——以甘孜州長須貢瑪鄉為例
摘要:長須貢瑪鄉鄉規民約罰款條文的恣意風險、心理風險，甚至誘發鄉村社會沖突風險之可能，迫使地方政府必須予以回應。然而，法律、行政法規、部門規章規定的數量有限、地方法規規章的內容過于強制以及基層公權力的干預等問題，單純的以罰款治鄉手段是無法有效應對去人治化的長須貢瑪鄉治理現狀。因此，必須在自治治鄉、德治治鄉、法治治鄉等鄉村治理體系維度之外增之以柔性條文設計，形成“三治”與柔性規勸的鄉村治理體系，從而更好的應對罰款條文所內含的風險及其引發的鄉村治理挑戰。
關鍵詞:鄉規民約；罰款；鄉村治理；矯正建議
引言
長須貢瑪鄉制定的村規民約承擔的責任多達十余種。盡管如此，村委會使用罰款規約[①]的頻率明顯高于其他責任形式。單從罰款規約制度條數來看，其反映制定主體（村民會議）對“罰款”功能的贊同；申言之，即肯定“罰款”在治村環境下對村民的拘束力。
長須貢瑪鄉對“罰款”治村秉持著積極態度，也需要反思其負面效用——即罰款規約能否成為治村主要手段？費孝通教授在《鄉土中國生育制度》著作中認為鄉村社會結構是“差序格局”。[②]長須貢瑪鄉鄉規民約功能的有效發揮與鄉村社會結構密切相關。筆者認為長須貢瑪鄉單一的罰款手段不利于鄉村社會結構的穩定。穩定的鄉村社會結構是需要原始傳統習慣與現代法治文明二者相平衡。原始傳統習慣是民族內在的文化傳承、歷史傳統、生活習俗、宗教信仰等；現代法治文明則與當前國家法治發展現狀相關。只有在鄉村社會結構中尊重原始傳統習慣和弘揚現代法治文明的兩種價值并存，才有助于實現鄉村社會的源頭治理、穩定和發展鄉村經濟。因此只適用一種治村規制的手段是難以應對日常治理的需求，需要定制一套符合現代法治精神、適應地域文化習慣，以包含自治、法治、德治為內容的新時期村規民約制度。
本文以長須貢瑪鄉村規民約設定罰款規約泛化運用展開討論。首先，文本比較分析，對該鄉新舊村規明約罰款規約的條數進行比較，嘗試尋找罰款規約泛化運用的邏輯內涵。其次，對該鄉罰款規約治村的實際效果評析，發現罰款規約對村民的心理強制意義、懲戒意義不明顯以及蘊藏不可測因素帶來的負面效應，從而揭示罰款規約實際治村邏輯功能的局限性，并提出具體的矯正建議。
一、文本比較：罰款規約泛化運用
長須貢瑪鄉在2011年制定了新版鄉規民約[③]，也一直沿用到了至今。筆者對2011年版鄉規民約條文梳理時發現了四個現象，引起筆者對罰款治村邏輯的思考。一是在罰款金額設定前都會使用“處以”、“處罰”、“勒令”等強制性術語進行表述。二是罰款的幅度小到2元達到10000元。三是單從罰款的條數占總條數58.3%[④]，這還排除了其他違背國家制定法責任承擔形式。四是以牧民群眾的義務規范為主導，沒有規定牧民群眾的民主權利。五制定的領域僭越了村民組織法規定的范圍。
長須貢瑪鄉鄉規民約是有懲戒的效果的。偏遠地區的牧民群眾卻誤認為鄉規民約是“法律”，產生必須要遵守的誤解。
（一）罰款成為長須貢瑪鄉唯一的治村手段
從長須貢瑪鄉鄉規民約條文設計來看，只要是出現任何一種違反規約的行為，都設定了相應的罰款處理的金額幅度。也可看出，該鄉鄉規民約設定罰款成為了治鄉的唯一選擇。具體而言，無論是傳統意義上的打架斗毆、偷剪牛尾、小偷小摸或者擾亂村集體經濟利益，以及現代農村經濟發展產生的門前責任承包、非法采挖砂石、草皮，違反計劃生育的規定行為（如長須貢瑪鄉規定第十二章第三條規定，對打架斗毆者，視情節給予嚴厲處罰。對出手第一拳者處罰50元，對抽出“打狗棒者”包括石頭木棒等處罰100元。對抽刀者處罰300元，造成嚴重后果的交公安機關處理。在集會和普公寺舉行佛事活動期間有上述行為，予以加倍處罰，特別是僧尼如有上述行為者，予以三倍處罰。第五條規定，對偷剪頭牛尾巴，一經發現，以條牛尾巴賠償一頭牛，并對舉報人獎勵300元。第十一章第一條規定實行門前責任承包如有違反應罰500元并進行15天學習，情節嚴重并不執行者將其趕出阿日扎鄉。第十章第一條，不準采挖沙石、草皮，違者視其破壞程度處罰50元-5000元。第七章對藥具發放不到位而違反計劃生育的，在證據確鑿的情況下，村級藥具員承擔處罰金額的30％。），都是以罰款的作為“懲戒”手段，忽略了柔性勸規的過程。
（二）罰款幅度金額在運行村規民約罰款規約時與牧民產生不平衡因素的根源。
從筆者走訪情況來看，長須貢瑪鄉鄉規民約設定的罰款金額幅度空間也暗涵鄉村社會結構的復雜性特性，在罰款處理結果上存在對內和對外兩種態度。例如對同一個偷剪牛尾巴的罰款，處罰的金額存有差別。相同點在于都是高于牛尾巴買賣市場價格幾倍以上進行罰款。不同之點在于跟執行主體關系好壞程度考慮罰款價格。長須貢瑪鄉是典型的牧業區，共有牲畜19571頭（只、匹），主要以牛羊馬及孳息，采挖蟲草等藥材為生活來源。[⑤]以偷剪牛尾巴為例：一經發現，一條牛尾賠償一頭牛，并對舉報人獎勵300元。但對外鄉偷剪者，按被盜方與盜方協商定價進行賠償。這顯然對于本鄉牧民來說，心里覺得不公平和不服氣的。
（三） 亂罰現象仍然存在
長須貢瑪鄉鄉規民約據今已有八年的時間，我們需要了解現在是否依然“沿襲”罰款治鄉邏輯。筆者訪談了牧民巴某，提到了兩個小案例說明罰款在繼續：
[訪談案例一]2018年6月份，長須貢瑪鄉村民才某舉報了扎某偷牛，實際情況是牛跑到扎某院子吃草，打電話問扎某有沒看見我家的牛，扎某說沒有看見。當晚才某沒有找到牛。第二天挨家挨戶找牛發現自家的牛在扎某家，隨即向鄉政府舉報。鄉政府帶領班子成員對扎某責令要求退還牛，不問緣按照鄉規民約進行了罰款2000元處理[⑥]。
[訪談案例二]長須貢瑪鄉牧民多某家中沒有年輕勞動力，沒有按照鄉鎮府安排在11月10 后搬遷至冬季牧場，鄉黨委計算了搬遷延遲了10天左右。按鄉規民約的規定：每天按10元/馬、5元/牛、2元/羊進行處罰，引發了沖突。
二、原因捋清：價值與因素的考量
（一）鄉規民約中罰款的由來
其一，本鄉村民集體意愿的結果。長須貢瑪鄉鄉規民約是全鄉農牧民群眾意愿的體現，為切實的維護村集體經濟利益，有必要采取適當的懲罰措施來保證鄉規民約的執行力。鄉規民約中的罰款處理手段并不是依據國家制定法的授權行為，而是長須貢瑪鄉全體牧民群眾通過鄉規民約的授權。[⑦]通過科以罰款產生悔意，來糾正違反規約行為，這是罰款的特殊效用。
其二，藏族習慣文化的延續。吐蕃時期也存在死刑制度，是賠付生命為代價來消解矛盾的。自公元七世紀印度佛教傳入吐蕃后，影響了贊普的統治思想從而產生了“賠血價”制度。用人道和文明的方式消解矛盾，蘊藏“殺人者贖”的法制理念[⑧]。審視長須貢瑪鄉鄉規民約內容雖然與當時部落時期的習慣文化本質上完全不同，但也似乎存在著“賠血價”與“罰款”之間某種聯系。所以長須貢瑪鄉鄉規民約中維護鄉村社會治安使用的處罰方式，是以剝奪牧民的財產權益。[⑨]筆者認為是受到藏族傳統習慣文化影響。例如，在長須貢瑪鄉鄉規民約中的“罰款”、“賠償”的用語，與習慣文化中“賠償多少錢”“給多少錢”語境是相同的。
（二）法律寬泛規定和公權力介入為鄉規民約設定罰款留有空間
其一，法律、行政法規、部門規章總體上對鄉村社會各方面進行了規定，制定的數量雖然不多，但很多是部門規章層級較低的規范性法律文件，從條文內容來看較為寬泛和原則。[⑩]也因此鄉黨委及政府即“兩委”制定鄉規民約，隱性規避法律、法規、部門規章留有“自治”空間。
其二，地方法規規章有關鄉規民約的規定內容過于強制性，對鄉規民約中存在有違反憲法、法律及國家政策的內容（罰款），應當以柔性勸規的方式積極的引導，上級行政機關未能及時提供修改建議。[11]
其三，鄉政府作為基層國家行政機關，鄉黨委及政府利用國家行政權力干擾鄉規民約的實施的現象。例如有些地方出現，沒有經過村民會的討論表決就直接制定出鄉規民約，鄉村治理實行“假自治，強干預”。[12]
(三)罰款設定額外因素：缺乏牧民群眾參與
鄉規民約制定過程是缺乏公開透明的程序規范，牧民群眾的民主參與權力受限制。例如長須貢瑪鄉鄉規民約序言中提到，鄉黨委、政府根據本鄉實際，經2011年12月7 日會議研究修訂2005年5月8日制定《村規民約》，在本鄉人代會上通過之日起，鄉政府必須嚴格遵照執行，并請廣大牧民群眾予以監督。可以認為，在實際制定鄉規民約時并沒有廣大牧民群眾民主參與，是以鄉黨委、政府“兩委”組織人代會討論通過的。[13]
三、功能修復：避免村民錯誤認識
長須貢瑪鄉鄉規民約設立罰款在實際的治理有暫時抑制效用。但也由于鄉黨委及政府即“兩委”，高估了其功能實際，走向了另外一種極端即罰款的恣意化。也因此需要對長須貢瑪鄉鄉規民約內容作出梳理，才能為后續的矯正建議提供糾錯方向。從行政法治的角度，考察長須貢瑪鄉鄉規民約需要進一步通過鄉規民約來保障人權[14]。主要存在四個方面問題：一是長須貢瑪鄉鄉規民約科以義務規范居多，欠缺對牧民群眾的人權保護。例如，長須貢瑪鄉鄉規民約總有十四章，從章標題設定，多以“管護”、“管理”、“治理”制度為目次；[15]罰款條文[16]具有強制性命令的色彩濃厚；[17]長須貢瑪鄉鄉規民約都沒有規定保障牧民群眾的民主權利的規定；長須貢瑪鄉如何促進經濟發展、如何增加牧民群眾的收入等事項需要完善。二是長須貢瑪鄉鄉規民約違反了國家制定法，損害了農牧民群眾的合法權益。如第十三章桑格嘛呢的文物管理制度，第一條規定：在桑格嘛呢長住的村民不允許建房、不允許買賣使用土地。根據規定每戶只允許占地400㎡ 的板房或活動藏篷，不允許轉讓、擠占使用土地，不允許將土地使用權交他人使用。如有違者，對買賣者進行買賣價罰款并沒收其土地使用權，并要求學習15天。三是長須貢瑪鄉對違反規約行為，進行罰款處理。罰款幅度金額小到2元大到10000元。這顯然與憲法、法律、法規和國家政策的規定相反，超越了村民自治章程和鄉規民約的權限范圍[18]。又如長須貢瑪鄉鄉規民約第十二章社會治安綜合治理規章制度，第8條規定：對本鄉內拉幫結派散步謠言，搞不利全鄉團結。圍攻阻止依法執行的公務員者，視情節輕重處以100—10000元罰款。定格10000元罰款金額設定，損害農牧民群眾的財產權益。四是長須貢瑪鄉鄉規民約的制定過程是缺少全體長須貢瑪鄉牧民群眾的參與與討論、發表意見的決策程序。鄉黨委及政府“兩委”替代了全體牧民群眾民主參與的權利。這些因素的使得長須貢瑪鄉鄉規民約在牧民權重人權保障中積極作用難以發揮。[19]
鄉村社會，除鄉規民約或村民自治章程外，傳統習慣文化在當地有很高的傾向性。如何耦合鄉規民約和習慣文化是新時代鄉村治理面臨的課題。罰款治鄉，這種機械的治村邏輯難以契合牧民群眾的需求。當前，罰款治鄉的局限性表現三個方面：
（一）罰款的心理強制意義發揮不明顯
罰款設立的初衷是牧民群眾心理強制為對象。由于長須貢瑪鄉每戶牧民家庭、財產、家族、人際關系的不同，罰款的心理強制作用也有差別，貧困牧民的心理強制的作用高于富裕的牧民，印證了“窮人心中法，富人手中金”[20]。牧民有時違反鄉規民約的行為已經觸犯法律，通常就以罰款來實施懲戒，給了犯罪行為人支付罰款自行了罪的機會。如牧民“非法放毒、捕獵、捕殺國家保護的野生動物”的行為，不采取“有關部門處理、移交司法機關”，而是依照行鄉規民約第十四章野生動物保護管理制度進行罰款處理，結果是盜獵國家級野生動物的違法行為依然存在，破壞了高原生態平衡。對違法行為沒有辨識，對罰款規約存在“萬能論”的認識錯誤，使得心理強制也就沒意義。
（二）罰款的懲戒意義發揮不明顯
罰款執行力松散已經達不到所謂的懲戒意義。例如鄉規民約中規定了“嚴禁車輛在人行道、轉經道行駛汽車”，這類行為在長須貢瑪鄉很常見的，之前罰款處理過一次引起牧民抵抗就不管了；另外，“采挖沙石、草皮”利潤豐厚成為某些群體財富來源。鄉兩委存在著罰款處理流于形式，這些利益群體照常采挖牟利，鄉規民約也就成了村干部和特殊利益群體的庇護傘。長須貢瑪鄉鄉規民約對上述行為的罰款處理執行疲軟時，懲戒就沒有了意義。
（三）罰款的不可測因素
罰款隱藏著不可測因素。長須貢瑪鄉罰款設定僭越了《村民委員會組織法》規定的范圍。恣意的設定罰款條文，損害牧民群眾財產權益。例如某些行為設定了很高的罰款幅度，可能造成牧民群眾生活困難，滋生怨念就無法調動村民的積極性，阻礙鄉村經濟發展，也不利于牧民群眾與鄉政府關系。
總之，從心理強制意義、懲戒意義和不可測來分析認為罰款規約功能是有局限性，因而，罰款不能成為治村的主要手段，要防止牧民群眾對其產生錯誤認識。
四、規約矯正：兼容多元有效治理
（一）堅持治理多元化
鄉規民約作為村民自治的行為規范，是鄉黨委及政府即兩委治理鄉村的依據。它具有規范行為、保障村民權益、維護鄉村社會穩定的功能。可以說鄉規民約對鄉村社會治理有積極作用。[21]因此在鄉村治理中的“良法善治”，[22]意味著要以繼承原始傳統習慣和弘揚現代法治文明為原則，避免鄉規民約與國家制定法沖突，[23]根據筆者訪談得知，長須貢瑪鄉牧民群眾文化教育普遍較低，能看懂漢字的牧民群眾寥寥無幾，但有相當大的比例能夠熟用藏文寫一些簡單句，基本能達到讀寫能力。法律文本翻譯成藏語宣講法律、以純法律的糾紛解決方式去解決牧民之間矛盾，是普遍得不到牧民群眾的理解和認同的。因此筆者認為習慣文化在長須貢瑪鄉鄉村治理中具有重要的運用價值。習慣文化雖不是法律，只要是習慣文化符合法律精神，在鄉村治理中卻能起到事半功倍的效果。[24]使長須貢瑪鄉鄉規民約在全面推進依法治國的進程中成為藏區鄉村治理的典范。
1.制定內容上引入柔性條文
鄉規民約作為民間的一種行為規范，是鄉村社會治理中進行社會控制的一種重要手段。它具有組織性和直接相關性，對鄉村社會治理可以起到指導作用、預測作用、維護作用、教育作用和評價作用。除去違法行為行為移交司法機關處理外，長須貢瑪鄉鄉規民約條文也需要創新，可以著重運用以下柔性條文：
(1)教育型柔性條文設計
教育性鄉規民約條文設計的意義在于日常教導，培養牧民群眾良好的遵守規范意識和認知行為后果的能力，從而遏制違反鄉規民約的行為。[25]在具體實踐上，對違反鄉規民約較輕的行為通過教育引導方式認識到違反規約行為造成的影響，實現教育型鄉規民約條文的達到警示和教育內心的作用。
(2)抑制型柔性條文設計
抑制型鄉規民約條文設計指導是牧民實施違反鄉規民約行為，使用聲譽約束來達到防治的目的。在藏區，一個人的聲譽是非常重要的，是一種較為嚴厲的懲戒方式，如廣播喇叭播報。具體實踐上，抑制型柔性條文設計適用于侵害村集體經濟利益的行為。違反的牧民進行廣播喇叭播報，規定限期糾正行為。若恢復原狀了，則通過頒證嘉獎等鼓勵措施為該牧民恢復聲譽留有余地，也達到防治目的。
2.自治 、法治 、德治鄉村規民約中的運用
在國家治理體系和治理能力現代化總目標視域下，法治國家以社會自治為基礎，以鄉民自治排斥國家法和德性之治，不利于鄉村從“共同體性”到“社會性”的轉型。[26] 因此需要厘定三者在鄉村治理中的關系，防止罰款恣意、泛化，侵占自治、德治和法治的空間，對矯正鄉規民約有現實意義。
（1）鄉規民約與法治相銜接
隨著鄉村政治、經濟、法治的不斷發展，長須貢瑪鄉2011版鄉規民約已經與當前政治環境、經濟環境、法治環境相脫節，成為長須貢瑪鄉目前鄉村治理境遇中的難題。在國家全面推進依法治國方略中，長須貢瑪鄉鄉規民約設置罰款條文，是不符合國家制定法規范。也就是說，鄉規民約合法性基于兩個方面考量，二者須同時具備：一是鄉規民約內容要符合國家制定法；二是鄉規民約決策程序和實施程序要符合國家制定法。對此《憲法》(2018修正)一百零八條作了明確規定：“縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。”縣級人民政府對鄉黨委及政府即“兩委” 制定的鄉規民約進行審查備案時，首先要其制定的鄉規民約，有無超越村民自自治邊界審查。其次鄉規民約條文逐一比對，審查是否違反國家制定法。再次要對決策程序和實施程序過程進行審查。也只有符合規定要求才能備案，否則有權提出修改建議或撤銷該鄉規民約。[27]因此，國家制定法需要與鄉規民約相銜接。鄉“兩委”應當認真對待鄉規民約的制定內容，轉型成為符合現代法律精神的新型鄉約。受全體牧民群眾的認同，并且使他們遵守鄉規民約，達到以法治鄉的目的。[28]
（2）鄉規民約與自治相銜接
《村民委員會組織法》第一條規定：“村民享有自治權，有處理自己事情的權利。”[29]筆者建議為規范和解決村務公開，使鄉干部的權利得到有效制衡。應當建立以下兩個制度。一是建立長須貢瑪鄉鄉村精英監督委員會[30]。目前，長須貢瑪鄉全鄉人口共有978戶，4100人。[31]可以考慮鄉內以家庭和合社為單位，選出一名家庭代表和和合作社代表，在此基礎上，進一步從家庭代表及合作社代表中按照一定比例選舉產生鄉村精英監督委員會。[32]長須貢瑪鄉鄉村精英監督委員會，是從決策程序到實施階段對村務各類事務進行細化監督，也是有效遏制鄉黨委、政府即兩委公權力干預村民自治行為，是較為可行的辦法。[33]二是利用網絡信息化發展，助力村民自治。從長須貢瑪鄉網絡信息化實踐來看，長須貢瑪鄉農牧民群眾幾乎人手一臺智能手機，能夠熟練使用微信程序。筆者認為長須貢瑪鄉鄉黨委及政府即兩委應當借此開通長須貢瑪鄉村務公開微信公眾號或建立微信群組，這對于完善和發展長須貢瑪鄉村務公開具有重大的現實意義。具體而言，“陽光是最好的防腐劑”通過開通微信公眾號或建立微信群組，長須貢瑪鄉的村務公開制度形成全鄉群眾參與和輿論監督力量。微信公眾號設置匿名留言建議窗口，提供了農牧民群眾監督、質疑或答疑的通道，也是很好的解決鄉村“熟人社會”害怕得罪人的問題。建立微信群組形成該鄉農牧民群眾更為自由的公共話題討論空間，有助于鄉黨委及政府聽取農牧民群眾心聲，以便為下一步做好決策工作的執行，[34] 同時打破了傳統鄉村治理模式，實現鄉村治理技術性變革。[35]
（3）鄉規民約與德治相銜接
長須貢瑪鄉鄉規民約應當突出習慣文化和道德評價，也要著力于從傳統習慣文化和牧民德性層面進行鄉村治理，因而是德性之治。[36]2019年10月27日中共中央、國務院印發了《新時代公民道德建設實施綱要》中明確提到修訂和完善鄉規民約，同時也要突出本鄉鄉規民約道德規范的特色要求。[37]以此契機，援引藏族習慣法文化，喚醒民族記憶，制定出具有“牧民認同、文化共同、價值共通”的德治治村。例如“吃咒”習慣文化，藏語稱作“那基”（康巴藏語音譯），是糾紛雙方在寺院、神山或活佛面先前，在宗教儀式禮畢后，起誓三寶前的習慣文化。該習慣文化能有效緩關系，通過超自然力量治理人心，有助于村民矛盾糾紛解決。我需要對藏族習慣文化持“取其精華，去其糟粕”態度，進一步對提升習慣文化的認知，積極組織調研民間習慣文化的搜集整理工作，并認真梳理和總結。同時也需要甘孜州立法機關認可當地習慣文化，更好的發揮習慣文化的現代價值，豐富民族法律法規體系，使我國的法治建設更具有堅實的社會基礎和文化基礎和法治基礎，推動民族地區經濟社會發展。[38]
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