為更好拓展農村土地權利空間，讓農村土地承包經營當事人獲取更多改革紅利，自2017年10月以來經過三次審議后，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議近日表決通過了修改《農村土地承包法》的決定，新法自2019年1月1日起施行。
一、本次《農村土地承包法》修改的基本特點
（1）法律框架結構沒有變，且章名也沒有變。仍由“總則”“家庭承包”“其他方式的承包”“爭議的解決和法律責任”“附則”五章構成。
（2）修改重點與立法重點一致，仍以規范家庭承包為主。修改重點表現在：第四節原標題“土地承包經營權的保護”改為“土地承包經營權的保護和互換、轉讓”；第五節原標題“土地承包經營權的流轉”改為“土地經營權”。
（3）增加和刪減以及修改條文并行，條文從65條變為現70條。其中新增加10條、條文合并后減少1條、刪去4條。另刪去條文中1款，這次款改條和條款合并后沒有增加條數。
（4）增加和刪減條文相對集中，主要體現在第二章第五節“土地經營權”。增加條文10個，其中7個在該節；刪去條文4個，其中3個在該節。
（5）確立全新土地經營權制度，重點放活土地經營權，必將為適度規模經營開辟新征程。
（6）“三權分置”和“長久不變”政策上升為法律制度，必將開啟農地制度新路徑。
（7）“兩權分離”和“三權分置”并行，充分體現中國農地權利制度特色。
二、《農村土地承包法》修改的重大亮點和重大變化
（1）貫徹中央關于農村土地“三權分置”政策精神，本次修法以落實“三權分置”制度作為主要任務，“三權分置”入法。
（2）貫徹中央關于“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”精神，《農村土地承包法》第1條就明確“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”，并把它作為立法宗旨四大內容之一。
（3）貫徹黨的十九大報告提出的“鞏固和完善農村基本經營制度”要求，《農村土地承包法》第1條明確“鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，并把它列為立法宗旨的重要內容。
（4）貫徹黨的十九大報告提出的“第二輪土地承包到期后再延長三十年”精神，《農村土地承包法》第21條第2款明確“前款規定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規定相應延長”，為廣大農民吃上長效“定心丸”奠定法律基礎。
（5）充分認識家庭承包的土地具有生產經營性質，也具有社會保障性質，為此，《農村土地承包法》充分表明土地承包經營權的主體只能是農戶。
（6）法律進一步明確維護進城農戶的土地權益，《農村土地承包法》就此作出專門規定。
（7）加大力度保護農村婦女土地承包權益，《農村土地承包法》規定：“農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益”“土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入”。
（8）《農村土地承包法》將土地承包經營權互換、轉讓列入第二章第四節“土地承包經營權的保護和互換、轉讓”，并在該條款標題上專門體現，充分表明農村土地承包經營權互換、轉讓不產生“將土地承包經營權分為承包權和經營權”的情形，符合互換、轉讓屬于物權變動的特性和法理。
（9）《農村土地承包法》較為全面地確立了土地經營權制度，明確土地經營權人的權利和土地經營權的取得、流轉方式、流轉原則、流轉合同、流轉價款、保護等重要內容，為新型經營主體開展適度規模經營、發展現代農業創造良好法律環境。
（10）創新提出土地經營權登記的新舉措，《農村土地承包法》第41條明確“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記”。
（11）承包方（農戶）和“土地經營權人”都可用土地經營權向金融機構融資擔保（可能包括抵押和質押）是這次修法重大亮點所在。
（12）創新賦予承包方單方解除土地經營權流轉合同的權利，《農村土地承包法》第42條規定了四種情形，確保承包方在土地經營權流轉中的利益得到更好保護。
（13）創新賦予發包方有權附條件要求“終止土地經營權流轉合同”的權利，《農村土地承包法》第64條規定了三種情形。
（14）根據兩種承包方式不同這一特點，《農村土地承包法》對其他方式承包農村土地的承包方的權利作了較大改動，明確以其他方式承包農村土地的，其承包方不是取得土地承包經營權而是取得土地經營權。
（15）該法已經明確“確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定”，將為農村集體經濟組織成員資格界定創造條件。
三、亟需出臺幾項配套制度的建議
建議國家立法機構盡早修改《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等相關法律。2010年１月１日起施行的《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》提出“農村土地承包經營糾紛”，一方面該法未將土地經營權糾紛涵蓋進去，另一方面該法規定“因農村土地承包經營權轉包、出租、互換、轉讓、入股等流轉發生的糾紛”等條款，也與新《農村土地承包法》不完全吻合。因此，建議國家立法機構盡早修改《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》。
建議由國務院制定《土地經營權融資擔保條例》。有以下幾個理由：（1）2018年12月23日《國務院關于全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告》中明確，農村土地承包法修正案草案“如‘三審’順利通過，2018年底試點結束”。目前新《農村土地承包法》已經生效，表明農村承包土地的經營權抵押貸款試點已告結束。（2）2017年10月31日《關于提請審議<農村土地承包法修正案（草案）>的說明》中指出：“草案使用了‘融資擔保’的概念，包含了抵押和質押等多種情形”。表明土地經營權融資擔保，可能包括抵押、質押兩種或兩種以上方式。（3）依據《擔保法》第2條第2款之規定，擔保方式包括：保證、抵押、質押、留置、定金等五種。（4）《農村土地承包法》第47條只規定“融資擔保”，沒有規定具體擔保方式。（5）依據《物權法》第5條“物權的種類和內容，由法律規定”之規定，土地經營權融資擔保方式如果屬于擔保物權應該法定。（6）依據法理，上述物權法定中的法律應該指的是全國人大或全國人大常委會制定的法律、國務院制定的行政法規。（7）現行《擔保法》《物權法》等法律和國務院的行政法規中都沒有土地經營權抵押和質押等擔保方式規定。依據“物權的種類和內容法定”的法理要求，在土地經營權“融資擔保”方式不確定的情形下，土地經營權融資擔保法律制度都應該至少由國務院制定行政法規來規定。
建議國務院盡早修改《不動產登記暫行條例》。從2015年3月1日起施行的《不動產登記暫行條例》只明確了耕地、林地、草地等土地承包經營權的登記要求，沒有涉及土地經營權這一不動產權利和土地經營權擔保物權的登記。而《農村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節“土地經營權”第41條和第三章“其他方式的承包”第53條都提到“土地經營權”登記，第二章“家庭承包”第47條提到以土地經營權為客體之擔保物權登記。因此，應盡早修改《不動產登記暫行條例》，把“土地經營權”登記和以土地經營權為客體之擔保物權登記一并納入，盡快結束“不動產統一登記過渡期內，農村土地承包經營權的登記按照國家有關規定執行”的狀態，盡早落實《物權法》第10條“國家對不動產實行統一登記制度”的規定。
建議盡早出臺農村集體經濟組織成員變動之法律制度。根據新《農村土地承包法》第69條，“確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定”，建議盡早出臺《農村集體經濟組織法》或《農村集體經濟組織條例》，來確立農村集體經濟組織成員變動（包括取得、變更、喪失）的法律制度。
建議盡早修改《農村土地承包經營權流轉管理辦法》。自2005年3月1日起施行的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》與新《農村土地承包法》的一些規定存在不一致及銜接不上的情況，建議一方面將名稱改為《土地承包經營權互換、轉讓與土地經營權流轉管理辦法》，或廢除《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，由國務院制定《土地承包經營權互換、轉讓與土地經營權流轉管理條例》；另一方面應該細化《農村土地承包法》中關于土地承包經營權互換、轉讓與土地經營權流轉的相關規定，便于更好操作。
建議盡早修改有關《農村土地承包法》實施的司法解釋。自2005年9月1日起施行的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，也與新《農村土地承包法》不完全吻合。因此，建議最高人民法院盡早修改該司法解釋。
建議盡早制定《工商企業取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范管理辦法》。新《農村土地承包法》第45條第3款規定，涉及工商企業取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范等的“具體辦法由國務院農業農村、林業和草原主管部門規定”，因此，建議國務院農業農村、林業和草原主管部門盡早制定《工商企業取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范管理辦法》。
出臺土地經營權流轉合同示范文本。建議盡早推出全國標準的土地承包經營權互換、轉讓與土地經營權流轉合同示范文本。
除上述外，建議中央盡快出臺“耕地承包期屆滿后再延長三十年”的細化政策。
（本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（17JJD790018）《深化農村產權制度改革推進城鄉居民基本權益平等化研究》、浙江大學文科教師教學科研發展專項項目《農村土地“三權分置”有關法律問題研究》課題成果。作者單位：浙江大學中國農村發展研究院、公共管理學院）
中國鄉村發現網轉自：《農村經營管理》2019年第1期
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