——基于河南、湖南、湖北、廣西四省區(qū)若干貧困縣的調(diào)研總結(jié)
摘要：產(chǎn)業(yè)扶貧是我國長期扶貧開發(fā)實(shí)踐中逐步形成的專項(xiàng)扶貧開發(fā)模式之一。根據(jù)其對(duì)貧困人口的作用機(jī)理, 可將實(shí)踐中各地政府多樣化的產(chǎn)業(yè)扶貧活動(dòng)歸納為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)扶貧模式、瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式和救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)扶貧模式的精準(zhǔn)性不足, 貧困農(nóng)戶難以受益, 可在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)過于薄弱的貧困地區(qū)開展;救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式無助于貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力的提高, 背離了產(chǎn)業(yè)扶貧的本質(zhì)是“能力扶貧”的初衷, 不應(yīng)成為產(chǎn)業(yè)扶貧的主導(dǎo)模式;瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式有助于貧困農(nóng)戶提升可持續(xù)發(fā)展能力, 應(yīng)成為今后產(chǎn)業(yè)扶貧的主要模式。
產(chǎn)業(yè)扶貧是我國長期扶貧開發(fā)實(shí)踐中逐步形成的專項(xiàng)扶貧開發(fā)模式之一。2001年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧綱要 (2001-2010) 》正式提出產(chǎn)業(yè)化扶貧的概念, 并將其與整村推進(jìn)、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移共同組成“一體雙翼”扶貧模式。2011年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧綱要 (2011-2020》提出, 要“培植壯大特色支柱產(chǎn)業(yè), 帶動(dòng)貧困戶增收”, “通過扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和互助資金組織, 帶動(dòng)和幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)。”2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》, 將特色產(chǎn)業(yè)增收工作列為十項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。2016年, 農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦等九部門聯(lián)合印發(fā)《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》, 明確提出了未來推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的具體內(nèi)容和發(fā)展目標(biāo)。根據(jù)相關(guān)政策, 各地區(qū)十分重視產(chǎn)業(yè)扶貧的重要作用, 展開很多有益實(shí)踐。如, 河南省在《“十三五”特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃》中提出, “十三五”期間全省計(jì)劃在53個(gè)貧困縣投資1136億元實(shí)施特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧, 其中財(cái)政資金553億元, 占總投入的48.7%;計(jì)劃通過產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)145.3萬貧困人口脫貧, 占計(jì)劃總脫貧人口的33.8%。 四川省提出到2020年底, 要通過發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)使173.7萬貧困人口脫貧, 占全省脫貧人口目標(biāo)的49.7%。 貴州省設(shè)立脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)扶貧子基金, 擬籌集1200億元, 重點(diǎn)支持貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧。
在實(shí)踐中, 各地政府出臺(tái)了諸多的產(chǎn)業(yè)扶貧舉措。對(duì)于不同舉措對(duì)貧困人口脫貧的作用機(jī)理和實(shí)施效果如何, 需要加以系統(tǒng)歸納和分析。本文根據(jù)2017年課題組對(duì)河南、湖南、湖北、廣西四省區(qū)若干貧困縣產(chǎn)業(yè)扶貧進(jìn)行的實(shí)地調(diào)研材料, 對(duì)實(shí)踐中的產(chǎn)業(yè)扶貧模式進(jìn)行總結(jié), 就其實(shí)施效果展開探討, 并提出相應(yīng)的政策建議, 為產(chǎn)業(yè)扶貧政策的優(yōu)化提供參考。
一、產(chǎn)業(yè)扶貧的主要模式:基于案例分析的總結(jié)
(一) 四省區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐案例
就產(chǎn)業(yè)扶貧問題, 課題組于2016—2017年對(duì)河南、湖南、湖北、廣西四省區(qū)若干貧困縣進(jìn)行了專題調(diào)研。從實(shí)地調(diào)研情況看, 各地產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐主要有以下三種做法。
1. 支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體發(fā)展。
一是以貸款貼息、財(cái)政補(bǔ)助和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式支持農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。這一做法在各省區(qū)都有普遍實(shí)施。在河南省寧陵縣和盧氏縣等貧困縣, 地方政府將部分原本用于支持貧困農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貼息、補(bǔ)助等優(yōu)惠政策名額轉(zhuǎn)讓給企業(yè), 意圖通過企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)貧困農(nóng)戶脫貧。在廣西壯族自治區(qū), 政府大力推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè), 要求各地根據(jù)建設(shè)規(guī)模的不同, 創(chuàng)建自治區(qū)級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)示范區(qū)。自治區(qū)設(shè)立了獎(jiǎng)勵(lì)資金, 對(duì)各級(jí)示范區(qū)進(jìn)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)。對(duì)于貧困縣, 要求明確重點(diǎn)發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè), 每個(gè)縣要引進(jìn)或培育1個(gè)以上的龍頭企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 同時(shí)規(guī)劃發(fā)展1~2個(gè)具有區(qū)域特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè) (林業(yè)) 示范區(qū)。如, 在藤縣, 2017年利用部分涉農(nóng)整合資金支持了三個(gè)農(nóng)產(chǎn)品加工新建項(xiàng)目, 均以企業(yè)為實(shí)施主體;在田林縣和都安縣, 也以支持建設(shè)示范基地的名義, 將部分資金投向了種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體。
二是以財(cái)政資金撬動(dòng)金融資本投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。湖北省咸豐縣推出了“政銀企”合作模式, 即由政府和企業(yè)或合作社共同出資形成風(fēng)險(xiǎn)保障金, 為出資企業(yè)進(jìn)行貸款的模式。這種模式與之前的金融扶貧模式最主要的區(qū)別在于, 風(fēng)險(xiǎn)保障金不再是政府單獨(dú)承擔(dān), 而是由政府與企業(yè)共同承擔(dān)。河南省盧氏縣的做法則是縣政府與合作銀行 (農(nóng)商行、郵儲(chǔ)行) 、省農(nóng)信擔(dān)保公司、省擔(dān)保集團(tuán)簽訂了金融助推盧氏脫貧攻堅(jiān)試驗(yàn)區(qū)“四位一體”合作協(xié)議, 并設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金, 政府、銀行、擔(dān)保公司與擔(dān)保集團(tuán)分別按照20%、20%、40%、20%的比例為龍頭企業(yè)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
2. 直接支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)活動(dòng)。
一般是按照貧困農(nóng)戶的特色農(nóng)產(chǎn)品種植面積或畜產(chǎn)品養(yǎng)殖數(shù)量給予財(cái)政補(bǔ)助, 或者直接購買種苗等發(fā)放給農(nóng)戶。這種補(bǔ)助要求在核對(duì)農(nóng)戶的實(shí)際種養(yǎng)數(shù)量后, 而非在統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶的種養(yǎng)計(jì)劃后發(fā)放, 目的是增加農(nóng)戶的生產(chǎn)性收入, 因而也被稱為“以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目”或“到戶增收項(xiàng)目”。例如, 在廣西壯族自治區(qū), 都安縣、藤縣和田林縣均對(duì)符合條件的貧困戶, 每戶給予1500元圈舍獎(jiǎng)補(bǔ);對(duì)于油茶、核桃和葡萄種植戶, 每畝分別給予1500元、500元和2500元的獎(jiǎng)補(bǔ)。湖南省永順縣、龍山縣, 湖北省來鳳縣、咸豐縣也對(duì)貧困農(nóng)戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)按照數(shù)額不等的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。在河南省, 寧陵縣以“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”模式開展產(chǎn)業(yè)扶貧, 貧困農(nóng)戶利用產(chǎn)業(yè)扶貧資金向企業(yè)購買羊羔, 企業(yè)以高于同期市場價(jià)的價(jià)格回收;盧氏縣的盧氏脫貧攻堅(jiān)試驗(yàn)區(qū)“四位一體”合作協(xié)議在直接支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)活動(dòng)方面也發(fā)揮了重要作用。
3. 利用產(chǎn)業(yè)扶貧資金開展資產(chǎn)收益扶貧。
最通常的做法是, 政府把扶持貧困戶的資金或資產(chǎn)投入到企業(yè)或合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 由這些經(jīng)營主體將獲得的部分收益返還給貧困戶, 以此提高貧困戶的收入水平。對(duì)于貧困戶而言, 其相當(dāng)于獲得了一筆穩(wěn)定的資產(chǎn)收益。例如, 在湖南省永順縣、湖北省來鳳縣以及廣西壯族自治區(qū)都安縣和藤縣, 根據(jù)農(nóng)村信用社與扶貧辦系統(tǒng)的扶貧協(xié)議, 每個(gè)貧困戶可從農(nóng)村信用社獲得5萬元的小額貸款, 信用社按基準(zhǔn)利率 (4%左右) 獲得貸款利息, 由財(cái)政全額貼息, 對(duì)貸款戶而言貸款利率為0。但該筆資金集中起來轉(zhuǎn)由企業(yè)使用, 稱之為“戶貸企用”, 并由企業(yè)給予名義上的貸款貧困戶每年8%~10%的資金使用費(fèi) 。河南省盧氏縣將每個(gè)貧困戶4000元的財(cái)政扶貧資金、每個(gè)貧困戶5萬元的小額信貸資金, 以及給予貧困村專業(yè)合作社的貸款資金 (每個(gè)合作社200萬元以上) 均轉(zhuǎn)由某養(yǎng)雞公司經(jīng)營使用。貧困農(nóng)戶可以獲得的收益包括: (1) 4000元的到戶財(cái)政扶貧項(xiàng)目資金入股企業(yè)后的分紅; 專業(yè)合作社貸款入股企業(yè)后的分紅; 小額信貸資金年6%的固定分紅。
(二) 產(chǎn)業(yè)扶貧主要模式
以上三種產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐, 實(shí)際上體現(xiàn)了通過產(chǎn)業(yè)扶貧助推貧困農(nóng)戶脫貧的三種不同作用機(jī)理, 可歸納為三種產(chǎn)業(yè)扶貧模式。
1. 支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體發(fā)展從而帶動(dòng)貧困人口脫貧的做法, 可稱為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)扶貧模式。
傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)曾經(jīng)普遍認(rèn)為, 經(jīng)濟(jì)增長的收益會(huì)自動(dòng)擴(kuò)散到社會(huì)的各個(gè)角落, 也就是說, 經(jīng)濟(jì)增長存在“涓滴效應(yīng)”。產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)扶貧模式是通過支持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 從而助力貧困人口脫貧, 即達(dá)到所謂的“涓滴效應(yīng)”。具體來說, 這一做法背后的邏輯是, 農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展壯大有可能會(huì)通過增加就業(yè)、擴(kuò)大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品原材料的需求、平緩農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險(xiǎn)等作用機(jī)理, 促進(jìn)貧困農(nóng)戶的收入增長, 帶動(dòng)其逐步走出貧困。
2. 直接支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)活動(dòng)的做法, 可稱為瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式。
隨著我國扶貧形勢的變化, 精準(zhǔn)扶貧被設(shè)定為新時(shí)期扶貧的主要戰(zhàn)略, “扶真貧、真扶貧”成為脫貧攻堅(jiān)的基本要求。對(duì)應(yīng)的, 在實(shí)踐中, 直接針對(duì)建檔立卡貧困戶的產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧成為產(chǎn)業(yè)扶貧的主要做法。直接支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)活動(dòng)的做法, 所體現(xiàn)的正是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的思路。這一做法著眼于通過扶持貧困戶開展生產(chǎn)活動(dòng)來扶貧, 通過提升貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營能力和市場參與能力來增加收入, 使貧困戶自身逐步具備走出貧困的能力。
3. 利用產(chǎn)業(yè)扶貧資金開展資產(chǎn)收益扶貧的做法, 可稱為救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式。
與直接支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)活動(dòng)的做法相同, 利用產(chǎn)業(yè)扶貧資金開展資產(chǎn)收益扶貧的直接作用對(duì)象也是建檔立卡貧困戶。從這一點(diǎn)看, 與直接支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)活動(dòng)的做法類似, 利用產(chǎn)業(yè)扶貧資金開展資產(chǎn)收益扶貧也體現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧精神。但與前者不同的是, 利用產(chǎn)業(yè)扶貧資金開展資產(chǎn)收益扶貧不強(qiáng)調(diào)貧困農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)參與, 只強(qiáng)調(diào)了貧困戶的政策收益權(quán), 貧困戶在這一過程中無須參與生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。也就是說, 在利用產(chǎn)業(yè)扶貧資金開展資產(chǎn)收益扶貧過程中, 貧困戶只是相當(dāng)于獲得了一筆穩(wěn)定的救濟(jì)性收入。因此, 這種做法實(shí)質(zhì)上是一種救濟(jì)式的產(chǎn)業(yè)幫扶模式, 貧困戶仍然只是被救濟(jì)的對(duì)象。
二、三種產(chǎn)業(yè)扶貧模式發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境
在實(shí)踐中, 產(chǎn)業(yè)扶貧在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加貧困戶收入、提升貧困戶生產(chǎn)能力等方面發(fā)揮了積極效果。但產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展中也面臨一些現(xiàn)實(shí)困境, 且不同產(chǎn)業(yè)扶貧模式在可持續(xù)性方面存在較大差異, 需要給予足夠關(guān)注。
(一) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)扶貧模式的主要問題在于精準(zhǔn)性不足
需要首先肯定的是, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)扶貧模式促進(jìn)了貧困地區(qū)主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如, 廣西壯族自治區(qū)在“十二五”期間著力培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè), 建立了一大批具有地方特色的扶貧產(chǎn)業(yè)基地, 覆蓋了3381個(gè)貧困村 (含“十三五”貧困村) , 帶動(dòng)貧困戶51.3萬戶、189.81萬人, 為促進(jìn)貧困農(nóng)戶穩(wěn)定增收、脫貧致富發(fā)揮了顯著作用。因此, 對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的地區(qū), 支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是產(chǎn)業(yè)扶貧的先決條件。但在實(shí)踐中, 這一模式存在的主要問題是目標(biāo)與效果常常發(fā)生偏離。20世紀(jì)60年代, 一些國家的經(jīng)濟(jì)增長成果未能被全社會(huì)所共同分享, 針對(duì)這些現(xiàn)象的深入挖掘, 使得很多學(xué)者開始批判“涓滴效應(yīng)”假說。從我國的情況看, 雖然經(jīng)濟(jì)增長確實(shí)對(duì)貧困的緩解產(chǎn)生了重要影響, 但隨著貧困人口分布特征、個(gè)體特征等逐漸發(fā)生變化, 極端貧困人口的福利改善已越來越難以受益于經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。大量研究也發(fā)現(xiàn), 單純以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為載體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)扶貧模式, 在現(xiàn)實(shí)操作中存在大量的“精英俘獲”現(xiàn)象。其中的原因在于, 貧困地區(qū)客觀上勞動(dòng)力、技術(shù)、社會(huì)合作等內(nèi)生性資源相對(duì)不足, 這必然給政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧造成巨大壓力, 促使扶貧資源投向資本持有者、“能人”和“強(qiáng)人”及新型經(jīng)營主體。對(duì)于企業(yè)、合作社等產(chǎn)業(yè)化組織而言, 也往往會(huì)優(yōu)先選擇與生產(chǎn)規(guī)模大、生產(chǎn)條件好的農(nóng)戶進(jìn)行合作。而部分貧困農(nóng)戶受自身能力的限制, 也難以參與產(chǎn)業(yè)化建設(shè), 最終導(dǎo)致貧困農(nóng)戶難以從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中得到實(shí)惠。
在調(diào)研地區(qū)發(fā)現(xiàn), 很多產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目, 在評(píng)價(jià)指標(biāo)中對(duì)扶貧成效的考量較少, 缺乏有效的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。例如, 在廣西壯族自治區(qū)的都安縣, 對(duì)企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助雖然要求企業(yè)必須吸收一定數(shù)量的貧困人口就業(yè), 但是只要達(dá)到最低限度的就業(yè)數(shù)量 (至少5人) , 那么企業(yè)就將獲得20萬元的資金支持。在這里, 扶貧實(shí)質(zhì)上成為可以方便使用資金的一個(gè)理由, 利用涉農(nóng)整合資金支持企業(yè)發(fā)展反而成為這一政策的主要出發(fā)點(diǎn)。還有地方的專業(yè)合作社申領(lǐng)扶貧資金 (每社不超過20萬元) 的要求是, 扶持帶動(dòng)5戶以上貧困戶;一年內(nèi)組織集中培訓(xùn)和現(xiàn)場技術(shù)培訓(xùn)指導(dǎo)3次以上;通過扶貧帶動(dòng), 使貧困戶年增收達(dá)1000元以上。這意味著, 如果一個(gè)合作社給5個(gè)貧困戶發(fā)放總額為5000元的直接補(bǔ)助, 也可獲得最高20萬元的財(cái)政補(bǔ)助。很顯然, 這一補(bǔ)助政策的出發(fā)點(diǎn)也不是鼓勵(lì)合作社扶持貧困戶, 而是利用補(bǔ)助資金扶持合作社。在這種情況下, 產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)質(zhì)上已經(jīng)變成產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 扶貧功能被弱化。
(二) 瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式的有效實(shí)施面臨一定挑戰(zhàn)
瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式的優(yōu)點(diǎn)是將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困戶的增收及貧困戶的發(fā)展能力很好地銜接起來。該模式一方面促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 另一方面幫扶農(nóng)戶提升了可持續(xù)發(fā)展能力, 脫貧效果的可持續(xù)性較好。但瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式在實(shí)施過程中也面臨以下困難:
1. 面臨較大的產(chǎn)業(yè)與市場風(fēng)險(xiǎn)。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下, 農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)不僅是一項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng), 也是一項(xiàng)市場活動(dòng);不僅涉及生產(chǎn)技術(shù), 而且涉及市場銷售信息、渠道等問題。而貧困地區(qū)不僅貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)技能相對(duì)有限, 而且往往產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、市場體系不完備, 直接支持貧困農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè), 具有較大的產(chǎn)業(yè)支撐難度和較大的市場風(fēng)險(xiǎn)。即便在“公司+農(nóng)戶”模式下, 農(nóng)戶與公司的利益聯(lián)結(jié)也比較松散, 貧困戶的弱勢地位明顯, 一旦遭遇市場風(fēng)險(xiǎn), 合作關(guān)系就可能斷裂, 貧困戶利益將難以保障。出于對(duì)貧困農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)的顧慮, 盡管有扶貧任務(wù), 金融機(jī)構(gòu)對(duì)于到戶的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的貸款支持往往比較謹(jǐn)慎。例如, 在河南省寧陵縣, 政府支持金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困戶的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)發(fā)放小額貸款, 財(cái)政按照1∶10的比例提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。2016年, 政府投入300萬元, 理論上可以撬動(dòng)3000萬元貸款資金, 但實(shí)際上只貸出1650萬元。該縣郵儲(chǔ)銀行負(fù)責(zé)人認(rèn)為, 從金融機(jī)構(gòu)的角度看, 支持企業(yè)的產(chǎn)業(yè)扶貧比直接對(duì)貧困戶扶貧更有吸引力。這是導(dǎo)致貧困戶瞄準(zhǔn)型的金融扶貧進(jìn)展很慢的重要原因。
2. 部分扶持對(duì)象的勞動(dòng)能力缺乏。
瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶要求農(nóng)戶具備基本的勞動(dòng)能力與勞動(dòng)技能, 否則無法實(shí)施有效幫扶。據(jù)國務(wù)院扶貧辦對(duì)2017年9月建檔立卡貧困戶數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì), 從人口角度看, 在全國貧困人口中, 無勞動(dòng)能力和喪失勞動(dòng)能力的高達(dá)50.6%;從家庭角度看, 全國因殘致貧的占11.1%, 缺勞動(dòng)力的占10.8%。 也就說是, 有超過50%的貧困人口和超過20%的貧困戶不具備產(chǎn)業(yè)幫扶的基本條件。另外, 全國還有高達(dá)35.9%的因病致貧貧困戶, 這些貧困戶參與產(chǎn)業(yè)扶貧的條件也不充分。河南省按照《河南省特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃》, 2016—2020年, 計(jì)劃通過產(chǎn)業(yè)脫貧的貧困戶占總脫貧戶的56.6%, 產(chǎn)業(yè)脫貧人口占總脫貧人口的58.3%。但河南省現(xiàn)存農(nóng)村貧困戶致貧原因中, 因病占47.6%、因殘占10.3%、缺勞動(dòng)力占6.2%, 合計(jì)為64.1%。 也就是說, 在河南省, 約17%的貧困農(nóng)戶缺乏產(chǎn)業(yè)幫扶基本條件, 近50%的農(nóng)戶參與條件有限。
3. 脫貧進(jìn)度難以把握。
對(duì)于政府和企業(yè)來說, 瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式的操作流程比較繁瑣, 需要將貧困戶與企業(yè)等組織連接起來, 并提供原料供應(yīng)、技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品銷售等一系列服務(wù)。由于貧困農(nóng)戶分布比較分散, 在一定區(qū)域 (如某個(gè)村) 實(shí)施產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)幫扶很難形成規(guī)模效應(yīng), 幫扶成本較高, 脫貧進(jìn)度難以把握。
(三) 救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式無助于貧困農(nóng)戶能力提升
正是由于瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式在實(shí)踐中存在上述困難, 操作較簡單、推開速度快的救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式成為實(shí)踐中產(chǎn)業(yè)扶貧的主要形式, 并且正逐漸成為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)模式。仍以河南省為例, 2016年, 河南省農(nóng)業(yè)廳總結(jié)了22個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧典型范例并加以宣傳。從22個(gè)典型范例看, 采用瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式的案例僅有4個(gè), 而采用救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式的案例則有8個(gè), 兩類幫扶模式混合使用的案例為10個(gè)。該省寧陵縣2015年和2016年的產(chǎn)業(yè)扶貧采取的是瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式, 但2017年起取消了這一幫扶模式, 改為采用救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式;盧氏縣主要采取的是救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式。開展調(diào)研的湖南、湖北、廣西三地各縣的基本情況與此類似。救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式簡單、易行, 可將資金集中起來扶持企業(yè)發(fā)展, 同時(shí)在盡可能短的時(shí)間內(nèi)使貧困戶的名義收入得到較大提高。但救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式不僅偏離了產(chǎn)業(yè)扶貧的初衷, 而且隱含了一定的資金風(fēng)險(xiǎn)。
1. 救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式不能體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的初衷。
產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的目的是通過發(fā)展扶貧對(duì)象的能力來改善其生產(chǎn)能力和生活水平, 與阿瑪?shù)賮啞ど陌l(fā)展理念不謀而合。阿瑪?shù)賮啞ど谄渲龅摹兑宰杂煽创l(fā)展》中, 全面系統(tǒng)地提出了以可行能力剝奪看待貧困的觀點(diǎn)。他認(rèn)為, 所謂發(fā)展, “可以看作是擴(kuò)展人們享有真實(shí)自由的一個(gè)過程”, 這里的真實(shí)自由不僅指自由的權(quán)利, 還有自由的能力。可以說, 賦予貧困者所需的能力是開發(fā)式扶貧的意義所在, 產(chǎn)業(yè)扶貧的本質(zhì)是“能力扶貧”。而救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式固然可在短時(shí)間內(nèi)穩(wěn)定提高貧困農(nóng)戶的收入水平, 達(dá)到預(yù)定的脫貧目標(biāo), 但對(duì)貧困農(nóng)戶而言, 這一扶貧模式與對(duì)貧困農(nóng)戶直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼無異, 它完全沒有建立起貧困戶與生產(chǎn)活動(dòng)、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及市場間的聯(lián)系, 無助于貧困人口樹立自主發(fā)展意識(shí), 無助于貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力的提高, 無法體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的初衷。在貧困人口暫時(shí)脫貧、產(chǎn)業(yè)扶貧資金不再投入到企業(yè)中時(shí), 能力沒有任何提升的貧困人口的收入水平將再次下降, 返貧現(xiàn)象可能無法避免。
2. 救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式存在財(cái)務(wù)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于以資產(chǎn)收益方式扶持貧困農(nóng)戶的救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式, 除龍頭企業(yè)外, 合作社、大戶的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度都普遍不規(guī)范, 既難以明確財(cái)政扶持資金的股權(quán)占比, 更難以有效實(shí)施后續(xù)的分紅, 政府也很難對(duì)企業(yè)的后續(xù)分紅等行為進(jìn)行有效監(jiān)督。即使對(duì)于財(cái)務(wù)制度較為清晰的龍頭企業(yè), 仍要防止企業(yè)與企業(yè)投資者投資的其他項(xiàng)目之間, 通過關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移利潤或轉(zhuǎn)嫁成本。即使建立貧困戶代表監(jiān)督機(jī)制, 也難以從根本上解決對(duì)項(xiàng)目及項(xiàng)目公司的監(jiān)督問題。這是因?yàn)樨?cái)務(wù)核算問題極其專業(yè), 非專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的監(jiān)管只能流于形式, 無法達(dá)到預(yù)期效果。同時(shí), 調(diào)研發(fā)現(xiàn), 一些地方將救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶與增加貧困村集體經(jīng)濟(jì)收入結(jié)合起來, 將財(cái)政扶貧資金投資形成集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體, 所形成的利潤一部分分給貧困戶, 另一部分形成村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入, 由此形成大量的集體資產(chǎn)。如何創(chuàng)新這些集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制, 切實(shí)提高運(yùn)行效率, 防止形成新的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、激勵(lì)機(jī)制不強(qiáng)等問題, 需要特別予以關(guān)注。
三、結(jié)論與政策建議
(一) 結(jié)論
產(chǎn)業(yè)扶貧是開發(fā)式扶貧的重要方式, 是保證如期實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略目標(biāo)的重要舉措。根據(jù)產(chǎn)業(yè)對(duì)貧困人口脫貧的作用機(jī)理, 可將現(xiàn)實(shí)中各地政府多樣化的產(chǎn)業(yè)扶貧活動(dòng)歸納為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)扶貧模式、瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式和救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式三種模式。在實(shí)踐中, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)扶貧模式促進(jìn)了貧困地區(qū)主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 對(duì)貧困人口脫貧有一定貢獻(xiàn), 但其精準(zhǔn)性不足, 貧困農(nóng)戶越來越難以從中得到實(shí)惠。瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式有助于貧困農(nóng)戶提升可持續(xù)發(fā)展能力, 但也面臨如何規(guī)避產(chǎn)業(yè)與市場風(fēng)險(xiǎn)的問題, 并且有相當(dāng)比例的貧困人口由于勞動(dòng)能力缺乏而無法實(shí)施這一模式。另外, 這種模式的脫貧進(jìn)度難以把握。操作較簡單、推開速度快的救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式正逐漸成為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)模式, 但這一幫扶模式無助于貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力的提高, 背離了產(chǎn)業(yè)扶貧的本質(zhì)是“能力扶貧”的初衷, 對(duì)獲得資產(chǎn)或資源注入的經(jīng)營主體的財(cái)務(wù)監(jiān)管也存在較大風(fēng)險(xiǎn)。
(二) 政策建議
1. 限制救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式的運(yùn)用范圍。
目前, 各地普遍把救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式作為產(chǎn)業(yè)扶貧的主流模式。從操作角度看, 這有其現(xiàn)實(shí)合理性, 但這一幫扶模式無助于貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力的提高, 背離了產(chǎn)業(yè)扶貧“能力扶貧”的初衷。因此, 將這一模式作為主流產(chǎn)業(yè)扶貧模式的做法應(yīng)給予糾正。在特定情況下, 資產(chǎn)收益扶貧等救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式能使貧困人群有長期穩(wěn)定的收入, 也不失為低保制度等救濟(jì)制度的一種補(bǔ)充, 可以適當(dāng)實(shí)施。但原則上應(yīng)將資產(chǎn)收益扶貧的資產(chǎn)限定為集體資產(chǎn)。同時(shí), 信貸資金和財(cái)政扶貧資金投入不宜采用救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式, 以免形成新的集體資產(chǎn)處置問題。在產(chǎn)業(yè)選擇中, 應(yīng)特別注意選擇本地已經(jīng)形成一定規(guī)模、市場風(fēng)險(xiǎn)較低、收益較為穩(wěn)定、能形成物化資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)。此外, 應(yīng)強(qiáng)化對(duì)獲得資產(chǎn)或資源注入的經(jīng)營主體的財(cái)務(wù)監(jiān)管, 只有這樣才能有效確保貧困戶的政策收益。
2. 在有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的貧困地區(qū), 將瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式作為有勞動(dòng)能力貧困人口的主要產(chǎn)業(yè)幫扶模式。
產(chǎn)業(yè)扶貧的本質(zhì)是“能力扶貧”, 即通過支持貧困人口參與產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng), 提升貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力。2018年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)指出, 脫貧攻堅(jiān)要“提升貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本技能, 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧”, “更多采用生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)、勞務(wù)補(bǔ)助、以工代賑等機(jī)制, 推動(dòng)貧困群眾通過自己的辛勤勞動(dòng)脫貧致富。”因此, 在有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的貧困地區(qū), 地方政府應(yīng)迎難而上, 消除急功近利的政績觀, 將瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶作為有勞動(dòng)能力貧困人口的主要幫扶模式。
為使瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式有效發(fā)揮作用, 應(yīng)注意以下幾點(diǎn):一是明確瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式的主要對(duì)象是有勞動(dòng)能力的貧困人口。瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式著眼于支持貧困人口開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng), 其前提是幫扶對(duì)象應(yīng)有勞動(dòng)能力。對(duì)于缺乏勞動(dòng)能力的貧困人口, 應(yīng)主要通過低保等救濟(jì)手段實(shí)行兜底保障, 不應(yīng)把對(duì)這部分人群的幫扶作為產(chǎn)業(yè)扶貧的任務(wù), 只有這樣才能真正有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的功能。二是大力構(gòu)建貧困農(nóng)戶有效融入市場的體制機(jī)制。地方政府應(yīng)在大力支持貧困人口參與產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)的同時(shí), 通過加大對(duì)貧困勞動(dòng)力的技術(shù)培訓(xùn)、構(gòu)建農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范和補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、完善市場服務(wù)體系、促進(jìn)貧困農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體利益連接等方式, 降低瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式中的產(chǎn)業(yè)和市場風(fēng)險(xiǎn), 降低瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶的實(shí)施難度, 同時(shí)有效提高實(shí)施效果。
3. 在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的貧困地區(qū), 積極支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)扶貧。
在這些地區(qū), 應(yīng)立足貧困地區(qū)資源稟賦, 以市場為導(dǎo)向, 充分發(fā)揮農(nóng)民合作組織、龍頭企業(yè)等市場主體的作用, 制定特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃, 通過財(cái)政補(bǔ)助、金融支持、政策傾斜等方式, 著力培育和建成一批脫貧帶動(dòng)能力強(qiáng)的特色產(chǎn)業(yè), 為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)造良好條件。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)縱橫》 2018,(07)
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