摘 要：農村人居環境改善是實施鄉村振興戰略的一項重要任務, 過去人們大多關注的是城市的工業和生活污染, 對農村環境污染特別是農村人居環境問題的關注度較低。本文章基于對農村污水和垃圾處理的現狀及問題的分析, 從農村人居環境建設中的政府職能、頂層設計、市場機制、治理技術四個方面闡述了當前農村人居環境的存在的問題及可能的原因, 并從配套政策、組織實施、模式創新等方面提出了治理對策, 以期促進農村人居環境建設。
農村人居環境改善是實施鄉村振興戰略的一項重要任務。目前, 關于農村人居環境的研究主要包括鄉村聚落研究、鄉村環境研究和鄉村文化轉型三個方面[1]。其中, 鄉村環境研究涵蓋了對人居環境的研究, 如:趙霞以京冀農村為例, 分析了當前農村人居環境的現狀、問題及對策[2];郜彗等人運用系統優化的思想, 提出了一套評價體系和評價指標實現農村人居環境的優化[3];鞠昌華等提出改善農村人居環境綜合整治的配套經濟措施[4]。以上相關研究或從地域角度或從財政配套政策角度對農村人居環境開展了研究。本文將研究重點集中于農村人居環境支持系統, 即以影響農村人居環境的污水排放與處理、垃圾收集與處理等為分析重點, 全面分析當前農村人居環境存在的短板及其原因, 并從配套政策、組織實施、模式創新等角度提出對策建議, 以期為農村人居環境改善提供科學依據與參考。
農村人居環境現狀及問題
農村人居環境支持系統有待完善
截至2016年, 我國共有行政村52.6萬個, 自然村261.7萬個, 農村戶籍人口約為7.63億人。農村居民人均可支配收入12363元, 約為城鎮居民家庭人均可支配收入的三分之一, 城鄉之間居民收入差距仍然較大, 二元經濟現象依然存在, 除經濟差距外, 農村的人居環境與城鎮也存在一定差距。
2016年末, 全國對生活污水進行處理的行政村比例達到20%, 較2013年 (9.1%) 增長10.9%, 雖有較大幅度的增長, 但仍有80%的行政村未建設污水處理設施;對生活垃圾進行治理的行政村比例達到65%, 較2013年增長28.4%, 仍有35%的行政村沒有生活垃圾收集處理設施 (見表1) 。
農村環境基礎設施建設與城市、縣城相比存在一定差距, 亟待改善。2016年末, 全國城市生活污水、生活垃圾處理率分別為93.4%、98.5%, 分別比農村高73.4%、33.5%;全國縣城生活污水、生活垃圾處理率分別為87.4%、93.0%, 分別比農村高67.4%、28.0%。
農村污水垃圾處理設施建設區域差異較大
農村人居環境治理主要集中在一些交通便利、經濟較發達的中心村和社區, 大部分村莊特別是貧困、偏遠村莊尚未開展, 污水垃圾處理等基本公共服務尚未實現全覆蓋。2013—2016年, 除東部地區的農村污水垃圾治理覆蓋率高于全國平均水平外, 中、西部地區農村污水垃圾治理覆蓋率均低于全國平均水平 (圖1、圖2) 。其中, 2016年東部地區對生活垃圾、生活污水進行治理的比例分別為84.4%、34.1%, 生活垃圾治理與全覆蓋目標相差15.6%, 污水處理覆蓋率不足一半;中部地區對生活垃圾、生活污水進行治理的比例分別為50.1%、13.3%, 生活垃圾治理與90%覆蓋率的目標相差39.9%, 且污水治理比例比全國平均水平 (20%) 低6.7%;西部地區對生活垃圾、生活污水進行治理的比例分別為47.9%、12.4%, 生活垃圾治理比例與90%覆蓋率的目標相差42.1%, 污水處理治理比例比全國平均水平 (20%) 低7.6%。
農村人居環境建設投入不足
2013—2016年, 盡管村莊污水垃圾處理投資有一定增長, 但占村莊建設總投入的比例仍較低 (圖3) , 2016年, 村莊建設總投入2120億元, 用于村莊污水處理、垃圾處理的投資分別為99億元、110.3億元, 占比分別為4.7%、5.2%。根據村莊平均人口數量 (約1500人) , 按照人均污水產生量 (65升/日) 及2000元/噸的集中式污水處理設施建設標準, 單個村莊建設集中式污水處理設施的投資需求約為20萬元;若每4戶 (每戶按4人計) 建設一個小型人工濕地, 投資標準為3250元1, 單個村莊小型人工濕地平均建設投資需求為30.5萬元。根據《農村生活垃圾分類、收運和處理項目建設與投資指南》, 單個村莊生活垃圾收集、轉運設施平均投資需求約為30萬。綜上, 在分別選擇集中式或分散式污水處理設施的情況下, 單個村莊的污水垃圾處理投資需求約為50萬~60萬元。若要完成全部村莊污水垃圾治理, 投資需求約為1600億元。另外, 已經開展環境治理的行政村, 可能受財力限制不能有效解決后期污水垃圾處理設施日常管理及運行維護的資金問題, 而無法保障設施的長期正常運行或低水平運維。
表1 2013—2016年行政村生活污水垃圾覆蓋率情況
注:數據來源于2013—2016年城鄉建設統計公報
農村人居環境問題存在的原因分析
地方政府的主體責任不明確, 缺乏法律約束
《環境保護法》第三十三條提出“縣級、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平, 推動農村環境綜合整治”, 這是地方政府對農村環境保護承擔主體責任的主要法律依據, 但該表述為趨勢性表述, 法律強制性不足, 目標定位不夠清晰。其他相關的配套法規中對地方各級政府在推進農村人居環境建設工作中所承擔的責任規定也不夠具體。由于缺乏明確的法律約束和目標考核要求, 導致農村環境治理很大程度上取決于地方黨政領導的意志, 即便地方政府不作為也很難被追究責任。
同時, 政府各部門間職責分工不明確, 工作推動難度大。農村人居環境建設涉及生活污水處置、垃圾收運、畜禽養殖污染治理等多個方面, 關系到環保、住建、農業、水利等多個部門。現階段, 農村人居環境建設工作由多個部門牽頭, 相關職責交叉, 任務分工不夠明確, 容易出現推諉扯皮, 給農村環保工作推動帶來較大的難度和壓力。
缺乏頂層設計, 存在與城鄉建設規劃脫節現象
農村人居環境建設由于起步晚、起點低, 相關頂層設計和配套的政策法規不足, 對地方指導性和約束力有限, 導致各地在實施農村環境保護工作中出現一定程度的偏差, 未能真正實現農村環境質量的全面改善。例如, 我國西北部部分干旱地區由于村莊污水收集困難, 建成的污水處理設施成為“曬太陽”工程, 部分撤鄉并鎮后的污水處理設施日處理量與設計量嚴重縮水。部分村莊垃圾在前端未做分類減量的情況下照搬“村收集、鎮運轉、縣處理”模式, 導致縣級垃圾處理能力難以滿足, 垃圾處理設施超負荷運轉, 甚至出現垃圾到處傾倒而形成“垃圾進城”和“垃圾搬家”現象。農村環境治理項目與城鄉建設規劃脫節, 沒有考慮城鎮化進程等因素, 造成實際發揮的環境效益有限。
市場機制不健全, 社會資本參與積極性不高
現階段, 農村人居環境工作未充分體現“誰污染、誰治理, 誰受益、誰付費”的原則, 農村生活污水、生活垃圾處理收費機制還很不完善, 除少數接通自來水的地區能夠進行較低標準的污水處理收費以外, 受經濟和技術手段限制, 其他未接通自來水的地區尚無法開展收費工作。農村污染治理設施投資回報機制不健全, 且污染治理運維成本高, 無法吸引社會資本參與農村環境治理工作。據原環保部對地方農村環境整治情況統計, 2017年農村環保設施由專業環保服務公司負責運行維護的比重僅為28%, 社會資本參與程度遠遠不夠。
治理技術與模式不適用, 建設運維成本偏高
農村污水垃圾處理量大面廣, 由于村莊分布較為分散, 治理規模普遍偏小, 因此治理難度較大, 投資成本和運營成本普遍較高[5]。農村污水垃圾處理缺乏排放標準和技術規范, 部分地區農村污水處理套用城市污水處理要求和思路, 往往采用集中處理的方式, 在處理標準方面要求達到一級A或地表水Ⅳ類, 沒有因地制宜地選擇適合當地條件的污染治理技術, 造成處理設施建設和運維成本偏高。另外, 農村生活污水和垃圾治理需求存在不穩定性, 由于農民大量進城務工等原因導致“空心村”現象較為突出, 污水垃圾產生量隨人員流動變化較大, 尤其在重大節日與平時的治理需求存在較大差異, 設計處理能力與實際處理量存在較大偏差, 運維的持續性難以保障。
圖1 2013—2016年東中西部地區進行生活污水處理的行政村比例
農村人居環境現狀分析及優化對策
圖2 2013—2016年東中西部地區開展生活垃圾處理的行政村比例
農村人居環境現狀分析及優化對策
圖3 2013—2016年村莊污水處理、垃圾處理投資數額及占村莊建設投資比例
解決農村人居環境問題的主要對策
為持續改善農村人居環境質量, 著力解決農村突出環境問題, 當前要以健全農村環境管理體制, 落實治理責任為重點, 以PPP模式等治理模式創新推動農村環境保護工程實施, 建立健全費用分攤、投資回報、常態化監管等機制, 落實財政、稅收、金融、價格政策, 全面推進農村環境保護工作, 加快補齊農村人居環境短板。
健全農村環境管理體制, 落實各方責任
充分發揮市、鎮兩級政府在農村人居環境建設工作中的銜接、監管作用。建立目標責任制, 目標任務逐級分解, 切實把地方政府農村人居環境保護責任落到實處[6]。加強部門協作, 明確部門職責。通過責任清單進一步明晰各部門在農村人居環境中的事權和監管權。農業部門牽頭管理農業生產造成的面源污染、農業廢棄物綜合利用、無害化處理等事項;住建部門牽頭管理農村污水、垃圾處理等事項;環保部門進一步加強農村環境監管。
加強資源整合, 強化財政投入引導作用
參照扶貧資金管理模式, 整合相關涉農資金, 增強資金合力。對農村環境整治資金、重點生態保護修復治理專項資金、水污染防治專項資金、農村飲水安全資金、沼氣推廣補助資金、小型農田水利設施建設補助資金、測土配方施肥補助資金、高標準基本農田建設補助資金等相關涉農財政資金開展統籌整合使用, 集中資源, 形成合力, 切實改善農村人居環境。
優化財政資金使用方式。進一步明晰中央政府和地方政府在農村人居環境建設中的事權和支出責任, 加強中央財政資金引導作用。加大財政資金投入, 優先支持采用PPP模式和創新試點示范項目, 強化政府財政資金的引導和撬動作用, 采取直接投資、投資補助、資本金注入、運營補貼、購買服務等方式支持農村環境治理, 實現從“買工程”向“買服務”“買效果”轉變, 切實提高資金使用效益和引導作用。
建立政府主導、村民參與、社會支持的多元化投入機制。采用地方政府投一點、村集體出一點、農民拿一點的籌資方式, 籌集農村人居環境建設資金。鼓勵社會資本參與農村環境治理設施建設和運行維護。
強化市場化運作, 大力推行PPP模式
鼓勵采用PPP模式建設運營農村人居環境支持系統, 拓寬社會資本參與農村環境治理的領域和范圍, 在農村生活污水處理、生活垃圾收運處置、農村飲用水水源地保護、農業廢棄物資源化利用、農業面源污染治理等領域大力推進PPP模式, 實行農村環境治理設施建管一體化, 通過市場機制吸引社會資本合作, 增強專業力量, 提高農村環境公共產品供給質量和效率。
探索建立農村環境治理繳費制度與費用分攤機制。建立財政補貼、村集體與農戶繳費相結合的費用分攤機制。在有條件的地區實行污水垃圾處理農戶繳費制度、畜禽養殖污染治理繳費制度等, 保障社會資本的合理收益。結合經濟社會承受能力、農村居民意愿等合理確定繳費水平和標準。已由自來水公司收取的農村污水處理費要返還, 用于農村污水處理設施運行。
創新投資回報機制。通過項目打包、“肥瘦搭配”等方式, 開展農村污水垃圾處理與其他資源組合開發, 以經營性收益補充生態環保公益性投入。推進農村污水垃圾處理與鄉村旅游、生態農業等相關產業深度融合, 根據各地實際情況與資源稟賦, 依托各地自然生態、名勝古跡、風情民俗等資源和美麗鄉村建設、特色鄉鎮建設等, 在城鎮近郊、自然田園景觀較好的村莊發展鄉村旅游、森林康養、養老度假、觀光農業, 開發農家樂、漁家樂等特色項目, 實施資源組合開發模式, 實行一體化開發建設, 拓寬農村環境治理公益性項目回報渠道, 提高社會資本參與積極性, 以特色生態產業發展帶動村容村貌改變, 提升農村人居環境質量, 增強人民群眾的獲得感。推進環水有機農業與農村污水垃圾處理組合的PPP模式, 以生態有機農業開發帶動農村污水垃圾處理。
開展農村環境治理, 整縣推進PPP模式試點示范。鼓勵先行先試, 探索按照縣 (區) 為單元整體推進農村污水、垃圾、農業廢棄物資源化等PPP項目。選取條件適合、積極性高、創新能力強的地區和項目開展試點示范, 推進投資回報機制和治理模式創新, 及時總結試點實施經驗并進一步向其他地區推廣[7]。
創新農村環境治理模式, 降低建設運維成本
推行農村污水垃圾處理“互聯網+”運維管理模式。充分利用“互聯網+”技術, 建立農村生活污水、垃圾處理數字化運維服務管控平臺, 降低運維成本。
探索資源再生回收與農村現代物流業務捆綁開發模式。結合垃圾分類工作的開展, 積極構建“互聯網+資源回收”新模式, 打通生活垃圾回收網絡與再生回收網絡通道。將資源回收與城鄉“最后一公里”物流相結合, 開展雙向供應鏈同城配送服務, 承接第三方快遞配送服務, 提高收運效率, 有效降低資源回收成本。
鼓勵城鄉統籌與區域整體推進。采用城鄉一體, 廠網一體, 供排水一體, 整縣或整鎮為單元整體推進農村污水垃圾處理, 實現規模化經營, 提高社會資本收益能力。鼓勵采用“PPP+第三方”治理模式, 實現規模化畜禽養殖企業與周邊養殖小區、散養密集區、散養戶畜禽養殖廢棄物一體化集中處置。
加強常態化監管, 建立“依效付費”機制
加大農村環境監管力度。將農村環境治理納入環境督察范圍, 督察結果向社會公布。加強農村環境治理設施建設運營監管, 建立常態化持續監管機制, 逐步將農村環境治理管理責任落實到人。加大環境監察執法力度, 進一步壓縮“散亂污”企業在農村地區的生存空間。加強城鄉一體環境監管能力建設。建立農村環境監測制度和監測技術體系, 開展農村空氣質量、飲用水水源地水質、村鎮河流 (水庫) 水質、農村土壤環境質量、農村養殖業和面源污染等專項監測。逐步建立覆蓋農村地區的環境監測網絡, 以縣為單位配置農村環境空氣和水質移動監測車, 定期開展流動監測。建立環境保護部門、農業部門等有關部門之間的環境監測信息共享機制。
建立健全依效付費機制。加強績效考評, 開展農村環境治理項目績效評價, 明確不同類型項目的環境治理效果, 精準識別績效指標體系, 科學制定績效考核辦法, 定期開展績效考評工作, 將績效考評結果作為支付社會資本可用性費用和運行維護費用的重要依據[7]。
健全激勵政策, 加強扶持引導力度
加大金融支持力度。加大政策性銀行和開發性金融機構對農村環境保護的支持力度, 國家專項建設補助基金向農村環境治理適當傾斜。支持銀行業金融機構開展收費權、特許經營權等擔保創新類貸款業務。支持開展股權和債券融資。建立并規范發展融資擔保、保險等多種形式的機制, 提高社會資本的融資能力。
制定土地、電價等優惠政策。各級政府要優先保障村鎮污水垃圾處置設施建設用地, 符合《劃撥用地目錄》的建設用地要采取無償劃撥方式供地。研究出臺將秸稈初加工收儲、污水垃圾處理設施、廢舊地膜回收利用等用地納入農用地管理的相應政策。將有機肥生產、污水垃圾處置、廢舊地膜回收利用、秸稈初加工等用電標準由“一般工商業及其他用電”調整為“農業生產用電”。將對化肥的優惠政策調整為鼓勵采用有機肥, 把有機肥運輸納入《實行鐵路優惠運價的農用化肥品種目錄》[8]。對符合固定資產投資審批程序的生活垃圾發電項目積極落實國家可再生能源發電價格政策。
完善稅收和收費等優惠政策。對農村污水、垃圾資源綜合利用等實施全額返還勞務增值稅。探索農村污水垃圾、畜禽養殖污染治理企業所得稅減免, 免征污水垃圾、畜禽養殖污染治理生產經營性用房及所占土地的房產稅和城鎮土地使用稅。對涉及農村污水治理設施運行維護管理相關的行政事業性收費項目, 經批準可以減收或免收。
培育市場主體, 強化產業技術支撐
積極培育農村環境治理市場主體。強化農村環境治理的市場化、專業化和產業化導向, 推進農村環境治理市場開放, 培育一批農村環境治理市場龍頭企業。提高行業準入門檻, 建立相關配套政策, 防止環保企業低價惡性競爭。建立環保企業信用評價制度, 引導公眾參與及信息公開, 將違約失信的環保企業納入黑名單進行動態管理。
健全農村環境保護法規標準。修訂《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等有關環境保護法律法規, 細化農村環境保護的法律條文。抓緊制訂農村生活污水處理設施技術規范、農村生活垃圾建議衛生處理處置技術規范、農村生活垃圾焚燒污染控制技術規范、畜禽水產養殖污染防治技術規范等。
加強技術研發與推廣。鼓勵研發與推廣垃圾資源化技術、沼液沼渣綜合利用技術、秸稈發電、秸稈氣化等綜合利用技術, 積極推進科研成果轉化。發展面向市場的新型農村環境治理技術研發、成果轉化和產業孵化機構。加強財政專項資金對農村環境治理先進技術研發與示范推廣的傾斜。
為持續改善農村人居環境質量, 著力解決農村突出環境問題, 當前要以健全農村環境管理體制, 落實治理責任為重點, 以PPP模式等治理模式創新推動農村環境保護工程實施。
中國鄉村發現網轉自：環境保護2018年19期
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