——對(duì)“地方政府公司化”理論的反思
摘要：“地方政府公司化”理論框架難以完全解釋建立在中國(guó)特色土地公有制基礎(chǔ)上的城市化模式?；凇靶绿K南模式”的經(jīng)驗(yàn)研究表明，自20世紀(jì)90年代以來城市快速發(fā)展秩序背后是中國(guó)特色社會(huì)主義土地制度的優(yōu)越性。地方政府通過征地制度，把土地作為公有生產(chǎn)資料投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，形成政府主導(dǎo)的、公共性的城市開發(fā)體制。同時(shí)地方政府不斷改革完善征地補(bǔ)償制度，保障被征地農(nóng)民普遍、公平地實(shí)現(xiàn)市民化，促進(jìn)以人為核心的城市化，形成城市開發(fā)的社會(huì)基礎(chǔ)。蘇南的經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)后發(fā)地區(qū)有重要的啟示意義，我國(guó)土地制度構(gòu)建了中國(guó)特色的又快又好的城市化模式，不僅促進(jìn)了城市快速發(fā)展，而且有利于國(guó)家和農(nóng)民新型關(guān)系的形成。
關(guān)鍵詞：土地制度；征地制度；地方政府公司化；新蘇南模式；城市化
改革開放以來尤其是近20年來，我國(guó)進(jìn)入高速城鎮(zhèn)化階段。中國(guó)的城鎮(zhèn)化不僅速度快，而且質(zhì)量高，大規(guī)模人口城鎮(zhèn)化并沒有伴隨嚴(yán)重的社會(huì)失序，這和土地制度安排有重要的關(guān)系。筆者所在研究團(tuán)隊(duì)曾撰文討論了農(nóng)地制度及農(nóng)村社會(huì)的“半工半耕”結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化秩序的關(guān)系［1］。接續(xù)這個(gè)命題，本文試圖轉(zhuǎn)換一個(gè)角度，從土地非農(nóng)化的制度安排出發(fā)，研究地方政府推動(dòng)城市化（城市開發(fā)）的模式、特征及被征地農(nóng)民的命運(yùn)。
城鎮(zhèn)擴(kuò)張必然伴隨著大量土地征收和土地開發(fā)，土地制度安排深刻影響城鎮(zhèn)化模式［2］，這個(gè)過程中地方政府扮演的角色及土地增值收益分配中的政府和農(nóng)民關(guān)系非常重要［3］。學(xué)界普遍指出自20世紀(jì)90年代開始，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)展，政府陸續(xù)退出直接的企業(yè)經(jīng)營(yíng)，包括鄉(xiāng)村組織退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。然而地方政府并非完全退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是轉(zhuǎn)為城市開發(fā)的主導(dǎo)者［4］。按照法律規(guī)定，中國(guó)土地公有，城市土地屬于國(guó)有，農(nóng)村集體土地必須經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地才能依法轉(zhuǎn)讓和開發(fā)使用，這賦予地方政府主導(dǎo)城市開發(fā)的權(quán)力。地方政府通過統(tǒng)一的土地征收和土地開發(fā)，建設(shè)工業(yè)園區(qū)和新城區(qū)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供土地空間。這一角色的轉(zhuǎn)變最早是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)完成的，深圳特區(qū)、上海浦東開發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)是其中最為成功的代表。
學(xué)界對(duì)我國(guó)政府主導(dǎo)的城市化模式的態(tài)度是矛盾的，反映這種矛盾的一個(gè)概念是“地方政府公司化”［5-6］。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方政府是“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”［7］，地方政府過去經(jīng)營(yíng)企業(yè)，現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)土地、經(jīng)營(yíng)城市［8］。一方面，這種體制有力地促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，表現(xiàn)為各地方政府在競(jìng)爭(zhēng)背景下，在極低的土地成本基礎(chǔ)上快速推進(jìn)工業(yè)化和城市化［9］，是改革開放以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要條件。另一方面，這種體制被認(rèn)為忽視了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將農(nóng)民排除在現(xiàn)代化收益的分配體系之外，造成城鄉(xiāng)和貧富差距固化［10-11］。還有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前城市開發(fā)體制形成了政府和農(nóng)民之間的“對(duì)抗性沖突”，形成“正當(dāng)性危機(jī)”［12］。一種流行的說法是政府混淆“公共管理者”和“市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者”的角色，“既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員”，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，其負(fù)面后果是極大的政治和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)［13］。
“地方政府公司化”概念有一定的啟發(fā)性，注意到國(guó)家和政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，同時(shí)又極大地遮蔽了豐富而復(fù)雜的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐。學(xué)界對(duì)現(xiàn)行城市化體制認(rèn)識(shí)的矛盾源于研究者主觀地把政府介入的城市開發(fā)等同于私人企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，不了解政府主導(dǎo)的城市化的性質(zhì)和過程。本文的研究思路是從地方政府主導(dǎo)的城市化內(nèi)部入手，著重分析土地制度和城市化的關(guān)系及政府主導(dǎo)的城市開發(fā)模式的運(yùn)行過程和機(jī)制。
1、政府主導(dǎo)城市開發(fā)與新蘇南模式
蘇南包括長(zhǎng)三角的蘇錫常地區(qū)，是改革開放之后快速增長(zhǎng)的地區(qū)，形成了有明顯區(qū)域特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式——蘇南模式。其經(jīng)濟(jì)層面的主要表現(xiàn)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為基礎(chǔ)的農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展，費(fèi)孝通先生最早提出這一概念［14］。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，經(jīng)濟(jì)意義的蘇南模式在20世紀(jì)90年代中期后不復(fù)存在。以1994年的“蘇州工業(yè)園區(qū)”的建立為標(biāo)志，整個(gè)蘇南地區(qū)走上了外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)成為帶動(dòng)城市快速擴(kuò)張的主要方式。這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式被學(xué)界稱為“新蘇南模式”［15］。
新蘇南模式的形成依賴于改革開放以來中國(guó)特色的城市開發(fā)體制，其中關(guān)鍵的制度安排之一是土地制度。在蘇州城市大規(guī)模擴(kuò)張之前，農(nóng)村經(jīng)歷了從20世紀(jì)70年代中期到90年代中期的20年的農(nóng)村工業(yè)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)期。80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以30%左右的增長(zhǎng)速度，創(chuàng)造了蘇州市工業(yè)產(chǎn)值“三分天下有其二”的輝煌［16］。當(dāng)時(shí)地方政府允許集體自主開發(fā)土地，支持農(nóng)村工業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)。進(jìn)入90年代，蘇州通過建設(shè)工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)招商引資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，改變了集體自主開發(fā)模式，轉(zhuǎn)向以征地制度為基礎(chǔ)的政府統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)。盡管政府也建立“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”制度，其目標(biāo)僅用于解決農(nóng)村工業(yè)化時(shí)期遺留下來的經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)服從于主導(dǎo)的征地制度［17］。
另外，在嚴(yán)格土地管理政策下，國(guó)家也要求地方改變土地利用方式，形成集約用地的“集中型城市化”［18］。1992年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制亂占濫用耕地的緊急通知》最早提出要形成“五統(tǒng)一”的城市開發(fā)體制：“當(dāng)前，對(duì)建設(shè)用地，要實(shí)行由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理?！睆耐恋毓芾斫嵌?，典型城市蘇州較早推進(jìn)工業(yè)化和城市化，面臨土地資源約束問題，有動(dòng)力形成現(xiàn)代城市開發(fā)模式。較系統(tǒng)的制度安排是2004年蘇州市政府頒布的《蘇州市征用土地暫行條例》，“本辦法所稱征用土地，是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益及實(shí)施規(guī)劃的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和權(quán)限批準(zhǔn)，依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?guó)有土地的行為?！保ǖ?條）“征用土地時(shí)，被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織和成員應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻擾?！保ǖ?條）?？梢娬鞯厥堑胤秸暮戏?quán)力，公共利益、程序合法和足額補(bǔ)償是基本前提，實(shí)施城市規(guī)劃包含在法定公共利益的范圍內(nèi)。
在20世紀(jì)90年代政府開始轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的同時(shí)，政府著手解決農(nóng)村工業(yè)化時(shí)期遺留的集體建設(shè)用地問題，試圖盤活這些存量土地資源。1996年，蘇州市在國(guó)家支持下出臺(tái)了《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》。其背景是1996年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制進(jìn)入末期，私營(yíng)企業(yè)如何合法地使用集體土地成為法律上的問題。蘇州市進(jìn)行了大膽制度探索，取得了很好的效果。這一辦法把集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍界定為“存量集體建設(shè)用地”，指的是“農(nóng)村集體土地中已依法辦理過使用手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)建設(shè)用地”（第2條），且農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)限于城市規(guī)劃區(qū)外，流轉(zhuǎn)用途限于工業(yè)，不允許用于商業(yè)和房地產(chǎn)。這表明蘇州集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的目的是解決歷史遺留下的農(nóng)村工業(yè)用地問題，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和征地制度并不是相互替代的關(guān)系［19］。在城市擴(kuò)張過程中，國(guó)家征地制度始終是主導(dǎo)性的，這為地方政府主導(dǎo)的城市開發(fā)體制提供了土地制度基礎(chǔ)。
2、公共性：政府主導(dǎo)城市開發(fā)的性質(zhì)分析
建立在征地制度上的城市開發(fā)，是地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵制度機(jī)制。從已有研究來看，學(xué)界把城市開發(fā)作為“地方政府公司化”的重要表現(xiàn)，批評(píng)地方政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的雙重角色，忽視了城市開發(fā)不同于私人公司的經(jīng)營(yíng)。從中國(guó)城市開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府通過統(tǒng)一征地和城市開發(fā)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供土地空間，將土地市場(chǎng)化配置形成的土地增值收益歸公，這些收益反過來投入到城市開發(fā)，形成了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是中國(guó)又快又好地城市化的基礎(chǔ)［20］。本文稱這種城市開發(fā)具有“公共性”特征或者說具有公共利益的特征。
1．城市開發(fā)中的地方政府角色
從時(shí)序來看，蘇南地區(qū)地方政府主導(dǎo)的城市開發(fā)有三個(gè)不可或缺的相繼環(huán)節(jié)，分別是征地拆遷、土地開發(fā)和招商引資。
首先，征地拆遷。征地拆遷是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府主導(dǎo)進(jìn)行的，旨在為工業(yè)園區(qū)建設(shè)提供土地。中國(guó)農(nóng)村實(shí)行集體土地所有制，征地拆遷就是政府依法依規(guī)把土地收回統(tǒng)一配置，為大規(guī)模的工業(yè)和城市建設(shè)提供空間。在分散的農(nóng)村工業(yè)化時(shí)期，土地利用高度碎片化，城市和農(nóng)村空間混雜，與現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)土地利用要求不相符合。其次，土地開發(fā)。土地開發(fā)是政府通過大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)把“生地”轉(zhuǎn)為“熟地”的建設(shè)過程。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制下，征地拆遷和土地開發(fā)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織。在開發(fā)區(qū)－街道建制下，街道則負(fù)責(zé)征地拆遷安置，開發(fā)區(qū)則負(fù)責(zé)土地開發(fā)。蘇州地區(qū)的城市開發(fā)一般執(zhí)行的是蘇州工業(yè)化園區(qū)的“九通一平”標(biāo)準(zhǔn)，指的是道路、供電、供水、供熱、燃?xì)?、排水、排污、郵電、有線電視和土地平整。最后，招商引資。城市開發(fā)過程中發(fā)展經(jīng)濟(jì)是最終目的。地方政府有專門的招商局大規(guī)模地招商引資，充分發(fā)揮地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，土地資源比較豐裕，地方政府招商引資的門檻較低。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，土地資源緊張，地方政府提高招商引資門檻，注重引入占地規(guī)模小、產(chǎn)值高的高新技術(shù)企業(yè)。
總結(jié)來看，政府在城市開發(fā)過程中發(fā)揮的核心功能是提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺(tái)——工業(yè)園區(qū)，這是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的“公共品”。公共品由政府提供的理由在于個(gè)人或企業(yè)供給不經(jīng)濟(jì)，因?yàn)榇嬖凇按畋丬嚒眴栴}。社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)到的公共品包括鐵路和公路等這樣的基礎(chǔ)設(shè)施，卻忽視了工業(yè)園區(qū)這樣為大規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)提供條件的基礎(chǔ)設(shè)施也是公共品。工業(yè)園區(qū)不僅是物質(zhì)性的，而且包含著一套為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的整體的體制機(jī)制。為了創(chuàng)造出良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，蘇州學(xué)習(xí)昆山招商引資時(shí)創(chuàng)造的“保姆式服務(wù)”的理念，由黨委政府統(tǒng)籌發(fā)改、規(guī)劃、土地、建設(shè)、財(cái)稅、勞動(dòng)等部門配合服務(wù)企業(yè)。由于土地的不可移動(dòng)性，企業(yè)與分散的集體及農(nóng)民進(jìn)行談判存在十分高昂的交易成本，由政府統(tǒng)一集中配置土地則大大減少成本，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)。土地是所有建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，地方政府首先必須低成本地掌握大片土地向工商業(yè)企業(yè)分配，而具體的分配方式是另一回事。中國(guó)的土地制度賦予地方政府征地權(quán)力，有利于地方政府掌握土地資源為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)，克服分散工業(yè)化問題。
備受學(xué)界推崇的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（也稱為集體土地入市），理論上可以替代征地制度向市場(chǎng)供給土地。然而要建立數(shù)十個(gè)，占地面積數(shù)百平方千米的大型工業(yè)園區(qū)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度無力滿足。按照法律規(guī)定，集體舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，這樣農(nóng)村工業(yè)必然存在“村村點(diǎn)火”的特征，土地利用高度細(xì)碎化，這是農(nóng)村自主工業(yè)化的劣勢(shì)［21］。因此撇開政府統(tǒng)一征收，農(nóng)村集體向市場(chǎng)供給的只能是小塊土地。有學(xué)者認(rèn)為，可以通過集體和集體之間協(xié)商共同為企業(yè)提供土地，然而珠三角農(nóng)村大量事實(shí)表明因?yàn)榇嬖诰薮蟮慕灰壮杀?，集體和集體之間的協(xié)商很少有成功的［22］。每一個(gè)集體均是由眾多的農(nóng)民個(gè)體構(gòu)成的，集體內(nèi)部又有復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)，由于不同集體、不同農(nóng)民預(yù)期的土地交易方式及土地價(jià)格不同，企業(yè)要為用地付出巨大的交易成本。這是迄今為止，很少有跨村集體的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成功案例的原因。
2．土地有償使用和土地財(cái)政的性質(zhì)
地方政府在提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共品，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，通過土地使用權(quán)的有限期市場(chǎng)化獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的土地增值收益，即“土地財(cái)政”，其制度基礎(chǔ)是20世紀(jì)80年代末開始確立的國(guó)有土地有償使用制度。
土地財(cái)政的主要功能是為城市建設(shè)提供資金。1994年開始實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》的解釋者就認(rèn)識(shí)到，“實(shí)行國(guó)有土地有償、有限期使用制度，把本應(yīng)歸國(guó)家的土地收益歸人民政府，以地養(yǎng)地，以地生財(cái)，就從根本上解決了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難題”，避免了“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只有投入沒有回報(bào)，政府投入越多，財(cái)政包袱越重的惡性循環(huán)”［23］。從全國(guó)的數(shù)據(jù)來看，2014年土地財(cái)政收入達(dá)到4.2萬億，80%屬于成本補(bǔ)償性費(fèi)用，即主要用于補(bǔ)償政府前期的征地成本和城市開發(fā)成本，可見土地財(cái)政構(gòu)成城市建設(shè)資金的主要來源。學(xué)界批判地方政府通過經(jīng)營(yíng)“城市”獲得土地財(cái)政收入，忽視了土地財(cái)政收入是土地非農(nóng)使用的增值收益歸公形成的，是合法的而不是非法的，是“公共”的而不是“私人”的。地方政府把這筆收入投入城市開發(fā)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這就不同于土地私有制條件下具有剝削性質(zhì)的土地收入。
在實(shí)踐中，土地財(cái)政收入主要來自約占四分之一的商業(yè)和房地產(chǎn)用地，體現(xiàn)了城市發(fā)展的客觀規(guī)律。在城市開發(fā)中，一般的規(guī)律是工業(yè)化帶動(dòng)城市化，地方政府的土地開發(fā)時(shí)序一般是先工業(yè)用地，再商住用地。工業(yè)用地的價(jià)格很低，各個(gè)地方政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，甚至出現(xiàn)了“零地價(jià)”招商的現(xiàn)象。短期來看，政府是虧本的。然而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，工業(yè)化帶動(dòng)人口聚集，從而帶動(dòng)商業(yè)和房地產(chǎn)的發(fā)展，商業(yè)和住房用地就能產(chǎn)生大量的土地出讓收入，這些收入足以補(bǔ)償政府前期的投入。在蘇州工業(yè)園區(qū)，目前工業(yè)用地一般是協(xié)議出讓，底價(jià)是22.4萬元／畝，然而商業(yè)和房地產(chǎn)用地的價(jià)格高達(dá)每畝上千萬元。有了這樣巨大的財(cái)力，地方政府才有能力繼續(xù)進(jìn)行城市開發(fā)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地財(cái)政收入的良性循環(huán)。
綜上，在征地制度基礎(chǔ)上，地方政府主導(dǎo)城市開發(fā)的體制包含了征地拆遷、土地開發(fā)及招商引資等基本內(nèi)容。其核心角色是提供“工業(yè)園區(qū)”這樣的公共品，這是地方政府介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代方式，目的是促進(jìn)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在工業(yè)化帶動(dòng)城市化、帶動(dòng)土地增值過程中，地方政府作為國(guó)家土地所有權(quán)的代表及投資者獲得了主要來自于商業(yè)和房地產(chǎn)用地的出讓收入，形成土地財(cái)政，為迅速擴(kuò)大的城市開發(fā)提供了資金來源，形成中國(guó)又好又快的特色城市化模式。在地方政府主要扮演提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共品角色，獲得土地非農(nóng)化的增值收益反過來服務(wù)于城市開發(fā)的背景下，地方政府主導(dǎo)的城市開發(fā)具有“公共性”，其服務(wù)于整體利益的“經(jīng)營(yíng)”和私人企業(yè)的“經(jīng)營(yíng)”盡管具有一定的相似性，但在性質(zhì)上具有根本區(qū)別，不能用“地方政府公司化”概括政府的土地開發(fā)行為。
3、人的城市化和被征地農(nóng)民的市民化
地方政府公司化”理論還認(rèn)為，現(xiàn)行征地秩序?qū)r(nóng)民是不公平的，主要表現(xiàn)為土地未能按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，造成土地的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)［24］。按照現(xiàn)行土地制度規(guī)定，政府征收土地按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地補(bǔ)償費(fèi)用主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)，兩者之和原則上不超過原土地用途價(jià)值的30倍。2004年之后，為保障農(nóng)民利益，征地制度改革的重要方向是提高征地補(bǔ)償水平，改革完善征地補(bǔ)償方式，保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)超法定的30倍。蘇州的經(jīng)驗(yàn)是形成了“土地?fù)Q社?！薄罢?fù)Q房”等制度安排，通過財(cái)政的再分配保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，促進(jìn)了被征地農(nóng)民市民化。在這個(gè)過程中，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行城市化模式形成了高度認(rèn)同，這是該地區(qū)征地拆遷和諧有序的社會(huì)基礎(chǔ)。
1．征地拆遷補(bǔ)償?shù)恼咛卣?/p>
在現(xiàn)行制度安排下，國(guó)家要求地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)生水平確定征地補(bǔ)償?shù)乃胶头绞健Ｓ捎谕恋卣魇找?guī)模快速擴(kuò)張，發(fā)達(dá)地區(qū)的制度探索走在前面。從內(nèi)容來看，2004年以來蘇州地方政府主要的征地拆遷政策是“土地?fù)Q社?！薄罢?fù)Q房”。征地政策是全區(qū)統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的，基層操作空間很小，推行起來也很容易。較為復(fù)雜的是拆遷政策，目前地方政府普遍采取“宅基地?fù)Q房”制度。由縣（區(qū)）政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定政策和籌措資金，各個(gè)行政村則是拆遷主體。這一政策的本質(zhì)是城市化背景下，政府取代集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)村人口提供融入城市的基本保障，從制度上形成了城鄉(xiāng)一體化。以蘇州相城區(qū)為例分析。
土地?fù)Q社保。土地?fù)Q社保在各區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不同。如蘇州相城區(qū)地方政府為被征地農(nóng)民辦理社會(huì)保障基本政策是：18周歲以下一次性補(bǔ)償6000元，18—60周歲之間的勞動(dòng)力政府統(tǒng)一采取社保安置，政府為個(gè)人建立社保賬戶，包括個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶。其中政府通過征地補(bǔ)償及從土地出讓金中提取的收入為其繳費(fèi)11.4年。該地區(qū)原來流行“兩田制”。在1998年的二輪承包中，農(nóng)民已經(jīng)把責(zé)任田交回集體，現(xiàn)在農(nóng)民只需簽訂協(xié)議退出人均0.5畝口糧田，就可以獲得政府分配的11.4年的社保，按照400元／月的社保費(fèi)用來計(jì)算，約5萬元。目前11.4年社保繳費(fèi)條件下，農(nóng)民領(lǐng)取退休金待遇約870元／月。農(nóng)民也可以繳滿15年社保，就可以享受約1250元／月的退休金。從數(shù)量來看，農(nóng)民從社保中獲得的收入比單純的征地補(bǔ)償多得多。
宅基地?fù)Q房。大規(guī)模的征地往往伴隨著農(nóng)村房屋的拆遷。各地方政府有其特色的拆遷補(bǔ)償政策。由于拆遷補(bǔ)償利益巨大，各地圍繞拆遷政策而形成的利益博弈一直比較激烈［25］，如何公平公正地建立拆遷制度一直是難點(diǎn)。蘇州市通過“宅基地?fù)Q房”創(chuàng)新拆遷政策，形成了和諧拆遷的秩序。蘇州市相城區(qū)的基本規(guī)則是：三代家庭標(biāo)準(zhǔn)戶安置一大一小兩套房，一共180平方米；雙子女戶可以多安置一套大戶房（110平方米）；四世同堂可以多安置一套小戶房（70平方米）。農(nóng)民獲得房屋補(bǔ)償、宅基地補(bǔ)償各類補(bǔ)償加起來大約在50—60萬元，補(bǔ)償不高，購(gòu)置安置房的成本也非常低。農(nóng)戶在購(gòu)買相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)面積的安置房后還剩余20—30萬元，這些資金用于裝修房屋。當(dāng)?shù)氐牟疬w嚴(yán)格來說是安置性質(zhì)，拆遷把農(nóng)民從農(nóng)村一次性遷入城市，但不能達(dá)到拆遷致富的目標(biāo)。
2.征地拆遷和農(nóng)民市民化
征地拆遷補(bǔ)償對(duì)于農(nóng)戶而言具有巨大的社會(huì)意義，主要是加速農(nóng)民市民化。相關(guān)研究揭示，大多數(shù)普通村莊的農(nóng)民融入城市主要依賴自身的市場(chǎng)能力和三代家庭結(jié)構(gòu)的代際支持，形成的是代際接力的城市化模式［26］。蘇南地區(qū)的農(nóng)民在自身和家庭支持之外，能夠通過征地拆遷獲得政府再分配的收益，是相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)在蘇南地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民仍然是城市勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中相對(duì)弱勢(shì)的群體。他們?cè)?0世紀(jì)80年代就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)非農(nóng)化，然而由于教育水平和就業(yè)能力的限制，他們?nèi)匀恢皇浅醪饺谌氤鞘猩鐣?huì)。在城市擴(kuò)張過程中，政府通過征地拆遷，向農(nóng)民分配社會(huì)保障和安置房大大提升了他們的城市競(jìng)爭(zhēng)力。
社保對(duì)于農(nóng)民融入城市很重要，為農(nóng)民提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)期，消除了農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。征地拆遷之前的農(nóng)民大多數(shù)未購(gòu)買城鎮(zhèn)居民社保。農(nóng)民年老后享受新農(nóng)保，大約是270元/月，盡管比全國(guó)水平高幾倍，卻依然很低。老年人生活依然過得十分節(jié)儉，基本上沒有存款，很難支持子女進(jìn)城。土地?fù)Q社保之后，政府每月發(fā)放870元的退休金，大大提高了老人的收入。老年人評(píng)價(jià)這一政策時(shí)說：“共產(chǎn)黨比親兒子還親?！崩夏昙彝サ耐诵萁鹬С龅陌才乓话闶恰耙话胗糜谏?、一半用于儲(chǔ)蓄”。蘇州的老年人在70歲之前還要?jiǎng)?wù)工，在發(fā)達(dá)的工商業(yè)，只要老年人愿意干，他們就可以找到就業(yè)機(jī)會(huì)，月收入有1000—3000元。退休金的保底收入加上務(wù)工所得的額外收入，足夠讓老年人過上寬裕的生活。節(jié)儉的老人還可以適當(dāng)?shù)刂С肿优?，提高農(nóng)民城市化的質(zhì)量。
更重要的是拆遷所得的安置房，對(duì)于收入偏低的農(nóng)民而言，這是一筆福利性的“巨額財(cái)產(chǎn)”。郊區(qū)農(nóng)民一般進(jìn)入小城鎮(zhèn)購(gòu)房，能進(jìn)入中心城區(qū)購(gòu)房的很少，比例不超過20%，這源于多數(shù)農(nóng)戶缺乏足夠的資金。蘇州地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力大多數(shù)也是普通工人，收入一般只有3000多元，與外來農(nóng)民工的收入差不多。只有在政府及事業(yè)單位就業(yè)的農(nóng)民才能獲得較高的收入，月收入達(dá)到1萬元以上。普通農(nóng)民比外來農(nóng)民工占優(yōu)勢(shì)的地方是就近務(wù)工，節(jié)省了房租，降低了生活成本。由于工業(yè)集中到城市，大多數(shù)郊區(qū)農(nóng)民獲得的房租收入并不高，平均來說不超過2萬元／年。因此，他們購(gòu)買城區(qū)住房也是困難的。對(duì)于農(nóng)民而言，安置房雖然不可能致富，卻讓農(nóng)民獲得進(jìn)入城市的一份資產(chǎn)，農(nóng)民普遍盼望拆遷。根據(jù)相城區(qū)漕湖街道的數(shù)據(jù)計(jì)算，在拆遷安置中每戶農(nóng)民平均獲得2.6套房，大約是240平方米。2009年時(shí)，房屋價(jià)格僅僅為3000元／平方米，目前市場(chǎng)價(jià)值是1萬元／平方米，房產(chǎn)總價(jià)值就是240萬元。有了這筆資產(chǎn)，農(nóng)民就有了融入城市的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果農(nóng)戶想進(jìn)入中心城區(qū)就業(yè)和居住，那么農(nóng)民就可以賣掉一套安置房以獲得首付資金。如果沒有征地拆遷政策，大多數(shù)農(nóng)民很難購(gòu)買這么高價(jià)值的房產(chǎn)。
綜上，蘇州市普遍采取的“土地?fù)Q社保”“宅基地?fù)Q房”政策充分保障了農(nóng)民的基本利益。且在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方政府不斷地改革完善征地拆遷補(bǔ)償制度，提高農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的比例。由此，城市擴(kuò)張不僅是城市規(guī)模的擴(kuò)張，而且是城市化質(zhì)量的提升，體現(xiàn)了“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的新型城鎮(zhèn)化要求。從農(nóng)民和城市的關(guān)系角度，筆者把蘇南的城鎮(zhèn)化分為兩個(gè)階段：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)階段，工業(yè)化把農(nóng)民從小塊土地上解放出來，使其進(jìn)入非農(nóng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，農(nóng)民進(jìn)城但沒有融入城市，處于“半城市化”階段；二是工業(yè)園區(qū)和城市化階段，政府通過征地拆遷把農(nóng)民徹底地從農(nóng)村剝離出來，納入政府主導(dǎo)的城市再分配體系，體現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)和共同富裕的要求。相對(duì)于集體，國(guó)家通過汲取城市現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)剩余，能為農(nóng)民提供更高、更公平的城市化。當(dāng)前限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，蘇州地區(qū)的做法還僅限于發(fā)達(dá)地區(qū)，然而這種土地制度所構(gòu)建的國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系性質(zhì)具有一般性和普遍性，發(fā)達(dá)地區(qū)的制度安排所形塑出來的城市化模式為欠發(fā)達(dá)地區(qū)指明了未來的發(fā)展方向。
4、結(jié)論與啟示
通過對(duì)土地制度和中國(guó)城市化模式關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)研究及對(duì)流行的“地方政府公司化”理論的深刻反思，本文得出兩點(diǎn)結(jié)論。
第一，土地制度影響城市開發(fā)方式的轉(zhuǎn)變。蘇州的案例充分地表明了現(xiàn)行土地制度的優(yōu)勢(shì)。土地首先是基本的生產(chǎn)資料，這是社會(huì)主義土地公有制的應(yīng)有之義。只有在這一前提基礎(chǔ)上，政府才有可能通過征地建立統(tǒng)一的、具有公共性特征的城市開發(fā)體制，才會(huì)有改革開放以來大中城市的快速崛起。第二，土地制度影響城市化進(jìn)程中國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系。現(xiàn)行土地制度規(guī)定了國(guó)家和農(nóng)民集體的“社會(huì)主義”的政治關(guān)系［27］。蘇州作為發(fā)達(dá)地區(qū)，采取“土地?fù)Q社保”“宅基地?fù)Q房”的征地補(bǔ)償政策表現(xiàn)了政府在征收集體土地的同時(shí)負(fù)有對(duì)被征地農(nóng)民的安置義務(wù)。這一義務(wù)體現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)的政治性。政府提高被征地農(nóng)民所得是通過社會(huì)保障和安置房這一再分配的方式，有利于農(nóng)民融入城市，體現(xiàn)了社會(huì)主義中國(guó)解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要制度安排。
從根本上，蘇州的土地制度是符合憲法精神的，較為徹底地貫徹了現(xiàn)行土地管理法律的精神，從操作上有些復(fù)雜，卻甚為精巧。中國(guó)憲法規(guī)定了土地的公有制，土地是作為生產(chǎn)資料而存在的，土地并不是私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在城市化進(jìn)程中，征地制度發(fā)揮的作用是把集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，征地補(bǔ)償則把農(nóng)民轉(zhuǎn)為“市民”身份，把農(nóng)民從封閉的集體中解放到開放的城市體系中來。當(dāng)集體土地全部被征收，農(nóng)民全部被安置，“集體”這個(gè)政治經(jīng)濟(jì)組織也自然消解了，農(nóng)民終結(jié)和村莊體制的終結(jié)是同步的。不同地區(qū)采取的征地拆遷補(bǔ)償方式不同，屬于發(fā)達(dá)地區(qū)的蘇州已經(jīng)過渡到對(duì)農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)保障的階段，大多數(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍主要采用貨幣補(bǔ)償方式。這不否認(rèn)征地補(bǔ)償所體現(xiàn)的國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系性質(zhì)。
本文對(duì)當(dāng)下三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)和《土地管理法》修改具有啟發(fā)意義。土地制度是全面深化改革的重要內(nèi)容，2015年開始的三項(xiàng)土地制度改革將直接為《土地管理法》修訂服務(wù)，十九大報(bào)告繼續(xù)提出深化土地制度改革的要求。從蘇州的經(jīng)驗(yàn)研究來看，現(xiàn)行土地制度和城市化模式總體上是合理的，建立在土地公有制基礎(chǔ)上的征地制度對(duì)中國(guó)城市化作出了巨大的貢獻(xiàn)。在城市擴(kuò)張過程中，被征地農(nóng)民通過征地拆遷補(bǔ)償獲得融入城市的基本條件。當(dāng)前學(xué)界在土地制度改革層面最為推崇集體土地直接入市的經(jīng)驗(yàn)，其單向度的土地權(quán)利的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏離現(xiàn)行土地制度的原則和精神，也是偏離經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的。集體土地入市主要在珠三角地區(qū)，諸多研究表明當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民成為“土地食利者”，征地和城市連片開發(fā)面臨困境，土地利用被鎖定在細(xì)碎化利用格局［28］。由此觀之，相對(duì)于珠三角，蘇南地區(qū)所實(shí)踐的土地制度具有優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)作為國(guó)家推動(dòng)土地制度改革的樣本，成為后發(fā)地區(qū)工業(yè)化和城市化及保障農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益的基本制度安排。
作者簡(jiǎn)介：夏柱智（1987－），男，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授，博士；研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué)、城市社會(huì)學(xué)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期
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