——脫貧地區內的銜接抑或發展時代間的轉型？
一、脫貧地區內的銜接：脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的工作重點
2017年10月，黨的十九大把精準脫貧列為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一，同時提出“實施鄉村振興戰略”，將其納入全面建設社會主義現代化強國的國家級七大戰略之一。2018年1月，中共中央、國務院在發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》（2018年中央一號文件）中便提出要“做好實施鄉村振興戰略與打好精準脫貧攻堅戰的有機銜接”。此后，“脫貧攻堅與鄉村振興的銜接”成為被廣泛關注的重大主題，關于“鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接”的指示、批示、講話、文件均很多。尤其是2020年12月16日，中共中央、國務院專門印發了《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》。與此同時，全國各地以及中央一些部委也印發了很多圍繞“脫貧攻堅與鄉村振興的銜接”的文件，如2021年1月29日，國家醫保局等7部門印發了《關于鞏固拓展醫療保障脫貧攻堅成果有效銜接鄉村振興戰略的實施意見》；2021年5月4日，人社部等5部門印發了《關于切實加強就業幫扶鞏固拓展脫貧攻堅成果助力鄉村振興的指導意見》?？梢哉f，“脫貧攻堅與鄉村振興的銜接”已經成為有關政策設計、社會討論和學術研究的熱議主題。據統計，自2018年至2021年4月，國家社科基金為此設立15個項目，其中包括3項重大項目和2項重點項目。
在政策設計和行動實踐方面，圍繞“脫貧攻堅與鄉村振興的銜接”這一主題的關注點主要是從國家戰略的角度強調脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的重要性，并提出整體的戰略部署，明確重點工作、重大政策、體制機制，重點是低收入人口和已經脫貧的地區，核心是要保持幫扶政策總體穩定以鞏固拓展脫貧攻堅成果。
在學術研究和社會討論方面，圍繞“脫貧攻堅與鄉村振興的銜接”這一主題的關注點主要是基于實地調研或理論分析，闡釋脫貧攻堅與鄉村振興銜接的邏輯關系、必要性和可行性，分析脫貧攻堅與鄉村振興銜接的現實困境，嘗試提出具有針對性和可操作性的銜接路徑。具體而言，脫貧攻堅與鄉村振興的銜接在歷史邏輯上表現為“三農”工作的重心轉移，在理論邏輯上表現為脫貧攻堅與鄉村振興的延承、統一、互涵、互構等關系特征，在實踐邏輯上表現為政策和行動的連續性、過渡性和拓展性（豆書龍、葉敬忠，2019；郭曉鳴、高杰，2019；杜黎明，2020）。這樣的邏輯關系充分體現了二者之間進行銜接的必要性和可行性。但同時因為脫貧攻堅和鄉村振興在戰略目標、針對群體、涵蓋內容、行動方式、資源需求、時代環境等方面存在差異，因此二者的銜接必然面臨實踐困境（高強，2020；左停，2020）。脫貧攻堅與鄉村振興的銜接路徑主要包括產業的拓展布局、生態環境的穩步改善、黨建引領的持續深化、人才培養的繼續加強、文化和內生動力的不斷激發、社會公共服務的全面提升等（汪三貴、馮紫曦，2019；陳文勝，2020；劉煥、秦鵬，2020；呂方，2020）。有些地方已初步形成較為成功的實踐經驗，如利用“三變”改革、東西協作、對口幫扶、民族互嵌、內生動力提升、自主發展等方式，實現富有地方特色的脫貧攻堅與鄉村振興的銜接模式（束錫紅等，2020；王珍茜，2020；楊珉、于慶偉，2020）。與此同時，一些研究還就如何實現脫貧攻堅與鄉村振興的銜接提出針對性的建議，涉及公共服務、目標群體、治理體系、人才機制、內生性扶貧、文化資源、基礎設施建設、地理標識建設、企業效應、科技投入等方面（鄧婷鶴、聶鳳英，2020；耿長娟、鐘永海，2020；彭志剛，2020）。
可見，無論是政策設計和行動實踐，還是學術研究和社會討論，目前關于“脫貧攻堅與鄉村振興的銜接”這一主題的重點關切是脫貧地區在5年過渡期內的政策連續、行動持續和成果鞏固。第一，脫貧攻堅與鄉村振興銜接的主要目標是鞏固脫貧攻堅成果，確保脫貧人口不返貧，永遠保持2021年中國向世界宣布的脫貧攻堅戰的全面勝利、消除絕對貧困的人間奇跡和小康社會的全面建成。第二，脫貧攻堅與鄉村振興銜接的重點是在5年過渡期內穩定幫扶政策、延續幫扶工作、鞏固脫貧成果。雖然政策文件也設計了2025年和2035年的目標，但目前重點瞄準的仍然是5年過渡期的工作。第三，脫貧攻堅與鄉村振興銜接的地理區域針對的是已經脫貧的地區，即原貧困地區。中共中央、國務院印發的《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》明確指出，“打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后，要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上，做好鄉村振興這篇大文章，接續推進脫貧地區發展和群眾生活改善”“聚力做好脫貧地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接重點工作”“支持各地在脫貧縣中自主選擇一部分縣作為鄉村振興重點幫扶縣”“到2025年，脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉村振興全面推進，脫貧地區經濟活力和發展后勁明顯增強……脫貧地區農民收入增速高于全國農民平均水平。到2035年，脫貧地區經濟實力顯著增強”等。也就是說，脫貧攻堅與鄉村振興銜接的工作區域并非全國，而只是原貧困地區。第四，關于脫貧攻堅與鄉村振興銜接的學術研究，除了論述二者的邏輯關系和重要性、必要性和可行性等之外，重點還是放在如何跟蹤和評估銜接政策的實施情況，針對銜接過程中的差異化問題提出差異化建議。與關于脫貧攻堅或鄉村振興主題的研究相比，關于脫貧攻堅與鄉村振興銜接的研究必然聚焦如何延續脫貧攻堅的政策和做法、如何保持脫貧攻堅成果和效果，即主要是管理和行動方面的應用性研究。
二、發展時代間的轉型：從脫貧攻堅到鄉村振興有效轉型的現實需求
對于脫貧地區來說，5年過渡期內脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接無論是在政策設計還是在基層實踐方面，都已經有了非常具體的安排。因為其目標主要是鞏固脫貧攻堅成果，因此只要能夠確保政策、資源、機制、人員、組織等方面的延續性，并能夠及時跟蹤監測脫貧地區和脫貧人口的發展狀況，就比較容易實現。這其中并不存在太多的不確定性或學術思想的創新需求。此外，對于脫貧地區來說，其鄉村振興工作超出了鞏固脫貧攻堅成果的目標范圍，因為鄉村振興瞄準的并非消除絕對貧困和建成小康社會的底線要求，而是更高層次的農業農村現代化和鄉村的全面振興。若仍將政策設計和實踐行動的整體思維囿于脫貧攻堅戰略，則無法適應實現鄉村振興目標的整體要求，但目前很多脫貧地區的“三農”工作在思想和行動方面還是停留在脫貧攻堅的層面。
對于大量的非脫貧地區亦即過去的非貧困地區來說，雖然其經濟發展水平相對較高、產業發展相對發達，但是因為沒有經過高要求、高強度、高效率的脫貧攻堅工作的歷練，其在新發展理念的貫徹執行、生態綠色發展、鄉風文明建設、以黨建為核心抓手的鄉村治理、社會建設甚至社會服務和社會基礎實施建設等方面，在一定程度上已經落后于脫貧地區。有的地方在某些方面可以說是遠遠落后于脫貧地區。例如，在陜西、河南、四川等脫貧地區的調研發現，很多脫貧村莊的互助養老、村民議事會議、村莊文藝活動、合作社、“餃子宴”等凝聚村莊和發展村莊的社會建設活動已經常態化開展，黨建已經成為引領村莊發展的重要治理手段。而在江蘇、山東等經濟發達地區包括一些全國百強縣的調研發現，很多村莊的干部和村民都覺得上述社會建設活動目前根本不可能開展起來，因為農戶還是處于以經濟活動（打工或產業）為唯一核心的高度原子化狀態，即使是村民代表大會和村莊選舉等也只是形式上的“走過場”。村民對村莊治理、互助服務、社會建設等或漠不關心，或不抱希望。其實，這些非脫貧地區鄉村振興在整體推進上面臨的挑戰更多，非常需要推廣和采用脫貧地區在過去開展脫貧攻堅行動時的組織機制、動員機制、工作機制、責任機制、考核評估機制等。
在此情況下，對于中國的整體發展來說，從脫貧攻堅到鄉村振興的重點不應該只聚焦在脫貧地區內實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，還應該包括脫貧地區從脫貧攻堅到鄉村振興的有效轉型，更應該包括在非脫貧地區推廣應用脫貧攻堅機制和精神以及在非脫貧地區補足和深化推進經濟建設之外的政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設、黨的建設等。因此，從脫貧攻堅到鄉村振興，我們的政策設計、實踐行動和學術研究都應該跳出脫貧地區內有效銜接的思維局限，而聚焦脫貧攻堅時代到鄉村振興時代的有效轉型。這種轉型在戰略設計、政策體系、體制機制、實踐行動等方面既包括延續銜接，也包括突破創新；既包括脫貧地區的銜接轉型，也包括非脫貧地區的銜接轉型。概言之，從脫貧攻堅到鄉村振興，我們面對的應該是整個國家的發展階段或發展時代的銜接與轉型，即整個國家從脫貧攻堅時代過渡轉型到鄉村振興時代，而不是只關注脫貧地區內的脫貧攻堅成果鞏固這一局限性目標。這一轉型是中國發展時代變遷的現實要求，體現了整個國家從消除絕對貧困和全面建成小康社會時代，向全面建成社會主義現代化強國和中華民族偉大復興總任務的邁進，體現了從第一個百年奮斗目標向第二個百年奮斗目標的邁進。
與脫貧地區內脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接相比，整個國家從脫貧攻堅到鄉村振興的時代轉型這一主題，無論是從戰略設計、實踐路徑還是學術研究的角度而言，都更具挑戰性、更具外部環境的不確定性，因為如何銜接需要的主要是保持延續和工作落實，而如何轉型需要的則主要是突破思想和創新邏輯。在此情況下，對中國從脫貧攻堅戰略到鄉村振興戰略這一發展轉型進行學術研究和理論闡釋，從而構建中國的轉型理論和轉型道路，是中國社會科學研究的責任和使命。
三、農政問題與農政轉型：闡釋脫貧攻堅與鄉村振興的概念框架
綜觀脫貧攻堅和鄉村振興以及社會主義新農村建設等發展戰略，可以發現，這些不同時代的關乎“三農”領域的國家發展設計在目標和邏輯上是高度一致、高度連續的，即都在探尋中國現代化發展征程中如何對農業、農村、農民和土地權屬進行現代化改造和制度性安排，長遠目標均是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興。例如，黨的十九大制定的國家發展路線圖是：到2020年，全面建成小康社會；到2035年，基本實現社會主義現代化；到2050年，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。而鄉村振興戰略的路線圖則是：到2020年，鄉村振興制度框架和政策體系基本形成；到2035年，基本實現農業農村現代化；到2050年，農業強、農村美、農民富全面實現，鄉村全面振興，即農業農村現代化全面實現?？梢?，黨的十九大部署的國家發展長遠目標是實現社會主義現代化和中華民族的偉大復興，而“三農”發展的長遠目標則是實現農業農村現代化和全面的鄉村振興。
也就是說，無論是社會主義新農村建設，還是脫貧攻堅抑或鄉村振興，這些都是中國在實現社會主義現代化征程中在不同發展階段對“三農”工作的戰略設計，是實現中國現代化發展的有機組成部分，是不同時段發展戰略的統一體。只是，脫貧攻堅是國家經濟發展到一定階段后社會主義國家性質所要求的側重方面，而鄉村振興則是在確保社會主義共同富裕原則基礎上對農業農村現代化的進一步推進。
換句話說，2017年開始實施的鄉村振興戰略并不是在一張白紙上從零開始的，其接續了2005年底開始的社會主義新農村建設、黨的十八大以后的脫貧攻堅和2013年開始的精準扶貧等發展行動。而這些不同發展階段針對“三農”領域的發展戰略都有一個共同的核心旨趣，那就是探尋中國現代化發展征程中如何改造農業、如何改造農村、如何改造農民、如何改造土地制度。例如，鄉村振興戰略在農業方面要促進小農戶和現代農業發展有機銜接，構建一、二、三產業融合發展體系，完善農業支持保護制度等；在農村方面要以綠色發展引領鄉村振興，繁盛鄉村文化，形成自治、法治和德治相結合的鄉村治理格局等；在農民方面要重視扶持普通農戶，培育新型職業農民、新型農民合作組織和人才隊伍，提高農村民生保障水平等；在土地方面要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，保持土地承包關系長久不變，完善土地“三權分置”制度等。這些都是對農業、農村、農民和土地制度進行改造的具體呈現。
而針對國家現代化發展進程中農業、農地、農民、農村的改造和轉型這一經典主題，國際學術界已經有了非常成熟的概念框架，那就是19世紀末正統馬克思主義創立的“農政問題”和“農政轉型”。這一概念框架恰恰是為了探尋和闡釋國家現代化發展進程中，農業、農村、農民和土地權屬的現代化改造和制度性安排（葉敬忠，2018）。
“農政問題”是指為了實現整體性的國家發展，如何理解農業、農地、農民和農村的基本屬性，在農業生產形式、農地所有權形式、農民群體和農村社會方面是否存在以及存在哪些實質性阻礙因素，如何解決這些阻礙因素并使農業生產形式、農地所有權形式、農民群體和農村社會發生哪些轉型以使其成為國家整體性發展的動力，又需要采用什么樣的治理動員方式以及制定何種國家政策來促進這些轉型和發展（葉敬忠、吳存玉，2019）。與“農政問題”密切相關的是“農政轉型”概念?！稗r政轉型”是指在國家發展進程中，農業、農地、農民和農村的結構關系和制度安排發生的轉變，尤其是在農業生產形式、農地所有權形式、農民群體分化和農村治理等方面的轉變（葉敬忠，2021）。
世界上任何一個國家的現代化發展都無法回避對農政問題的討論和解決，即為了實現國家的現代化發展，都必須恰當理解農業、農地、農民和農村的性質和功能，必須找尋適當的農政轉型路徑，必須成功地完成農政轉型（葉敬忠，2021）。而且，若一個國家的經濟和社會發展出現問題，則常常是因為沒有處理好或解決好其農政問題，沒有順利完成農政轉型。在國際學術界，已有共識的農政轉型道路包括英格蘭式、普魯士式、美國式、東亞式（包括日本式、韓國式）道路（Byres，1996：23—26）。在中國，無論是20世紀30年代的鄉建運動還是社會主義新農村建設、脫貧攻堅抑或是鄉村振興戰略，都是為了探索中國現代化發展進程中的農政轉型路徑。
圍繞農政問題和農政轉型，世界范圍內在理論層面已經發展出五大理論，即馬克思主義、實體主義、新古典和新制度經濟學、生計框架、后現代或后結構主義。正統馬克思主義的農政問題和農政轉型理論成型于19世紀末，強調現代化進程不能阻礙生產力的發展，生產關系要適合和助力生產力的發展，認為大生產排擠小生產，農民分化既是現代化發展的動力也是必然的結果，農業現代化要求土地集中，無產階級政權將以公有制取代土地私有制，在經過城市盤剝鄉村的發展過程之后應實現城鄉協調發展。實體主義起源于19世紀50至80年代的俄國社會主義運動，關注發展進程中的民生和生存元素以及小農農業和鄉村共同體的價值和功能。新古典和新制度經濟學起源于20世紀50至60年代西方經濟學在資本主義制度框架內對自由市場經濟的分析，強調市場的作用并致力于降低交易費用。生計框架起源于20世紀80至90年代國際發展組織對國際發展項目失敗的分析，倡導基于自身優勢和可及資源的多元化生計創新。后現代或后結構主義起源于20世紀50年代以法國學者為代表的在人文社會科學領域開展的對現代主義的反思批判，倡導對人與自然、人與人、人與社會之間的關系進行重新審視（葉敬忠、吳存玉，2019）。
在中國，無論是社會主義新農村建設、脫貧攻堅，還是鄉村振興戰略，其作為農政問題的綜合性戰略體系，內含農業、農地、農民、農村各個子系統，具體的實踐和創新非常復雜多元，綜合而成的農政轉型路徑必將演繹出多元的理論面向，彰顯五大理論的指導和綜合性特征。具體而言，中國的脫貧攻堅行動、鄉村振興戰略等農政轉型實踐可以歸并在馬克思主義、實體主義、新古典和新制度經濟學、后現代或后結構主義以及生計框架這五大基礎理論框架之中。其中，馬克思主義是總體指導，實體主義是價值引領，新古典和新制度經濟學是效率保障，后現代或后結構主義是反思取向，而生計框架是底線思維（葉敬忠等，2019）。
需要強調的是，中國從社會主義新農村建設到脫貧攻堅，再到鄉村振興戰略，其農政轉型實踐反映出發展主義思維和后發展主義取向、現代化和自反性現代化相統一的理論結合，任何單一的理論視角均不能對中國農政轉型實踐進行完整解讀。同時，在中國農政轉型的行動實踐和理論詮釋中，這五大基礎理論視角并非無序的雜合，而是多元一體的互構，充分體現了多元性、位階性和系統性的特征。也就是說，中國的農政轉型實踐以馬克思主義理論為核心指導，同時汲取其他理論的優勢元素。馬克思主義理論規劃了中國農政轉型的總體進程和整體方向，也規限了其他理論的適用范圍?？偟膩碚f，中國的農政轉型體現了現代化發展的整體方向、經濟活動的市場行為、農民生計的基礎保障等多元空間的有機協調（葉敬忠等，2019）。
四、理論使命：構建農政轉型的中國道路和中國理論
雖然農政問題和農政轉型是闡釋中國從脫貧攻堅到鄉村振興等“三農”領域發展戰略以及這些發展戰略的時代轉變的恰當概念和框架，但是，中國尚未在國際學術界構建出能夠全面呈現和解釋中國現代化發展征程的農政轉型道路和農政轉型理論。這正是在中國的發展戰略從脫貧攻堅時代向鄉村振興時代過渡轉型過程中社會科學的理論使命。構建農政轉型的中國道路和中國理論必須立足中國的發展現實，展現中國的特點特色。完成這一使命需要更多學者更長時間的努力，本文只是嘗試提出一些基本的方向性判斷。
第一，中國社會主義國家的性質決定了農政轉型方向和面向，即國家現代化發展，包括農業農村現代化發展（無論是脫貧攻堅階段還是鄉村振興階段），必須以解放和發展生產力為基礎，統籌和協調生產力與生產關系之間的辯證關系,從而實現生產力高度發展，建設以共同參與、共享發展、共同富裕為目標的現代化農業和農村。這是馬克思主義理論中國化的需要，也是建設中國特色社會主義政治經濟學的需要。也就是說，在實現社會主義現代化強國進程中，生產力發展是國家現代化發展的基礎保障，生產關系調整是確保社會主義國家性質的必然要求，是國家主導的全面統籌和系統改造。
第二，農業方式的轉型需要充分反映生產力高度發展的需要和適應“大國小農”國情的生產關系統籌調整的需要。家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是一切轉型的基礎，脫貧攻堅階段以小農戶生計保障為底線的農業方式將轉化為鄉村振興階段小農戶和現代農業發展有機銜接的農業方式。土地流轉和農業適度規模經營將是發展生產力的主要路徑，得到進一步推進；農業產業化和農業產業新業態是發展方向；新型農業經營主體（尤其是農民合作社、企業農業、家庭農場等）將不斷涌現。小農戶的組織、小農戶的市場對接以及小農戶在現代農業中的勞動參與和利益分享等關系建立將是彰顯社會主義國家性質的重要保障。
第三，農民群體將隨著生產力的發展和農村產業的發展而加速分化。作為勞動力的農村人口將逐漸分化為農業經營的主體（包括小農戶經營）、農業經營的工人、農業經營的股東。農民轉型成為農業經營的主體或工人將是總體方向，普遍性的原子化農業經營現狀將大大改變。隨著鄉村振興的不斷推進和農村產業的不斷發展，農村勞動力鄉城流動的規模和趨勢或將出現逆轉。此外，即使城鎮化率達到70%，也還會有4億至5億人生活在農村。因此，針對農村人口的管理和服務將是鄉村振興工作的重要內容。
第四，農地制度的任何轉型都不能觸碰農村土地集體所有制、耕地數量、糧食生產能力（糧食安全）和農民利益等底線。但農地的集體所有權、農戶承包權、經營權的“三權分置”和宅基地的所有權、資格權、使用權的“三權分置”將隨著土地流轉的擴大、新型農業經營主體的涌現、農村家庭人口結構的變化而不斷推進。農地和宅基地的資源性、資產性和資本性功能將得到更為顯著的體現。農地可以進行合作化經營、企業化經營、規模化經營，但社會主義國家的性質決定了農地歸集體所有或國有。在一定程度上，農民合作或土地合作只是一種過渡，集體所有或國有是社會主義國家的本質要求。“大國小農”的基本國情和共同富裕的目標決定了農民土地承包權將保持長期穩定。
第五，農村治理的轉型需要服務于三重目標，即服務于國家發展（農業農村現代化）、政權建設（長期執政）、社會穩定（社會凝聚力）。為此，黨的建設和黨建引領的社會建設將是實現鄉村有效動員和有效治理的重要手段。集體經濟可以為黨建和社會建設提供支持和保障，將得到快速發展。農民老齡化問題、留守人口問題、陳規陋習以及由生產力發展引發的生產關系不適應所呈現出來的社會矛盾將是鄉村治理的重點。黨組織的引領功能、傳統文化的凝聚功能、鄉賢等社會力量的德治功能將得到充分彰顯。
總之，中國的哲學社會科學需要回應從脫貧攻堅到鄉村振興的有效銜接與轉型這樣的新時代重大理論和現實問題，要立足中國特色社會主義現代化發展的現實，借鑒農政問題與農政轉型的馬克思主義等理論傳統，借此建設具有中國特色的農政研究的學術體系和話語體系。可以說，中國的發展成就已經得到世界各國的普遍認同，但中國的農政問題理論、農政轉型道路尚未被國際學術界充分了解。當下，中國的農業農村現代化發展必須立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局。在此過程中，中國學術界急需清晰地理解中國的農政問題，構建中國的農政轉型理論，講好中國的農政發展故事，在世界范圍內分享農政轉型的中國道路。
（作者系中國農業大學人文與發展學院教授、博士生導師、院長；中國鄉村發現網轉自：社會發展研究 微信公眾號）
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