摘要:農村基層治理單元的設置是一個大問題，既要考慮村民自治，又要考慮行政效率，而且還要考慮兩者之間的均衡。基層治理單元受制于兩個因素：一是經濟發展水平；二是行政與自治的均衡。隨著經濟發展水平提高，基層治理單元會逐漸擴大，這是一個發展的趨勢。但是在具體的設置方面卻需要考慮行政與自治的均衡：如果經濟發達，可以通過行政自治取代社會自治；如果經濟欠發達，行政單元與自治單元可以分設；如果自治傳統相當濃厚，可以保留自治單元；如果行政單元與自治單元重合，兩者可以合并設置，但是兩者的功能不能互相取代。
關鍵詞:基層治理單元； 自治單元； 行政單元； 自治與行政均衡
基金項目:國家社科基金重點項目“基層群眾自治有效實現的途徑和條件研究”（16AZZ012）。
最近幾年各地都有調整基層行政區劃的大動作。2016年湖南省全省推動建制村的合并工作，2013年廣東省多地調整自治單元，特別是清遠市自治單元下移至自然村或村民小組。面臨著相同的農村發展、勞動力外流問題，為什么兩個地區的選擇截然不同？其背后的邏輯是什么？其實，湖南省主要從行政角度考慮減少行政成本，提高服務效率；廣東省則主要考慮如何實現有效自治。湖南有自己擴大單元的理由，廣東有下移單元的動力，如何才能夠均衡行政與自治的關系，選擇一個適合的基層治理單元，這個單元既有利于高效行政，又適合自治？這些問題困擾著各地政府，急需學界能夠從理論層面予以支撐和解釋。本文將以湖南省和廣東省部分地區的基層治理單元調整為研究對象，結合日本區劃調整的經驗，考察工業化、城市化背景下中國農村基層治理單元的選擇及其背后的邏輯。
一、文獻梳理與問題意識
（一）行政與政治難以得兼：國外的觀點
從全球范圍來看，基層單元的選擇主要有兩種：一是擴大，二是維持①。總體來講，隨著工業化和城市化的推進，經濟發達國家的基層單位在減少，治理單元在擴大。1950年—2007年，英國的基層單元減少了79%，德國減少了41%，比利時減少了75%，瑞典減少了87%，法國減少了5%[1]。顯然減少基層單位，擴大治理單元是一個大趨勢。那么基層單元規模多大適應？究竟如何確定？
行政視角的觀點。從行政和地方治理的視角來看，減少治理單位，擴大治理規模是必然的選擇。一是可以節省成本，提高治理效率。“對地方政府管理范圍最佳規模的追求是出于效率的考慮，并受到規模經濟理論的推動。”[2]但是奧爾森認為，擴大規模不一定會提高效率。分散化反而提高了效率[3]。二是可以推進服務專業化。“市級政府過于看重他們的行政和提供服務的角色”[4]。擴大治理單元“能夠雇傭到職業化和專門化的公共管理人才”[5]。所以從行政的視角來看，必須減少治理單位，擴大治理規模。
民主視角的觀點。從民主的視角來看，減少治理單位，擴大治理規模有損民主。一是減少了居民參與的渠道。“鄉鎮和縣議會的成員數量減少了一半。人民直接參與地方政治的渠道現在受到威脅”[6]。二是從直接民主轉向代議制民主。“代議制民主也讓公民參與各種地方政府管理活動變得困難了”[7]。三是行政主體遠離居民。“現在公民與地方議會和地方管理機構之間的距離變大了。部分的只是通過咨詢性的地方代表使得情況有所改善”[8]。四是自然形成的單位天然具有民主性。鄉鎮是自然形成的，托克維爾認為，“出自上帝之手”，鄉鎮的自由是“自己生成的”[9]。法國人對鄉鎮認識也是如此,“市鎮孕育了民主、共和、自治的胚芽，奠定了憲政之基”[10]。
行政與民主均衡的觀點。行政視角要擴大規模，民主視角要盡量貼近居民。因此有學者就提出，基層治理單元的選擇要考慮兩者的關系。托克維爾認為：“鄉鎮的面積并未大得使全體居民無法實現其共同利益的地步；另一方面，它的居民也足以使居民確實能從鄉親中選出良好的行政管理人員。”[11]
沃爾曼認為，提高地方政府行政管理績效，同時保持地方民主的有效性并不太容易，服務提供和規劃能力的提高，是以地方代表性的喪失和犧牲地方自主性為代價的[12]。學者們認為，治理單元的擴大和地方治理要處理好代議/政治角色和行政/服務角色的平衡，前者關注民主，后者關注的是個人利益[13]。多萊里認為，效率與民主代議制之間存在矛盾[14]。
擴大治理單元的一個理由是可以使行政和服務更為專業化，專業化考慮的是效率問題，但是往往忽視了政治所需要的為公眾利益服務和對地方民主的強調。而且專業主義會削弱地方自主性和多樣性[15]。廷德爾還用一個比喻，實現售賣機與谷倉的平衡，前者只是考慮給消費者提供高效的服務，后者則包括公民和社區的責任[16]。
擴大治理單元主要是為了增加治理能力，包括增加財政收入、獲取規模效率。學者對此非常警惕。魯茨歐認為，通過更大單位的較強的經濟和財政力量最大限度地實現管理工作任務，同時兼顧共同的歸屬感、清晰性和人民參與的機會。但是兩者難以同時實現，更大的單位損失了群眾的參與機制，議員數量減少[17]。
文森特·奧斯特洛姆則認為，擴大規模不一定會帶來效率的提高，有些小社區的服務可能有著更高的效率和回應率[18]。日本學者也認為，強制合并侵害了市町村自治[19]。
（二）重效率重服務：國內的觀點
在中國，合村并組起源于本世紀初的農村稅費改革，各地為了減少村莊運行成本而合村并組，比較典型的是湖南省曾經一度全面取消村民小組長。還有就是新農村建設中的“村改居”促進合村并組。國內的研究主要圍繞著這兩個問題展開，主要有以下幾類觀點：
合村并組與減負。在中國合村并組最直接的動力是減少村干部，減少農民負擔，因此合村并組減負成為一個重要的研究主題。王久高認為，撤鄉并鎮合村可以減少鄉村干部，減輕農民的負擔，有利于黨組織整合村內資源，統籌發展。同時也會帶來一定的問題，村干部服務面擴大，工作量增加；村域半徑增大，干群溝通少；村際利益矛盾和慣性思維沖突協商難[20]。韓慶齡認為，合村并組只是表面上減輕了財政壓力，實際上并未很好的減輕負擔，還攪亂了村莊內部的辦事程序，給村民和村干部帶來了諸多不便，農民依然在原有的村界內活動，無法形成內在的整合[21]。
合村并組與治理。合村并組對治理帶來了巨大的影響。唐皇鳳、冷笑非認為，村莊合并可以節省成本，促進村級基層組織建設，同時由于規模的擴大，對村民自治和基層民主政治建設會造成消極影響[22]。羅義云認為，合村并組對民主化村級治理帶來的巨大的挑戰，而且削弱了村莊的公共服務功能[23]。閻向陽、李偉認為，村組合并節約治理成本、提高了治理的效率，但是它削弱了民主，使村民自治陷入泥濘之中[24]。
合村并組與規模。合村并組引發了學者對基層治理單元規模的探討。黨國英認為，既然行政村還有公共服務職能，就要方便人們辦事。一頓飯的工夫去村里辦一件事，這樣的行政村大小就適合。如果要花大半天時間，規模就不適合[25]。陳前金認為，改革開放20年后再保留原有的鄉、村規模是不可取的，這制約了經濟的發展，加重了財政的負擔，主張擴鄉并村[26]。但是他并沒有討論規模應該多大。村組規模并不是越大越好，村組的規模應適中，應根據人口分布情況、村民間聯系的程度、村內的交通狀況和村民的出行方式來確定[27]。
國內外的研究為確定基層治理單元的位置、規模提供了有益的啟發，但是這些研究無法回答基層治理實踐的三大問題：第一，各個國家都在實施擴大治理單元，為什么中國會出現縮小治理單元現象，如廣東的清遠、三水，湖北的秭歸，廣西的宜州等？第二，在同一個國家的同一個階段，為什么有些地方會擴大基層治理單元，有些地方會縮小基層治理單元？擴大或縮小的邏輯是什么？第三，究竟如何選擇治理單元才能夠既保證行政的高效，又能夠保障自治的有效？本文將從行政與自治關系的視角探討基層治理單元的選擇。
二、擴大治理單元：湖南的選擇與邏輯
湖南省在區劃調整方面一直走在全國的前面，在稅費改革時，湖南省就曾經取消過村民小組長，號稱減少“村官”十萬人。2016年湖南省啟動區劃調整，全省實施，要求全面完成。
（一）擴大治理單元的政策要求
為實施鄉鎮區劃調整政策，湖南省發布了兩個重要文件：《中共湖南省委湖南省人民政府關于開展鄉鎮區劃調整改革工作的意見》《湖南省鄉鎮區劃調整改革領導小組關于切實做好建制村合并工作的通知》。我們就以通知為基礎進行政策分析。
合大并強的目標。通過建制村的撤銷合并，實現優勢互補、規模適度，實力增強、班子更優、機制更活的目標。
合大并強的原則。并村方案要綜合考慮歷史沿革、風俗習慣、人文淵源、河流水系、山脈走向、資源分布和產業布局等具體情況，合理確定村級規模，1000人以下的村原則上要合并。
合大并強的程序。并村方案由鄉鎮（街道）人民政府（辦事處）提出，經相關村的村民會議適當形式通過方可上報，經縣市區人民政府批準的并村方案一般不得隨意變更，特殊情況需要變更的應當重新按程序征求村民意見，報縣市區黨委、政府批準。
從上述政策要求，我們可以發現幾個特點：一是并村主要是搞活資源、提高效率、增強實力和加強管理。二是并村的原則只考慮行政管理的方便性、可能性，基本沒有考慮村民自治的問題，1000人是合并的底線，原因是什么并不清楚。三是并沒有明確的村民自治程序，即合并前的村民自治和合并之后的村民自治均沒有明確。從這些政策規定，我們可以得出如下三個結論：第一，以行政管理為主要目標的區劃調整，目標是管理效率和方便；第二，沒有按照村民委員會組織法來安排程序和方式；第三，村莊規模沒有科學的論證，也沒有明確的理論指導。
（二）個案村的合并過程及成效
在湖南省實施鄉鎮區劃調整后，筆者曾經前往幾個村進行調查，僅以HS村（新村名）的合并為對象考察。在合并之前，HS村有兩個村莊：QHS村和WZH村。QHS村經濟較WZH村發達，WZH村有較多的負債。
并村后的規模。村莊人口達到了3900多人，其中QHS村2200人，WZH村1700人。村莊南北距離約6.8公里，東南寬約3公里。并村前QHS村有5名村干部，WZH有4名村干部，合并后兩種干部數量不變，依然是9名村干部。
并村的程序。鄉鎮組織兩村的在任干部、退休村干部開會。開會主要不是討論是否需要并村，而是傳達并村方案（說明并村方案由鄉鎮制訂，沒有經過村民討論）。其次，傳達了相關的人事安排，新村的書記由QHS村的人擔任，主任由WZH村的人擔任。最后討論了村名，因為WZH村原村名叫FH村，因此根據QHS村和FH村兩村的村名，各取一個字，形成了新的村名HS。
并村的效應。從調查走訪來看，兩村的農民對并村意見很大：一是并村沒有經過村民同意，村民不同意并村；二是并村后負擔并沒有減輕，還是9名村干部；三是并村后的公共服務也沒有明顯的改善，而且很多事沒有人管了；四是群眾辦事非常不方便，經常找不到村干部；五是干群幾乎沒有交流，大部分的村民要么不認識書記，要么不認識主任。
（三）并村的討論
湖南省的并村范圍大、力度大、速度快，在并村過程中很多村如HS村一樣，沒有按照村民委員會組織法的規定，甚至都沒有按照湖南省的政策規定，經過“相關的村民會議”。從湖南省的政策和HS村的并村過程，我們可以清晰地看到，并村是一種完全的“行政行為”；并村的目的也是為了政府對村莊的“行政管理”；并村根本沒有實現優勢互補、規模適度、實力增強，反而是農民辦事不方便，公共事務沒有人管理，出現了“行政無為”。湖南的并村是一種典型的“行政主導”的“行政導向改革”，村民自治基本被拋棄。
三、縮小自治單元，重定片區功能：清遠的選擇與邏輯
廣東省清遠市作為粵北比較貧困的山區，面對勞動力外出打工，土地拋荒及村莊發展難等問題，在2012年通過完善村級組織推動農村綜合改革。清遠頒布了一系列的改革文件，其中通過發布《中共清遠市委清遠市人民政府關于完善村級基層組織建設推進農村綜合改革的意見》拉開了改革試點的序幕。改革內容很多，本文關注的是行政規模的調整和村民自治的深化改革。
（一）行政架構的調整
調整行政架構。積極探索完善村民自治的有效途徑，將現有的“鄉鎮—村—村民小組”調整為“鄉鎮—片區—村（原村民小組或自然村）”的基層治理模式。
規范行政設置。在鄉鎮以下根據面積、人口等劃分若干片區建立黨政公共服務站，作為鄉鎮派出機構，承辦上級交辦的工作、開展公共服務和為群眾提供黨政事項代辦服務，由縣鎮統籌管理和開支。從改革實踐來看，大多數以原建制村為單位設置公共服務站，也有以一個建制村設置多個公共服務站的情況。
縮小自治單元。按照便于群眾自治，有利于經濟發展和社會治理的原則，在片區下以1個或若干村民小組（自然村）為單位設立村委會，開展村民自治，所需經費由村民會議通過籌資籌勞解決。縮小自治單元主要目標是為了實現有效自治。
（二）基層組織的設置
基層組織的設置主要有三大塊：一是片區公共服務組織；二是村民自治組織；三是集體經濟組織。
自治單元組織。自治單元設置村委員，設立村主任及相關委員。村主任及相關委員由全體村民選舉產生。在自治單元，如果黨員人數足夠設立黨支部，如果黨員人數不足，與鄰村一起建立支部。
股份合作社。在自治單元設立股份合作社，股份合作社設立理事長、監事長。在調查中發現理事長基本由村主任兼任，在非改革村莊就由村民小組長或者自然村的負責人兼任②。
黨政公共服務站。縣、鎮根據面積、人口、工作難度等核定黨政公共服務站工作人員數量，由鄉鎮統籌安排、統一管理。黨政公共服務站隸屬各鄉鎮人民政府（街道辦事處）領導和管理，主要負責承接上級政府部門延伸到村級的黨政工作和社會管理事務。
（三）行政規模調整的成效及討論
從清遠的改革來看，行政架構的調整只是農村綜合改革的一個內容，也不是全面推開，還屬于試點試驗階段。第一，改革是有序推進的，先試點，然后再逐步擴大到整個鄉鎮。第二，改革是嚴格按照程序進行的，特別自治單元下移到村民小組或自然村后，必須召開村民會議選舉村委會委員。選舉也是對設置村委員的一種同意性表決。
從實踐調查來看，筆者幾乎走訪了所有的改革鄉鎮，而且走訪了多個自治單元（即新的村莊），新村莊的村委會或者自治組織發揮了很大的作用，積極推進美麗鄉村建設，大力發展股份合作社。自治組織及新村委員會得到了群眾的擁護，可以說村民自治得到了有效實現，村莊也得到了發展。
片區及黨政公共服務站（后又稱為農村綜合服務站）作為鄉鎮派出機構，專門從事本應由政府負責任的黨務、行政管理和公共服務工作。按照片區設立黨政公共服務站推動了村級行政事務與自治事務相分離，剝離了村委會承擔的行政和公共管理事務，實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。
通過上述描述，我們可以對清遠的改革進行分析：一是清遠市的行政架構調整既要激活村民自治，又要保障提供好的公共服務。從改革實踐來看，雙重目標均已基本實現。二是縮小自治單元激活了自然村或村民小組的活力，在村委會的帶領下積極建設自己的村莊，發展經濟。自治單元除了本村的事務外，不再承擔上級政府的各項工作，自治獨立化、專門化、專業化。三是設置片區黨政公共服務站，建立了專門的行政管理、行政服務機構，能夠提供專業化、高效率的公共服務。
四、調整治理單元：日本并村與自治
湖南省、廣東省清遠市的改革具有很強的對比性，但是我們要尋找到改革的決定因素及邏輯，還需要有參照的改革。因此，本文選擇與中國同樣具有自治傳統的日本作為參照系來進行中外比較研究。
（一）擴大治理單元：并村三個階段
日本村莊的合并有三個階段，分別是明治、昭和和平成合并：明治合并。1888年，日本農村的自然村單位規模過小，無法履行教育、戶籍業務及征稅、土木等行政職能，于是實施村莊合并，形成了以300—500戶為單位的市町村。明治合并使71000個自然村減少為16000個市町村[28]。昭和合并。二戰后民主化的推進，特別是新制學校、警察、社會福利、保健衛生相關事務劃歸市町村管理，為處理這些事務不得不擴大市町村的規模。以能夠設立一個新制學校約為8000人為依據，村莊合并后，全國市町村只剩下3500個[29]。平成大合并。1990年代后半期，為了減少政府干預，向下分權，同時為解決新環境問題、社會老齡化問題及財政危機問題，政府推動了第三次市町村的合并。在2007年左右只剩下1804個市町村[30]。
（二）合并的法律和程序
以法治推合并。日本政府為推進村莊合并，制訂不少法律，在昭和合并期間，1953年制定了《町村合并促進法》，1956年制定了《新市町村建設促進法》，1965年制定了《市町村合并特例法》。在最近日本又制訂了《市町村合并特例法修訂》《合并新法》《地方自治修訂》，這統稱為“合并三法”。可見日本政府為了適應經濟社會的發展不斷地提高市町村的規模[31]。
依照程序辦事。如市町村的合并，根據《市町村合并特例法》有如下程序：首先，有合并意愿的村要先成立合并協議會，并由其中一村的議長或者議員擔任合并協議會的會長。其次，從相關市町村的議員、職員等選任委員，商量合并方案，方案要由各自的議會表決通過。最后，向都道府廳報告，都道府廳再向總務大臣報告，批準之后才可以合并③。
另外，市町村之間也存在轉換關系，如村可以申請為町，町可以申請為市。村轉換為町也是有程序的。根據日本地方自治法的規定：村變為町，要達到一定的人口規模，不同的區域有不同的標準，一般是5000人。議會表決同意之后向所在的都道府縣提出申請。都道府縣議會表決同意之后，再提交總務大臣。總務大臣同意后，就可將村變成町④。
（三）合并的成效及評價
日本市町村的合并與經濟社會發展需求相適應，不同的經濟發展階段設定不同的單元規模。從日本的發展來看，調整后的市町村規模適應了經濟的發展，也為政府向村民提供專業化的行政服務奠定經濟和規模的基礎。日本的市町村本身就是一級政府，實施地方自治，因此基層治理單元規模的擴大，既是行政單元的擴大，也是自治單元的擴大。隨著規模擴大和經濟發展，政府自治不斷代替村莊自治（或社會自治）、行政服務代替村莊服務（社會服務）。日本傳統的自治組織町內會功能逐漸減少，最后只有基本的生活協作和自治。另外，日本的町村合并先出臺法律，再依照法律，嚴格按照法定程序進行，在合并中尊重各町村及村民的意愿。這是日本町村合并成功的一個基本原則。
結論與深度討論
通過對湖南省、廣東省清遠市及日本合并村莊的分析，我們可以得出一些結論。
（一）并村是經濟社會發展的產物
無論是湖南、廣東清遠，還是日本農村，村莊合并是一個必然趨勢，是經濟發展的產物，是工業化、城市化的發展及提升村莊治理水平和公共服務水平的要求。中國的村莊合并從2000年稅費改革開始，自2008年以來的新農村建設及社會治理后實現較快的發展。
雖然村莊合并是經濟發展的結果，但是必須看到不同經濟發展階段有不同的發展規模。如日本的三次大合并就是日本經濟起飛階段、快速發展階段和高水平階段的產物。湖南省的合并、廣東省的下移及設置片區都是經濟發展的結果，合并才剛剛開始，屬于初始階段的合并。隨著經濟的發展還會進一步合并村莊并擴大治理規模。
（二）并村有其內在邏輯及均衡
湖南省推動村莊合并主要是為了實現行政目標，為了更好地管理村莊，很少考慮村民自治問題，而且主要以行政強制推動，也缺乏基本的程序，可以說是以政府需要為導向的合并，屬于“行政邏輯”“管理邏輯”。從形式上講，并村后的治理單元是行政單元與自治單元“合二為一”，以“行政替代自治”“以行政替代治理”。
廣東省清遠市的下移自治單元，設置片區公共服務中心，是從當地實際出發進行的改革。一方面，清遠市的自然村比較團結，便于自治，激活村莊。另一方面，又要保障政府的行政需要和公共服務。前者要考慮適合自治、方便自治。后者要考慮規模和效率。因此，清遠市“分而治之”，自治單元下移，徹底激活；片區單元賦權，專門從事行政管理和公共服務。自治、行政單元分設，行政架構的設計考慮了行政與自治的均衡。清遠的改革兼顧了“行政邏輯”和“自治邏輯”，并考慮兩者的均衡。因此改革比較穩妥，成效比較好，也受人們歡迎。
日本的合并有其特殊性，市町村是一級政府，實施地方自治。總體來看，隨著町村單元的擴大，政府自治代替社會自治；行政服務代替了社會服務。在町村擴大和自治、服務代替過程中，日本始終注意行政與民主的關系，即行政的擴展不能損失居民的民主參與，而且后者必須制衡前者。可見，日本的町村擴展遵循了行政與民主的“制衡邏輯”。
（三）治理單元的中國特殊性及選擇
村莊合并是一種趨勢，是經濟發展的必然，但是也必須看到中國基層治理單元的特殊性：一是中國村莊的土地為集體所有，而且這個集體是一個個小單位，可能是村民小組、自然村，也可能是建制村。二是中國農村有著幾千年自治歷史和傳統。由于這兩方面的特殊性，中國農村村莊的合并可能與日本有一定的差異：一是如果土地所有權不改變，以自然村、村民小組、建制村（土地所有單位）為單位的經濟自治永遠存在，即使進入完全的工業化、城市化階段依然如此，如北京市已實現城市化的村莊依然存在經濟自治。另外，因為各個單位的人均土地和資源量是不相同的，村莊合并不可能將人均占有資源抹平。二是在經濟發達的地區或者經濟發達的階段，基層治理單元可以借鑒日本，行政單元與自治單元合二為一，以行政自治替代社會自治。在經濟欠發達地區或者階段，政府無法全部解決居民所需要的公共服務，可以實施“行政與自治的二元分立”，“自治”選擇在適合自治、方便自治的單元進行，“行政”選擇在具有規模效應的單元進行。
（四）治理單元的規模及其選擇
根據前文分析，村莊的規模受兩個因素的影響：一是經濟發展水平，不同的發展水平會有不同規模的治理單元。二是行政與自治的均衡決定基層治理單元的規模。這種情況又可以分為兩種情況：
行政單元與自治單元分設。這時只需要考慮行政、自治的邏輯，即前者是行政邏輯，追求規模效率和專業化服務，需要一定的規模；后者是自治邏輯，必須是產權相同、利益相連、方便自治，因此規模不能太大。在這里必須考慮居民對行政服務的參與和監督問題，因此也必須考慮行政單元盡量貼近居民、方便群眾。因此在這種意義上，也存在行政與參與政治的均衡問題。
行政單元與自治單元合二為一。在這種情況下就必須考慮行政與自治的均衡問題，即基層治理單元的選擇要考慮行政的規模效率，也要考慮自治的有效性。因此基層治理單元的規模應該是兩者都能夠接受的規模。可能是“有效率行政單元的最小規模”，同時是“自治單元最大規模”。當然村民自治的直接民主和代表制民主所決定的自治單元的規模又會有差異，實施直接民主的村民自治單元肯定要小一些，實施代表制民主的村民自治單元肯定要大一些。
綜上，經濟發展為基層治理單元的選擇提供最大可能性，但是行政與參與的制衡、行政與自治的均衡決定了基層治理單元的最大規模。中國的村莊合并在不考慮集體所有制的情況下，可以由經濟發展決定的治理單元規模和行政與自治均衡、行政與參與制衡決定的治理單元規模結合考慮，前者是“最大可能性規模”，后者是“最小可能性規模”。
作者簡介：鄧大才（1970-），男，湖南省漢壽縣人，政治學博士，華中師范大學政治科學高等研究院/中國農村研究院院長，教授、博士研究生導師，教育部“長江學者獎勵計劃”青年學者。
中國鄉村發現網轉自：中共中央黨校(國家行政學院)學報 微信公眾號（原創）
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