摘要：城鎮化背景下農民對土地的依附性逐漸降低, 農民的退地需求逐步產生。在農村土地承包經營權退出試點改革中, 已初步探索出包括主體審查機制、補償機制、服務機制、保障機制在內的農村土地承包經營權有償退出機制。但仍存在法律支撐不足、補償標準針對性不強、補償金有限、集體經濟組織財力不夠、市場化運行缺乏及保障機制不健全等問題, 應當在下一步改革中進行修法、明確補償標準、加大補償金供給、增強集體經濟組織財力、完善保障機制等。
農村土地制度改革是我國解決“三農”問題的核心與關鍵。黨的十九大報告明確指出:“深化農村土地制度改革, 完善承包地‘三權’分置制度”。此前通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 (以下簡稱《決定》) 明確指出:“賦予農民對集體資產占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。新時代黨的若干重要方針政策掀起了新一輪的農村土地制度改革, 農村土地承包經營權退出則是其中的一個熱點。
那么, 農村土地承包經營權為何要退出、其理論和現實依據是什么?當前最新退地 (1) 改革的實踐情況如何, 改革案例有哪些經驗和問題值得總結發現?如何基于理論、政策和改革經驗構建出一套科學合理的退地機制?對這些問題的回答正是本文研究的出發點和目的所在。
一、當前研究現狀
依據現有理論對農村土地承包經營權退出類型的概況, 主要包括部分退出和完全退出兩種類型。部分退出是指農民保留承包權、讓渡經營權, 其實質是經營權的流轉, 這也是三權分置政策下農地改革的主流。完全退出是指農民放棄承包權, 將承包地退回集體經濟組織。本文關注的對象屬于第二類, 即完全退出———承包權的退出。
對承包權退出的理論研究源于近期。基于對中文期刊網的搜索發現, 研究土地承包經營權流轉即部分退出的文章已經達到了較豐富的程度, 但專門研究承包權退出即完全退出的文獻并不多, 尚不到10篇。盡管周其仁、劉守英、黨國英等認為合理實施退地有助于保障農民權利、提高土地利用效率、推進城鄉統籌建設, 但卻沒有進一步明確指出如何構建退地機制。[1~4]
魏亞男是當前文獻中較明確地構建了退地機制的學者, 其退地機制主要包括:明確退出權利、發展多種退出方式、設置一個緩沖期、完善補償機制、建立聯動機制等。[5]韓立達從四個方面提出完善退地機制, 主要包括建立集體經濟組織成員身份的進入和退出機制、完善組織保障、建立合理的分配機制、建立市場化的進入和退出機制。[6]謝根成從確權、明確退地的法定事由、建立評估機制、完善保障制度等方面提出了一套退地機制。[7]
部分學者就退地機制構建中的某一個方面進行了較深入研究, 體現在: (1) 農民退地意愿方面。羅必良認為:資源稟賦、交易費用、土地和農村情結、政府政策等影響著農民退地意愿。[8]高佳、劉同山、王兆林等認為:人均收入、家庭總收入、戶主文化程度、脫離農業的程度、離最近縣城距離、農業收入、耕地經營面積、勞動力數量、勞動供養率等密切影響著農民的退地意愿。[9~11] (2) 退地補償方面。謝根成等認為要確立合理補償標準的關鍵是要進行第三方價值評估。[12]滕亞為認為, 對退地補償應發揮政府行政指導作用, 規定最低保護價。[13] (3) 保障機制方面。鐘漲寶認為, 建立退地農民的保障制度的關鍵是打破城鄉二元結構, 將進城農民納入到城鎮居民社會保障體系。[14]楊繼瑞則從戶籍、就業、教育以及各種公共產品與公共服務供應等方面給出了建立綜合保障的建議。[15]
縱觀現有文獻可以發現:第一, 當前研究的重心是經營權流轉, 承包權退出還沒有受到更廣泛和深入的關注;第二, 當前理論研究缺乏對最新改革情況的反映, 理論研究脫離改革實踐;第三, 尚沒有文獻構造出一套相對完整合理的退出機制, 尤其對于機制構建中的退地主體問題、補償標準問題、補償金來源問題、退出地管理使用以及服務機制、保障機制完善等問題并沒有深入觸及。
當前研究的缺陷與不足將成為本文研究的重心所在, 本文的研究思路和主要研究內容是:第一, 現實和理論政策分析, 揭示出退地改革的現實依據和理論政策依據;第二, 實踐開展情況, 對承擔本輪退地改革任務示范地區的實踐情況進行分析并總結經驗;第三, 揭示當前退地改革及機制構建中存在的問題;第四, 對退地機制構建提出對策建議。
二、退地的現實及理論政策依據
1. 現實依據
隨著工業化、城市化的發展以及統籌城鄉改革的推進, 越來越多的農民進入城市, 這部分進城農民多數屬于農村的青壯年勞動力, 這種情況一方面反映出這部分農民不再以農業耕種為生, 進城務工的收益高于農業收益, 從而降低了對土地的依賴性;另一方面, 由于農村勞動力的缺失, 導致了原有承包地無人管理和耕種, 土地撂荒問題開始出現。因此, 為了既滿足農民退地的需求又解決農村土地出現的撂荒問題, 土地承包經營權退出便有了改革的現實依據。因此, 我國的農村土地承包經營權經歷了從無到有、從有到退出的一個歷史演進過程。
2. 理論及政策依據
生產力決定生產關系、生產關系反作用于生產力是馬克思主義政治經濟學的基本內容。馬克思指出:“社會關系和生產力密切相聯。隨著新生產力的獲得, 人們改變自己的生產方式, 隨著生產方式即謀生的方式的改變, 人們也就會改變自己的一切社會關系。”[16]土地承包經營權是在堅持農村土地集體所有的前提下為了提高農業生產力而賦予農民基本生存權和發展權的一項制度安排。生產關系的核心內容是所有制關系, 生產關系的重要作用是促進生產力的發展。承包經營權制度設計一方面是為了保證農村生產資料的集體所有制性質, 另一方面是為了提高農業生產力, 該制度設計是符合當時生產力條件的。但隨著這種生產關系的相對固化如“生不添、死不減”等所反映出來的農村土地分配占有不公以及細碎化耕作不利于農業規模化發展并進而影響到農業生產力的提高。因此, 基于農業生產力提高和農民生產關系重新調整的需要, 土地承包經營權退出也就有了深刻的理論根據。“所以, 一切社會變遷和政治變革的終極原因, 不應當到人們的頭腦中, 到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找, 而應當到生產方式和交換方式的變更中去尋找;不應當到有關時代的哲學中去尋找, 而應當到有關時代的經濟中去尋找。”[17]
隨著中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》 (以下簡稱“三權分置”政策) 的出臺, 體現在土地要素上的農村生產關系從之前的“兩權分離”即所有權與承包經營權的分離變為了所有權、承包權、經營權的三權分離。“三權分置”的核心內容是:落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。其制度創新在于承包權與經營權的分離, “這既是土地承包經營權內部權能的分離, 更是其負載的社會保障功能與經濟效用功能的分離”。[18]三權分置政策的重心在于活化經營權, 但由于經營權與承包權的分離, 就為承包權權能的獨立行使提供了重要的政策依據。
三、退地改革的實踐情況及經驗總結
1. 實踐情況
遵循中國改革先試點后推廣的經驗模式, 2014年11月20日, 農業部、中農辦、中組部等13部委通過了《關于第二批農村改革試驗區和實驗任務的批復》 (農政發[2015]5號) , 該批復確定四川省成都市、內江市及重慶市梁平縣為農村土地承包經營權退出試點改革的示范地區。本文選取成都的改革試點情況作為研究樣本。
成都自2015年初啟動退地改革以來, 出臺了《成都市農村土地承包經營權退出試點工作實施方案》 (以下簡稱《實施方案》) 及其他配套方案, 選取了溫江、郫都、新都、彭州、邛崍五個區 (市) 縣先行先試。在兩年多的時間里, 除溫江、郫都由于客觀因素影響目前尚未有退地案例呈現外, (2) 其他三地皆有不同模式的退地案例呈現。新都、彭州、邛崍三個試驗點的退地實踐中, 共涉及退地農戶96戶、退地面積67.85畝。其中, 新都71戶、52畝, 彭州1戶、1.3畝, 邛崍24戶、14.55畝。這三地的退地案例具體體現為:
案例一:新都:村民全體退出、集體統一經營
新都區龍橋鎮場鎮社區6組有71戶農戶共計220人, 確權頒證耕地面積100.42畝。因成彭路改造修建需征地, 占用6組耕地共48.42畝, 剩余耕地52畝。剩余耕地相對零星分散且位置偏遠, 人均面積僅0.23畝, 不利于規模化耕種、提高土地利用率;再加上部分農戶已整戶遷入城鎮或者僅有老人進行零星耕種, 容易造成土地撂荒。因此, 這52畝耕地的承包權人與組集體經濟組織解除了土地承包合同, 將農地承包權退給組集體經濟組織, 由組集體經濟組織統一經營管理。承包關系解除后, 集體經濟組織已將其中約32畝耕地進行了流轉, 剩余約20畝耕地正在進行流轉信息發布。已流轉的土地按每畝1500元/年的標準給予退地農民補償, 補償費用一年給付一次, 由用地企業支付給組集體, 再由組集體分配給退地農民。
案例二:彭州:集體經濟組織內部有償退出
彭州市葛仙山鎮花園村面積8.75平方公里, 耕地、林地面積共4500余畝, 轄11個村民小組、農戶362戶、964人, 以水果種植業和農家樂經營為主。在具體實施中, 花園村村委會于2015年8月進行了退地宣傳, 在農戶自愿申請基礎上審查確定7戶符合退地條件, 當年10月份完成了1戶退地。具體情況是:由村集體組織召開競拍會, 會上宣布改革依據及相關政策, 申請退出的承包地面積為1.3畝, 競拍基準價格依據征地拆遷標準評估確定為4.3萬, 最終成交價也為4.3萬元。該宗土地新的承包權最終由同住該村的退地老人的兒子取得。
案例三:邛崍:結合新農村建設有償退出
邛崍市夾關鎮二龍村10組位于邛崍市西南山區, 現有農戶43戶, 人口138人, 耕地面積88.09畝, 人均承包耕地面積約0.63畝。該組在災后新農村綜合體建設中, 因“小組微生”項目 (3) 建設需占用耕地14.55畝。經村民內部自愿商議, 有24戶農戶愿意退地用于建房, 并按照每畝4.8萬元的標準獲得一次性退地補償, 共計69.84萬元。因此這部分耕地的承包人將土地承包權讓渡給了建房者, 由建房者對退地者給予補償。
2. 經驗總結
在成都的退地改革實踐中, 退地機制構建重點圍繞四方面進行, 分別是退地主體審查機制、補償機制、服務機制、保障機制, 其總體特征體現為表1。
表1 成都市農村土地承包經營權退出機制總體特征
具體而言:
(1) 審查機制。哪些主體在滿足什么樣的條件下能夠申請退地是改革實踐中首先要考慮的問題。在已有的退地案例中, 示范點位已初步建立了退地主體資格審查機制, 考慮的因素主要包括:退地農戶主要生活地、收入來源的穩定性、土地實際使用情況、對補償費用的依賴性等。基于以上因素, 申請退地主體及相應資格要求限定在以下情形中: (1) 已遷戶入城的。 (2) 年老或喪失耕種能力的鰥寡孤獨者。 (3) 外出打工、有穩定收入來源、耕地撂荒的。
(2) 補償機制。這是整個退地機制構建的關鍵點, 主要涉及補償標準、補償金來源及支付等問題。 (1) 關于補償金標準。補償金標準原則上“根據土地區位、地塊屬性和地力等級等因素, 按一定的年限進行價值評估”。在實踐中, 各地方法不一, 例如新都按照流轉價格確定, 每畝1500元/年;邛崍按照征地補償標準確定, 4.8萬元每畝;彭州采用公開競價方式, 退出的1.3畝地的補償價為4.3萬元。 (2) 補償金來源。補償金來源問題涉及到誰來承擔支付補償金, 即補償主體是誰。成都《實施方案》確定了兩類主體:第一, 集體經濟組織支付;第二, 通過發包或流轉收益等方式支付。前者屬于直接支付, 后者屬于間接支付, 當前呈現案例實質都屬于間接支付, 如新都由土地流轉后的經營者給付, 彭州由競標人給付, 邛崍則由占地建房者給付。 (3) 支付方式。《實施方案》要求補償金進行一次性支付, 但在改革實踐中存在一次性支付和分期支付兩種方式。例如邛崍試點是按一次性支付進行, 但新都試點則是分期按年給付而非一次性支付, 彭州公開競價采一次性支付。
(3) 服務機制。改革實踐中, 主要圍繞申請、審查、評估、公證、公示等若干環節建立了初步的退地服務機制。基于改革的初期性, 服務機制構建中的一個特點就是政府在其中起著主導性作用, 市場化特征還不明顯。
(4) 保障機制。保障機制關系到退地者的基本生活維持問題, 主要關涉因素有戶籍、就業、社保、住房、醫療、子女教育等, 因此退地保障機制是集成機制, 具有綜合性、多樣性、復雜性特征, 與退地本身是一種牽一發而動全身的關系。因此改革試點地區都提出了相應的理念和基本政策作為改革支撐。
四、退地改革機制構建中存在的問題
盡管在當前的退地改革實踐中已初步構建了一套退地機制, 但機制本身及退地改革實踐卻暴露出相關問題, 主要體現在:
1. 缺乏法律支撐
退地改革需要承包權長久不變的支撐。但由于現行的農村土地承包法明確規定了承包權的期限, 沒有賦予承包權的長期有效性, 因此為了解決這個問題, 中央通過政策明確承包權要“保持穩定并長久不變”。在具體落實中, “長久不變”是由基層政府通過引導農民簽訂協議的方式予以確定的, 由于是通過協議方式進行政策落實, 并非直接源于法律規定, 因此存在不穩定性。
2. 農民退地意愿不強
農民與土地具有天然的依附性。受傳統觀念的影響, 農民退地意愿并不強烈, 認為失去土地就失去了保障。再加上當前退地補償標準并沒有真正滿足退地者意愿, 因此, 除非是確已遷戶入城喪失成員權身份或者年老喪失耕種能力需要用退地補償金養老或者土地位置確實偏遠、肥力不好需要退地外, 農民才愿意退地。
3. 補償標準和補償金來源及支付問題
(1) 補償標準不明確。補償標準問題涉及如何定價, 它是退出機制的核心問題之一。盡管成都實踐中的《實施方案》要求“根據土地區位、地塊屬性和地力等級等因素, 按一定的年限進行價值評估”, 但該標準缺乏操作性, 例如評判土地區位、地塊屬性、地力等級的標準是什么?如何進行差異化實施?如何確定“一定的年限”等都沒有明確。這就導致各試點區域在改革中對于如何確定補償標準沒有具體參照, 而只能根據既往經驗進行, 即主要按征地標準和土地流轉標準在執行。事實上承包權退出與經營權流轉、土地被征占又是有區別的, 因此若采用類推的標準進行則其合理性、公平公正性問題值得商榷。
(2) 補償金來源不足。實踐中反映出來的最大問題是:補償金來源單一且力度不夠。盡管改革方案提出可由集體經濟組織補償和重新發包或用流轉收益進行補償, 但現實情況是少有集體經濟組織直接補償的情形。造成這一問題的關鍵就在于集體經濟組織財力有限, 無法實際承擔。
(3) 補償金支付問題。改革實踐存在一次性支付和分期支付兩種方式。本文認為, 到底是采用一次性支付還是分期支付沒有絕對的標準。一次性支付補償金有助于激勵退地者積極退地, 同時又能滿足退地者希望一次性了斷、馬上拿到全部補償金用于買房、醫療、養老等急需。分期支付補償金, 有助于解決補償金不足的問題;同時退地者可因勢而變, 實現自身利益最大化。
4. 退出地管理使用問題
退出地的管理使用主要涉及兩種方式:第一, 重新發包;第二, 集體經濟組織統一經營管理。若要重新發包, 根據現行法律的規定, 新的承包主體只能是本集體經濟組織成員, 這也是當前退地改革為何封閉運行的重要原因。再發包對象的受限是不利于投資主體的市場化產生和提高土地利用效率的, 這將限制退地效應的發揮。若由集體經濟組織統一經營管理, 那么基于當前農村集體經濟組織普遍缺乏財力和現代經營能力的制約, 可能導致土地利用效率、農業收益和農民福利并不能較好提高與滿足。
5. 保障機制不健全
盡管改革方案提出了要構建完善的保障機制, 但卻缺乏具體有效支撐。保障機制不健全就不能打消農民的后顧之憂、鼓勵農民主動退地, 農民對生活問題始終存在擔憂, 因而也就不會積極退地。即使退了, 也有可能因保障措施不到位而影響退地農民的實際生活, 從而導致退地農民在生活無保障后出現反悔并引發其它矛盾。
五、完善退地機制構建的對策建議
基于當前的改革實踐及暴露出來的問題, 本文認為應當從以下幾方面著手進一步完善退地機制的構建:
1. 落實長久不變政策
長久不變政策是退地的重要基礎。落實長久不變政策可分兩步走:第一, 在法律沒有明確規定的情況下, 應當通過政府引導、積極宣傳, 以簽訂協議等合理方式落實長久不變政策, 以實現產權明晰;第二, 未來條件成熟時, 可通過修法明確承包權的長久不變性。
2. 建立有效的收儲機制
建立收儲機制是解決當前退地補償金不足的重要措施。因此, 可通過組建收儲公司的形式加以解決, 收儲公司的資金來源可采取兩種模式:第一, 全財政模式;第二, 混合所有制模式。此外, 亦可嘗試將土地經營權抵押融資與土地承包經營權退出改革相結合, 通過經營權抵押貸款方式多渠道解決退地補償金不足問題。最后, 在退地補償金來源問題上, 應盡可能地采取市場化運行方式, 這也是與農村土地制度改革的市場化方向相符合的。
3. 完善相關運行機制
(1) 進一步明確補償標準。建議制定專門的更具操作性的承包權退出補償標準, 區別于經營權流轉、土地征占補償等標準。核心和關鍵是要細化落實如何根據土地區位、地塊屬性地力等級、年限等因素確定補償金, 并體現出實踐操作中面臨的圈層、區位等差異化特征。
(2) 構建市場化的退出服務機制。政府不能大包大攬, 應當將相關服務環節交給市場, 重點是要打造、培養、選擇一批適格的中介機構以提供退地過程中的專門性服務, 如資產評估機構、交易代理機構、金融保險服務機構、法律服務機構。
(3) 完善退出保障機制。進一步在戶籍、社保、醫療、住房、就業、子女教育等社會保障體制改革方面融入與退地保障有關的照顧性政策。若能以退地改革為主題出臺專門性、綜合性保障政策則更具明確性、針對性和操作性。
4. 堅持以市場為導向
(1) 操作過程應當堅持市場化。當前改革具有政府主導性特征, 但未來市場化操作應是努力方向, 如收儲機制建立和運行、退地補償金確定、服務機制運行等都是可以實現市場化運行的。
(2) 嘗試用地需求主體的市場化產生。前述分析已指出法律規定導致的封閉運行限制了潛在用地主體的產生。因此, 若能擴大用地需求主體范圍, 使符合特定條件主體如相鄰村村民、長期從事農業生產者、職業農民等基于農業生產經營所需而主動承包退出地, 則更有利于退地實踐的開展。
5. 加強集體經濟組織的財力和經營能力
加強集體經濟組織財力和經營能力有助于增強退地補償金來源、提高土地利用效率和農民福利。因此, 應當借助農村改革領域中的其他改革內容, 如集體經濟組織股份制改造等內容, 成立諸如農村集體資產管理公司, 通過公司化運作實現集體資產融資抵押、特色產業經營、土地流轉經營等提高集體經濟組織的財力。同時, 通過政府引導、政策支持、產業發展、人才幫扶等措施有效提高集體經濟組織的經營能力。
中國鄉村發現網轉自：農村經濟2018年09期
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