摘要：我國《物權法》確定的農村土地成員集體所有制度就是我國上世紀五十年代建立的農業生產合作社所有制度的“變化物”。革命根據地時期，互助組開始建立；建國初期農業合作化運動，對入社農民的土地統一入股，社員除按勞動工分得到勞動報酬外，還可以依據入股得到報酬。農業合作化高潮時期建立了三級所有、隊為基礎的人民公社所有權。《物權法》頒布前，農村集體土地所有權主體呈現虛化的特征，頒布后，農村土地成員集體所有權復歸，成員作為所有權的主體，將空泛的集體概念予以細化，有利于調動成員參與集體經濟組織經營和管理的熱情。
關鍵詞：成員集體所有；農業生產合作社；虛化；復歸
中國農村土地集體所有制長期以來一直是法學界、經濟學界、社會學界等廣泛關注的一個問題，涉及這一主題的文獻有3000多篇。針對學者關于集體所有權主體虛化的眾多批評，2007年頒布的《物權法》首次以法律的形式確認了農村集體土地的成員集體所有制度，改變了此前法律“農民集體所有”“勞動群眾集體所有”諸如此類比較籠統的規定。
所謂成員集體所有，是指全體成員構成的、形成了組織體的集體作為所有權的主體，成員大會或者成員代表大會是該所有權主體的意思機關和權力機關，成員享有共益權和自益權。概括地說，即集體財產集體所有、集體事務集體管理、集體利益集體分享。相對于此前法律規定的集體所有權，更加明確了集體成員在集體所有權占有、使用、收益、處分等方面的地位。從法律本質來分析，這種所有權就是合作社所有權：社員將自己的財產所有權移轉給合作社而享有社員權，合作社對全體社員的移轉給合作社的財產享有所有權，合作社的重大事務由社員大會或者社員代表大會以多數決的形式決定，社員享有共益權和自益權。
既然如此，那么就完全可以肯定，我國《物權法》確定的農村土地成員集體所有制度就是我國上世紀五十年代建立的農業生產合作社所有制度的“變化物”。準以此解，那么，從我國農村土地集體所有制度的演進史來認識該制度以達到準確適用該制度，就有著非常積極的意義。順便值得指出的是，經過這樣的歷史梳理，我們可以看到，我國農業生產合作社所有制度經歷一個漸進的過程但卻是中國農村土地改革的一個波瀾壯闊的畫卷。
一、革命根據地時期：集體所有的初步探索
中國的農民有著較長時間的互助合作的實踐經驗。在第二次國內革命戰爭早期，中國共產黨進行土地革命和農村武裝割據時,便在革命根據成立了“勞動互助組”、“耕田隊”、“犁牛合作社”和消費合作社等多種形式的農民生產和消費的互助組織。革命根據地農業生產合作社的早期試點，井岡山地區的勞動互助社應當是比較有代表性的。在土地革命時期（1927-1937），中國共產黨在農村的工作重點就是領導土地革命，即打土豪、分田地，根據地頒布了各自的土地法如《井岡山土地法》和《興國土地法》等，解決農民的土地問題，同時開始組織農民生產互助與合作。毛澤東也曾給予熱情的支持和稱贊,指出它們在現階段,只能是在私有制的基礎上,“在自愿原則下”,以“調劑勞動力”為主要任務。據統計，1934年2月，興國有勞動互助社318個，參社農民15615人；1934年9月，興國有勞動互助社1206個，參社農民20118人，瑞金、西江、長汀的參社農民分別達到51715人、8987人和23774人。不過，這種互助與合作，僅僅是勞動力、生產工具等方面的相互幫助而已。
進入全面抗日戰爭時期后，隨著革命形勢的轉變,中國共產黨關于農業互助合作的思想理論又有了新的認識,勞動互助組織又有了新的發展。毛澤東曾指出:在經濟政策方面，“國營經濟和合作經濟是應該發展的,但目前的農村根據地內,主要的經濟成分還不是國營的，而是私營的,而是讓自由資本主義經濟得著發展的機會,用以反對日本帝國主義與半封建制度。
中國共產黨停止了沒收地主土地的政策，改為減租減息，同時在敵后根據地開展大生產運動，組建了更多的農村合作社。不過，這種合作社仍是農民個體經濟基礎上的勞動互助，但毛澤東等領導同志已經了解到了蘇聯式的集體農莊：“在邊區，我們現在已經組織了許多的農民合作社，不過這些目前還只是初級形式的合作社，需要經過多級發展階段，才會在以后發展為蘇聯式的，那種被稱為集體農莊的合作社。”
進入解放戰爭時期，互助合作組又有了進一步的發展，中國共產黨的土地政策由減租減息改為耕者有其田，并在 1947 年頒布了《土地法大綱》，此時的農業合作化運動就在土地改革和解放戰爭的復雜局面下展開了。1946 年在解放較早的地區就開展了勞動互助合作運動，中國共產黨的土地政策發生了變化即由減租減息改為耕者有其田，并在1947年頒布了《中國土地法大綱》，宣布“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，同時開展互助合作工作。到1947年下半年，農業互助組已在黑龍江、嫩江、松江、吉林、遼北、牡丹江和南部地區普及開來，吉林省85%以上的勞動力參加了互助組。”由于全國解放戰爭還沒有結束，雖然在老解放區農業合作化運動已經開展，互助組開始建立，個別地方甚至出現了初級社，但這個時期的互助與合作還很不穩定，各項制度也尚未健全，尤其是初級合作社還僅僅是星星之火。
二、建國初期的農業合作化運動：成員集體所有制度的形成
伴隨著農業合作化的過程,集體的構造過程也分為三個階段。第一階段是集體產生的啟蒙階段 ，形式為以六至七戶人家為一組的互助組，以合作組織的形式為其基本特點。第二階段是集體產生的初步成型階段——初級社，將互助組合并成“半社會主義”的或“初級”的農業生產合作社。第三階段是集體構造基本成型階段——高級社，其特征是廢除了私人土地所有權，實行“按勞取酬 ”的社會主義原則。
1950年6月30日新中國頒布了《土地改革法》，在解放區全面進行土改，到 1952 年底，全國除西藏等少數偏遠地方外土改基本已完成，在中國大地上終于確立了“耕者有其田”的農民土地所有制。眾所周知，農民個人所有土地的制度存在天然的制度弊端，受戰爭、自然災害等多種因素的影響，不少農民缺乏耕畜、農具和生產資金等生產資料。為克服各種不利因素，全國許多地方的農民紛紛自發組織起來，互幫互助，共同克服困難。為保護農民在發展生產上的個體經濟的積極性和勞動互助的積極性，毫無疑問也是列寧斯大林合作化思想及受蘇聯合作化運動的影響，中國共產黨于1951年9月召開第一次農業互助合作會議，作出了《關于農業生產互助合作的決議》，并于12月15日下發各地試行。決議提出了引導農民走上互助合作道路的三種形式，即臨時互助組、常年互助組、初級農業生產合作社。互助組一般由幾戶農民組成，土地、耕畜、家具和產品仍歸各戶各自所有，各戶獨立經營，各負盈虧。互助組有臨時互助和常年互助兩類，前者一般僅在農忙季節實行簡單的換工互助，所以也叫季節互助組，后者則是常年換工互助。有的常年互助組還實行農業和副業的互助相結合，有的還從互助生產的收入中逐步設置一些公有的農具和牲畜，積累了極少量的互助組公有的而不歸屬于任何互助組的財產。
1953年12月，中共中央通過了《關于發展農業生產合作社的決議》。決議認為，黨在農村中最根本的任務就是教育和促使農民群眾逐步聯合起來，使農業能夠由落后的小規模生產的個體經濟變為先進的大規模生產的合作經濟。決議總結了農業生產合作社的十大優越性，要求各級黨委有必要更多地和更好地注意對于發展農業生產合作社的領導，并向各地方下達了發展農業生產合作社的任務指標。決議下達后，全國出現了互助組轉農業生產合作社的勢頭。這一文件的頒布標志著我國農業生產合作社從試驗階段進入正式建設階段。此后，農業生產合作社的建設逐漸升溫。到年底全國農業生產合作社已由1952年底的3600多個，增加到1.4萬多個。到1954年春季，農業生產合作社更增加到10萬個。
1955 年 11 月，全國人大常委會通過了《農村生產合作社示范章程草案》。章程明確指出初級合作社屬于半社會主義性質。其主要特征如下：第一，土地、農具等主要生產資料仍然屬于社員個人所有，土地折股入社，耕畜、農具作價入社；入社土地中，已投入農業生產的，均可取得報酬；附屬于土地的私有生產設施（如水利設施）亦可通過土地報酬形式得到補償（或單獨補償）；交合作社開墾的社員私有荒地，兩三年后可取得土地報酬。土地報酬的數量一般由合作社議定固定的數量，原則上不超過農業勞動的報酬。在土地產量不穩定，難于議定土地報酬的固定數量時，則采取分成報酬的辦法或其他辦法。社員的其他生產資料，如役畜（耕種用的馬、牛、騾、驢等）、大型農具（犁、新式犁、馬拉農具、水車、風車、抽水機等）、農業運輸工具（車、船等）、成片林木、成群的牧畜等，一般都交由合作社統一使用或經營。
對入社的耕畜采用三種辦法：①私有、私養、公用，即社員私有，私養，由合作社租用；②私有、公養、公用，即社員私有，由合作社統一喂養、統一使用，給畜主以適當的報酬；③共有、公養、公用，即由合作社作價收買，轉為公共所有。對社員私有的大型農具和運輸工具，由合作社租用或折價歸社。對社員成片林木，如果園、茶園、桑園、桐山、竹林等，交合作社統一經營，但仍保留私人所有權，由合作社付給合理報酬。對社員大型非農業工具和設備，合作社根據農業生產需要而租用的，付給所有者合理報酬。
合作社對土地、農具等生產資料進行統一管理和使用，農民入社以后，共同占有生產資料，共同參加勞動，入社成員的土地及其他主要生產資料交給合作社統一管理使用。第二，合作社對于社員支付租金。第三，初級農業生產合作社勞動組織的基本形式是生產隊。生產隊之下多按生產需要再劃分若干臨時性生產組。有些規模很小的合作社不設生產隊，只設生產組。生產隊在組織上多為常年固定性的，除了勞動力相對穩定外，牲畜、農具和土地一般也常年固定。社員除參加集體生產勞動外，還可經營家庭副業。家庭副業生產工具、零星樹木、畜禽和生活資料等都屬于社員私有。第四，合作社每年的收入實行統一分配，扣除當年生產費用外，還要提取一定比例的公積金和公益金。社員消費部分主要實行按勞分配，并對社員入股的土地和尚未公有化的其他生產資料付給報酬。分配次序為：①交納農業稅；②扣除生產費；③提取公積金、公益金；④支付社員土地、林木、牧畜報酬和租種土地的租金；⑤扣除前四頂支出后的剩余部分，按勞動日分配給社員。可見，初級農業生產合作社還不是真正意義上的具有法人地位的合作社，合作社還沒實質的財產所有權。第五，初級農業生產合作社的最高管理機關是社員大會。《農業生產合作社示范章程草案》規定：社員大會行使以下職權：①通過和修改合作社章程；②選舉和罷免合作社主任、管理委員會委員、監察委員會主任和委員；③決定土地和其他生產資料入社的報酬、股份基金的征集、全年收入的分配；④決定生產計劃和預算、各種工作定額和各種工作定額所應得的勞動日、對外簽訂的重要合同等；⑤審查和批準管理委員會和監察委員會的工作報告；⑥通過新社員入社；⑦決定對社員的重大獎勵和處分，決定開除社員；⑧決定合作社的其他重大事務。社員大會選出的管理委員會管理社務，并選出社主任負責日常工作。
1955 年 7 月，毛澤東在省、市、自治區黨委書記會上作了《關于農業合作化問題》的報告，10 月，中共中央召開了擴大的七屆六中全會，高級農業生產合作社的建設被提了出來，并且很快在全國推廣開來。1956年1月23日，毛澤東召集最高國務會議，討論中共中央提出的《1956年到 1967 年全國農業發展綱要（草案）》，即“農業發展四十條”，要求：“各省、市、自治區在 1956 年基本上完成初級形式的農業合作化，達到 85%左右的農戶加入農業生產合作社。合作基礎較好并且已經辦了一批高級社的地區，在 1957 年基本上完成高級形式的農業合作化。”6月30日，全國人大一屆三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，對高級社的性質、社員資格、土地和主要生產資料、股份基金、勞動組織和勞動報酬、財務管理和收入分配、政治工作、文化福利事業、管理機構等，都做出了明確的規定。
所謂高級合作社，就是完全社會主義的農業生產合作社。
高級農業生產合作社對農民私有化的土地實行無償轉為集體所有。社員土地上附屬的塘、井等水利設施，亦隨土地轉為集體所有。如果這些水利設施是新修的，本主還沒有得到利益，由高級農業生產合作社適當償付本主所費工本。為了滿足社員日常生活需要，高級農業生產合作社抽出一部分土地（稱“自留地”）分給社員個人種植蔬菜，其數量根據合作社土地資源多少，按家庭人口規定，一般不能超過當地每人平均土地數的5%。入社的大牲畜、大農具和非農業工具有償轉歸集體所有。其辦法是按當時當地正常價格定價，分期償還。社員私有的成群牲畜，一般也按當地當時的正常價格作價轉為集體所有。
少量零星的樹木，仍歸社員私有；②幼林和苗圃償付一定工本費后轉歸集體所有；③大量的成林的果樹，茶樹，竹林，桐樹，漆樹和其他經濟林，根據入社后收益的大小，經營的難易和栽培工本費作價，轉歸集體所有；④成片的樹林，根據材積分等作價，轉歸集體所有。高級農業生產合作社建立初期，生產資金的主要來源是社員入社交納的股份基金，一般由社員按耕地或勞動力分攤，不記利息，不能隨意抽回。資金的另一個重要來源是從每年收入中抽取的公積金和公益金。此外，合作社還鼓勵社員向合作社投資，按信用社存款利率付給利息。
初級農業生產合作社與高級農業生產合作社是農業合作社的兩個階段性目標，兩者之間的主要區別在于：（1）土地生產資料所有權主體不同。初級社時，土地等主要生產資料基本上還是歸農民個人所有，農民通過入股的形式交給集體統一管理。而在高級合作社時期，入社農民的生產資料歸集體即合作社所有，農民失去了生產資料的所有權。《高級農業生產合作社示范章程》 第13條有明確規定，入社的農民必須把私有的土地、畜牧、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。（2）取消土地報酬。初級社時期，合作社仍然可以按照入股土地取得報酬。而在高級合作社時期，完全實行多勞多得、按勞分配的原則。并且，高級社實行統一核算，在利益分配上，先向國家交完農業稅、公積金等各種費用后剩下的才是按勞分配。至此，真正意義上的集體所有權就已經形成了。
三、人民公社所有權：成員集體所有的異化
1958年隨著國家“一五”計劃目標的實現，我國國民經濟狀況有了非常大的改善，此時此刻的國家和人民都是充滿激情興奮的。在這種特殊的政治、經濟背景下，“大躍進”運動和“人民公社化”運動很自然地發生了，最終把農村合作化運動推向高潮。
隨著中共中央發布了《中共中央關于把小型的農業合作社合并為大社的意見》，全國各地便掀起并社高潮。8月29 日，在北戴河，由于中央政治局制定并通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，因此僅一個多月的時間，全國就基本上實現了以“一大二公”、“政社合一”為特征的公社化。1958 年 12 月中共八屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》顯示，全國參加公社的農戶在短短幾個月的時間里，已達 1.2 億多戶，占全國總農戶的99%以上。人民公社化運動使得農民原先的土地都無償地歸人民公社集體所有，包括原來歸農民所有的不超過5%的自留地。
1960年11月，中共中央在《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》中提出了“三級所有，隊為基礎”的人民公社制度，還規定“允許社員經營少量的自留地和小規模的家庭副業。”這也算是中央開始對原有制度進行反思。1962年9月通過了《農村人民公社工作條例修正草案》，該草案進一步明確指出，生產隊是人民公社中的基本核算單位，它實行獨立核算，自負盈虧，直接生產，收益，分配等進行組織管理。并且規定自留地一般占生產隊耕地面積的 5%-7%，歸社員家庭使用，長期不變。這樣“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制就已形成。這次制度調整把收上去的自留地重新分配給農民，農民對于少量土地又有了自主支配權，因此農民的生產積極性有所提高。但是好景不長，1966 年“文化大革命”社員的自留地又被當作資本主義資本沒收了，但農村的“三級所有，隊為基礎”的基本體制保存了下來，一直延續到 1983 年才被徹底廢除。因此，在以后到改革開放前夕，農村基本上都沒有在土地制度方面進行新的探索。人民公社化運動是國家由“集體所有制”向“全民所有制”的過渡,在人民公社化運動中,農民的利益受到最嚴重的削弱。首先,國家可以無償支配產品,農民生產的利潤歸公社,成員可能分配取得的整體利益不同程度的減少。其次,公社規模逐漸擴大,成員與非成員邊界模糊不清,成員利益更加淡化。
農業合作化時期和人民公社時期，國家建立了農村土地產權集體所有制，應該說當時建立這一制度出發點是美好的，是為了解決土地分散經營的弊端，實現規模經濟。但由于本身“集體”這一概念就比較模糊，國家也沒有明文規定集體的概念和范疇，幾十到幾百人都屬于集體，那么集體所有制的產權界定就更加模糊。土地產權集體所有制，不論農民勞動多或少，都是平均分配收益，這種完全沒有區別對待的“平均化”嚴重挫傷了農民的積極性，使得原本勞動力強的農民喪失了勞動的積極性。在這樣一種土地產權制度安排下，生產效率大幅下降，嚴重影響農業經濟績效的增長，這是一項效率及其低下的產權制度安排。如果用經濟績效來評價一項制度創新，那么從小土地私有制到土地集體所有制的變遷，嚴格來說是一次倒退。
四、1982-2007年：農村集體土地所有權主體的虛化
集體土地所有權制度是我國物權立法中必須面對的重要問題。在2007年物權法未頒布之前，從農民公社時期確立的“三級所有，隊為基礎”農村集體所有體制，至今仍貫穿于土地立法中，并存在以下明顯的弊端：國家與集體所有權權限界限不清、集體土地所有權主體地位虛化、農民個人主體地位虛置等。
一項涉及5省20縣的調查問卷第一個問題：你耕種的土地是誰的？作出有效選擇的問卷有430份，選“國家的”占60%，“村集體的”占27%，“生產對”的占7%，“個人的”占5%,“其他的”占0，4%。可見認為農村土地歸國家所有的占了絕大多數，這反映出國家與集體土地所有權界限不清，那么集體土地所有權主體法律究竟是如何規頂的呢？
《中華人民共和國憲法》第10條規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地、自留地和自留山，也屬于集體所有。《中華人民共和國民法通則》第74條規定，集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。《中華人民共和國農村土地承包法》第12條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組發包。從以上法律規定可知，法律基本明確了三類農村土地集體所有權主體，即村內農村集體經濟組織或村民小組范圍內農民集體、村范圍內農民集體、鄉鎮范圍內農民集體。也就是我們前文所說的，人民公社時所確立的“三級所有，隊為基礎”的農村集體土地三級所有體制貫穿于土地立法中。
但是，法律有規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實施征用。《土地管理法》也規定，國家建設征用土地，被征用單位應當服從國家需要，不得阻撓。總之，農民集體土地所有權是一種受限制的相對財產所有權，上述規定和做法，使集體土地所有權在很大程度上失去了所有權應有的意義，讓人不確定對于集體土地所有權的主體究竟是國家還是集體。法律規定雖然規定農民集體所有，但并沒有以民事法律主體的形式表現，并不是一種法律承認的民事法律主體形態。因此，按照民法理論，民事主體是一個能夠獨立享有民事權利和承擔民事義務的民事主體，但“農村集體”顯然沒有這種特征。我國相關法律在規定了農民集體是農村集體土地所有權的主體后，并沒有確立一個具體的實體作為農民集體行使所有權的代表機構，使農民集體能夠作為所有權主體行使權力。因此導致了農村集體所有權主體的虛化。
由于法律沒有明確規定行使農民集體所有權的代表機構，但卻又明確規定了經營的管理者；而且，法律也沒有對經營管理者的權限予以明確的規范和限制，所以經營管理者權利過分強大，因此使得經營管理者成為了實際上的集體土地所有權的主體。由于經營者和所有者利益存在差異，侵害所有者利益的事情時有發生，總而言之，農民集體所有權主體的虛化，使得農民集體失去了對土地的自決權，集體土地所有權最終無法得到很好的實現。
在農村集體土地所有權主體虛化的情況下，土地集體所有實際上成了鄉干部的小團體所有，有的甚至成為個別鄉村干部的個人所有。土地所有權主體不明，使得集體所有成了既非法人所有，又非集體成員個人共有的矛盾狀態所有。集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，集體所有陷入人人所有，又人人沒有的狀態，集體成員難以形成對土地的主人翁感，從而造成集體土地利用不足與不當使用的后果。
這段時期，我國并沒有找到解決所有權主體虛化的具體方法，因此這個時期“農民集體”這個主體并沒有得到足夠的重視。
五、結語：農村土地成員集體所有權的復歸
2007 年《物權法》第 59 條規定“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。該條的進步之處在于不單單是重復之前的集體所有的規定，而是特意增加了“成員”集體所有。正如有的學者所說的，“作為規范財產關系的基本法律，《物權法》試圖通過引入“成員權”概念來明確集體所有權的主體”。成員集體所有的引入，強調了了成員作為所有權的主體，將空泛的集體概念予以細化，有利于調動成員參與集體經濟組織經營和管理的熱情。同時根據王利明教授的觀點，成員集體所有，意味著在集體經濟組織中，成員和集體都將成為集體土地的所有者，二者是相輔相成，不能因為一個主體的存在而否認了另一個主體的價值。總之，成員集體所有標明了我國的農村土地制度是建立在公有制的基礎上，更重要的是，它將抽象的集體所有給細化了，落實到特定集體的成員身上，突出了成員的主體地位和享有的權利，是農村集體土地成員權的權利之基。這對于加強集體土地成員權的學術研究和立法完善意義重大。
從上述農村集體土地成員權的歷史由來可知，成員權最終在立法上得以明確經歷了一個漫長的過程，從最初的合作組到最終的家庭聯產承包制，從此過程中，我們可以得到一些啟示，在土地集體所有制下,只有將集體成員利益與土地利益緊密結合,農民才會有較高的積極性。
中國鄉村發現網轉自：岳麓法學評論
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