摘要：本文運用大量的統(tǒng)計數據, 利用經驗分析的方法, 從我國主要農產品的供需結構入手, 著力分析了各類農產品當前面臨的主要矛盾, 得出以下研究結論:首先, 減少無效供給, 增加有效供給, 解決主要農產品階段性和局部性過剩是調整農業(yè)結構、推進供給側結構性改革的工作重點。其次, 農產品因最低收購價或臨時收儲價收購無法順價出售, 導致我國糧食庫存總量創(chuàng)下歷史新高, 因此, 調結構的關鍵是調整農產品的種植結構。再次, 通過配套政策措施使農業(yè)生產經營者利益不受損或少受損, 是今后農業(yè)供給側結構性改革的重點和難點。最后, 利用價格信號調整農產品種植結構的市場化導向的價格形成機制改革的方向是正確的, 要繼續(xù)推進。
要推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興, 緊緊圍繞發(fā)展現代農業(yè), 圍繞農村一二三產業(yè)融合發(fā)展, 構建鄉(xiāng)村產業(yè)體系, 實現產業(yè)興旺, 把產業(yè)發(fā)展落到促進農民增收上來, 全力以赴消除農村貧困, 推動鄉(xiāng)村生活富裕。要發(fā)展現代農業(yè), 確保國家糧食安全, 調整優(yōu)化農業(yè)結構, 加快構建現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系和推進農業(yè)由增產導向轉向提質導向, 提高農業(yè)創(chuàng)新力、競爭力和全要素生產率, 提高農業(yè)質量、效益、整體素質。這段話是針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“產業(yè)興旺”四個字的完整闡述。通過深化農業(yè)供給側結構性改革, 促進現代農業(yè)發(fā)展, 夯實農業(yè)基礎, 農村的產業(yè)興旺就有了可靠的保障。然而, 由于當前我國農業(yè)發(fā)展面臨多層次的予盾, 要實現產業(yè)振興還有很長的路要走。
一、原有的糧食流通體系和收儲制度必須調整和改革
減少無效供給、增加有效供給, 解決主要農產品階段性和局部性過剩是調整農業(yè)結構、推進農業(yè)供給側改革的工作重點。2004年開始出臺的最低收購價和臨時收儲價政策, 其初衷是為了降低農民種糧的風險, 在市場價格低迷時保證農民不至于被迫賤賣糧食。對比最低收購價和臨時收儲價政策實施的前后效果, 這些政策在當時確實對穩(wěn)定和增加糧食生產、促進農民追加農業(yè)投入起到了積極作用[1]。但是, 當前整體經濟形勢進入新常態(tài), 農業(yè)發(fā)展方式的變化已經滯后于發(fā)展條件的轉變, 在這種背景下, 我國農業(yè)生產成本迅速拉升, 最低收購價和臨時收儲價在很大程度上成為一種托市價, 大宗農產品價格普遍高于國際市場價格, 扭曲了價格信號。
國務院在1996年10月發(fā)布的《中國的糧食問題》白皮書指出, 我國糧食 (含薯類、豆類等) 自給比率在正常情況下高于或等于95%, 且凈進口量低于國內消費總量的5%。2015年, 全國糧食總產量為62 143.5萬噸, 國內年消費的糧食總量約在64 000萬—64 500萬噸, 供需之間大概有2 000萬—2 500萬噸的缺口[2], 我國糧食供求基本平衡。但實際上, 2015年進口的糧食為12 477萬噸, 達到歷史上最高, 其中, 玉米473萬噸, 小麥301萬噸, 稻谷338萬噸, 大豆8 169萬噸, 玉米替代品4 236萬噸[1]。進口糧食占國內供給的20.1%。
從近幾年的數據來看, 基于國內農業(yè)生產成本快速攀升, 大宗農產品價格普遍高于國際市場價格, 農產品加工企業(yè)傾向于購買進口農產品的事實, 造成了進口入市, 收購入庫的現象。政府制定的臨時收儲價格和農產品最低收購價格逐漸背離市場機制, 扭曲資源配置, 其傳遞的價格信號與市場規(guī)律漸行漸遠, 從而引起了供求雙方的結構性失衡。以最低收購價或臨時收儲價收購的農產品無法順價銷售, 導致大量糧食積壓在庫, 倉儲費用和貸款貼息成為財政的沉重負擔。我國十幾年來一直實行的糧食最低收購價和臨時收儲價制度走到今天已不能正確地傳遞市場價格信號, 無法起到調節(jié)市場供求的作用。從目前的情況看, 我國糧食安全政策處于改革的瓶頸期, 需要重大調整, 保證種糧農民收入和糧食安全的思路要打開, 政策要創(chuàng)新。以往那種以玉米臨時收儲價或者稻谷、小麥最低收購價為基礎的糧食收儲制度和流通體系必須要調整和改革。
二、以玉米收購制度改革為突破口的糧食收儲制度改革
玉米生產集中地反映了價格信號扭曲問題。2003—2015年這12年間, 我國糧食產量實現了12年連增, 玉米總產量增加了1.09億噸, 占整個糧食增長量的57%, 種植總面積提升2.1億畝, 產量增加造成大量玉米積壓在庫。
2015年, 世貿組織配額管制的玉米進口量僅為473萬噸, 但作為飼料的玉米可以有進口關稅很低的替代品。2015年, 我國進口高粱1 070萬噸, 大麥1 073萬噸, 木薯938萬噸, 玉米酒糟DDJS682萬噸。產量、庫存量和進口量三量齊增, 在玉米生產上表現得尤為突出。可以說, 成也玉米, 敗也玉米。
農產品因最低收購價或臨時收儲價收購無法順價出售從而積壓在庫, 導致我國糧食庫存總量創(chuàng)下歷史新高, 全國糧油倉儲企業(yè)儲存的糧食總量以及簡易或露天存儲設施中儲存的國家政策性糧食總量之巨前所未有。倉儲費用和貸款貼息成為財政的沉重負擔。2015年, 我國糧油物資儲備支出預算總額為2 372.98億元, 執(zhí)行數為2 600.84億元, 執(zhí)行數占預算數的109.6%。農業(yè)供給側結構性改革的重點首當其沖的便是玉米生產, 削減籽粒玉米種植面積勢在必行。
2016年3月28日, 國家發(fā)展和改革委員會會同農業(yè)部、財政部、農業(yè)發(fā)展銀行和糧食局等多個部門召開了新聞發(fā)布會, 公布了當年玉米收儲制度的改革內容。在東北三省和內蒙古自治區(qū), 玉米的臨時收儲制度正式取消, 取代為市場化收購加補貼的新政策, 也就是價補分離制度。玉米價格由市場決定, 生產者出售玉米隨行就市, 各類市場主體收購玉米自主入市。同時建立玉米生產者補貼制度, 對東北三省和內蒙古自治區(qū)的生產者給予一定的財政補貼, 以保持優(yōu)勢產區(qū)的玉米種植收益基本穩(wěn)定。2016年6月20日, 報經國務院同意, 財政部會同有關部門印發(fā)了《關于建立玉米生產者補貼制度的實施意見》, 決定在東北三省和內蒙古自治區(qū)建立玉米生產者補貼制度。根據國務院有關決定, 中央財政將一定數額的補貼資金撥付至省級財政, 并賦予地方自主權, 由各省份制定具體的補貼實施方案, 確定本省份的補貼范圍、補貼對象、補貼依據和補貼標準等。2017年2月6日, 在國新辦就一號文件情況舉行的發(fā)布會上, 中央農村工作領導小組副主任韓俊在答記者問時指出, 中央財政給東北三省和內蒙古自治區(qū)下達了390億元的補貼資金。依照該補貼, 如果按2014年的播種面積計算, 每畝平均補貼170元, 如果按照平均畝產折算, 每千克玉米平均補貼0.1元。
“鐮刀彎”區(qū)域是玉米價格機制調整的重點區(qū)域, 這一區(qū)域包括東北三省的黑龍江、吉林和遼寧以及內蒙古自治區(qū)、河北和山西等13個省份的部分地區(qū)。農業(yè)部的數據顯示, 該區(qū)域2015年的玉米播種面積與2005年相比增加了7 000萬畝以上, 總面積已達1.56億畝, 成為過去10年間玉米種植發(fā)展最快、播種面積增幅最大的地區(qū), 且該地區(qū)還存在部分玉米非優(yōu)勢產區(qū)。但是, 這些地區(qū)并未全部得到財政補貼的支持。2016年, 財政補貼總額達到390億元, 按照標準, 每畝玉米平均享受170元的補貼, 東北三省和內蒙古自治區(qū)這四個省份通過價補分離政策享受到財政補貼的玉米種植面積為2.3億畝以上, 但全國仍存在3.2億畝以上的玉米種植者未能享有財政補貼。
國家統(tǒng)計局統(tǒng)計報告顯示, 2015年, 谷物的總播種面積為14.35億畝, 其中, 玉米播種面積達5.7175億畝, 占谷物播種面積的39.86%;產量達22 458.00萬噸, 占谷物總產量的39.20%。2016年, 玉米播種面積達5.5140億畝, 產量達21 955.40萬噸。與2015年相比, 玉米播種面積下降2 035萬畝, 減少了3.56%;產量削減了502.6萬噸, 下降2.24%。2017年, 玉米播種面積為5.3175億畝, 比上年又減少1 980萬畝, 占當年谷物播種面積13.94億畝的38.15%;玉米產量21 589萬噸, 比上年減產1.7%, 占當年谷物總產量56 455萬噸的38.2%[3]。因為玉米臨時收儲制度被取消, 2016年, 玉米的國內價格大幅下降, 已經基本接近進口價格。調查數據顯示, 2016年, 玉米濕糧價為0.25元/千克, 13%標準含水量的價格為0.35元/千克, 而玉米臨時收儲價最高時達到0.56元/千克, 2015年, 收儲價也為0.55元/千克。盡管這樣, 2016年玉米臨儲量仍在2.3億噸以上。
如何依托市場化的改革方向來推進糧食儲備的去庫存進程成為政府部門急需應對的工作。2016年, 有關部門采取定向銷售和劃轉為一次性儲備等多種方式加快臨儲玉米的去庫存工作:一是啟動超期及席穴囤儲存玉米等定向銷售給加工企業(yè), 銷售底價綜合考慮維護市場穩(wěn)定、促進加工業(yè)發(fā)展、南北方市場及運輸差價等因素確定, 支持酒精、飼料和淀粉等加工企業(yè)發(fā)展。二是將部分臨儲玉米劃轉為國家一次性儲備, 由中儲糧總公司負責輪換實現新陳置換。三是競價拍賣銷售稻谷和小麥。
2018年“兩會”期間, 農業(yè)部領導在談到玉米價格改革時指出:“2016年我國已經取消了玉米的臨時收儲政策, 通過市場定價、價補分離, 建立了玉米價格形成機制和對生產者的補貼制度。玉米收儲政策的改革效果非常明顯, 釋放了庫存, 激活了市場, 減少了進口, 帶動了加工。事實說明, 改革的舉措既是一舉多得, 也是大勢所趨。”
三、稻谷和小麥最低收購價政策也相繼進行了調整
稻谷和小麥的收購制度改革在玉米收購制度改革后也必然會提上日程。從長期看, 稻谷和小麥最低收購價政策也會以市場為導向, 進行市場化的農產品價格形成機制改革。
2016年早秈稻收購價格比2015年每50千克下調2元, 可以算是試水。2017年2月17日, 國家發(fā)展和改革委員會公布了2017年生產的早秈稻 (三等, 下同) 、中晚秈稻和粳稻最低收購價格, 依次為每千克2.6元、2.72元和3.0元。每個種類的收購價分別比2016年下調了0.0015元、0.01元和0.025元每千克。在某種程度上, 最低收購價和臨時收儲價可以起到一定的風向標作用, 因為它們可以看做是一種托市價。例如, 稻谷的市場價很有可能隨其最低收購價的下降而下降。2016年, 我國稻谷全年的總產量達20 693.4萬噸, 在全國谷物總產量中占比為36.6%, 在全國糧食總產量中占比為33.6%。到了2017年, 早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價格繼續(xù)下調, 依次達到每千克2.4元、2.52元和2.6元, 分別比2016年下調0.2元、0.2元和0.4元每千克。政府引導農戶根據市場需求變化適當調減水稻面積。各地區(qū)根據不同稻谷種類實施壓減工作, 長江流域重點調減雙季稻產區(qū)秈稻面積, 東北地區(qū)重點調減寒地低產區(qū)粳稻面積, 爭取將水稻總面積調減1 000萬畝以上[1]。
我國小麥的最低收購價則出現了先升后降的態(tài)勢。小麥最低收購價自2006年開始一直持續(xù)上漲, 到2014年, 達到了0.59元/千克的歷史最高點, 這一歷史高價維持到2017年都未曾改變。2018年, 我國小麥托市政策實施以來首次出現小麥價格下調。經國務院批準, 三等小麥的最低收購價每千克降價0.015元, 每千克為2.3元。
玉米臨時收儲制度的取消以及小麥和稻谷等最低收購價的調整, 標志著我國在確保糧食安全以及使務農生產經營者物質利益不受損或盡量少受損的前提下, 農業(yè)供給側結構性改革不斷深化。
一是主要農產品價格形成機制改革不斷深化, 農產品價格正在恢復其作為調節(jié)市場供求的基本信號。二是政府相關部門通過價格信號來引導農民調整農業(yè)種植結構, 解決了部分農產品的階段性過剩和局部過剩問題, 部分農產品增加有效供給和削減無效供給工作已經取得了一定的進展。
朱新華[4]認為, 保證農民種糧不虧本是托市收購政策的出臺本旨, 最低收購價在早些年間往往成為最高價, 這并不符合該政策的本旨, 最終導致糧食庫存積壓現象嚴重, 只能通過價格杠桿進行調節(jié), 減少存量, 抑制增量。而2018年稻谷最低收購價基本降到稻谷生產的成本線, 下調幅度較大, 目前來看已經回歸到政策的本意。稻谷與小麥不同, 小麥的儲存期可達5年, 且陳年小麥加工成面粉后食味不受影響, 而稻谷的儲存期只有3年, 陳年稻谷的食味明顯不如新稻。邵海鵬[5]認為, 早秈稻是我國居民的傳統(tǒng)口糧, 但如今不論是口感還是品質, 在稻谷品種日新月異的態(tài)勢下, 消費市場反響程度愈發(fā)一般, 已經不適合作為國內居民的主要口糧。但早秈稻的年產量仍保持在3 000萬噸以上, 每年的庫存量與托市收購量總額均比較大。據稻米行業(yè)知情人士分析, 連續(xù)三年國家下調早秈稻的最低收購價, 主要目的就是為了促進優(yōu)質稻米種類的發(fā)展, 從而優(yōu)化稻谷種植結構。與早秈稻相比, 中晚秈稻的最低收購價格下調幅度最小, 主要原因之一在于中晚秈稻是當前國內居民的主要口糧, 目前年產量保持在1億噸左右。
與2016年相比, 2017年, 我國夏糧總產量方面數據呈現微增狀態(tài), 總產量增產131萬噸, 增長了0.9%, 已達14 052萬噸。其中, 谷物增產87萬噸, 增長0.7%, 總產量達12 948萬噸。谷物中小麥增產107萬噸, 增長0.9%, 總產量達12 735萬噸。但夏糧播種面積的數據微降, 全國夏糧播種面積為411 150千畝, 比2016年減少3 345千畝, 減少0.8%。而優(yōu)質專用小麥種植面積呈擴大趨勢。
從夏糧的最低收購價變化趨勢來看, 2017年, 我國小麥最低收購價是每千克2.36元, 與前幾年相比基本保持一致。在最低收購價格政策的引導和支撐下, 全國小麥市場價格基本保持不變。據統(tǒng)計, 國家臨儲小麥剩余庫存量仍大約在5 610萬—5 710萬噸, 同比高1 730萬—1 830萬噸。政策性小麥去庫存依然困難。到2018年, 出于播種面積和單產下降等原因, 全國夏糧總產量與2017年相比下降306萬噸, 減產2.2%, 總產量為13 872萬噸。其中, 播種面積下降導致減產86萬噸, 下降0.6個百分點;因單產下降導致的減產量達220萬噸, 下降了1.6%。
趙鵬飛[6]認為, 2018年, 全國夏糧生產呈現出三大明顯特點:一是加快生態(tài)種植。比如新疆塔里木河和華北部分省份地下水超采地區(qū)調減小麥種植面積二百多萬畝, 西北和西南地區(qū)等條銹病菌源區(qū)調減小麥種植面積七十多萬畝。二是提升了優(yōu)質品種的比例。比如供不應求的優(yōu)質強筋弱筋小麥種植面積已經占至30%, 與2017年相比增加了2.5%。三是節(jié)本增效成果顯著。比如節(jié)水小麥品種的種植面積上升至20%, 比上年提高了8%。
四、通過配套政策措施使農業(yè)生產經營者利益不受損或少受損
2017年的中央農村工作會議指出:要推進農業(yè)供給側結構性改革工作進一步深化就必須要做到, 大方向上不出偏差, 堅決避免顛覆性的重大失誤, 確保堅守糧食生產能力不下降、農民收益增長勢頭不逆轉、農村穩(wěn)定不出問題的三大底線[7]。
(一) 深化農業(yè)供給側結構性改革引發(fā)的矛盾
矛盾之一:市場化導向的糧食價格形成機制改革與糧食生產經營者收入水平下降形成矛盾。
改革的方向是建立市場導向的農產品價格形成機制, 與此同時, 對部分谷物主產區(qū)的農民給予補貼。但玉米價補分離, 稻谷和小麥最低收購價調低, 從總體上對谷物種植者的收入產生了不同程度的負面影響。
2014年, 我國農民人均可支配收入實際增長了9.2%;2015年, 實際增長了7.5%;2016年, 實際增長了6.2%;2017年, 實際增長了7.3%。2015年, 我國農村居民人均工資性收入為4 600元, 名義增長了10.8%, 其中農民工月均收入水平增長了7.2%;2016年, 我國農村居民人均工資性收入為5 022元, 名義增長了9.2%, 其中農民工月均收入水平增長了6.6%;2017年, 農村居民人均工資性收入為5 498元, 名義增長了9.5%, 其中農民工月均收入水平增長了6.4%。2015年、2016年和2017年農民增收還是主要靠打工收入, 工資性收入占人均可支配收入的比重這三年小幅上升, 分別是40.3%、40.6%和40.9%;而農民家庭經營性收入占人均可支配收入的比重這三年是持續(xù)下降, 分別是39.4%、38.3%和37.4%;其中種植業(yè)收入占人均可支配收入的比重這三年分別是21.1%、19.7%和18.8%[3]。種植業(yè)收入比重的下降與大宗農產品價格的下行有密切聯系。
矛盾之二:農地三權分置并行的產權制度改革目標與主要農產品價格形成機制改革產生矛盾。
這一矛盾與第一個矛盾緊密相關。三權分置并行是指農地所有權、承包權和經營權的農地產權制度改革, 其預期目標是積極培育新型的農業(yè)經營主體, 推動農業(yè)多元適度規(guī)模經營, 促進現代農業(yè)發(fā)展。而且還要培育新型的職業(yè)農民, 即促進類似專業(yè)合作社帶頭人、種養(yǎng)專業(yè)大戶、農業(yè)企業(yè)家、公司化農場主和家庭農場主等在內的新型農業(yè)經營主體的發(fā)育。新型職業(yè)農民和新的經營主體有能力開展和推動技術和制度創(chuàng)新, 從而提升農業(yè)的全要素生產率。但是, 近些年來, 由于農業(yè)生產的勞動成本和物化成本上漲, 造成部分糧食價格下跌。以市場化為導向的糧食收儲制度改革及糧價形成機制改革, 改革進程與部分糧食生產經營者收益下滑產生了矛盾。稻谷收購價1千克低0.025—0.05元, 對于小規(guī)模兼業(yè)農戶來說, 收入變動并不大, 但對于從事稻谷規(guī)模經營的專業(yè)農戶、尤其是專業(yè)大戶和家庭農場主來說影響巨大。這就造成糧食生產大戶經營虧本, 承包越多, 虧損越多。政策的本旨是為了推動農地經營權流轉, 促進農業(yè)適度規(guī)模經營, 從而提升農業(yè)勞動生產率, 但這一政策的實施恰好與主要農產品價格形成機制改革所造成的部分農民收入下降形成了矛盾, 即第二個矛盾。
從長期看, 我們必須堅定地推進關鍵農產品的價格形成機制改革, 以市場為導向, 不能走回頭路。但改革要付出代價。2017年的中央1號文件提出:“要勇于承受改革陣痛, 盡力降低改革成本, 積極防范改革風險”。這無疑是正確的, 但這句話的主語是誰?誰來承受改革陣痛?誰來降低及如何降低農民承擔的改革成本?種養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農場主、合作社帶頭人、公司化的農場主以及其他新型經營主體是現代農業(yè)的中堅力量, 也是農業(yè)先進生產力的代表, 新型經營主體的農業(yè)經營活動既保證了農產品的有效供給, 也保障了商品糧的安全, 但恰恰是這部分人以及大量從事糧食生產的小規(guī)模農戶正在經受改革的陣痛, 承擔改革的成本。
(二) 創(chuàng)新政策扶持措施, 保障種糧農民利益不受損或少受損
2018年, 農業(yè)部決定調減南方雙季稻產區(qū)秈稻以及東北寒地井灌稻, 調減總額將達1 000萬畝以上, 同時還將繼續(xù)壓減非優(yōu)勢區(qū)籽粒玉米品種, 如“鐮刀彎”籽粒玉米。在繼續(xù)調減無效供給的同時, 農業(yè)部提出增加優(yōu)質綠色農產品供給, 隨著高品質農產品的需求持續(xù)增加, 強力借勢發(fā)展強筋弱筋小麥、優(yōu)質水稻、“雙低”油菜、優(yōu)質食用大豆、高糖高產甘蔗和高品質棉花等, 同時要因地制宜地發(fā)展諸如“青貯玉米”等種類的高品質飼草, 推動農牧結合, 搭建糧經飼三元構架[8]。
據報道, 我國當前高品質強筋小麥的生產能力僅在250萬—450萬噸, 但需求總量高達600萬—800萬噸, 巨大的供需缺口只能依賴進口, 且依照我國種植狀況, 優(yōu)質強筋小麥分布區(qū)相對集中, 種植面積匱乏, 要滿足需求壓力仍然巨大。
在種植業(yè)結構調整中, 重要農產品價格形成機制的改革應循序漸進, 農民根據市場價格信號調整生產結構或者轉產都需要時間, 包括整個產業(yè)的產前、產中和產后供應鏈培育、產業(yè)上下游的完整支撐以及成熟的產業(yè)模式形成都不可能一蹴而就, 都需要一個逐漸的過程, 我們應保證該階段的順利過渡。同時應注意完善政策引導、技術支持、信息發(fā)布和營銷服務等相關配套措施, 從而使我國糧食產業(yè)的創(chuàng)新和糧食政策的調整平穩(wěn)推進[9]。尤其要注意, 不要通過運動式、自上而下地用政策來強力逼迫農民調結構。例如, 某省制定了《關于調整優(yōu)化2018年玉米種植結構的實施方案》文件提出:“尊重農民意愿原則。通過規(guī)劃指導、信息引導、政策扶持, 合理安排作物品種結構。尊重農民意愿和經營自主權, 搞好服務和引導示范, 不搞強迫命令, 不搞一刀切, 充分調動各類生產經營主體積極性。”但所附的調整計劃表明確提出2018年比2017年減少的玉米具體種植面積, 并分解到各市區(qū)。緊接著該省政府辦公廳發(fā)布了《關于打贏種植業(yè)結構戰(zhàn)略性調整攻堅戰(zhàn)的通知》, 提出:“省農委將根據有關要求和季節(jié), 分階段進行組織對各地檢查督促。各市州也要加大督查力度, 確保玉米種植結構調整任務圓滿完成。對任務完成得較好的地區(qū)和個人, 要大張旗鼓地表彰宣傳;對工作不力、作風浮躁、完不成任務的, 將進行通報批評。”此后網上熱傳一份當地某村發(fā)布的《調整玉米種植結構通知》 (以下簡稱《通知》) , 《通知》提出:根據省州市關于農業(yè)產業(yè)結構調整的文件要求, 結合本村實際情況, 研究決定在村內多處地點、四岔路公路沿線及公路景區(qū)看得到的地方都不許種植玉米, 若在以上區(qū)域種植玉米被通報或處罰, 將免去該戶三年的合作醫(yī)療補貼, 同時于當年不得享受相應國家惠民政策。此后由于該村黨支部和村委會發(fā)《通知》并未向鎮(zhèn)政府備案, 下發(fā)的《通知》已停止執(zhí)行。但這個事件卻引發(fā)我們深思。據說, 村里經測算, 種植玉米每畝收入約為800元, 種植中藥材每畝收入約為2 000元。村里決定發(fā)動群眾減種經濟價值低的玉米, 改種中藥材等經濟價值較高的農作物, 形成產業(yè)品牌, 打造“一村一品”。這是明明白白的好事, 為什么農民還要被強力推著去做呢?在實踐中, 農民種植玉米, 如果價格低, 賣掉折本, 他們可以選擇不賣, 用玉米喂豬, 再出售毛豬;如果豬肉價格也低, 他們可以留著自己吃。而如果種植中藥材, 一旦價格低迷, 他們無法處理, 只能砸在手里。
歷史上多少次農業(yè)戰(zhàn)略性結構調整, 農民聽從政府的指令, 改種各種經濟作物, 但市場需求不掌握, 銷售渠道不暢通, 結果是:“你也調, 我也調, 調來調去賣不掉”。種玉米恰好是傳統(tǒng)小農在他們面對外部約束條件下采取的理性選擇。只能是通過示范效應, 讓農民看到實惠, 耐心引導他們逐步調整結構, 而不是運動式的強迫命令。
筆者前面談到, 專業(yè)合作社帶頭人、種養(yǎng)專業(yè)大戶、農業(yè)企業(yè)家、公司化農場主和家庭農場主等經營主體及大量從事糧食生產的小規(guī)模農戶正在經受改革的陣痛, 承擔改革的成本。但也有調查指出, 糧食改革導致的玉米價格波動下調, 在初期可能對普通農戶有一定的不利影響, 但是對種糧大戶和合作社來說反而是有利的。這是因為, 玉米價格下行會帶來土地成本的下降, 農民就更偏向把自己的土地托管或流轉給種糧大戶, 這樣一來即使玉米價格下降了, 也照樣能激發(fā)種糧者的生產潛力。價格由市場決定, 企業(yè)自行收購, 優(yōu)質優(yōu)價, 對玉米品質有著不同的要求, 生產者只有想方設法改善品質、提高產量才能獲得更高的報酬, 正因為此才能激勵種糧大戶比過去更為重視包括從種子篩選到種植改良在內的多個生產環(huán)節(jié)[5]。這無疑是一種積極的跡象, 說明市場化導向的農產品價格形成機制改革的方向是正確的, 但要讓這種跡象普遍化, 成為主流, 還是要有一個過程。
黨的十九大報告再次重申:“確保國家糧食安全, 把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。保障糧食安全和種糧農民利益不受損一直是我國農業(yè)政策的基礎。今后藏糧于地、藏糧于技將成為糧食安全工作的著眼點, 同時大力提升農業(yè)的綜合生產能力, 強化農業(yè)技術創(chuàng)新, 保障糧食生產潛能, 確保急用糧時能夠產得出、供得上。另外, 要改革和完善農產品的保護支持體系, 首先, 要堅持以市場為導向, 推進糧食收儲制度改革和主要農產品價格形成機制改革。其次, 要進行政策扶持措施的創(chuàng)新, 保障種糧農民利益不受損或少受損, 縮短他們經受的改革陣痛期, 分攤他們承擔的改革成本。保障種糧農民利益不受損政策細則的出臺與順利實施, 關系著調整完善和深入拓展糧食安全政策的工作是否成功, 也是今后政策具體實行的難點和關鍵[10]。
五、國際農產品貿易摩擦新形勢對我國農業(yè)及糧食安全的影響
我國是全球食用植物油和大豆進口量最多的國家, 其中, 豆油、棕櫚油和菜籽油的進口總量占全球食用植物油貿易總量的18%, 大豆的進口量占全球大豆貿易總量的50%以上。2008年的數據顯示, 當年全國大豆總產量達1 550萬噸, 其中油用大豆產量為550噸左右, 食用大豆產量為1 000萬噸左右, 而進口大豆量約為3 740萬噸, 可以看出國產大豆產量不到進口大豆量的一半, 且進口大豆基本全部做榨油之用。再從區(qū)域分布來看, 我國食用大豆全部集中在關內種植, 東北地區(qū)主要種植油用大豆, 而沿海地區(qū)則主要使用進口大豆壓榨豆油。可見在相當大的程度上, 進口大豆與國產大豆呈現出異質屬性, 主要的競爭存在于進口大豆和東北油用大豆二者之間。據2009年數據, 我國僅大豆就進口了4 255萬噸, 到2010年大豆進口量達到了5 480萬噸, 如果全部改為本土種植, 按照每畝140千克的產量計算, 需要大約4億畝的播種面積, 相當于全部小麥的種植面積[11]。
2015年, 我國進口大豆8 391.3萬噸, 進口金額339.8億美元。其中, 從巴西進口3 820.5萬噸, 進口金額155.5億美元;從美國進口3 417.1萬噸, 進口金額137.7億美元;從阿根廷進口801.4萬噸, 進口金額32.3億美元。三國合計8 039萬噸, 占進口量的95.8%[12]。2016年, 國內大豆產量比上年增加115萬噸。2017年, 我國進口大豆9 552.6萬噸, 再次刷新大豆進口量的歷史記錄。為當年大豆產量的6.6倍, 大豆自給率約為13.2%[13]。
近期在中美貿易摩擦中, 我國把美國大豆加入了加征25%關稅的進口商品名單。在這之前, 我國有關部門已經未雨綢繆, 主動調整農業(yè)生產結構, 加強對國內大豆生產的扶持力度。
2018年4月底, 黑龍江省農委下發(fā)了大豆和玉米生產者2018年的補貼標準, 如果農戶種植玉米, 每畝地可以得到不足100元的補貼, 但種植大豆的農戶, 每畝地的補貼超過200元, 如果農地輪作, 原來種植玉米現在改種大豆, 則每畝地還能再加150元作為輪作補貼。大豆每畝地達到了150千克, 土質好的地塊, 高產的都能達到每畝地200千克。
根據國家的統(tǒng)一部署, 2018年, 河南省將積極恢復和提升大豆種植生產, 計劃增加優(yōu)質大豆種植面積50萬畝。相關記者采訪了新型農場主代表劉新全, 他在種植大豆之前認真進行市場調研, 主動咨詢了相關農業(yè)部門后才選擇了相應的大豆品種。比如, 2017年他選擇了“鄭豆196”和“商豆1310”, 這些品種都是高蛋白大豆, 受到市場歡迎。其種植面積2 000畝, 平均畝產200千克左右, 按照當前市場價格, 最高賣到2元/千克, 每畝大豆的收益比玉米高約200元。而且在管理方面, 大豆的施肥和防止病蟲害工作比玉米少1—2次, 其種和收的過程能全部實現機械化。同時, 大豆的根莖具有固氮功能, 可以提升地力、改善土壤質量。省農業(yè)廳已經發(fā)布通知, 各地應以高效、高產、優(yōu)質、生態(tài)、綠色作為種植目標, 選擇適合本地種植的優(yōu)質高產高蛋白大豆品種, 展開良法良種配套工作和農藝農機融合工作, 著重推廣夏大豆節(jié)本增效、生態(tài)免耕的高產栽培技術, 不斷提升種植大豆的經濟效益。
2018年6月底, 國務院關稅稅則委員會發(fā)布了《關于實施〈亞洲-太平洋貿易協定〉第二修正案協定稅率的通知》。7月起我國將對原產于以孟加拉國、印度、老撾、韓國和斯里蘭卡為代表的亞太貿易協定國家進口大豆關稅稅率從3%調降至零, 實際上, 上述國家并不是全球范圍內主要的大豆出口國, 也不是我國大豆進口的主要來源方[14], 該做法主要表明我國試圖將大豆進口來源多樣化的一種考量。
有的評論指出, 我國大豆采買有明顯的季節(jié)特征, 4—9月主要從巴西進口 (南半球) , 10月到次年3月主要從美國進口 (北半球) 。即使我國的進口大豆可能不能完全回避美國, 但4—9月是南美洲農作物的豐收期, 至少5—6個月的時間可以完全依賴從巴西進口, 此時的南美大豆產量完全可以由我國主宰出口貨源。因此, 我國當前可在發(fā)送威懾信號的同時, 短期內不用承受大豆供應不足的后果[15]。
2016年, 我國大豆播種面積達到1.07億畝, 總產量達到1 310萬噸, 每畝單產為122.5千克。同年, 進口大豆8 391萬噸, 如果把進口大豆都換成國產大豆, 那么生產9 701萬噸大豆需播種面積7.92億畝。我國2016年水稻和小麥的總播種面積是8.15億畝, 與全部自產大豆所需要的7.92億畝耕地面積差不多, 但是小麥和水稻當年的總產量是3.36億噸, 是同面積大豆產量的3.46倍[16]。
豆粕是大豆榨油后產生的副產品, 豆粕富含多種蛋白質和氨基酸, 是各種飼料的重要來源。雖然豆粕和棉籽餅都可用于生產飼料, 但棉籽餅必須經過脫毒處理方可使用, 豆粕卻不需要, 所以我國家禽飼料加工過程中主要使用大豆粕, 每噸大豆可以制出0.2噸的豆油和0.8噸的豆粕。
據《一期財經》報道, 2017—2018年, 我國大豆進口量預計9 600萬噸, 其中有9 380萬噸是榨油用大豆[17], 按0.8計算, 可產生大約7 504萬噸豆粕。2016—2017年, 我國的豆粕產量為6 851萬噸, 位居世界第一, 占全球豆粕產量的30.3%。豆粕消費總量為6 726萬噸, 占全球豆粕消費總量的30.3%, 位居世界第一, 其中飼料消費占豆粕總消費的90%以上[18]。將近1億噸大豆的進口保障了我國植物油和養(yǎng)殖業(yè)飼料的需求。
《全國農業(yè)現代化規(guī)劃 (2016—2020年) 》提出:“堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略, 確保谷物基本自給、口糧絕對安全。”在糧食的供給保障方面, 《全國農業(yè)現代化規(guī)劃 (2016—2020年) 》提出兩個約束性指標:一是2020年我國糧食綜合生產能力要達到5.5億噸, 該指標口徑與國際口徑接軌。二是2020年我國小麥稻谷的自給率要保持在100%。這里的糧食特指谷物, 即小麥、稻谷、玉米和雜糧四類, 小麥稻谷自給率則是指國內生產小麥稻谷的能力可以滿足國內需求的程度。我們既要實現這兩個關于糧食供給保障的指標, 也要滿足目前國內對飼料蛋白和食用油的需求, 還要滿足現有食物的需求結構和消費結構, 這樣一來, 保持較高水平的大豆進口額成為客觀需要。可以說, 我國要滿足城鄉(xiāng)居民的農產品消費需求, 農產品供給在一定程度上仍需借助國外水資源和耕地資源。
中美貿易摩擦是全球化進程出現的新問題。從長遠看, 我們必須站在全球化新形勢新挑戰(zhàn)的高度來統(tǒng)籌考慮我國的糧食安全戰(zhàn)略。我國需要擴大優(yōu)質大豆的種植面積, 提高優(yōu)質大豆的單產, 但在確保口糧絕對安全、谷物基本自給的前提下, 再考慮到退耕還林、生態(tài)修復等問題, 因為能用于擴大國產大豆種植的耕地面積是有限的。如果提高關稅, 從美國進口的大豆大幅度減少, 則要考慮如何填補這3 000多萬噸的缺口, 從國際和國內兩個市場角度對未來糧食供求的前景作出預判和給出相應的對策。既要考慮巴西大豆可能漲價的因素, 也要在提高本國優(yōu)質大豆產量的同時, 尋找穩(wěn)定的多渠道的大豆供給來源, 或者尋找豆油和豆粕的替代品, 尋找其他食用油和其他種類飼料蛋白的供給。
從根本上看, 我國糧食安全戰(zhàn)略的順利實施還是要堅持以我為主, 苦練內功。推動適度的規(guī)模經營從而促進農業(yè)勞動生產率的提高, 通過技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新提升農業(yè)的全要素生產率, 通過完善農業(yè)社會化服務體系和提高農民的組織化程度等綜合配套措施來降低農業(yè)的生產成本及流通成本, 通過大力培育新型職業(yè)農民來補齊農業(yè)人才匱乏這一最大短板, 最終提高我國農業(yè)的市場競爭力[10]。只有這樣, 我國的糧食安全才能真正掌握在自己手里, 農業(yè)這一基礎產業(yè)的振興才有可靠的保障。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：財經問題研究2019年01期
(掃一掃，更多精彩內容！)
