)。就是說(shuō)，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。因此，政府用賣地收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是全社會(huì)“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，降低了用地個(gè)人的生活水平。
土地金融，則是政府直接負(fù)債經(jīng)營(yíng)，用未來(lái)收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了土地財(cái)政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。有的一屆政府的負(fù)債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴(yán)重不足，于是靠借新債償舊債來(lái)拖延。政府債務(wù)高企，帶動(dòng)了居民債務(wù)和企業(yè)債務(wù)不斷升高，社會(huì)債務(wù)總額（不含金融企業(yè)債務(wù)）已為GDP的250%，孕育了相當(dāng)大的金融風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八大之后，中央采取斷然措施禁止地方隨意抵押融資，并對(duì)已有債務(wù)進(jìn)行置換。但風(fēng)險(xiǎn)并未根除，以至于十九大把防控風(fēng)險(xiǎn)，列為經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。
第四，導(dǎo)致政府行為扭曲、失控。
政府經(jīng)營(yíng)土地，為腐敗分子提供了較大的尋租空間。
政府經(jīng)營(yíng)土地制度，使不同層級(jí)政府的職能發(fā)生錯(cuò)位，降低了行政管理效率。
政府經(jīng)營(yíng)土地制度，還使社會(huì)對(duì)政府行為的監(jiān)管出現(xiàn)盲點(diǎn)，政府行為失控，不能及時(shí)得到糾正。
以上矛盾和弊端的發(fā)展、顯現(xiàn)，引起了廣泛的關(guān)注，土地問(wèn)題越來(lái)越成為社會(huì)輿論的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)，各界對(duì)土地制度改革的呼聲日益高漲。媒體和有關(guān)方面的討論、建議，主要集中在征地制度、集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)、土地財(cái)政、土地金融與地方債、地價(jià)與房?jī)r(jià)，等等。
這些問(wèn)題，也引起黨和政府的高度重視。至少?gòu)谋臼兰o(jì)初開(kāi)始，幾乎年年都有中央文件或國(guó)務(wù)院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法等要求。一些政府部門和地方政府，也按中央精神開(kāi)展相關(guān)改革試點(diǎn)，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內(nèi)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的管理辦法。特別是2008年黨的十七屆三中全會(huì)決定，明確提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，各地更加廣泛地開(kāi)展土地制度改革的探索、試驗(yàn)，取得不少成果。然而，改革的決定性突破，必須是由國(guó)家修改相關(guān)的法律、制度和政策。可惜，這方面一直未能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
長(zhǎng)期困擾人們的土地制度改革問(wèn)題，終于在黨的十八屆三中全會(huì)上得到破解。與十七屆三中全會(huì)決定相比，十八屆三中全會(huì)決定是一個(gè)全面改革的決定，在繼承各個(gè)領(lǐng)域以往改革成果基礎(chǔ)上，提出了全面轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的頂層設(shè)計(jì)。既高度重視各領(lǐng)域的突出現(xiàn)象、問(wèn)題，更注重探究產(chǎn)生問(wèn)題的深層次體制、機(jī)制原因，及各領(lǐng)域之間的內(nèi)在聯(lián)系，找出既治標(biāo)又治本的解決辦法。《決定》全文分十六個(gè)專題，共60條。在第三專題“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”中的第11條，專門論述建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)問(wèn)題。單看這一條的文字，與十七屆三中全會(huì)決定的有關(guān)論述相比，似乎并沒(méi)有太多新意。但是，在第十四專題“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中的第51條提出，“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。”總書(shū)記在全會(huì)上專門對(duì)此做了說(shuō)明，概括為“所有者與管理者分開(kāi)”和“一件事由一個(gè)部門來(lái)管”。這是國(guó)家治理思路的極其重大的調(diào)整，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵性舉措。這項(xiàng)改革一旦實(shí)施，意味著國(guó)有土地等自然資源的所有權(quán)將由專門的機(jī)構(gòu)來(lái)行使，在政府的統(tǒng)一監(jiān)管下，負(fù)責(zé)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的保值、增值，并承擔(dān)一定的宏觀調(diào)控職能；政府的行政管理部門則專注于，空間用途管制和相關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管，不再承擔(dān)經(jīng)營(yíng)土地等自然資源資產(chǎn)的職能了。這樣一來(lái)，征地制度改革和集體土地進(jìn)入市場(chǎng)改革的主要障礙就消除了，有關(guān)改革任務(wù)自然能夠順利推進(jìn)、完成。
十八屆三中全會(huì)以后，按照《決定》的部署，總書(shū)記親自掛帥，迅速推出許多重要的改革措施。速度之快、力度之大，超出許多人預(yù)期。與土地制度關(guān)系比較密切的財(cái)稅制度、戶籍制度、投融資制度、干部制度的改革，都相繼推出。農(nóng)村“三塊地”改革的新一輪試點(diǎn)，也隨即展開(kāi)，并且授權(quán)試點(diǎn)地方可以突破現(xiàn)行法律。后來(lái)，又提出并試點(diǎn)允許集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，提出政府不再壟斷住房供地等等，這都是落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定精神的具體體現(xiàn)。
然而，依靠原有的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位，不可能全面貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定精神，因此，必須對(duì)政府機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行重大改革。黨的十九屆三中全會(huì)，作出了關(guān)于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定，提出了機(jī)構(gòu)改革的方案，十三屆全國(guó)人大按中央要求，對(duì)政府機(jī)構(gòu)及職能做了重大調(diào)整、改組。目前，這項(xiàng)工作還在進(jìn)行當(dāng)中，一旦改組完成、到位，必將為全面落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定的各項(xiàng)改革任務(wù)，提供重要的組織、制度保證。
自然資源部的組建表明，總書(shū)記在十八屆三中全會(huì)上提出的“一件事由一個(gè)部門來(lái)管”的改革任務(wù)，已經(jīng)得到落實(shí)。多頭規(guī)劃、多頭調(diào)查、多頭管理的混亂局面，已經(jīng)成為歷史，國(guó)家對(duì)自然資源和國(guó)土空間的統(tǒng)一、有序、高效管理已是指日可待。當(dāng)然，后續(xù)工作還很繁重，要在資源調(diào)查基礎(chǔ)上，編制制定科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃；要依據(jù)規(guī)劃建立空間用途管制制度；要建立健全自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)秩序，保護(hù)產(chǎn)權(quán)、打擊侵權(quán)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的服務(wù)與監(jiān)管；要開(kāi)展跨省域、地域的國(guó)土整治；要修改舊法律、出臺(tái)新法律，等等。
值得關(guān)注的是，總書(shū)記提出的“所有者與管理者分開(kāi)”的改革設(shè)想，在此次機(jī)構(gòu)改革中并未實(shí)施。對(duì)此該如何認(rèn)識(shí)，是當(dāng)初的設(shè)想錯(cuò)誤，還是推出這項(xiàng)改革的時(shí)機(jī)尚不成熟？我個(gè)人的看法是當(dāng)屬后者。
前已述及，政府經(jīng)營(yíng)土地多年，已經(jīng)積累了龐大的債務(wù)，且將進(jìn)入償債高峰期，防控其中孕藏的金融風(fēng)險(xiǎn)，已是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。在金融風(fēng)險(xiǎn)尚未根本化解情況下，匆匆推出“所有者與管理者分開(kāi)”，反而可能引爆風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致金融、經(jīng)濟(jì)危機(jī)甚至社會(huì)動(dòng)亂。因此中央慎之又慎，暫不急于實(shí)施這項(xiàng)改革。已經(jīng)出臺(tái)的一些措施，如嚴(yán)禁地方政府用土地和其他自然資源資產(chǎn)抵押融資，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，不再壟斷住房用地供應(yīng)等，實(shí)際上是對(duì)政府經(jīng)營(yíng)土地的經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)邊界、經(jīng)營(yíng)利益施加嚴(yán)格限制。再加上“一件事由一個(gè)部門管”以后，空間用途管制落實(shí)到位，也可以在很大限度上減輕政府從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的弊端。但這畢竟是治標(biāo)而不是治本，只要政府能從經(jīng)營(yíng)土地獲利，其弊端就難以根本杜絕。例如，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)以后，政府以收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式參與分配，是各試點(diǎn)地方的普遍做法。這樣做有助于集體和農(nóng)民形成利益共享觀念，是有道理的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，方法欠妥。我擔(dān)心普遍放開(kāi)以后，會(huì)出現(xiàn)一些地方政府與農(nóng)村干部串通一氣，倒買倒賣農(nóng)村集體土地使用權(quán)現(xiàn)象。為避免產(chǎn)生這類問(wèn)題，政府不宜以利益相關(guān)方身份參與初次分配，而應(yīng)以管理者身份，通過(guò)稅收參與再分配。更為根本的措施，還是要在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，把“所有者與管理者分開(kāi)”，政府專注于監(jiān)督、管理、服務(wù)、調(diào)節(jié)。
回顧40年改革歷程，不難看出，農(nóng)村土地制度改革，不僅僅是農(nóng)村的問(wèn)題，而是一個(gè)關(guān)乎政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題，是一個(gè)改變國(guó)家治理方式的問(wèn)題，是一個(gè)牽動(dòng)全局性改革的問(wèn)題。
40年歷程也充分證明，改革解決了原有的矛盾之后，又會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，解決新問(wèn)題依然要靠深化改革。正如總書(shū)記所說(shuō)，改革只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。改革正未有窮期，同志仍需努力！
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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