——以甘孜州長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)為例
摘要:長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約罰款條文的恣意風(fēng)險(xiǎn)、心理風(fēng)險(xiǎn)，甚至誘發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)之可能，迫使地方政府必須予以回應(yīng)。然而，法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章規(guī)定的數(shù)量有限、地方法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容過(guò)于強(qiáng)制以及基層公權(quán)力的干預(yù)等問(wèn)題，單純的以罰款治鄉(xiāng)手段是無(wú)法有效應(yīng)對(duì)去人治化的長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)治理現(xiàn)狀。因此，必須在自治治鄉(xiāng)、德治治鄉(xiāng)、法治治鄉(xiāng)等鄉(xiāng)村治理體系維度之外增之以柔性條文設(shè)計(jì)，形成“三治”與柔性規(guī)勸的鄉(xiāng)村治理體系，從而更好的應(yīng)對(duì)罰款條文所內(nèi)含的風(fēng)險(xiǎn)及其引發(fā)的鄉(xiāng)村治理挑戰(zhàn)。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)規(guī)民約；罰款；鄉(xiāng)村治理；矯正建議
引言
長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)制定的村規(guī)民約承擔(dān)的責(zé)任多達(dá)十余種。盡管如此，村委會(huì)使用罰款規(guī)約[①]的頻率明顯高于其他責(zé)任形式。單從罰款規(guī)約制度條數(shù)來(lái)看，其反映制定主體（村民會(huì)議）對(duì)“罰款”功能的贊同；申言之，即肯定“罰款”在治村環(huán)境下對(duì)村民的拘束力。
長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)對(duì)“罰款”治村秉持著積極態(tài)度，也需要反思其負(fù)面效用——即罰款規(guī)約能否成為治村主要手段？費(fèi)孝通教授在《鄉(xiāng)土中國(guó)生育制度》著作中認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)是“差序格局”。[②]長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約功能的有效發(fā)揮與鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。筆者認(rèn)為長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)單一的罰款手段不利于鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)是需要原始傳統(tǒng)習(xí)慣與現(xiàn)代法治文明二者相平衡。原始傳統(tǒng)習(xí)慣是民族內(nèi)在的文化傳承、歷史傳統(tǒng)、生活習(xí)俗、宗教信仰等；現(xiàn)代法治文明則與當(dāng)前國(guó)家法治發(fā)展現(xiàn)狀相關(guān)。只有在鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中尊重原始傳統(tǒng)習(xí)慣和弘揚(yáng)現(xiàn)代法治文明的兩種價(jià)值并存，才有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的源頭治理、穩(wěn)定和發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。因此只適用一種治村規(guī)制的手段是難以應(yīng)對(duì)日常治理的需求，需要定制一套符合現(xiàn)代法治精神、適應(yīng)地域文化習(xí)慣，以包含自治、法治、德治為內(nèi)容的新時(shí)期村規(guī)民約制度。
本文以長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)村規(guī)民約設(shè)定罰款規(guī)約泛化運(yùn)用展開(kāi)討論。首先，文本比較分析，對(duì)該鄉(xiāng)新舊村規(guī)明約罰款規(guī)約的條數(shù)進(jìn)行比較，嘗試尋找罰款規(guī)約泛化運(yùn)用的邏輯內(nèi)涵。其次，對(duì)該鄉(xiāng)罰款規(guī)約治村的實(shí)際效果評(píng)析，發(fā)現(xiàn)罰款規(guī)約對(duì)村民的心理強(qiáng)制意義、懲戒意義不明顯以及蘊(yùn)藏不可測(cè)因素帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，從而揭示罰款規(guī)約實(shí)際治村邏輯功能的局限性，并提出具體的矯正建議。
一、文本比較：罰款規(guī)約泛化運(yùn)用
長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)在2011年制定了新版鄉(xiāng)規(guī)民約[③]，也一直沿用到了至今。筆者對(duì)2011年版鄉(xiāng)規(guī)民約條文梳理時(shí)發(fā)現(xiàn)了四個(gè)現(xiàn)象，引起筆者對(duì)罰款治村邏輯的思考。一是在罰款金額設(shè)定前都會(huì)使用“處以”、“處罰”、“勒令”等強(qiáng)制性術(shù)語(yǔ)進(jìn)行表述。二是罰款的幅度小到2元達(dá)到10000元。三是單從罰款的條數(shù)占總條數(shù)58.3%[④]，這還排除了其他違背國(guó)家制定法責(zé)任承擔(dān)形式。四是以牧民群眾的義務(wù)規(guī)范為主導(dǎo)，沒(méi)有規(guī)定牧民群眾的民主權(quán)利。五制定的領(lǐng)域僭越了村民組織法規(guī)定的范圍。
長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約是有懲戒的效果的。偏遠(yuǎn)地區(qū)的牧民群眾卻誤認(rèn)為鄉(xiāng)規(guī)民約是“法律”，產(chǎn)生必須要遵守的誤解。
（一）罰款成為長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)唯一的治村手段
從長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約條文設(shè)計(jì)來(lái)看，只要是出現(xiàn)任何一種違反規(guī)約的行為，都設(shè)定了相應(yīng)的罰款處理的金額幅度。也可看出，該鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約設(shè)定罰款成為了治鄉(xiāng)的唯一選擇。具體而言，無(wú)論是傳統(tǒng)意義上的打架斗毆、偷剪牛尾、小偷小摸或者擾亂村集體經(jīng)濟(jì)利益，以及現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的門(mén)前責(zé)任承包、非法采挖砂石、草皮，違反計(jì)劃生育的規(guī)定行為（如長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)規(guī)定第十二章第三條規(guī)定，對(duì)打架斗毆者，視情節(jié)給予嚴(yán)厲處罰。對(duì)出手第一拳者處罰50元，對(duì)抽出“打狗棒者”包括石頭木棒等處罰100元。對(duì)抽刀者處罰300元，造成嚴(yán)重后果的交公安機(jī)關(guān)處理。在集會(huì)和普公寺舉行佛事活動(dòng)期間有上述行為，予以加倍處罰，特別是僧尼如有上述行為者，予以三倍處罰。第五條規(guī)定，對(duì)偷剪頭牛尾巴，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，以條牛尾巴賠償一頭牛，并對(duì)舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)300元。第十一章第一條規(guī)定實(shí)行門(mén)前責(zé)任承包如有違反應(yīng)罰500元并進(jìn)行15天學(xué)習(xí)，情節(jié)嚴(yán)重并不執(zhí)行者將其趕出阿日扎鄉(xiāng)。第十章第一條，不準(zhǔn)采挖沙石、草皮，違者視其破壞程度處罰50元-5000元。第七章對(duì)藥具發(fā)放不到位而違反計(jì)劃生育的，在證據(jù)確鑿的情況下，村級(jí)藥具員承擔(dān)處罰金額的30％。），都是以罰款的作為“懲戒”手段，忽略了柔性勸規(guī)的過(guò)程。
（二）罰款幅度金額在運(yùn)行村規(guī)民約罰款規(guī)約時(shí)與牧民產(chǎn)生不平衡因素的根源。
從筆者走訪情況來(lái)看，長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約設(shè)定的罰款金額幅度空間也暗涵鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性特性，在罰款處理結(jié)果上存在對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩種態(tài)度。例如對(duì)同一個(gè)偷剪牛尾巴的罰款，處罰的金額存有差別。相同點(diǎn)在于都是高于牛尾巴買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)價(jià)格幾倍以上進(jìn)行罰款。不同之點(diǎn)在于跟執(zhí)行主體關(guān)系好壞程度考慮罰款價(jià)格。長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)是典型的牧業(yè)區(qū)，共有牲畜19571頭（只、匹），主要以牛羊馬及孳息，采挖蟲(chóng)草等藥材為生活來(lái)源。[⑤]以偷剪牛尾巴為例：一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，一條牛尾賠償一頭牛，并對(duì)舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)300元。但對(duì)外鄉(xiāng)偷剪者，按被盜方與盜方協(xié)商定價(jià)進(jìn)行賠償。這顯然對(duì)于本鄉(xiāng)牧民來(lái)說(shuō)，心里覺(jué)得不公平和不服氣的。
（三） 亂罰現(xiàn)象仍然存在
長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約據(jù)今已有八年的時(shí)間，我們需要了解現(xiàn)在是否依然“沿襲”罰款治鄉(xiāng)邏輯。筆者訪談了牧民巴某，提到了兩個(gè)小案例說(shuō)明罰款在繼續(xù)：
[訪談案例一]2018年6月份，長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)村民才某舉報(bào)了扎某偷牛，實(shí)際情況是牛跑到扎某院子吃草，打電話(huà)問(wèn)扎某有沒(méi)看見(jiàn)我家的牛，扎某說(shuō)沒(méi)有看見(jiàn)。當(dāng)晚才某沒(méi)有找到牛。第二天挨家挨戶(hù)找牛發(fā)現(xiàn)自家的牛在扎某家，隨即向鄉(xiāng)政府舉報(bào)。鄉(xiāng)政府帶領(lǐng)班子成員對(duì)扎某責(zé)令要求退還牛，不問(wèn)緣按照鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行了罰款2000元處理[⑥]。
[訪談案例二]長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)牧民多某家中沒(méi)有年輕勞動(dòng)力，沒(méi)有按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)府安排在11月10 后搬遷至冬季牧場(chǎng)，鄉(xiāng)黨委計(jì)算了搬遷延遲了10天左右。按鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)定：每天按10元/馬、5元/牛、2元/羊進(jìn)行處罰，引發(fā)了沖突。
二、原因捋清：價(jià)值與因素的考量
（一）鄉(xiāng)規(guī)民約中罰款的由來(lái)
其一，本鄉(xiāng)村民集體意愿的結(jié)果。長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約是全鄉(xiāng)農(nóng)牧民群眾意愿的體現(xiàn)，為切實(shí)的維護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)利益，有必要采取適當(dāng)?shù)膽土P措施來(lái)保證鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力。鄉(xiāng)規(guī)民約中的罰款處理手段并不是依據(jù)國(guó)家制定法的授權(quán)行為，而是長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)全體牧民群眾通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約的授權(quán)。[⑦]通過(guò)科以罰款產(chǎn)生悔意，來(lái)糾正違反規(guī)約行為，這是罰款的特殊效用。
其二，藏族習(xí)慣文化的延續(xù)。吐蕃時(shí)期也存在死刑制度，是賠付生命為代價(jià)來(lái)消解矛盾的。自公元七世紀(jì)印度佛教傳入吐蕃后，影響了贊普的統(tǒng)治思想從而產(chǎn)生了“賠血價(jià)”制度。用人道和文明的方式消解矛盾，蘊(yùn)藏“殺人者贖”的法制理念[⑧]。審視長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容雖然與當(dāng)時(shí)部落時(shí)期的習(xí)慣文化本質(zhì)上完全不同，但也似乎存在著“賠血價(jià)”與“罰款”之間某種聯(lián)系。所以長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約中維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安使用的處罰方式，是以剝奪牧民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。[⑨]筆者認(rèn)為是受到藏族傳統(tǒng)習(xí)慣文化影響。例如，在長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約中的“罰款”、“賠償”的用語(yǔ)，與習(xí)慣文化中“賠償多少錢(qián)”“給多少錢(qián)”語(yǔ)境是相同的。
（二）法律寬泛規(guī)定和公權(quán)力介入為鄉(xiāng)規(guī)民約設(shè)定罰款留有空間
其一，法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章總體上對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)各方面進(jìn)行了規(guī)定，制定的數(shù)量雖然不多，但很多是部門(mén)規(guī)章層級(jí)較低的規(guī)范性法律文件，從條文內(nèi)容來(lái)看較為寬泛和原則。[⑩]也因此鄉(xiāng)黨委及政府即“兩委”制定鄉(xiāng)規(guī)民約，隱性規(guī)避法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章留有“自治”空間。
其二，地方法規(guī)規(guī)章有關(guān)鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)定內(nèi)容過(guò)于強(qiáng)制性，對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約中存在有違反憲法、法律及國(guó)家政策的內(nèi)容（罰款），應(yīng)當(dāng)以柔性勸規(guī)的方式積極的引導(dǎo)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)提供修改建議。[11]
其三，鄉(xiāng)政府作為基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)黨委及政府利用國(guó)家行政權(quán)力干擾鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施的現(xiàn)象。例如有些地方出現(xiàn)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民會(huì)的討論表決就直接制定出鄉(xiāng)規(guī)民約，鄉(xiāng)村治理實(shí)行“假自治，強(qiáng)干預(yù)”。[12]
(三)罰款設(shè)定額外因素：缺乏牧民群眾參與
鄉(xiāng)規(guī)民約制定過(guò)程是缺乏公開(kāi)透明的程序規(guī)范，牧民群眾的民主參與權(quán)力受限制。例如長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約序言中提到，鄉(xiāng)黨委、政府根據(jù)本鄉(xiāng)實(shí)際，經(jīng)2011年12月7 日會(huì)議研究修訂2005年5月8日制定《村規(guī)民約》，在本鄉(xiāng)人代會(huì)上通過(guò)之日起，鄉(xiāng)政府必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，并請(qǐng)廣大牧民群眾予以監(jiān)督?？梢哉J(rèn)為，在實(shí)際制定鄉(xiāng)規(guī)民約時(shí)并沒(méi)有廣大牧民群眾民主參與，是以鄉(xiāng)黨委、政府“兩委”組織人代會(huì)討論通過(guò)的。[13]
三、功能修復(fù)：避免村民錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)
長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約設(shè)立罰款在實(shí)際的治理有暫時(shí)抑制效用。但也由于鄉(xiāng)黨委及政府即“兩委”，高估了其功能實(shí)際，走向了另外一種極端即罰款的恣意化。也因此需要對(duì)長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容作出梳理，才能為后續(xù)的矯正建議提供糾錯(cuò)方向。從行政法治的角度，考察長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約需要進(jìn)一步通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)保障人權(quán)[14]。主要存在四個(gè)方面問(wèn)題：一是長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約科以義務(wù)規(guī)范居多，欠缺對(duì)牧民群眾的人權(quán)保護(hù)。例如，長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約總有十四章，從章標(biāo)題設(shè)定，多以“管護(hù)”、“管理”、“治理”制度為目次；[15]罰款條文[16]具有強(qiáng)制性命令的色彩濃厚；[17]長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約都沒(méi)有規(guī)定保障牧民群眾的民主權(quán)利的規(guī)定；長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、如何增加牧民群眾的收入等事項(xiàng)需要完善。二是長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約違反了國(guó)家制定法，損害了農(nóng)牧民群眾的合法權(quán)益。如第十三章桑格嘛呢的文物管理制度，第一條規(guī)定：在桑格嘛呢長(zhǎng)住的村民不允許建房、不允許買(mǎi)賣(mài)使用土地。根據(jù)規(guī)定每戶(hù)只允許占地400㎡ 的板房或活動(dòng)藏篷，不允許轉(zhuǎn)讓、擠占使用土地，不允許將土地使用權(quán)交他人使用。如有違者，對(duì)買(mǎi)賣(mài)者進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)價(jià)罰款并沒(méi)收其土地使用權(quán)，并要求學(xué)習(xí)15天。三是長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)對(duì)違反規(guī)約行為，進(jìn)行罰款處理。罰款幅度金額小到2元大到10000元。這顯然與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策的規(guī)定相反，超越了村民自治章程和鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)限范圍[18]。又如長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約第十二章社會(huì)治安綜合治理規(guī)章制度，第8條規(guī)定：對(duì)本鄉(xiāng)內(nèi)拉幫結(jié)派散步謠言，搞不利全鄉(xiāng)團(tuán)結(jié)。圍攻阻止依法執(zhí)行的公務(wù)員者，視情節(jié)輕重處以100—10000元罰款。定格10000元罰款金額設(shè)定，損害農(nóng)牧民群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。四是長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過(guò)程是缺少全體長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)牧民群眾的參與與討論、發(fā)表意見(jiàn)的決策程序。鄉(xiāng)黨委及政府“兩委”替代了全體牧民群眾民主參與的權(quán)利。這些因素的使得長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約在牧民權(quán)重人權(quán)保障中積極作用難以發(fā)揮。[19]
鄉(xiāng)村社會(huì)，除鄉(xiāng)規(guī)民約或村民自治章程外，傳統(tǒng)習(xí)慣文化在當(dāng)?shù)赜泻芨叩膬A向性。如何耦合鄉(xiāng)規(guī)民約和習(xí)慣文化是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理面臨的課題。罰款治鄉(xiāng)，這種機(jī)械的治村邏輯難以契合牧民群眾的需求。當(dāng)前，罰款治鄉(xiāng)的局限性表現(xiàn)三個(gè)方面：
（一）罰款的心理強(qiáng)制意義發(fā)揮不明顯
罰款設(shè)立的初衷是牧民群眾心理強(qiáng)制為對(duì)象。由于長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)每戶(hù)牧民家庭、財(cái)產(chǎn)、家族、人際關(guān)系的不同，罰款的心理強(qiáng)制作用也有差別，貧困牧民的心理強(qiáng)制的作用高于富裕的牧民，印證了“窮人心中法，富人手中金”[20]。牧民有時(shí)違反鄉(xiāng)規(guī)民約的行為已經(jīng)觸犯法律，通常就以罰款來(lái)實(shí)施懲戒，給了犯罪行為人支付罰款自行了罪的機(jī)會(huì)。如牧民“非法放毒、捕獵、捕殺國(guó)家保護(hù)的野生動(dòng)物”的行為，不采取“有關(guān)部門(mén)處理、移交司法機(jī)關(guān)”，而是依照行鄉(xiāng)規(guī)民約第十四章野生動(dòng)物保護(hù)管理制度進(jìn)行罰款處理，結(jié)果是盜獵國(guó)家級(jí)野生動(dòng)物的違法行為依然存在，破壞了高原生態(tài)平衡。對(duì)違法行為沒(méi)有辨識(shí)，對(duì)罰款規(guī)約存在“萬(wàn)能論”的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，使得心理強(qiáng)制也就沒(méi)意義。
（二）罰款的懲戒意義發(fā)揮不明顯
罰款執(zhí)行力松散已經(jīng)達(dá)不到所謂的懲戒意義。例如鄉(xiāng)規(guī)民約中規(guī)定了“嚴(yán)禁車(chē)輛在人行道、轉(zhuǎn)經(jīng)道行駛汽車(chē)”，這類(lèi)行為在長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)很常見(jiàn)的，之前罰款處理過(guò)一次引起牧民抵抗就不管了；另外，“采挖沙石、草皮”利潤(rùn)豐厚成為某些群體財(cái)富來(lái)源。鄉(xiāng)兩委存在著罰款處理流于形式，這些利益群體照常采挖牟利，鄉(xiāng)規(guī)民約也就成了村干部和特殊利益群體的庇護(hù)傘。長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)上述行為的罰款處理執(zhí)行疲軟時(shí)，懲戒就沒(méi)有了意義。
（三）罰款的不可測(cè)因素
罰款隱藏著不可測(cè)因素。長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)罰款設(shè)定僭越了《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的范圍。恣意的設(shè)定罰款條文，損害牧民群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益。例如某些行為設(shè)定了很高的罰款幅度，可能造成牧民群眾生活困難，滋生怨念就無(wú)法調(diào)動(dòng)村民的積極性，阻礙鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于牧民群眾與鄉(xiāng)政府關(guān)系。
總之，從心理強(qiáng)制意義、懲戒意義和不可測(cè)來(lái)分析認(rèn)為罰款規(guī)約功能是有局限性，因而，罰款不能成為治村的主要手段，要防止牧民群眾對(duì)其產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。
四、規(guī)約矯正：兼容多元有效治理
（一）堅(jiān)持治理多元化
鄉(xiāng)規(guī)民約作為村民自治的行為規(guī)范，是鄉(xiāng)黨委及政府即兩委治理鄉(xiāng)村的依據(jù)。它具有規(guī)范行為、保障村民權(quán)益、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的功能?？梢哉f(shuō)鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理有積極作用。[21]因此在鄉(xiāng)村治理中的“良法善治”，[22]意味著要以繼承原始傳統(tǒng)習(xí)慣和弘揚(yáng)現(xiàn)代法治文明為原則，避免鄉(xiāng)規(guī)民約與國(guó)家制定法沖突，[23]根據(jù)筆者訪談得知，長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)牧民群眾文化教育普遍較低，能看懂漢字的牧民群眾寥寥無(wú)幾，但有相當(dāng)大的比例能夠熟用藏文寫(xiě)一些簡(jiǎn)單句，基本能達(dá)到讀寫(xiě)能力。法律文本翻譯成藏語(yǔ)宣講法律、以純法律的糾紛解決方式去解決牧民之間矛盾，是普遍得不到牧民群眾的理解和認(rèn)同的。因此筆者認(rèn)為習(xí)慣文化在長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)村治理中具有重要的運(yùn)用價(jià)值。習(xí)慣文化雖不是法律，只要是習(xí)慣文化符合法律精神，在鄉(xiāng)村治理中卻能起到事半功倍的效果。[24]使長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中成為藏區(qū)鄉(xiāng)村治理的典范。
1.制定內(nèi)容上引入柔性條文
鄉(xiāng)規(guī)民約作為民間的一種行為規(guī)范，是鄉(xiāng)村社會(huì)治理中進(jìn)行社會(huì)控制的一種重要手段。它具有組織性和直接相關(guān)性，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理可以起到指導(dǎo)作用、預(yù)測(cè)作用、維護(hù)作用、教育作用和評(píng)價(jià)作用。除去違法行為行為移交司法機(jī)關(guān)處理外，長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約條文也需要?jiǎng)?chuàng)新，可以著重運(yùn)用以下柔性條文：
(1)教育型柔性條文設(shè)計(jì)
教育性鄉(xiāng)規(guī)民約條文設(shè)計(jì)的意義在于日常教導(dǎo)，培養(yǎng)牧民群眾良好的遵守規(guī)范意識(shí)和認(rèn)知行為后果的能力，從而遏制違反鄉(xiāng)規(guī)民約的行為。[25]在具體實(shí)踐上，對(duì)違反鄉(xiāng)規(guī)民約較輕的行為通過(guò)教育引導(dǎo)方式認(rèn)識(shí)到違反規(guī)約行為造成的影響，實(shí)現(xiàn)教育型鄉(xiāng)規(guī)民約條文的達(dá)到警示和教育內(nèi)心的作用。
(2)抑制型柔性條文設(shè)計(jì)
抑制型鄉(xiāng)規(guī)民約條文設(shè)計(jì)指導(dǎo)是牧民實(shí)施違反鄉(xiāng)規(guī)民約行為，使用聲譽(yù)約束來(lái)達(dá)到防治的目的。在藏區(qū)，一個(gè)人的聲譽(yù)是非常重要的，是一種較為嚴(yán)厲的懲戒方式，如廣播喇叭播報(bào)。具體實(shí)踐上，抑制型柔性條文設(shè)計(jì)適用于侵害村集體經(jīng)濟(jì)利益的行為。違反的牧民進(jìn)行廣播喇叭播報(bào)，規(guī)定限期糾正行為。若恢復(fù)原狀了，則通過(guò)頒證嘉獎(jiǎng)等鼓勵(lì)措施為該牧民恢復(fù)聲譽(yù)留有余地，也達(dá)到防治目的。
2.自治 、法治 、德治鄉(xiāng)村規(guī)民約中的運(yùn)用
在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)視域下，法治國(guó)家以社會(huì)自治為基礎(chǔ)，以鄉(xiāng)民自治排斥國(guó)家法和德性之治，不利于鄉(xiāng)村從“共同體性”到“社會(huì)性”的轉(zhuǎn)型。[26] 因此需要厘定三者在鄉(xiāng)村治理中的關(guān)系，防止罰款恣意、泛化，侵占自治、德治和法治的空間，對(duì)矯正鄉(xiāng)規(guī)民約有現(xiàn)實(shí)意義。
（1）鄉(xiāng)規(guī)民約與法治相銜接
隨著鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、法治的不斷發(fā)展，長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)2011版鄉(xiāng)規(guī)民約已經(jīng)與當(dāng)前政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法治環(huán)境相脫節(jié)，成為長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)目前鄉(xiāng)村治理境遇中的難題。在國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)方略中，長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約設(shè)置罰款條文，是不符合國(guó)家制定法規(guī)范。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)規(guī)民約合法性基于兩個(gè)方面考量，二者須同時(shí)具備：一是鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容要符合國(guó)家制定法；二是鄉(xiāng)規(guī)民約決策程序和實(shí)施程序要符合國(guó)家制定法。對(duì)此《憲法》(2018修正)一百零八條作了明確規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！笨h級(jí)人民政府對(duì)鄉(xiāng)黨委及政府即“兩委” 制定的鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行審查備案時(shí)，首先要其制定的鄉(xiāng)規(guī)民約，有無(wú)超越村民自自治邊界審查。其次鄉(xiāng)規(guī)民約條文逐一比對(duì)，審查是否違反國(guó)家制定法。再次要對(duì)決策程序和實(shí)施程序過(guò)程進(jìn)行審查。也只有符合規(guī)定要求才能備案，否則有權(quán)提出修改建議或撤銷(xiāo)該鄉(xiāng)規(guī)民約。[27]因此，國(guó)家制定法需要與鄉(xiāng)規(guī)民約相銜接。鄉(xiāng)“兩委”應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待鄉(xiāng)規(guī)民約的制定內(nèi)容，轉(zhuǎn)型成為符合現(xiàn)代法律精神的新型鄉(xiāng)約。受全體牧民群眾的認(rèn)同，并且使他們遵守鄉(xiāng)規(guī)民約，達(dá)到以法治鄉(xiāng)的目的。[28]
（2）鄉(xiāng)規(guī)民約與自治相銜接
《村民委員會(huì)組織法》第一條規(guī)定：“村民享有自治權(quán)，有處理自己事情的權(quán)利?！盵29]筆者建議為規(guī)范和解決村務(wù)公開(kāi)，使鄉(xiāng)干部的權(quán)利得到有效制衡。應(yīng)當(dāng)建立以下兩個(gè)制度。一是建立長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)村精英監(jiān)督委員會(huì)[30]。目前，長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)全鄉(xiāng)人口共有978戶(hù)，4100人。[31]可以考慮鄉(xiāng)內(nèi)以家庭和合社為單位，選出一名家庭代表和和合作社代表，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從家庭代表及合作社代表中按照一定比例選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)村精英監(jiān)督委員會(huì)。[32]長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)村精英監(jiān)督委員會(huì)，是從決策程序到實(shí)施階段對(duì)村務(wù)各類(lèi)事務(wù)進(jìn)行細(xì)化監(jiān)督，也是有效遏制鄉(xiāng)黨委、政府即兩委公權(quán)力干預(yù)村民自治行為，是較為可行的辦法。[33]二是利用網(wǎng)絡(luò)信息化發(fā)展，助力村民自治。從長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)信息化實(shí)踐來(lái)看，長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)農(nóng)牧民群眾幾乎人手一臺(tái)智能手機(jī)，能夠熟練使用微信程序。筆者認(rèn)為長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)黨委及政府即兩委應(yīng)當(dāng)借此開(kāi)通長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)村務(wù)公開(kāi)微信公眾號(hào)或建立微信群組，這對(duì)于完善和發(fā)展長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)村務(wù)公開(kāi)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。具體而言，“陽(yáng)光是最好的防腐劑”通過(guò)開(kāi)通微信公眾號(hào)或建立微信群組，長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)的村務(wù)公開(kāi)制度形成全鄉(xiāng)群眾參與和輿論監(jiān)督力量。微信公眾號(hào)設(shè)置匿名留言建議窗口，提供了農(nóng)牧民群眾監(jiān)督、質(zhì)疑或答疑的通道，也是很好的解決鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”害怕得罪人的問(wèn)題。建立微信群組形成該鄉(xiāng)農(nóng)牧民群眾更為自由的公共話(huà)題討論空間，有助于鄉(xiāng)黨委及政府聽(tīng)取農(nóng)牧民群眾心聲，以便為下一步做好決策工作的執(zhí)行，[34] 同時(shí)打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理技術(shù)性變革。[35]
（3）鄉(xiāng)規(guī)民約與德治相銜接
長(zhǎng)須貢瑪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)突出習(xí)慣文化和道德評(píng)價(jià)，也要著力于從傳統(tǒng)習(xí)慣文化和牧民德性層面進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，因而是德性之治。[36]2019年10月27日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》中明確提到修訂和完善鄉(xiāng)規(guī)民約，同時(shí)也要突出本鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約道德規(guī)范的特色要求。[37]以此契機(jī)，援引藏族習(xí)慣法文化，喚醒民族記憶，制定出具有“牧民認(rèn)同、文化共同、價(jià)值共通”的德治治村。例如“吃咒”習(xí)慣文化，藏語(yǔ)稱(chēng)作“那基”（康巴藏語(yǔ)音譯），是糾紛雙方在寺院、神山或活佛面先前，在宗教儀式禮畢后，起誓三寶前的習(xí)慣文化。該習(xí)慣文化能有效緩關(guān)系，通過(guò)超自然力量治理人心，有助于村民矛盾糾紛解決。我需要對(duì)藏族習(xí)慣文化持“取其精華，去其糟粕”態(tài)度，進(jìn)一步對(duì)提升習(xí)慣文化的認(rèn)知，積極組織調(diào)研民間習(xí)慣文化的搜集整理工作，并認(rèn)真梳理和總結(jié)。同時(shí)也需要甘孜州立法機(jī)關(guān)認(rèn)可當(dāng)?shù)亓?xí)慣文化，更好的發(fā)揮習(xí)慣文化的現(xiàn)代價(jià)值，豐富民族法律法規(guī)體系，使我國(guó)的法治建設(shè)更具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ)，推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。[38]
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