“村霸”現(xiàn)象在中國(guó)有多大范圍的存在呢？就我個(gè)人的調(diào)研來(lái)看，有“村霸”的村莊中，貧窮的、中等的、富裕的都有，但大多數(shù)還是利益比較集中的地區(qū)，如村莊內(nèi)部富含自然資源（礦產(chǎn)、森林等），或者是靠近城市的城郊村，存在比較大的征地拆遷利益。換言之，“村霸”現(xiàn)象的出現(xiàn)，往往有其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、利益基礎(chǔ)。
這些“村霸”有不同的特征。華南一些宗族結(jié)構(gòu)保留相對(duì)完整、家族觀念比較強(qiáng)的地區(qū)，“村霸”多少會(huì)和強(qiáng)勢(shì)的宗族有關(guān)；北方一些地區(qū)，和兄弟多少、家庭勢(shì)力有關(guān)；中部靠近長(zhǎng)江流域的地區(qū)，由于村莊比較原子化，也存在一些主要依靠個(gè)人“氣勢(shì)”的村霸，比如身材魁梧、犯過(guò)罪、坐過(guò)牢等共同特點(diǎn)。
當(dāng)然，“村霸”不一定都是惡霸、地痞流氓，“霸凌”“權(quán)力壓迫”也是另一種形式的“霸”。
我們知道，中央此次掃黑除惡，非常強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是要深挖、清除其背后的“保護(hù)傘”。“村霸”背后當(dāng)然也有。
比如，一些“村霸”本身就是權(quán)力擁有者，如當(dāng)?shù)氐拇逯?shū)或村主任，他們?cè)诜欠ㄇ终脊怖娴耐瑫r(shí)，還向更高一級(jí)的官員輸送利益尋求保護(hù)，那些貪圖“利益”的官員自然也就樂(lè)意充當(dāng)“保護(hù)傘”。
也有“村霸”和權(quán)力擁有者有一定利益關(guān)系，比如親戚關(guān)系、血緣關(guān)系；又或者權(quán)力者需要通過(guò)這些勢(shì)力達(dá)到一定目的——比如基層選舉時(shí)，候選人要依靠“村霸”來(lái)確保自己當(dāng)選，或需要這些人幫忙完成征地拆遷工作等，事實(shí)上和權(quán)力擁有者形成某種“共謀關(guān)系”。
當(dāng)然，也有的“村霸”就是地痞流氓，沒(méi)有什么大的“保護(hù)傘”，但誰(shuí)也不怕。這些“刺頭”，基層的管理者可能也不愿意理睬，放任不管，不去招惹；但這種不管不治，則成了另一種“保護(hù)傘”。
以“村霸”為代表的基層治理困境有深刻的結(jié)構(gòu)性原因。
回顧歷史我們可以發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放、分田到戶(hù)之后，上世紀(jì)八九十年代的村莊治理工作，主要有兩件“大事”：收農(nóng)業(yè)稅和計(jì)劃生育。這兩件事都不容易，尤其是計(jì)劃生育，在南方一些宗族勢(shì)力強(qiáng)大的地區(qū)很難開(kāi)展，經(jīng)常遭到反抗，有時(shí)候村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)里就會(huì)默許甚至借助村中比較強(qiáng)勢(shì)的人，以完成任務(wù)。
2003年后農(nóng)業(yè)稅取消，計(jì)生工作也慢慢軟化、開(kāi)放，村干部的分內(nèi)之事少了很多。但之后的另一個(gè)趨勢(shì)是征地拆遷興起，很多城郊村利益變得很大。這件事當(dāng)然也不好做。同樣的邏輯，管理者不容易搞定的事情，一些灰色甚至黑色的勢(shì)力就崛起了。比如拆遷公司，就混進(jìn)了很多這樣的勢(shì)力。坦白講，這股風(fēng)氣到現(xiàn)在也沒(méi)有完全根除。
但我們很容易看到，這種表面“秩序”的維持，其背后并不意味著良性秩序的出現(xiàn)，反而侵蝕了基層的合法秩序和執(zhí)政基礎(chǔ)，因此中央必須痛下殺手。
那么，為什么面臨治理問(wèn)題，合法的力量反而無(wú)法觸及呢？
這就涉及另一個(gè)層面的問(wèn)題：基層法治力量尤其是警力布局的嚴(yán)重不足。我們知道，傳統(tǒng)的中國(guó)鄉(xiāng)村依靠一些鄉(xiāng)土規(guī)范來(lái)管理，但隨著基層原子化，鄉(xiāng)土結(jié)構(gòu)能起的作用式微，即使村子里有混混、惡霸出現(xiàn)，曾經(jīng)有威望、管事兒的老人也不管或管不了了。與此同時(shí)，合法的暴力體系（如警察），也沒(méi)有足夠的力量介入，難以及時(shí)有效地滲入農(nóng)村進(jìn)行管控。
很多地方一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個(gè)派出所，但管轄區(qū)里的人口可能有五六萬(wàn)甚至十多萬(wàn)，而且派出所中有正式編制的都不到5個(gè)人。鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)又不像城市緊湊，人口分布非常廣，有時(shí)候一個(gè)山頭就住幾戶(hù)人家，日常出警怎么覆蓋得到？跟其他國(guó)家相比，我們?nèi)司恼?guī)警力本來(lái)就相當(dāng)少。因此，法律的力量、合法的暴力不足，也是黑惡勢(shì)力趁機(jī)興起的一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因。
但說(shuō)到底，無(wú)論是治理能力的弱化，還是基層法治力量的缺乏，其背后的深層次原因都是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。社會(huì)結(jié)構(gòu)在趨于松散、原子化、趨利化的同時(shí)，地方自我規(guī)范的能力并沒(méi)有跟上。在傳統(tǒng)良性約束力量缺乏的條件下，向“權(quán)錢(qián)”看齊就成了通行規(guī)則，一旦有利益出現(xiàn)，就很容易出現(xiàn)搶奪。這也就是為何會(huì)出現(xiàn)“村霸”，以及“村霸”尋找保護(hù)傘的邏輯。
“村霸”不一定是每個(gè)村莊都存在的具體現(xiàn)象，其背后折射出的問(wèn)題卻耐人尋味：基層治理到底為何面臨困境、為何失效？為何基層政權(quán)建設(shè)不夠完善？
從學(xué)理上看，基層政權(quán)建設(shè)包含兩個(gè)方面：一是基本社區(qū)（農(nóng)村或城市）實(shí)現(xiàn)自我管理，也就是真正實(shí)現(xiàn)基層民主；二是需要一個(gè)高效、廉潔、有力的官僚行政體系。前者可以保證民眾參與和監(jiān)督公共事務(wù)的執(zhí)行，然后與后者相結(jié)合，才能構(gòu)成比較成熟的，既體現(xiàn)在地聲音和利益訴求，又可以上下貫通的成熟基層政權(quán)體系。
拿這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，現(xiàn)存的基層民主顯然是不能令人滿(mǎn)意的。我們看到許多地方的基層選舉在走過(guò)場(chǎng)，要么是大家漠不關(guān)心，要么是資源被強(qiáng)勢(shì)勢(shì)力甚至黑惡勢(shì)力壟斷，選誰(shuí)不選誰(shuí)，人民做不了主。
還有一些村，少數(shù)鄉(xiāng)村新富走上政治前臺(tái)，憑借較強(qiáng)的致富能力影響選民的投票意向，甚至以承諾和捐贈(zèng)的形式贏得多數(shù)選民的支持而當(dāng)選，形成令人警惕的“富人治村”現(xiàn)象，“基層民主”變成了“基層選主”——普通村民只需要選一個(gè)主人，而無(wú)法進(jìn)入基層治理，形成基層村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)固化。
某種意義上看，“富人治村”跟“惡人治村”的邏輯是相似的。富人可以用金錢(qián)手段來(lái)代替一些強(qiáng)制手段，甚至可能富人以前是惡人，但現(xiàn)在不需要暴力手段了，可以用金錢(qián)收買(mǎi)了。這種現(xiàn)象之所以值得警惕，是因?yàn)槠浔憩F(xiàn)出一種基層局部失控狀態(tài)。我們的基層黨組織不能只吸引能賺錢(qián)的人、強(qiáng)勢(shì)的人讓他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上“帶后富”，因?yàn)閷?shí)際上根本帶不起來(lái)，基層黨員的政治性反而被過(guò)度的經(jīng)濟(jì)性稀釋掉了。
因此，今天我們面臨的基層治理難題，其實(shí)是非常深刻的一道考題：如何在平衡中央與地方（涉及財(cái)權(quán)、事權(quán)等）的前提下，一方面讓自上而下的資源（扶貧、農(nóng)業(yè)、社會(huì)服務(wù)等）、權(quán)力意志滲透下來(lái)，另一方面又真正解決地方的痛點(diǎn)和需求？
如果這道問(wèn)題沒(méi)有有效的解答方案，自上而下的資源、權(quán)力意志難以有效滲透到村莊一層，這時(shí)候基層就會(huì)留下權(quán)力真空，“強(qiáng)勢(shì)群體”，非法、灰色的力量可能就會(huì)產(chǎn)生，用以解決基層內(nèi)生的不確定乃至不穩(wěn)定因素，維持某種表面秩序。
事實(shí)上，這種權(quán)力和治理的真空，不僅僅會(huì)造成惡霸的問(wèn)題，群眾身邊的“微腐敗”、資源使用的無(wú)效性和浪費(fèi)等也都與此緊密相關(guān)。因此，“村霸”問(wèn)題雖小，映照出的卻是國(guó)家治理體系與基層民主銜接失衡的大問(wèn)題。
那么，為什么會(huì)有權(quán)力真空？其中一個(gè)重要原因就是基層黨組織渙散。
建國(guó)以后的相當(dāng)一段時(shí)間里，黨員在村里發(fā)揮著相當(dāng)大的作用，但1980年代以來(lái)，不少基層尤其是村級(jí)黨組織，都已如中央所言，“軟”“散”“亂”，失去了生命力。
在此背景下，基層黨員的自我認(rèn)同感弱化，相應(yīng)地，群眾對(duì)基層黨員的認(rèn)同也弱化了。以前是“有困難找黨員”，現(xiàn)在反而不信任他們了。這就提醒我們，必須反思基層黨建工作開(kāi)展的實(shí)效性問(wèn)題。在過(guò)去的調(diào)研中我發(fā)現(xiàn)，一些基層黨建工作花了錢(qián)、做了宣傳，但其實(shí)是在“空轉(zhuǎn)”；看上去很紅火，進(jìn)村下鄉(xiāng)，好像跟群眾在一起，但只是形式上“在場(chǎng)”。
事實(shí)上，如果真正要治理地方基層的村霸、黑惡勢(shì)力，黨最值得信賴(lài)也最應(yīng)該仰賴(lài)的，首先就是基層的黨組織。黨組織運(yùn)轉(zhuǎn)得好，其優(yōu)勢(shì)自不必說(shuō)，基層黨員可以參加選舉成為村干部，從最草根、最基層的視角去收集民意、了解民情；利用各級(jí)黨組織的垂直條線(xiàn)，上級(jí)、中央可以收到傳導(dǎo)上來(lái)的民意，從而利用這個(gè)組織體系了解地方、社區(qū)，基層民主才能和行政體系形成良性銜接。
因此，如何把我們這么多年積累下來(lái)的黨組織的制度優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，在基層真正盤(pán)活，是關(guān)鍵的一道問(wèn)題。
作者系華南理工大學(xué)公共政策研究院副研究員
來(lái)源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2018年1期 （此為原稿，與書(shū)刊有出入）
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