最近，山東省在疫情期間強(qiáng)拆農(nóng)民房子，致使村民無(wú)家可歸、無(wú)房可住的事件引起關(guān)注。
其實(shí)，山東合村并居沒(méi)必要拆農(nóng)民房子，而強(qiáng)拆農(nóng)民房子“逼民上樓”更是要不得。
事實(shí)上，近十余年來(lái)，幾乎各省都在推動(dòng)合村并居、農(nóng)民集中居住，其中不乏山東強(qiáng)拆民房“逼民上樓”的事件。地方政府為何熱衷推動(dòng)農(nóng)民集中上樓甚至“逼民上樓”呢？
1、農(nóng)民上樓與增減掛鉤
在農(nóng)業(yè)地區(qū)，政府財(cái)政資源極為有限，政府推動(dòng)農(nóng)民集中上樓的核心動(dòng)力來(lái)自于行政和經(jīng)濟(jì)雙重壓力。
農(nóng)民集中上樓之后，政府將原來(lái)的村莊拆遷復(fù)墾為耕地，可以通過(guò)“增減掛鉤政策”兌換為城市建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)而上市交易獲得財(cái)政收入。一般情況下，通過(guò)增減掛鉤政策調(diào)換出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)，只能在省內(nèi)流動(dòng)、交易。
為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)工作和區(qū)域發(fā)展平衡，國(guó)務(wù)院2018年制定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)整的政策，允許“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用。在具體實(shí)踐中，通常是東西協(xié)作扶貧省份之間進(jìn)行指標(biāo)交易。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策意在通過(guò)控制建設(shè)用地總量，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地、節(jié)約資源的目標(biāo)。
“逼民上樓”要不得
四川瀘州敘永縣水尾鎮(zhèn)西溪村旅游扶貧示范項(xiàng)目（來(lái)源敘永縣宣傳部）
從政策目標(biāo)看，農(nóng)民集中上樓既可以節(jié)約用地，又能緩解城市建設(shè)用地緊缺，還能改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，是件好事。
2、皆大歡喜和極度不適
筆者的朋友是山東濟(jì)寧汶上縣某鎮(zhèn)村民，他所在村莊2007年下半年就和隔壁村集中居住到一個(gè)新社區(qū)里。新社區(qū)距離舊村很近，不影響農(nóng)民耕種田地。每家每戶(hù)都是2層小洋樓，村里的公共設(shè)施如路燈、廣場(chǎng)也一應(yīng)俱全，村民居住環(huán)境大為提升，這種集中居住方式大受農(nóng)民歡迎。該村因生活環(huán)境優(yōu)越，男孩子找媳婦都比別村更容易，而本村的一些姑娘甚至不愿意嫁到外村，這充分說(shuō)明農(nóng)民對(duì)優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境的渴盼和珍惜。
“逼民上樓”要不得
這個(gè)社區(qū)能建成農(nóng)民滿意的新社區(qū)，主要得益于原村莊地下發(fā)現(xiàn)了煤炭，有可預(yù)見(jiàn)的利益保障，負(fù)責(zé)煤炭開(kāi)采的企業(yè)愿意在新社區(qū)建設(shè)中投入資源，尊重農(nóng)民的生活方式。
現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)村莊地下沒(méi)有資源可供發(fā)掘。政府在推動(dòng)農(nóng)民集中居住時(shí)，為了騰出更多建設(shè)用地指標(biāo)，往往建設(shè)高層樓房。農(nóng)民從寬敞的農(nóng)家小院搬進(jìn)局促的單元房，不但改變了原有生活方式，而且因?yàn)榫幼〉睾娃r(nóng)田之間距離變遠(yuǎn)，提升了生活成本、增加了耕作難度。
有村民說(shuō)，搬進(jìn)樓房之后，動(dòng)一動(dòng)都要錢(qián)，做飯從燒火變成用天然氣，每次上廁所都要花費(fèi)五分錢(qián)沖水。更為不便的是，上樓之后的農(nóng)民仍然是農(nóng)民，樓房雖然是現(xiàn)代化的，但耕作農(nóng)具搬上樓不方便，家庭養(yǎng)殖也沒(méi)地方展開(kāi)。
據(jù)山東聊城某村返鄉(xiāng)大學(xué)生調(diào)研，相當(dāng)一部分村民慶幸自家沒(méi)有搬到鎮(zhèn)上集中居住。第一，搬進(jìn)鎮(zhèn)上集中居住點(diǎn)需要花費(fèi)10多萬(wàn)元補(bǔ)差價(jià)、裝修，平白多出了支出；第二，無(wú)論是搬到鎮(zhèn)上還是到縣城居住，農(nóng)民耕種田地、參與村莊公共事務(wù)（例如紅白喜事）都不得不回村，來(lái)回奔波實(shí)在辛苦；第三，上樓的農(nóng)戶(hù)因農(nóng)田機(jī)械無(wú)地方放置只能變賣(mài)，農(nóng)耕季節(jié)再依賴(lài)市場(chǎng)服務(wù)，不但生產(chǎn)成本增加，且農(nóng)忙時(shí)常一具難求。
最讓農(nóng)民無(wú)法接受的是，因居住空間限制，收獲的農(nóng)作物無(wú)論貴賤都得及時(shí)銷(xiāo)售，農(nóng)民的市場(chǎng)地位更加弱勢(shì)。原本是為改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的集中居住，結(jié)果增加了農(nóng)民生產(chǎn)生活的成本和難度。
推土機(jī)開(kāi)進(jìn)村里
3、集中居住政策執(zhí)行中的分歧
農(nóng)民集中上樓政策與合村并居政策往往相伴而生。
合村并居并不是簡(jiǎn)單地減少行政村和工作人員數(shù)量，而是通過(guò)集中居住空間和人口，提升政府在農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量。
近些年，筆者在河南、江蘇、湖北、陜西、甘肅等地農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的村莊因道路、飲水、學(xué)校等公共品供給缺位，不少村民自發(fā)搬到鎮(zhèn)上或縣城居住，村莊逐漸成了荒蕪的空心村，這些村莊村民歡迎政府前來(lái)拆舊房、復(fù)墾耕地。
2019年筆者在甘肅慶城縣、陜西韓城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的行政村在十多年前就作出新村規(guī)劃，以舊宅基地退出換新宅基地，引導(dǎo)村民集中居住到中心村地帶。經(jīng)過(guò)十余年發(fā)展，新村建設(shè)井然有序，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件大為改善。而無(wú)人居住的舊村舊房逐漸荒廢，村民希望政府幫其拆除舊房、復(fù)墾耕地，他們認(rèn)為政府出錢(qián)幫他們復(fù)墾耕地，已經(jīng)是在做好事了，不需要政府給他們補(bǔ)貼。這種及早規(guī)劃、因勢(shì)利導(dǎo)的合村并居和農(nóng)民集中上樓，是一種自然而然、水到渠成的工作，何須強(qiáng)拆民房“逼民上樓”以至于導(dǎo)致沖突呢？
拆遷現(xiàn)場(chǎng)
目前看，集中居住的矛盾，主要源于兩方面：
首先是一些地方官員懶政惰政，無(wú)視老百姓生活需求的緊迫性。甚至有的地方官員把這項(xiàng)工作定義為“事件性治理”，把自己的角色定位為“消防員”“滅火員”，充分說(shuō)明這項(xiàng)工作長(zhǎng)期的被動(dòng)狀態(tài)。
其次，管理者和村民利益的不一致、不協(xié)調(diào)。在農(nóng)民集中上樓的政策執(zhí)行上，地方政府的利益主要是政績(jī)考評(píng)和經(jīng)濟(jì)收入。工作進(jìn)度、穩(wěn)定程度、任務(wù)完成情況，以及在此過(guò)程中的正面典型案例，構(gòu)成政績(jī)考評(píng)的核心內(nèi)容，也成為官員晉升的重要考察內(nèi)容。財(cái)政資源直接構(gòu)成了這項(xiàng)工作的經(jīng)濟(jì)收入內(nèi)容。而喬遷新居的農(nóng)民除了關(guān)注居住環(huán)境的改善，還有便利性、居住成本和適應(yīng)度等極具個(gè)性化的綜合因素。
4、政策支持的誘惑
根據(jù)相關(guān)政策，一畝城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)可以獲得25萬(wàn)元的政策支持。中西部地區(qū)一個(gè)普通自然村，村域面積約為100畝，如果整村搬遷便可獲得2500萬(wàn)元的政策支持。雖然這筆錢(qián)不可能全部撥付給縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為財(cái)政資金，但相應(yīng)比例的獎(jiǎng)勵(lì)資金也是財(cái)政收入的重要部分。
“逼民上樓”要不得
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，需要以農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾并通過(guò)相關(guān)部門(mén)驗(yàn)收為前提，這通常需要連片或整村復(fù)墾，那些拒不搬遷的農(nóng)戶(hù)最終成為影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的障礙。為了盡早實(shí)現(xiàn)政績(jī)和經(jīng)濟(jì)利益，有些地方政府就會(huì)采取強(qiáng)拆農(nóng)民房子的粗暴手段，甚至使用威逼利誘的策略，最終出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”拆遷，無(wú)房可住的農(nóng)民只得在舊村廢墟中搭窩棚度日。這種現(xiàn)象一旦在網(wǎng)絡(luò)上流傳，會(huì)快速引發(fā)輿論關(guān)注，使得工作更被動(dòng)。
5、如何把好事辦好？
農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，關(guān)于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的政策規(guī)定都應(yīng)該慎重穩(wěn)妥。一些學(xué)者和官員在農(nóng)村未來(lái)發(fā)展中，積極主張推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而合村并居、農(nóng)民集中上樓則能夠有力推動(dòng)農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村和農(nóng)地。
事實(shí)上，這一主張忽略了中國(guó)城市人口容量、就業(yè)容量和市場(chǎng)容量等基本前提。當(dāng)前有2億往返于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工，他們作為農(nóng)村的“尖子”尚難以在城市立足，相當(dāng)一部分人在喪失了勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)、被市場(chǎng)淘汰后，不得不返回鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)以保障基本生活。
今天，農(nóng)業(yè)之于農(nóng)民的最大功能是就業(yè)和生存保障，而需要這份保障的農(nóng)民大多是農(nóng)民中更為弱勢(shì)的群體——老弱、婦女和兒童。以家庭分工為基礎(chǔ)的“半工半耕”模式，成為當(dāng)前農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式，這不但實(shí)現(xiàn)了家庭勞動(dòng)力的優(yōu)化配置，而且通過(guò)父子兩代人的努力，漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)有序城市化、市民化。留村農(nóng)民在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)離不開(kāi)農(nóng)地和農(nóng)業(yè)，所有的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策都應(yīng)該以此為前提，合村并居、集中居住政策也不例外。
既然合村并居、集中居住政策的根本目的是為了改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提高公共品供給水平和政府服務(wù)質(zhì)量，是一件于民有利的好事，那么，地方政府在政策執(zhí)行中就應(yīng)當(dāng)首先把好事辦好，其次才能追求自身利益。
江蘇宿遷市泗陽(yáng)縣松張口村新農(nóng)民房（來(lái)源公眾號(hào)“獸樓處”）
這就要求地方政府在具體工作中，充分考慮農(nóng)民需求、農(nóng)民利益和農(nóng)民意愿，以有效的激勵(lì)措施，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，而非粗暴的“逼民上樓”。
顯然，有的地方官員在集中上樓的政策執(zhí)行中，考慮政府利益、自身政績(jī)多了一些，考慮農(nóng)民利益、社會(huì)需求少了一些，結(jié)果好事辦成了壞事。及時(shí)作出政策調(diào)整，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，才是題中應(yīng)有之意。
作者系同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新工科局 頭條號(hào)
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