近日，中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負年”。基層行政的負擔很大一部分就源于形式主義，毫無疑問，解決形式主義問題，營造風清氣正的基層行政環境，不僅能夠讓基層干部從文山會海、迎評迎檢、材料報表中解脫出來，把精力用在解決實際問題上，而且也能讓基層干部踏踏實實感受到工作帶來的成就感。
形式主義是基層行政中的頑疾，其特點是重形式而輕實質，表面文章到位，卻不解決實際問題。治理起來，又常常遁于無形，改頭換面。因此，形式主義就如同魔咒一般，容易反反復復，治理效果很不理想。在當前階段，扶貧工作已經進入了攻堅拔寨的關鍵期，鄉村振興戰略也已經全面開局，整治地方行政中的形式主義、減輕基層干部負擔刻不容緩。
筆者在西南A鄉鎮調研的時候，關于基層行政中的形式主義問題，曾和鄉鎮黨委書記有過非常深入的交流。他對于當前基層工作中的形式主義問題感到既困惑又無奈。為了搞好扶貧工作，上級政府時常組織各鄉鎮一把手外出學習其他地方的扶貧經驗，但有意思的是他發現很多鄉鎮主職干部不是去詳細關注別人如何發展產業，搞好實質工作，而是拿著手機去拍各種展板、扶貧材料。對此，他就很困惑不解，鄉鎮黨委書記要考慮全局、把握方向，如果將精力都放在材料方面，那脫貧攻堅就完全走錯了方向。
更讓他感到無奈的是，這位黨委書記在脫貧中將產業作為地方發展重點，想方設法找項目、拉產業，鄉鎮的脫貧產業也的確取得了比較好的成績，在年終政府的脫貧攻堅考核中取得了第一名的好成績。但是，即便如此，他依舊成為了被上級政府約談的對象，原因就是沒有將黨建與脫貧在材料中包裝起來，導致黨建工作在考核中排名倒數。
當前，形式主義的表現復雜多樣，既有老問題，又有新現象，究其根本，形式主義產生的原因主要有以下幾個方面：
其一，從治理體系來看，鄉鎮作為國家權力的末梢，需要負責具體政策的落實，但是在實際的地方行政中往往面臨著權責利不匹配的問題。尤其是當前地方行政中，過去基于信訪領域的“屬地管理、分級負責”原則也被廣泛應用于其他領域，雖然這樣有助于把問題化解在基層，但是也成為了地方治理體系中轉移責任的利器。與此同時，根據我國政府管理下管一級的原則，上級政府和部門掌握著對基層政府的多項考核權，使得自上而下的責任轉移變得更加“順理成章”。
鄉鎮政府就成了地方行政中的夾心層，一方面要面對上級各個部門的責任轉移和各種考核，另一方面還要直接和政策執行對象打交道，扮演著溝通國家與社會的角色。由于一線行政中時常面臨各種突發問題，并且很多問題的解決路徑也超越了基層的治理權限。無論是脫貧攻堅，還是鄉村振興，歸根到底都需要基層干部去執行，而一些地區為了保障政策執行效果，盲目讓基層立各種軍令狀、責任書，動不動就是文山會海，將責任全部壓到基層。
在西南B鎮調查的時候，筆者當時想不明白為什么鄉鎮干部要頻繁到上級各個部門去開會、要簽這么多的責任狀，在和鎮長的深談中，他解析了這個秘密：諸如脫貧攻堅等是重要的政治任務，出了問題要受到嚴厲問責；由于鄉鎮要對接上級多個部門，這些部門雖然負有治理之責，但是又很難直接參與，就通過開會、發文的形式將鄉鎮納入到權責體系，將責任壓實到基層；這些任務布置下去，不管基層能否完成，至少將來追究責任的時候，一些部門都可以推脫工作已經部署到位，受到的牽連也會更小。
當然，一些地方村級治理比較有序，鄉鎮也會進行把責任向下轉移，和村兩委干部簽署責任狀。責任狀從本質上是為了喚起相關管理者的主體性和責任感，本無可厚非，但是在實踐中，卻演化成為了一些地區政府逃避責任的法寶，以至于責任狀滿天飛，基層不堪重負。
其二，從治理能力來看，一些地區孱弱的治理能力難以承擔復雜的治理任務，只能通過搞形式來應付，造成政策執行績效打折扣。以精準扶貧為例，為了精準的達到治理目標，政策在制定-執行-監督-評估等環節都設置了嚴格的程序來保障目標的達成，但是這也客觀上造成了復雜系統的高成本治理。這就與政策執行環境產生了一種悖論，即要在最落后的地區實施最先進的政策，期間的治理難度可想而知。
中西部多數地區的鄉鎮政府工作人員不過幾十人（公務員編、事業編），東部地區的基層政府人力不足可以通過購買社會服務來解決。而中西部貧困地區政府財力匱乏，很難采用同樣的辦法。而與此同時，多數貧困地區之所以貧困就是因為惡劣的自然環境，地廣人稀，地方政府治理難度又很大。尤其是公車改革之后，筆者調研的幾個鄉鎮僅保留四五輛公車，公共交通又不發達，鄉鎮干部下鄉都是難題。基層政府的解決辦法是將任務集中分解后，幾個人共用一輛車，下村后忙活一天，吃飯都要在農戶家中解決。
在這樣的環境下，很多工作認真落實起來的成本極其高。筆者曾參與過西南C鎮的貧困戶疾病篩查登記工作，接到上級通知時就要求四天后上報結果。全鎮有近萬名貧困人口，分布在三百多平方公里的山區，《貧困人口疾病篩查表》設計的又非常復雜，涉及到很多醫學專業名詞和數據，只能填寫代碼，方便表格以后統計錄入。筆者測算過，如果認真填寫每份表格，少則半小時，多則一小時。鄉鎮干部雖然忙忙碌碌做了好幾天，但是效果只能馬馬虎虎應付過去，更關鍵的是這些材料除了統計意義，沒有其他任何實質意義。
除此之外，還有很多材料統計工作是通過閉門造數據的辦法來執行。調研期間，正好遇到農業部門向鄉鎮催要統計材料，筆者還擔心負責各項工作的干部能否在規定時間內完成繁重的任務，得到的回答是沒什么難度，按著往年的標準，變幾個數字就行，也不難。面對繁雜的治理任務，基層干部只能按照輕重緩急分類治理，重要的集中精力來做，一般的就采用這種手段應付。
孱弱的治理能力使得一些地方的基層干部只能通過 “使巧勁”、“造亮點”來滿足上級的考核。在西南D鎮，鄉鎮為了營造產業發展的亮點，用行政命令來強制農民改種高粱。調研期間就看到這樣一則有意思的通知：
“根據省市縣規定，為進一步調整產業結構，優化種植作物，穩定增加村民收入，鎮黨委政府嚴令，鎮域305省道和二級公路沿線及集鎮周邊嚴禁種植玉米，改種高粱。請大家自覺遵守勿誤。違者，鎮里將組織工作隊進行強制鏟除，其經濟損失由種植玉米農戶承擔。”
在中部E鎮調研，鄉鎮為了造扶貧亮點，花錢給農戶家粉刷墻壁，僅一個村莊刷墻就要耗費500多萬。
其三，從治理手段來看，技術治理等手段的過分倚重耗散了基層干部的工作精力，在一定程度上產生了本末倒置問題。各級部門為了保障脫貧攻堅的工作質量，不斷強化對政策落實的考核和監督，同時還運用了大量技術治理手段完善政策監督。這些出發點原本是好的，但對于基層而言，需要面臨的考核就越來越多。由于一些考核對基層工作具有一票否決權，扶貧干部不得不把精力轉移到應付考核上面，壓縮了落實任務的時間和精力。
伴隨技術治理應用的是各種信息系統的建立，這些系統需要錄入大量的數據來實現對政策過程的控制。由于信息系統數據錄入完整性與有效性成為了上級考核基層工作的重要指標，這些加大了扶貧干部的工作量：按照統計標準入村入戶調查；把這些紙質調查數據錄入信息系統；再根據上級反饋的問題反復核查數據。每項流程都要花費很多時間，而扶貧干部的時間總量是有限的，面臨的任務又比較繁多，結果很容易造成一些任務的完成效果不理想，同時還增加了被問責的風險。
除此之外，痕跡管理以及對材料工作的過分強調，勢必造成考核結果的偏差，為了應對考核，基層干部不得不將材料工作作為重中之重，從而擠壓完成其他工作的空間。筆者調研的不少省份都對材料工作有著較高的要求，有的地方為了保持材料的形式美，要求扶貧材料填寫不能有一處涂改；有的為了顯示扶貧干部的工作量，要求大量的扶貧材料必須由扶貧干部手寫；有的在扶貧材料的裝訂上面有著各種要求，照片一定要彩印，不同類別材料的紙張規格不同，A3、A4、B5等。
作為反貧困政策的直接落實者，扶貧干部需要更多地時間和空間融入基層。農村工作瑣碎日常化的特征決定了扶貧干部的工作形式應該是靈活多樣的，與農戶拉拉家常，化解村莊社會的矛盾糾紛，隨手做一些力所能及的事情，或者為村莊發展協調項目。這些工作很難在具體的、形式化的考核中反映出來，也很難被既有的技術手段記錄。
破解形式主義魔咒，仍然任重道遠
形式主義作為行政系統內的頑疾，很難被立刻消滅，需要系統治理。治理形式主義還要警惕形式主義以新的變種出現，即用形式主義來反形式主義。如果僅僅將當前出現的形式主義歸結為地方政府的作風問題，恐怖有失偏頗。
從地方政府實踐來看，原本薄弱的治理體制承擔著復雜的治理任務，盡管有各種力量的加持，但是似乎很難擺脫地方治理能力孱弱的底色。因此，破解形式主義魔咒，強化基層治理能力是關鍵。與此同時，還需要進一步理順政策執行的體制機制，給予基層干部充分的信任和空間去腳踏實地的落實工作，而非將其囿于材料和考核之上。
對于基層工作的監督考核原本是為了保障目標能夠有效達成，及時發現問題予以糾偏。但是，過于密集的監督考核事實上給基層治理造成了很大的負擔。有的工作剛開展就要面臨迎檢問題；不同部門對基層工作的督查意見并不統一，甚至相互矛盾；一些大領導或媒體關注的重點區域，甚至還出現督查工作的比落實工作的還多的怪現象。這也說明，當前不僅需要基層政府提升治理能力，還要提升政府監督能力。
技術治理固然重要，但是也要充分的認識到在當前階段對于技術的過分倚重意味著要付出極大的治理成本，尤其是對于偏遠地區來講，技術治理發揮的績效仍然比較有限。否則，一味強推勢必造成形式主義問題的反復。因此，還需要重新審視簡約治理在欠發達地區的價值。化繁為簡，真正做到為基層干部減負，使其能把精力投入到更有意義的工作中去。
中國鄉村發現網轉自：觀察者網 微信公眾號（原創）
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