——基于河南、湖南、湖北、廣西四省區若干貧困縣的調研總結
摘要：產業扶貧是我國長期扶貧開發實踐中逐步形成的專項扶貧開發模式之一。根據其對貧困人口的作用機理, 可將實踐中各地政府多樣化的產業扶貧活動歸納為產業發展帶動扶貧模式、瞄準型產業幫扶模式和救濟式產業幫扶模式。調研發現, 產業發展帶動扶貧模式的精準性不足, 貧困農戶難以受益, 可在產業發展基礎過于薄弱的貧困地區開展;救濟式產業幫扶模式無助于貧困人口可持續發展能力的提高, 背離了產業扶貧的本質是“能力扶貧”的初衷, 不應成為產業扶貧的主導模式;瞄準型產業幫扶模式有助于貧困農戶提升可持續發展能力, 應成為今后產業扶貧的主要模式。
產業扶貧是我國長期扶貧開發實踐中逐步形成的專項扶貧開發模式之一。2001年中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧綱要 (2001-2010) 》正式提出產業化扶貧的概念, 并將其與整村推進、勞動力培訓轉移共同組成“一體雙翼”扶貧模式。2011年中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧綱要 (2011-2020》提出, 要“培植壯大特色支柱產業, 帶動貧困戶增收”, “通過扶貧龍頭企業、農民專業合作社和互助資金組織, 帶動和幫助貧困戶發展生產。”2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》, 將特色產業增收工作列為十項重點工作之一。2016年, 農業部、國家發展改革委、國務院扶貧辦等九部門聯合印發《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見》, 明確提出了未來推進產業扶貧的具體內容和發展目標。根據相關政策, 各地區十分重視產業扶貧的重要作用, 展開很多有益實踐。如, 河南省在《“十三五”特色產業精準扶貧規劃》中提出, “十三五”期間全省計劃在53個貧困縣投資1136億元實施特色產業精準扶貧, 其中財政資金553億元, 占總投入的48.7%;計劃通過產業扶貧實現145.3萬貧困人口脫貧, 占計劃總脫貧人口的33.8%。 四川省提出到2020年底, 要通過發展農業產業使173.7萬貧困人口脫貧, 占全省脫貧人口目標的49.7%。 貴州省設立脫貧攻堅產業扶貧子基金, 擬籌集1200億元, 重點支持貧困地區農業龍頭企業、農民合作社、農業專業培訓機構等實施產業扶貧。
在實踐中, 各地政府出臺了諸多的產業扶貧舉措。對于不同舉措對貧困人口脫貧的作用機理和實施效果如何, 需要加以系統歸納和分析。本文根據2017年課題組對河南、湖南、湖北、廣西四省區若干貧困縣產業扶貧進行的實地調研材料, 對實踐中的產業扶貧模式進行總結, 就其實施效果展開探討, 并提出相應的政策建議, 為產業扶貧政策的優化提供參考。
一、產業扶貧的主要模式:基于案例分析的總結
(一) 四省區產業扶貧實踐案例
就產業扶貧問題, 課題組于2016—2017年對河南、湖南、湖北、廣西四省區若干貧困縣進行了專題調研。從實地調研情況看, 各地產業扶貧實踐主要有以下三種做法。
1. 支持農業龍頭企業等新型經營主體發展。
一是以貸款貼息、財政補助和財政獎勵等方式支持農業企業發展。這一做法在各省區都有普遍實施。在河南省寧陵縣和盧氏縣等貧困縣, 地方政府將部分原本用于支持貧困農戶產業發展的貼息、補助等優惠政策名額轉讓給企業, 意圖通過企業發展帶動貧困農戶脫貧。在廣西壯族自治區, 政府大力推進現代農業示范區建設, 要求各地根據建設規模的不同, 創建自治區級、市級、縣級和鄉級示范區。自治區設立了獎勵資金, 對各級示范區進行以獎代補。對于貧困縣, 要求明確重點發展的農業產業, 每個縣要引進或培育1個以上的龍頭企業帶動產業發展, 同時規劃發展1~2個具有區域特色的現代農業 (林業) 示范區。如, 在藤縣, 2017年利用部分涉農整合資金支持了三個農產品加工新建項目, 均以企業為實施主體;在田林縣和都安縣, 也以支持建設示范基地的名義, 將部分資金投向了種養大戶、家庭農場等新型經營主體。
二是以財政資金撬動金融資本投入農業產業。湖北省咸豐縣推出了“政銀企”合作模式, 即由政府和企業或合作社共同出資形成風險保障金, 為出資企業進行貸款的模式。這種模式與之前的金融扶貧模式最主要的區別在于, 風險保障金不再是政府單獨承擔, 而是由政府與企業共同承擔。河南省盧氏縣的做法則是縣政府與合作銀行 (農商行、郵儲行) 、省農信擔保公司、省擔保集團簽訂了金融助推盧氏脫貧攻堅試驗區“四位一體”合作協議, 并設立風險補償金, 政府、銀行、擔保公司與擔保集團分別按照20%、20%、40%、20%的比例為龍頭企業分擔風險。
2. 直接支持貧困農戶發展生產活動。
一般是按照貧困農戶的特色農產品種植面積或畜產品養殖數量給予財政補助, 或者直接購買種苗等發放給農戶。這種補助要求在核對農戶的實際種養數量后, 而非在統計農戶的種養計劃后發放, 目的是增加農戶的生產性收入, 因而也被稱為“以獎代補項目”或“到戶增收項目”。例如, 在廣西壯族自治區, 都安縣、藤縣和田林縣均對符合條件的貧困戶, 每戶給予1500元圈舍獎補;對于油茶、核桃和葡萄種植戶, 每畝分別給予1500元、500元和2500元的獎補。湖南省永順縣、龍山縣, 湖北省來鳳縣、咸豐縣也對貧困農戶發展特色產業按照數額不等的標準進行獎補。在河南省, 寧陵縣以“公司+基地+合作社+農戶”模式開展產業扶貧, 貧困農戶利用產業扶貧資金向企業購買羊羔, 企業以高于同期市場價的價格回收;盧氏縣的盧氏脫貧攻堅試驗區“四位一體”合作協議在直接支持貧困農戶發展生產活動方面也發揮了重要作用。
3. 利用產業扶貧資金開展資產收益扶貧。
最通常的做法是, 政府把扶持貧困戶的資金或資產投入到企業或合作社等新型農業經營主體, 由這些經營主體將獲得的部分收益返還給貧困戶, 以此提高貧困戶的收入水平。對于貧困戶而言, 其相當于獲得了一筆穩定的資產收益。例如, 在湖南省永順縣、湖北省來鳳縣以及廣西壯族自治區都安縣和藤縣, 根據農村信用社與扶貧辦系統的扶貧協議, 每個貧困戶可從農村信用社獲得5萬元的小額貸款, 信用社按基準利率 (4%左右) 獲得貸款利息, 由財政全額貼息, 對貸款戶而言貸款利率為0。但該筆資金集中起來轉由企業使用, 稱之為“戶貸企用”, 并由企業給予名義上的貸款貧困戶每年8%~10%的資金使用費 。河南省盧氏縣將每個貧困戶4000元的財政扶貧資金、每個貧困戶5萬元的小額信貸資金, 以及給予貧困村專業合作社的貸款資金 (每個合作社200萬元以上) 均轉由某養雞公司經營使用。貧困農戶可以獲得的收益包括: (1) 4000元的到戶財政扶貧項目資金入股企業后的分紅; 專業合作社貸款入股企業后的分紅; 小額信貸資金年6%的固定分紅。
(二) 產業扶貧主要模式
以上三種產業扶貧實踐, 實際上體現了通過產業扶貧助推貧困農戶脫貧的三種不同作用機理, 可歸納為三種產業扶貧模式。
1. 支持農業龍頭企業等新型經營主體發展從而帶動貧困人口脫貧的做法, 可稱為產業發展帶動扶貧模式。
傳統發展經濟學曾經普遍認為, 經濟增長的收益會自動擴散到社會的各個角落, 也就是說, 經濟增長存在“涓滴效應”。產業發展帶動扶貧模式是通過支持貧困地區產業發展, 帶動區域經濟發展, 從而助力貧困人口脫貧, 即達到所謂的“涓滴效應”。具體來說, 這一做法背后的邏輯是, 農業龍頭企業的發展壯大有可能會通過增加就業、擴大對農產品原材料的需求、平緩農戶農產品市場風險等作用機理, 促進貧困農戶的收入增長, 帶動其逐步走出貧困。
2. 直接支持貧困農戶發展生產活動的做法, 可稱為瞄準型產業幫扶模式。
隨著我國扶貧形勢的變化, 精準扶貧被設定為新時期扶貧的主要戰略, “扶真貧、真扶貧”成為脫貧攻堅的基本要求。對應的, 在實踐中, 直接針對建檔立卡貧困戶的產業精準扶貧成為產業扶貧的主要做法。直接支持貧困農戶發展生產活動的做法, 所體現的正是產業精準扶貧的思路。這一做法著眼于通過扶持貧困戶開展生產活動來扶貧, 通過提升貧困戶生產經營能力和市場參與能力來增加收入, 使貧困戶自身逐步具備走出貧困的能力。
3. 利用產業扶貧資金開展資產收益扶貧的做法, 可稱為救濟式產業幫扶模式。
與直接支持貧困農戶發展生產活動的做法相同, 利用產業扶貧資金開展資產收益扶貧的直接作用對象也是建檔立卡貧困戶。從這一點看, 與直接支持貧困農戶發展生產活動的做法類似, 利用產業扶貧資金開展資產收益扶貧也體現了精準扶貧精神。但與前者不同的是, 利用產業扶貧資金開展資產收益扶貧不強調貧困農戶的產業參與, 只強調了貧困戶的政策收益權, 貧困戶在這一過程中無須參與生產經營活動。也就是說, 在利用產業扶貧資金開展資產收益扶貧過程中, 貧困戶只是相當于獲得了一筆穩定的救濟性收入。因此, 這種做法實質上是一種救濟式的產業幫扶模式, 貧困戶仍然只是被救濟的對象。
二、三種產業扶貧模式發展的現實困境
在實踐中, 產業扶貧在促進產業發展、增加貧困戶收入、提升貧困戶生產能力等方面發揮了積極效果。但產業扶貧發展中也面臨一些現實困境, 且不同產業扶貧模式在可持續性方面存在較大差異, 需要給予足夠關注。
(一) 產業發展帶動扶貧模式的主要問題在于精準性不足
需要首先肯定的是, 產業發展帶動扶貧模式促進了貧困地區主導特色產業的發展。例如, 廣西壯族自治區在“十二五”期間著力培育特色優勢產業, 建立了一大批具有地方特色的扶貧產業基地, 覆蓋了3381個貧困村 (含“十三五”貧困村) , 帶動貧困戶51.3萬戶、189.81萬人, 為促進貧困農戶穩定增收、脫貧致富發揮了顯著作用。因此, 對于產業發展基礎薄弱的地區, 支持產業的發展是產業扶貧的先決條件。但在實踐中, 這一模式存在的主要問題是目標與效果常常發生偏離。20世紀60年代, 一些國家的經濟增長成果未能被全社會所共同分享, 針對這些現象的深入挖掘, 使得很多學者開始批判“涓滴效應”假說。從我國的情況看, 雖然經濟增長確實對貧困的緩解產生了重要影響, 但隨著貧困人口分布特征、個體特征等逐漸發生變化, 極端貧困人口的福利改善已越來越難以受益于經濟增長效應。大量研究也發現, 單純以產業發展為載體的產業發展帶動扶貧模式, 在現實操作中存在大量的“精英俘獲”現象。其中的原因在于, 貧困地區客觀上勞動力、技術、社會合作等內生性資源相對不足, 這必然給政府主導的產業扶貧造成巨大壓力, 促使扶貧資源投向資本持有者、“能人”和“強人”及新型經營主體。對于企業、合作社等產業化組織而言, 也往往會優先選擇與生產規模大、生產條件好的農戶進行合作。而部分貧困農戶受自身能力的限制, 也難以參與產業化建設, 最終導致貧困農戶難以從產業發展中得到實惠。
在調研地區發現, 很多產業扶貧項目的實質是產業發展項目, 在評價指標中對扶貧成效的考量較少, 缺乏有效的監督和問責機制。例如, 在廣西壯族自治區的都安縣, 對企業進行財政補助雖然要求企業必須吸收一定數量的貧困人口就業, 但是只要達到最低限度的就業數量 (至少5人) , 那么企業就將獲得20萬元的資金支持。在這里, 扶貧實質上成為可以方便使用資金的一個理由, 利用涉農整合資金支持企業發展反而成為這一政策的主要出發點。還有地方的專業合作社申領扶貧資金 (每社不超過20萬元) 的要求是, 扶持帶動5戶以上貧困戶;一年內組織集中培訓和現場技術培訓指導3次以上;通過扶貧帶動, 使貧困戶年增收達1000元以上。這意味著, 如果一個合作社給5個貧困戶發放總額為5000元的直接補助, 也可獲得最高20萬元的財政補助。很顯然, 這一補助政策的出發點也不是鼓勵合作社扶持貧困戶, 而是利用補助資金扶持合作社。在這種情況下, 產業扶貧實質上已經變成產業發展, 扶貧功能被弱化。
(二) 瞄準型產業幫扶模式的有效實施面臨一定挑戰
瞄準型產業幫扶模式的優點是將產業發展與貧困戶的增收及貧困戶的發展能力很好地銜接起來。該模式一方面促進了產業的發展, 另一方面幫扶農戶提升了可持續發展能力, 脫貧效果的可持續性較好。但瞄準型產業幫扶模式在實施過程中也面臨以下困難:
1. 面臨較大的產業與市場風險。
在市場經濟條件下, 農戶的產業活動不僅是一項生產活動, 也是一項市場活動;不僅涉及生產技術, 而且涉及市場銷售信息、渠道等問題。而貧困地區不僅貧困農戶的生產技能相對有限, 而且往往產業基礎薄弱、市場體系不完備, 直接支持貧困農戶發展產業, 具有較大的產業支撐難度和較大的市場風險。即便在“公司+農戶”模式下, 農戶與公司的利益聯結也比較松散, 貧困戶的弱勢地位明顯, 一旦遭遇市場風險, 合作關系就可能斷裂, 貧困戶利益將難以保障。出于對貧困農戶產業風險與市場風險的顧慮, 盡管有扶貧任務, 金融機構對于到戶的產業扶貧項目的貸款支持往往比較謹慎。例如, 在河南省寧陵縣, 政府支持金融機構對貧困戶的產業活動發放小額貸款, 財政按照1∶10的比例提供風險補償金。2016年, 政府投入300萬元, 理論上可以撬動3000萬元貸款資金, 但實際上只貸出1650萬元。該縣郵儲銀行負責人認為, 從金融機構的角度看, 支持企業的產業扶貧比直接對貧困戶扶貧更有吸引力。這是導致貧困戶瞄準型的金融扶貧進展很慢的重要原因。
2. 部分扶持對象的勞動能力缺乏。
瞄準型產業幫扶要求農戶具備基本的勞動能力與勞動技能, 否則無法實施有效幫扶。據國務院扶貧辦對2017年9月建檔立卡貧困戶數據的統計, 從人口角度看, 在全國貧困人口中, 無勞動能力和喪失勞動能力的高達50.6%;從家庭角度看, 全國因殘致貧的占11.1%, 缺勞動力的占10.8%。 也就說是, 有超過50%的貧困人口和超過20%的貧困戶不具備產業幫扶的基本條件。另外, 全國還有高達35.9%的因病致貧貧困戶, 這些貧困戶參與產業扶貧的條件也不充分。河南省按照《河南省特色產業精準扶貧規劃》, 2016—2020年, 計劃通過產業脫貧的貧困戶占總脫貧戶的56.6%, 產業脫貧人口占總脫貧人口的58.3%。但河南省現存農村貧困戶致貧原因中, 因病占47.6%、因殘占10.3%、缺勞動力占6.2%, 合計為64.1%。 也就是說, 在河南省, 約17%的貧困農戶缺乏產業幫扶基本條件, 近50%的農戶參與條件有限。
3. 脫貧進度難以把握。
對于政府和企業來說, 瞄準型產業幫扶模式的操作流程比較繁瑣, 需要將貧困戶與企業等組織連接起來, 并提供原料供應、技術指導、產品銷售等一系列服務。由于貧困農戶分布比較分散, 在一定區域 (如某個村) 實施產業精準幫扶很難形成規模效應, 幫扶成本較高, 脫貧進度難以把握。
(三) 救濟式產業幫扶模式無助于貧困農戶能力提升
正是由于瞄準型產業幫扶模式在實踐中存在上述困難, 操作較簡單、推開速度快的救濟式產業幫扶模式成為實踐中產業扶貧的主要形式, 并且正逐漸成為產業精準扶貧的主導模式。仍以河南省為例, 2016年, 河南省農業廳總結了22個產業扶貧典型范例并加以宣傳。從22個典型范例看, 采用瞄準型產業幫扶模式的案例僅有4個, 而采用救濟式產業幫扶模式的案例則有8個, 兩類幫扶模式混合使用的案例為10個。該省寧陵縣2015年和2016年的產業扶貧采取的是瞄準型產業幫扶模式, 但2017年起取消了這一幫扶模式, 改為采用救濟式產業幫扶模式;盧氏縣主要采取的是救濟式產業幫扶模式。開展調研的湖南、湖北、廣西三地各縣的基本情況與此類似。救濟式產業幫扶模式簡單、易行, 可將資金集中起來扶持企業發展, 同時在盡可能短的時間內使貧困戶的名義收入得到較大提高。但救濟式產業幫扶模式不僅偏離了產業扶貧的初衷, 而且隱含了一定的資金風險。
1. 救濟式產業幫扶模式不能體現產業扶貧的初衷。
產業精準扶貧的目的是通過發展扶貧對象的能力來改善其生產能力和生活水平, 與阿瑪蒂亞·森的發展理念不謀而合。阿瑪蒂亞·森在其著述的《以自由看待發展》中, 全面系統地提出了以可行能力剝奪看待貧困的觀點。他認為, 所謂發展, “可以看作是擴展人們享有真實自由的一個過程”, 這里的真實自由不僅指自由的權利, 還有自由的能力。可以說, 賦予貧困者所需的能力是開發式扶貧的意義所在, 產業扶貧的本質是“能力扶貧”。而救濟式產業幫扶模式固然可在短時間內穩定提高貧困農戶的收入水平, 達到預定的脫貧目標, 但對貧困農戶而言, 這一扶貧模式與對貧困農戶直接的現金補貼無異, 它完全沒有建立起貧困戶與生產活動、企業、產業及市場間的聯系, 無助于貧困人口樹立自主發展意識, 無助于貧困人口可持續發展能力的提高, 無法體現產業扶貧的初衷。在貧困人口暫時脫貧、產業扶貧資金不再投入到企業中時, 能力沒有任何提升的貧困人口的收入水平將再次下降, 返貧現象可能無法避免。
2. 救濟式產業幫扶模式存在財務監管風險。
對于以資產收益方式扶持貧困農戶的救濟式產業幫扶模式, 除龍頭企業外, 合作社、大戶的財務會計制度都普遍不規范, 既難以明確財政扶持資金的股權占比, 更難以有效實施后續的分紅, 政府也很難對企業的后續分紅等行為進行有效監督。即使對于財務制度較為清晰的龍頭企業, 仍要防止企業與企業投資者投資的其他項目之間, 通過關聯交易轉移利潤或轉嫁成本。即使建立貧困戶代表監督機制, 也難以從根本上解決對項目及項目公司的監督問題。這是因為財務核算問題極其專業, 非專業人士和機構的監管只能流于形式, 無法達到預期效果。同時, 調研發現, 一些地方將救濟式產業幫扶與增加貧困村集體經濟收入結合起來, 將財政扶貧資金投資形成集體經濟實體, 所形成的利潤一部分分給貧困戶, 另一部分形成村級集體經濟收入, 由此形成大量的集體資產。如何創新這些集體經濟產業的運行模式和運行機制, 切實提高運行效率, 防止形成新的集體資產產權不清、激勵機制不強等問題, 需要特別予以關注。
三、結論與政策建議
(一) 結論
產業扶貧是開發式扶貧的重要方式, 是保證如期實現精準脫貧戰略目標的重要舉措。根據產業對貧困人口脫貧的作用機理, 可將現實中各地政府多樣化的產業扶貧活動歸納為產業發展帶動扶貧模式、瞄準型產業幫扶模式和救濟式產業幫扶模式三種模式。在實踐中, 產業發展帶動扶貧模式促進了貧困地區主導特色產業的發展, 對貧困人口脫貧有一定貢獻, 但其精準性不足, 貧困農戶越來越難以從中得到實惠。瞄準型產業幫扶模式有助于貧困農戶提升可持續發展能力, 但也面臨如何規避產業與市場風險的問題, 并且有相當比例的貧困人口由于勞動能力缺乏而無法實施這一模式。另外, 這種模式的脫貧進度難以把握。操作較簡單、推開速度快的救濟式產業幫扶模式正逐漸成為產業精準扶貧的主導模式, 但這一幫扶模式無助于貧困人口可持續發展能力的提高, 背離了產業扶貧的本質是“能力扶貧”的初衷, 對獲得資產或資源注入的經營主體的財務監管也存在較大風險。
(二) 政策建議
1. 限制救濟式產業幫扶模式的運用范圍。
目前, 各地普遍把救濟式產業幫扶模式作為產業扶貧的主流模式。從操作角度看, 這有其現實合理性, 但這一幫扶模式無助于貧困人口可持續發展能力的提高, 背離了產業扶貧“能力扶貧”的初衷。因此, 將這一模式作為主流產業扶貧模式的做法應給予糾正。在特定情況下, 資產收益扶貧等救濟式產業幫扶模式能使貧困人群有長期穩定的收入, 也不失為低保制度等救濟制度的一種補充, 可以適當實施。但原則上應將資產收益扶貧的資產限定為集體資產。同時, 信貸資金和財政扶貧資金投入不宜采用救濟式產業幫扶模式, 以免形成新的集體資產處置問題。在產業選擇中, 應特別注意選擇本地已經形成一定規模、市場風險較低、收益較為穩定、能形成物化資產的產業。此外, 應強化對獲得資產或資源注入的經營主體的財務監管, 只有這樣才能有效確保貧困戶的政策收益。
2. 在有一定產業發展基礎的貧困地區, 將瞄準型產業幫扶模式作為有勞動能力貧困人口的主要產業幫扶模式。
產業扶貧的本質是“能力扶貧”, 即通過支持貧困人口參與產業生產和經營活動, 提升貧困人口的可持續發展能力。2018年中央一號文件強調指出, 脫貧攻堅要“提升貧困群眾發展生產和務工經商的基本技能, 實現可持續穩固脫貧”, “更多采用生產獎補、勞務補助、以工代賑等機制, 推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。”因此, 在有一定產業發展基礎的貧困地區, 地方政府應迎難而上, 消除急功近利的政績觀, 將瞄準型產業幫扶作為有勞動能力貧困人口的主要幫扶模式。
為使瞄準型產業幫扶模式有效發揮作用, 應注意以下幾點:一是明確瞄準型產業幫扶模式的主要對象是有勞動能力的貧困人口。瞄準型產業幫扶模式著眼于支持貧困人口開展生產經營活動, 其前提是幫扶對象應有勞動能力。對于缺乏勞動能力的貧困人口, 應主要通過低保等救濟手段實行兜底保障, 不應把對這部分人群的幫扶作為產業扶貧的任務, 只有這樣才能真正有效發揮產業扶貧的功能。二是大力構建貧困農戶有效融入市場的體制機制。地方政府應在大力支持貧困人口參與產業生產和經營活動的同時, 通過加大對貧困勞動力的技術培訓、構建農業風險防范和補償機制、加強新型農業經營主體培育、完善市場服務體系、促進貧困農戶與新型經營主體利益連接等方式, 降低瞄準型產業幫扶模式中的產業和市場風險, 降低瞄準型產業幫扶的實施難度, 同時有效提高實施效果。
3. 在產業發展基礎薄弱的貧困地區, 積極支持特色產業發展, 以產業發展帶動扶貧。
在這些地區, 應立足貧困地區資源稟賦, 以市場為導向, 充分發揮農民合作組織、龍頭企業等市場主體的作用, 制定特色產業發展規劃, 通過財政補助、金融支持、政策傾斜等方式, 著力培育和建成一批脫貧帶動能力強的特色產業, 為產業精準扶貧創造良好條件。
中國鄉村發現網轉自：《經濟縱橫》 2018,(07)
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