《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：“堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化”。鄉村振興戰略的實施是促進城鄉協調發展的一個偉大的系統工程，它將農村和城市共同置于城鄉融合發展的框架之中，將形成城鄉良性互動、共同繁榮的格局。隨著戰略的實施，城鄉關系和工農關系所蘊含的國民收入分配格局將進一步向農業農村調整，全國范圍內資源配置格局及基本公共服務的供給將進一步向農業農村傾斜， 城鄉要素將呈現雙向流動、有機結合的良性互動格局。
一、鄉村振興戰略的實施，錢從哪里來？以地生財
首先講第一個問題，鄉村振興戰略的實施。一個偉大的系統工程需要大量的資金投入，那么錢從哪來？我認為很大一部分可以叫做“以地生財”。誰的地？主要是農民集體所有的土地。農民擁有的最重要的財產是他們以農村集體成員身份共同擁有的農村土地資源。第二次全國土地調查主要成果及其他相關數據顯示，在全國144億畝國土面積中，農村集體所有土地總面積約占46%，集體所有的農用地占國土面積的38.4%。在全國4.8億畝建設用地面積中，農村集體所有建設用地面積占64.6%。在農村集體所有建設用地3.1億畝的面積中，農戶的宅基地面積約占55%。由于18億畝耕地的紅線難以突破，以往城鎮化、工業化的重點是圍繞著農民這3億多畝建設用地來做文章。農民財產權利的落實，首先就是對農村土地財產權利的落實。農民對土地財產權利的實現過程，也就是土地要素逐步市場化的過程，農業轉移人口加速市民化的過程，城鄉二元結構逐步消除、城鄉經濟社會融合發展的過程。城鄉融合發展、實施鄉村振興戰略也必然涉及到如何利用好農民這塊地的問題。
“如何用好農民的地”可以歸納為兩句話，第一句話叫做“吃飯靠財政，花錢靠賣地”，第二句話叫做“取之于鄉，用之于城”，這兩句話勾勒出我們目前對農民所有的土地使用的現狀。由于地方自身財力不足，轉移支付又有諸多限制，在這種情況下，地方官員短期內最快捷和最能見效的辦法和理性的選擇就是以地生財。長期以來，農村集體建設用地的使用在很大程度上是地方政府土地財政和土地金融的主要依托。國有土地使用權出讓收益，是地方政府基金性收入的主要來源，這就是我們所說的“吃飯靠財政，花錢靠賣地”。這個話有沒有依據呢？應該是有依據的。2019年地方一般公共預算收入175491.92億元，其中，本級收入101076.82億元，增長3.2%；中央對地方轉移支付收入74415.1億元。2019年地方政府性基金預算本級收入80476.13億元，增長12.6%。其中，國有土地使用權出讓收入72584.42億元，增長11.4%，占地方一般公共預算收入的41.4%；占地方本級收入的71.8%。具體的例子還有，2018年江西省某國定貧困縣全縣本級財稅收入（一般公共預算收入）65707萬元。地方政府性基金收入（政府性基金預算收入）82381萬元，其中國有土地使用權出讓金收入77249萬元。縣本級可用財力211997萬元(含一般公共預算收入65707萬元，政府性基金預算收入82381萬元，及上級稅收返還和財力補助等)。
地方政府獲得收入后，花錢一般花在什么地方呢？這部分資金主要用于建設城市、招商引資，發展工業園區，獲取財稅收入和政績，也就是第二句話“取之于鄉，用之于城”。習近平總書記曾說：“要解決土地增值收益長期‘取之于農，用之于城’的問題，破解‘農村的地自己用不上、用不好的困局。’” 農村的地能不能農民自己用，用得上、用得好？某先進村的黨支部書記曾說，發達村莊的共同點是充分整合資源，尤其土地資源。先進村無一不是搶占制高點，使農民把土地能夠用得上，用得好。
二、調整國民收入分配格局，落實農民對土地的財產權利
近些年中央出臺了一系列的政策舉措，十七屆三中全會《決定》提出：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”；2011年12月，溫家寶在中央農村工作會議上的講話中也強調，我們不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。十八屆三中全會《決定》明確提出，要“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。” 2017年中央1號文件提出：“探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。”“允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展,嚴禁違法違規開發房地產或建私人莊園會所。” 但過去幾年，“賦予農民更多財產權利”的政策之所以難以落地，農民財產性收入之所以增長緩慢，主要是因為這個問題涉及國民收入再分配體系調整等全局性、深層次的矛盾和問題。大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例，也就意味著大幅度減少地方政府和開發商在土地增值收益中的份額，政府對土地市場的壟斷將被打破，土地財政和土地金融將難以為繼，地方政府的資金鏈就要斷裂。要解決這個問題，就必然涉及中央政府與地方政府之間財力與支出責任的劃分，中央和地方之間財政分配關系以及國民收入分配格局調整等關鍵性問題，只有全面深化改革，才有可能推進。
多年來許多農村地區都在進行探索，通過農民集體自主開發方式，在村集體建設用地上發展物業租賃經濟或股份合作經濟，既滿足了市場剛性的土地需求，又盤活了閑置的集體建設用地資源，獲得土地增值的級差地價收益，有利于農民分享土地增值收益，更好地保障當地農民的土地權益，增加農民收入。但實踐中各地的一些做法與《土地管理法》的規定有不協調之處。一些地方政府也先行先試，大膽探索，用農村的集體建設用地建設公共租賃房。所以改革有時候往往要突破一些現行的制度框架等等，這個問題就給我們帶來很嚴峻的挑戰。
北京懷柔區渤海鎮北溝村地處長城腳下，風景優美，空氣新鮮，民風淳樸。當時北溝村的書記非常大膽，吸引外國人來居住投資，租農民閑置房，一年租金5000元到3萬元不等，30年租期，30年后無償還給村民。一些外國人投資后，有的自己居住，有的由人經營，四六分成。村里有一個瓦廠賓館，原來是廢棄的瓦窯，外國人租賃開發。村莊改造之后的環境很優美，由職業經理人管理。打響品牌后，很多外國人下了飛機后直接就到北溝村來了，到這兒又能看長城、租自行車玩，還能吃點北京風味。2018年9月，村支部書記王全向記者介紹，10年前租北溝村一個小院一年才5000塊，可現在一年6萬，村里的土地價值是10年前的12倍，而且像租用的最好院落一次性投入2700多萬，30年后租約到期，全部成為村里的資產。村里的土地盤活了，村民富起來了，鄉村也美麗了，這筆賬太值了。但當時《土地管理法》（1999年制定、2004年修訂）第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。所以實踐中各地的一些做法與《土地管理法》第63條規定有不協調之處。法律的修訂當時沒有跟上改革的步伐。2017年、2018年的中央一號文件提出的租賃、合股、合作等，實際上中央重要文件的精神對地方的探索從政策上提供了依據。終于等到2019年8月26號，《中華人民共和國土地管理法》修訂了，把63條進行大改動，轉讓、互換、出資、贈與、抵押、出租等內容都包含進去了。所以1999年至2019年這20年間，正是由于農村基層敢于先行先試，很多農村才能改變原有面貌。我們現行的法律法規是在轉型期的法律法規，往往跟不上改革發展的步伐，而法律法規的修訂完善又有一個過程。怎樣才能把理論、法律、政策和實踐更好地結合起來，更好地協調起來，使改革者能夠有條件繼續往前行，這是一個很值得探索的重要問題。
2018年，中央1號文件提出了“跨省域調劑機制，把所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略”。在原有的政策框架下，土地整治后節余的建設用地指標不能跨縣（市、區）流轉，2018年中央1號文件的提法是政策的一個重大調整。2020年一號文件再次重申了土地增值收益要“取之于農、主要用之于農”。要抓緊出臺調整完善土地出讓收入使用范圍，進一步提高農業農村投入比例的意見。2020年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，指出：到“十四五”期末，土地出讓收益用于農業農村比例各、省、市自治區達到50%以上。” 這是國民收入分配格局的調整，財政制度的改革，實質上意味著在審慎而漸進地推行利益分配格局的調整。
三、鄉村有了錢，這錢用到哪里，如何才能用好？
鄉村有了錢，這錢用在哪里？怎樣才能用好？這里邊包括公共財政更多地向三農的支出轉移，探索集體所有制的有效實現形式，發展壯大集體經濟等重大理論、政策與實踐問題。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要“深化農村集體產權制度改革，發展新型農村集體經濟”。
近年來脫貧攻堅和實施鄉村振興戰略中提倡發展集體經濟并出臺了相應的政策措施。農村土地制度不斷創新及相關政策釋放出發展空間，使農村集體經濟有了較為雄厚的資金來源。如某合作社，2019年用某鎮扶貧資金203萬元建冷庫；2019年8月份，用2個鄉鎮5個村的230萬元扶貧資金建了烘干車間（合作社投資152萬元）；用某村扶貧資金50萬元，建成育辣椒苗的連體棚。都是8%的年回報率。隨著形勢的發展和新政策措施的出臺，全國農村不同地區的集體經濟都有了新增的較大一塊集體資產和相應的收益。問題是這塊資產和收益能否為身為集體成員的普通農民所有和所用？身為集體成員的普通農民能否對集體資產的運營和收益的分配有知情權、參與決策權和監督權？如何避免走集體經濟蛻變為干部經濟的老路？
《共產黨農村基層組織工作條例》和《中國共產黨農村工作條例》一年之內相繼印發，兩個條例里都提到“農村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人、村兩委班子成員應當交叉任職，”也就是說實際上要做到四個“一肩挑”，即黨組織、村民委員會、集體經濟組織、合作經濟組織這個“一肩挑”。有幾點需要注意：（1）政治組織、社會組織和經濟組織的領導交叉任職，能加強黨的一元化領導，減少決策成本、行政成本、運營成本，但三類組織的功能不能混淆。農村社區集體經濟組織與村“兩委”屬于性質不同、權能不同的組織。村級黨組織是執政黨在農村的基層“黨務性”組織，村民委員會是以辦理公共事務為重點、為全體村民服務的基層“政務性”組織。農村社區集體經濟組織是以土地等集體所有資產為紐帶，承擔土地承包、資源開發、資本積累、資產增值等集體資產經營管理服務等經濟事務、由成員所組成的“經濟性”組織，其功能與村級黨組織和村民委員會截然不同。從長遠看，公共財政必須覆蓋農村，村干部可以交叉任職，但不同類型組織的功能和服務對象必須區分開來。（2）對交叉任職后一元化的農村基層領導如何進行有效監督？要探索如何完善內部的監督機制，而不是僅僅依賴于外部監督。建立成員（代表）大會、理事會、監事會這“三會”組織的治理結構，使集體經濟組織普通成員真正享有對集體經濟組織重大事務的知情權、參與決策權和監督權，從而形成對掌控集體經濟的村干部的有效制衡機制，防止集體經濟再次蛻變為“干部經濟”。一句話，將能人治村與農民群眾作為集體成員對決策的民主參與、對權力運行的有效監督與制衡結合起來，發展真正的新型集體經濟。（3）農村社區集體經濟組織與合作經濟組織有何不同？1984年中央1號文件提出，“為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織。”中央5號文件《把農村改革引向深入》（政治局1987年1月22日通過）中明確提出：“鄉、村合作組織主要是圍繞公有土地形成的，與專業合作社不同，具有社區性、綜合性的特點”。從理論和政策上講，中國農村的村組社區合作組織與村組集體經濟組織在外延上是重合的，在內涵上前者強調社區性和綜合性，后者更突出集體所有權特性。關鍵是集體二字。18屆3中全會《決定》在論述賦予農民更多財產權利、促進農業和農村發展時，往往要涉及農村集體。僅在《決定》第11條、20條和21條中，就有7處涉及“集體”這個詞。但農村集體的內涵外延是什么？集體是由成員組成的，成員的資格如何界定？成員的權利、責任、義務是什么？成員如何進入、如何退出？對于這一系列問題需要從理論、法律、政策和實踐幾個層面加以廓清。（4）農村集體經濟組織成員的成員權與財產權之間的關系要進一步探討。習近平同志2014年9月指出：“要探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。搞好這項改革，一項重要基礎工作是保障農民集體經濟組織成員權利。要探索集體所有制有效實現形式，發展壯大集體經濟。”村集體經濟組織要想與社會主義市場經濟相容，必須產權歸屬清晰，流轉順暢。集體經濟組織成員擁有的權利在很大程度上是成員權與用益物權相結合的復合性權利。成員擁有的作為財產權利的用益物權往往是一束權利，可以單獨抽出一個或幾個權利進行讓渡。當成員的農地承包經營權或宅基地使用權等用益物權發生流轉時，成員的資格也必然發生變化。這個問題需要進一步深入探討。
四、城市要素與資源流向農村是必然趨勢，但也帶來新的挑戰
《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》里提到，要吸引社會資本參與鄉村振興，鼓勵工商資本投入農業農村，為鄉村振興提供綜合性的解決方案。城鄉融合發展意味著城鄉互通，要素雙向流動，不能僅給鼓勵進城的優惠政策，原住民往往沒有能力來充分利用土地資源；不能保持固化的模式，城市的資金、技術、人才等資源下鄉的優惠政策也應放開。這些生產要素要與農村的土地等資源有效結合，才能改變農村原有的要素配置，實現資源配置的優化。城鄉融合發展，絕不僅僅是農村的要素流向城市；城市的先進要素（資本、技術、管理）和優質資源（經濟、社會、文化等資源）也要流向農村。農村不能加劇農業兼業化、農民老齡化、農村空心化的狀況。鄉村振興的主體、驅動力是誰？應該是先進生產要素的載體。改造農村，發展現代農業，不能僅靠留守老人、留守婦女和留守兒童。
但是現在給我們帶來的一個問題就是，在要素開放流動的農村產權格局下如何保障農民的權益？“資本下鄉”本身是把雙刃劍，鄉村發展不能成為新的圈地熱，不能成為資本的盛宴，鄉村振興的成果必須由農民共享。改變資源要素的配置應伴之以利益格局的相對均衡。讓農民群眾合法合理地分享鄉村振興的成果，應該成為基本前提。2017年12月，習近平總書記指出：“農村一二三產融合不是簡單的一產‘接二連三’，關鍵是完善利益聯結機制，不能富了老板、丟了老鄉，要通過就業帶動、保底分紅、股份合作等多種形式，讓農民合理分享全產業鏈增值收益” 。工商資本進入農業要有利于加快農業生產方式的轉變，發展資源節約型和環境友好型的農業，有利于農業的可持續發展。注意不要以財政資金、優惠政策去引進對農民只有競爭（或排斥）沒有帶動的企業，確保以農民為主體推進現代農業發展。
資本下鄉后，我們希望形成的格局是：村民自身能成為資源和部分資本的所有者，村集體領導人作為集體成員的代理，接受集體成員的監督，使集體經濟組織成為工商資本較為平等的合作伙伴。在農村形成合作共贏的伙伴關系和較為均衡的利益格局。在城鄉融合發展的背景下，在要素開放流動的農村產權格局下，更要不斷深化以落實農民群眾政治上的民主權利和經濟上的財產權利為目標的農村集體產權制度改革和鄉村治理體制改革，促進鄉村振興戰略的實施。
（本文作者為湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中國社科院學部委員，本文系作者在“湖南師范大學中國鄉村振興研究院”揭牌儀式暨《湖南鄉村振興藍皮書》發布會上作的主題報告錄音整理）
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