摘要：我國《物權(quán)法》確定的農(nóng)村土地成員集體所有制度就是我國上世紀(jì)五十年代建立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有制度的“變化物”。革命根據(jù)地時(shí)期，互助組開始建立；建國初期農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，對入社農(nóng)民的土地統(tǒng)一入股，社員除按勞動(dòng)工分得到勞動(dòng)報(bào)酬外，還可以依據(jù)入股得到報(bào)酬。農(nóng)業(yè)合作化高潮時(shí)期建立了三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的人民公社所有權(quán)。《物權(quán)法》頒布前，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體呈現(xiàn)虛化的特征，頒布后，農(nóng)村土地成員集體所有權(quán)復(fù)歸，成員作為所有權(quán)的主體，將空泛的集體概念予以細(xì)化，有利于調(diào)動(dòng)成員參與集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營和管理的熱情。
關(guān)鍵詞：成員集體所有；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社；虛化；復(fù)歸
中國農(nóng)村土地集體所有制長期以來一直是法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界、社會(huì)學(xué)界等廣泛關(guān)注的一個(gè)問題，涉及這一主題的文獻(xiàn)有3000多篇。針對學(xué)者關(guān)于集體所有權(quán)主體虛化的眾多批評，2007年頒布的《物權(quán)法》首次以法律的形式確認(rèn)了農(nóng)村集體土地的成員集體所有制度，改變了此前法律“農(nóng)民集體所有”“勞動(dòng)群眾集體所有”諸如此類比較籠統(tǒng)的規(guī)定。
所謂成員集體所有，是指全體成員構(gòu)成的、形成了組織體的集體作為所有權(quán)的主體，成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)是該所有權(quán)主體的意思機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)，成員享有共益權(quán)和自益權(quán)。概括地說，即集體財(cái)產(chǎn)集體所有、集體事務(wù)集體管理、集體利益集體分享。相對于此前法律規(guī)定的集體所有權(quán)，更加明確了集體成員在集體所有權(quán)占有、使用、收益、處分等方面的地位。從法律本質(zhì)來分析，這種所有權(quán)就是合作社所有權(quán)：社員將自己的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)移轉(zhuǎn)給合作社而享有社員權(quán)，合作社對全體社員的移轉(zhuǎn)給合作社的財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，合作社的重大事務(wù)由社員大會(huì)或者社員代表大會(huì)以多數(shù)決的形式?jīng)Q定，社員享有共益權(quán)和自益權(quán)。
既然如此，那么就完全可以肯定，我國《物權(quán)法》確定的農(nóng)村土地成員集體所有制度就是我國上世紀(jì)五十年代建立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有制度的“變化物”。準(zhǔn)以此解，那么，從我國農(nóng)村土地集體所有制度的演進(jìn)史來認(rèn)識(shí)該制度以達(dá)到準(zhǔn)確適用該制度，就有著非常積極的意義。順便值得指出的是，經(jīng)過這樣的歷史梳理，我們可以看到，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有制度經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的過程但卻是中國農(nóng)村土地改革的一個(gè)波瀾壯闊的畫卷。
一、革命根據(jù)地時(shí)期：集體所有的初步探索
中國的農(nóng)民有著較長時(shí)間的互助合作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭早期，中國共產(chǎn)黨進(jìn)行土地革命和農(nóng)村武裝割據(jù)時(shí),便在革命根據(jù)成立了“勞動(dòng)互助組”、“耕田隊(duì)”、“犁牛合作社”和消費(fèi)合作社等多種形式的農(nóng)民生產(chǎn)和消費(fèi)的互助組織。革命根據(jù)地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的早期試點(diǎn)，井岡山地區(qū)的勞動(dòng)互助社應(yīng)當(dāng)是比較有代表性的。在土地革命時(shí)期（1927-1937），中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的工作重點(diǎn)就是領(lǐng)導(dǎo)土地革命，即打土豪、分田地，根據(jù)地頒布了各自的土地法如《井岡山土地法》和《興國土地法》等，解決農(nóng)民的土地問題，同時(shí)開始組織農(nóng)民生產(chǎn)互助與合作。毛澤東也曾給予熱情的支持和稱贊,指出它們在現(xiàn)階段,只能是在私有制的基礎(chǔ)上,“在自愿原則下”,以“調(diào)劑勞動(dòng)力”為主要任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1934年2月，興國有勞動(dòng)互助社318個(gè)，參社農(nóng)民15615人；1934年9月，興國有勞動(dòng)互助社1206個(gè)，參社農(nóng)民20118人，瑞金、西江、長汀的參社農(nóng)民分別達(dá)到51715人、8987人和23774人。不過，這種互助與合作，僅僅是勞動(dòng)力、生產(chǎn)工具等方面的相互幫助而已。
進(jìn)入全面抗日戰(zhàn)爭時(shí)期后，隨著革命形勢的轉(zhuǎn)變,中國共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)業(yè)互助合作的思想理論又有了新的認(rèn)識(shí),勞動(dòng)互助組織又有了新的發(fā)展。毛澤東曾指出:在經(jīng)濟(jì)政策方面，“國營經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)是應(yīng)該發(fā)展的,但目前的農(nóng)村根據(jù)地內(nèi),主要的經(jīng)濟(jì)成分還不是國營的，而是私營的,而是讓自由資本主義經(jīng)濟(jì)得著發(fā)展的機(jī)會(huì),用以反對日本帝國主義與半封建制度。
中國共產(chǎn)黨停止了沒收地主土地的政策，改為減租減息，同時(shí)在敵后根據(jù)地開展大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，組建了更多的農(nóng)村合作社。不過，這種合作社仍是農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的勞動(dòng)互助，但毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)同志已經(jīng)了解到了蘇聯(lián)式的集體農(nóng)莊：“在邊區(qū)，我們現(xiàn)在已經(jīng)組織了許多的農(nóng)民合作社，不過這些目前還只是初級(jí)形式的合作社，需要經(jīng)過多級(jí)發(fā)展階段，才會(huì)在以后發(fā)展為蘇聯(lián)式的，那種被稱為集體農(nóng)莊的合作社?！?/p>
進(jìn)入解放戰(zhàn)爭時(shí)期，互助合作組又有了進(jìn)一步的發(fā)展，中國共產(chǎn)黨的土地政策由減租減息改為耕者有其田，并在 1947 年頒布了《土地法大綱》，此時(shí)的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)就在土地改革和解放戰(zhàn)爭的復(fù)雜局面下展開了。1946 年在解放較早的地區(qū)就開展了勞動(dòng)互助合作運(yùn)動(dòng)，中國共產(chǎn)黨的土地政策發(fā)生了變化即由減租減息改為耕者有其田，并在1947年頒布了《中國土地法大綱》，宣布“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”，同時(shí)開展互助合作工作。到1947年下半年，農(nóng)業(yè)互助組已在黑龍江、嫩江、松江、吉林、遼北、牡丹江和南部地區(qū)普及開來，吉林省85%以上的勞動(dòng)力參加了互助組。”由于全國解放戰(zhàn)爭還沒有結(jié)束，雖然在老解放區(qū)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)已經(jīng)開展，互助組開始建立，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了初級(jí)社，但這個(gè)時(shí)期的互助與合作還很不穩(wěn)定，各項(xiàng)制度也尚未健全，尤其是初級(jí)合作社還僅僅是星星之火。
二、建國初期的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)：成員集體所有制度的形成
伴隨著農(nóng)業(yè)合作化的過程,集體的構(gòu)造過程也分為三個(gè)階段。第一階段是集體產(chǎn)生的啟蒙階段 ，形式為以六至七戶人家為一組的互助組，以合作組織的形式為其基本特點(diǎn)。第二階段是集體產(chǎn)生的初步成型階段——初級(jí)社，將互助組合并成“半社會(huì)主義”的或“初級(jí)”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。第三階段是集體構(gòu)造基本成型階段——高級(jí)社，其特征是廢除了私人土地所有權(quán)，實(shí)行“按勞取酬 ”的社會(huì)主義原則。
1950年6月30日新中國頒布了《土地改革法》，在解放區(qū)全面進(jìn)行土改，到 1952 年底，全國除西藏等少數(shù)偏遠(yuǎn)地方外土改基本已完成，在中國大地上終于確立了“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制。眾所周知，農(nóng)民個(gè)人所有土地的制度存在天然的制度弊端，受戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等多種因素的影響，不少農(nóng)民缺乏耕畜、農(nóng)具和生產(chǎn)資金等生產(chǎn)資料。為克服各種不利因素，全國許多地方的農(nóng)民紛紛自發(fā)組織起來，互幫互助，共同克服困難。為保護(hù)農(nóng)民在發(fā)展生產(chǎn)上的個(gè)體經(jīng)濟(jì)的積極性和勞動(dòng)互助的積極性，毫無疑問也是列寧斯大林合作化思想及受蘇聯(lián)合作化運(yùn)動(dòng)的影響，中國共產(chǎn)黨于1951年9月召開第一次農(nóng)業(yè)互助合作會(huì)議，作出了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，并于12月15日下發(fā)各地試行。決議提出了引導(dǎo)農(nóng)民走上互助合作道路的三種形式，即臨時(shí)互助組、常年互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社?；ブM一般由幾戶農(nóng)民組成，土地、耕畜、家具和產(chǎn)品仍歸各戶各自所有，各戶獨(dú)立經(jīng)營，各負(fù)盈虧?；ブM有臨時(shí)互助和常年互助兩類，前者一般僅在農(nóng)忙季節(jié)實(shí)行簡單的換工互助，所以也叫季節(jié)互助組，后者則是常年換工互助。有的常年互助組還實(shí)行農(nóng)業(yè)和副業(yè)的互助相結(jié)合，有的還從互助生產(chǎn)的收入中逐步設(shè)置一些公有的農(nóng)具和牲畜，積累了極少量的互助組公有的而不歸屬于任何互助組的財(cái)產(chǎn)。
1953年12月，中共中央通過了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。決議認(rèn)為，黨在農(nóng)村中最根本的任務(wù)就是教育和促使農(nóng)民群眾逐步聯(lián)合起來，使農(nóng)業(yè)能夠由落后的小規(guī)模生產(chǎn)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)變?yōu)橄冗M(jìn)的大規(guī)模生產(chǎn)的合作經(jīng)濟(jì)。決議總結(jié)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的十大優(yōu)越性，要求各級(jí)黨委有必要更多地和更好地注意對于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的領(lǐng)導(dǎo)，并向各地方下達(dá)了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的任務(wù)指標(biāo)。決議下達(dá)后，全國出現(xiàn)了互助組轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的勢頭。這一文件的頒布標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社從試驗(yàn)階段進(jìn)入正式建設(shè)階段。此后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建設(shè)逐漸升溫。到年底全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已由1952年底的3600多個(gè)，增加到1.4萬多個(gè)。到1954年春季，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社更增加到10萬個(gè)。
1955 年 11 月，全國人大常委會(huì)通過了《農(nóng)村生產(chǎn)合作社示范章程草案》。章程明確指出初級(jí)合作社屬于半社會(huì)主義性質(zhì)。其主要特征如下：第一，土地、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料仍然屬于社員個(gè)人所有，土地折股入社，耕畜、農(nóng)具作價(jià)入社；入社土地中，已投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，均可取得報(bào)酬；附屬于土地的私有生產(chǎn)設(shè)施（如水利設(shè)施）亦可通過土地報(bào)酬形式得到補(bǔ)償（或單獨(dú)補(bǔ)償）；交合作社開墾的社員私有荒地，兩三年后可取得土地報(bào)酬。土地報(bào)酬的數(shù)量一般由合作社議定固定的數(shù)量，原則上不超過農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的報(bào)酬。在土地產(chǎn)量不穩(wěn)定，難于議定土地報(bào)酬的固定數(shù)量時(shí)，則采取分成報(bào)酬的辦法或其他辦法。社員的其他生產(chǎn)資料，如役畜（耕種用的馬、牛、騾、驢等）、大型農(nóng)具（犁、新式犁、馬拉農(nóng)具、水車、風(fēng)車、抽水機(jī)等）、農(nóng)業(yè)運(yùn)輸工具（車、船等）、成片林木、成群的牧畜等，一般都交由合作社統(tǒng)一使用或經(jīng)營。
對入社的耕畜采用三種辦法：①私有、私養(yǎng)、公用，即社員私有，私養(yǎng)，由合作社租用；②私有、公養(yǎng)、公用，即社員私有，由合作社統(tǒng)一喂養(yǎng)、統(tǒng)一使用，給畜主以適當(dāng)?shù)膱?bào)酬；③共有、公養(yǎng)、公用，即由合作社作價(jià)收買，轉(zhuǎn)為公共所有。對社員私有的大型農(nóng)具和運(yùn)輸工具，由合作社租用或折價(jià)歸社。對社員成片林木，如果園、茶園、桑園、桐山、竹林等，交合作社統(tǒng)一經(jīng)營，但仍保留私人所有權(quán)，由合作社付給合理報(bào)酬。對社員大型非農(nóng)業(yè)工具和設(shè)備，合作社根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要而租用的，付給所有者合理報(bào)酬。
合作社對土地、農(nóng)具等生產(chǎn)資料進(jìn)行統(tǒng)一管理和使用，農(nóng)民入社以后，共同占有生產(chǎn)資料，共同參加勞動(dòng)，入社成員的土地及其他主要生產(chǎn)資料交給合作社統(tǒng)一管理使用。第二，合作社對于社員支付租金。第三，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社勞動(dòng)組織的基本形式是生產(chǎn)隊(duì)。生產(chǎn)隊(duì)之下多按生產(chǎn)需要再劃分若干臨時(shí)性生產(chǎn)組。有些規(guī)模很小的合作社不設(shè)生產(chǎn)隊(duì)，只設(shè)生產(chǎn)組。生產(chǎn)隊(duì)在組織上多為常年固定性的，除了勞動(dòng)力相對穩(wěn)定外，牲畜、農(nóng)具和土地一般也常年固定。社員除參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)外，還可經(jīng)營家庭副業(yè)。家庭副業(yè)生產(chǎn)工具、零星樹木、畜禽和生活資料等都屬于社員私有。第四，合作社每年的收入實(shí)行統(tǒng)一分配，扣除當(dāng)年生產(chǎn)費(fèi)用外，還要提取一定比例的公積金和公益金。社員消費(fèi)部分主要實(shí)行按勞分配，并對社員入股的土地和尚未公有化的其他生產(chǎn)資料付給報(bào)酬。分配次序?yàn)椋孩俳患{農(nóng)業(yè)稅；②扣除生產(chǎn)費(fèi)；③提取公積金、公益金；④支付社員土地、林木、牧畜報(bào)酬和租種土地的租金；⑤扣除前四頂支出后的剩余部分，按勞動(dòng)日分配給社員?？梢?，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社還不是真正意義上的具有法人地位的合作社，合作社還沒實(shí)質(zhì)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。第五，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的最高管理機(jī)關(guān)是社員大會(huì)?！掇r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》規(guī)定：社員大會(huì)行使以下職權(quán)：①通過和修改合作社章程；②選舉和罷免合作社主任、管理委員會(huì)委員、監(jiān)察委員會(huì)主任和委員；③決定土地和其他生產(chǎn)資料入社的報(bào)酬、股份基金的征集、全年收入的分配；④決定生產(chǎn)計(jì)劃和預(yù)算、各種工作定額和各種工作定額所應(yīng)得的勞動(dòng)日、對外簽訂的重要合同等；⑤審查和批準(zhǔn)管理委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)的工作報(bào)告；⑥通過新社員入社；⑦決定對社員的重大獎(jiǎng)勵(lì)和處分，決定開除社員；⑧決定合作社的其他重大事務(wù)。社員大會(huì)選出的管理委員會(huì)管理社務(wù)，并選出社主任負(fù)責(zé)日常工作。
1955 年 7 月，毛澤東在省、市、自治區(qū)黨委書記會(huì)上作了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報(bào)告，10 月，中共中央召開了擴(kuò)大的七屆六中全會(huì)，高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建設(shè)被提了出來，并且很快在全國推廣開來。1956年1月23日，毛澤東召集最高國務(wù)會(huì)議，討論中共中央提出的《1956年到 1967 年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》，即“農(nóng)業(yè)發(fā)展四十條”，要求：“各省、市、自治區(qū)在 1956 年基本上完成初級(jí)形式的農(nóng)業(yè)合作化，達(dá)到 85%左右的農(nóng)戶加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。合作基礎(chǔ)較好并且已經(jīng)辦了一批高級(jí)社的地區(qū)，在 1957 年基本上完成高級(jí)形式的農(nóng)業(yè)合作化。”6月30日，全國人大一屆三次會(huì)議通過《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，對高級(jí)社的性質(zhì)、社員資格、土地和主要生產(chǎn)資料、股份基金、勞動(dòng)組織和勞動(dòng)報(bào)酬、財(cái)務(wù)管理和收入分配、政治工作、文化福利事業(yè)、管理機(jī)構(gòu)等，都做出了明確的規(guī)定。
所謂高級(jí)合作社，就是完全社會(huì)主義的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。
高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對農(nóng)民私有化的土地實(shí)行無償轉(zhuǎn)為集體所有。社員土地上附屬的塘、井等水利設(shè)施，亦隨土地轉(zhuǎn)為集體所有。如果這些水利設(shè)施是新修的，本主還沒有得到利益，由高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社適當(dāng)償付本主所費(fèi)工本。為了滿足社員日常生活需要，高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社抽出一部分土地（稱“自留地”）分給社員個(gè)人種植蔬菜，其數(shù)量根據(jù)合作社土地資源多少，按家庭人口規(guī)定，一般不能超過當(dāng)?shù)孛咳似骄恋財(cái)?shù)的5%。入社的大牲畜、大農(nóng)具和非農(nóng)業(yè)工具有償轉(zhuǎn)歸集體所有。其辦法是按當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)卣r(jià)格定價(jià)，分期償還。社員私有的成群牲畜，一般也按當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的正常價(jià)格作價(jià)轉(zhuǎn)為集體所有。
少量零星的樹木，仍歸社員私有；②幼林和苗圃償付一定工本費(fèi)后轉(zhuǎn)歸集體所有；③大量的成林的果樹，茶樹，竹林，桐樹，漆樹和其他經(jīng)濟(jì)林，根據(jù)入社后收益的大小，經(jīng)營的難易和栽培工本費(fèi)作價(jià)，轉(zhuǎn)歸集體所有；④成片的樹林，根據(jù)材積分等作價(jià)，轉(zhuǎn)歸集體所有。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社建立初期，生產(chǎn)資金的主要來源是社員入社交納的股份基金，一般由社員按耕地或勞動(dòng)力分?jǐn)?，不記利息，不能隨意抽回。資金的另一個(gè)重要來源是從每年收入中抽取的公積金和公益金。此外，合作社還鼓勵(lì)社員向合作社投資，按信用社存款利率付給利息。
初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社與高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是農(nóng)業(yè)合作社的兩個(gè)階段性目標(biāo)，兩者之間的主要區(qū)別在于：（1）土地生產(chǎn)資料所有權(quán)主體不同。初級(jí)社時(shí)，土地等主要生產(chǎn)資料基本上還是歸農(nóng)民個(gè)人所有，農(nóng)民通過入股的形式交給集體統(tǒng)一管理。而在高級(jí)合作社時(shí)期，入社農(nóng)民的生產(chǎn)資料歸集體即合作社所有，農(nóng)民失去了生產(chǎn)資料的所有權(quán)?！陡呒?jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》 第13條有明確規(guī)定，入社的農(nóng)民必須把私有的土地、畜牧、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。（2）取消土地報(bào)酬。初級(jí)社時(shí)期，合作社仍然可以按照入股土地取得報(bào)酬。而在高級(jí)合作社時(shí)期，完全實(shí)行多勞多得、按勞分配的原則。并且，高級(jí)社實(shí)行統(tǒng)一核算，在利益分配上，先向國家交完農(nóng)業(yè)稅、公積金等各種費(fèi)用后剩下的才是按勞分配。至此，真正意義上的集體所有權(quán)就已經(jīng)形成了。
三、人民公社所有權(quán)：成員集體所有的異化
1958年隨著國家“一五”計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國國民經(jīng)濟(jì)狀況有了非常大的改善，此時(shí)此刻的國家和人民都是充滿激情興奮的。在這種特殊的政治、經(jīng)濟(jì)背景下，“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)和“人民公社化”運(yùn)動(dòng)很自然地發(fā)生了，最終把農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)推向高潮。
隨著中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社合并為大社的意見》，全國各地便掀起并社高潮。8月29 日，在北戴河，由于中央政治局制定并通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，因此僅一個(gè)多月的時(shí)間，全國就基本上實(shí)現(xiàn)了以“一大二公”、“政社合一”為特征的公社化。1958 年 12 月中共八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》顯示，全國參加公社的農(nóng)戶在短短幾個(gè)月的時(shí)間里，已達(dá) 1.2 億多戶，占全國總農(nóng)戶的99%以上。人民公社化運(yùn)動(dòng)使得農(nóng)民原先的土地都無償?shù)貧w人民公社集體所有，包括原來歸農(nóng)民所有的不超過5%的自留地。
1960年11月，中共中央在《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》中提出了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度，還規(guī)定“允許社員經(jīng)營少量的自留地和小規(guī)模的家庭副業(yè)。”這也算是中央開始對原有制度進(jìn)行反思。1962年9月通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，該草案進(jìn)一步明確指出，生產(chǎn)隊(duì)是人民公社中的基本核算單位，它實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，直接生產(chǎn)，收益，分配等進(jìn)行組織管理。并且規(guī)定自留地一般占生產(chǎn)隊(duì)耕地面積的 5%-7%，歸社員家庭使用，長期不變。這樣“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制就已形成。這次制度調(diào)整把收上去的自留地重新分配給農(nóng)民，農(nóng)民對于少量土地又有了自主支配權(quán)，因此農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有所提高。但是好景不長，1966 年“文化大革命”社員的自留地又被當(dāng)作資本主義資本沒收了，但農(nóng)村的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本體制保存了下來，一直延續(xù)到 1983 年才被徹底廢除。因此，在以后到改革開放前夕，農(nóng)村基本上都沒有在土地制度方面進(jìn)行新的探索。人民公社化運(yùn)動(dòng)是國家由“集體所有制”向“全民所有制”的過渡,在人民公社化運(yùn)動(dòng)中,農(nóng)民的利益受到最嚴(yán)重的削弱。首先,國家可以無償支配產(chǎn)品,農(nóng)民生產(chǎn)的利潤歸公社,成員可能分配取得的整體利益不同程度的減少。其次,公社規(guī)模逐漸擴(kuò)大,成員與非成員邊界模糊不清,成員利益更加淡化。
農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期和人民公社時(shí)期，國家建立了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)集體所有制，應(yīng)該說當(dāng)時(shí)建立這一制度出發(fā)點(diǎn)是美好的，是為了解決土地分散經(jīng)營的弊端，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。但由于本身“集體”這一概念就比較模糊，國家也沒有明文規(guī)定集體的概念和范疇，幾十到幾百人都屬于集體，那么集體所有制的產(chǎn)權(quán)界定就更加模糊。土地產(chǎn)權(quán)集體所有制，不論農(nóng)民勞動(dòng)多或少，都是平均分配收益，這種完全沒有區(qū)別對待的“平均化”嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性，使得原本勞動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)民喪失了勞動(dòng)的積極性。在這樣一種土地產(chǎn)權(quán)制度安排下，生產(chǎn)效率大幅下降，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)績效的增長，這是一項(xiàng)效率及其低下的產(chǎn)權(quán)制度安排。如果用經(jīng)濟(jì)績效來評價(jià)一項(xiàng)制度創(chuàng)新，那么從小土地私有制到土地集體所有制的變遷，嚴(yán)格來說是一次倒退。
四、1982-2007年：農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛化
集體土地所有權(quán)制度是我國物權(quán)立法中必須面對的重要問題。在2007年物權(quán)法未頒布之前，從農(nóng)民公社時(shí)期確立的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”農(nóng)村集體所有體制，至今仍貫穿于土地立法中，并存在以下明顯的弊端：國家與集體所有權(quán)權(quán)限界限不清、集體土地所有權(quán)主體地位虛化、農(nóng)民個(gè)人主體地位虛置等。
一項(xiàng)涉及5省20縣的調(diào)查問卷第一個(gè)問題：你耕種的土地是誰的？作出有效選擇的問卷有430份，選“國家的”占60%，“村集體的”占27%，“生產(chǎn)對”的占7%，“個(gè)人的”占5%,“其他的”占0，4%。可見認(rèn)為農(nóng)村土地歸國家所有的占了絕大多數(shù)，這反映出國家與集體土地所有權(quán)界限不清，那么集體土地所有權(quán)主體法律究竟是如何規(guī)頂?shù)哪兀?/p>
《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地、自留地和自留山，也屬于集體所有?！吨腥A人民共和國民法通則》第74條規(guī)定，集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。從以上法律規(guī)定可知，法律基本明確了三類農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體，即村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組范圍內(nèi)農(nóng)民集體、村范圍內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)農(nóng)民集體。也就是我們前文所說的，人民公社時(shí)所確立的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體土地三級(jí)所有體制貫穿于土地立法中。
但是，法律有規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)施征用?！锻恋毓芾矸ā芬惨?guī)定，國家建設(shè)征用土地，被征用單位應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得阻撓?？傊r(nóng)民集體土地所有權(quán)是一種受限制的相對財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，上述規(guī)定和做法，使集體土地所有權(quán)在很大程度上失去了所有權(quán)應(yīng)有的意義，讓人不確定對于集體土地所有權(quán)的主體究竟是國家還是集體。法律規(guī)定雖然規(guī)定農(nóng)民集體所有，但并沒有以民事法律主體的形式表現(xiàn)，并不是一種法律承認(rèn)的民事法律主體形態(tài)。因此，按照民法理論，民事主體是一個(gè)能夠獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的民事主體，但“農(nóng)村集體”顯然沒有這種特征。我國相關(guān)法律在規(guī)定了農(nóng)民集體是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體后，并沒有確立一個(gè)具體的實(shí)體作為農(nóng)民集體行使所有權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，使農(nóng)民集體能夠作為所有權(quán)主體行使權(quán)力。因此導(dǎo)致了農(nóng)村集體所有權(quán)主體的虛化。
由于法律沒有明確規(guī)定行使農(nóng)民集體所有權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，但卻又明確規(guī)定了經(jīng)營的管理者；而且，法律也沒有對經(jīng)營管理者的權(quán)限予以明確的規(guī)范和限制，所以經(jīng)營管理者權(quán)利過分強(qiáng)大，因此使得經(jīng)營管理者成為了實(shí)際上的集體土地所有權(quán)的主體。由于經(jīng)營者和所有者利益存在差異，侵害所有者利益的事情時(shí)有發(fā)生，總而言之，農(nóng)民集體所有權(quán)主體的虛化，使得農(nóng)民集體失去了對土地的自決權(quán)，集體土地所有權(quán)最終無法得到很好的實(shí)現(xiàn)。
在農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛化的情況下，土地集體所有實(shí)際上成了鄉(xiāng)干部的小團(tuán)體所有，有的甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)村干部的個(gè)人所有。土地所有權(quán)主體不明，使得集體所有成了既非法人所有，又非集體成員個(gè)人共有的矛盾狀態(tài)所有。集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，集體所有陷入人人所有，又人人沒有的狀態(tài)，集體成員難以形成對土地的主人翁感，從而造成集體土地利用不足與不當(dāng)使用的后果。
這段時(shí)期，我國并沒有找到解決所有權(quán)主體虛化的具體方法，因此這個(gè)時(shí)期“農(nóng)民集體”這個(gè)主體并沒有得到足夠的重視。
五、結(jié)語：農(nóng)村土地成員集體所有權(quán)的復(fù)歸
2007 年《物權(quán)法》第 59 條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。該條的進(jìn)步之處在于不單單是重復(fù)之前的集體所有的規(guī)定，而是特意增加了“成員”集體所有。正如有的學(xué)者所說的，“作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法律，《物權(quán)法》試圖通過引入“成員權(quán)”概念來明確集體所有權(quán)的主體”。成員集體所有的引入，強(qiáng)調(diào)了了成員作為所有權(quán)的主體，將空泛的集體概念予以細(xì)化，有利于調(diào)動(dòng)成員參與集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營和管理的熱情。同時(shí)根據(jù)王利明教授的觀點(diǎn)，成員集體所有，意味著在集體經(jīng)濟(jì)組織中，成員和集體都將成為集體土地的所有者，二者是相輔相成，不能因?yàn)橐粋€(gè)主體的存在而否認(rèn)了另一個(gè)主體的價(jià)值。總之，成員集體所有標(biāo)明了我國的農(nóng)村土地制度是建立在公有制的基礎(chǔ)上，更重要的是，它將抽象的集體所有給細(xì)化了，落實(shí)到特定集體的成員身上，突出了成員的主體地位和享有的權(quán)利，是農(nóng)村集體土地成員權(quán)的權(quán)利之基。這對于加強(qiáng)集體土地成員權(quán)的學(xué)術(shù)研究和立法完善意義重大。
從上述農(nóng)村集體土地成員權(quán)的歷史由來可知，成員權(quán)最終在立法上得以明確經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程，從最初的合作組到最終的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，從此過程中，我們可以得到一些啟示，在土地集體所有制下,只有將集體成員利益與土地利益緊密結(jié)合,農(nóng)民才會(huì)有較高的積極性。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：岳麓法學(xué)評論
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