一
在廣西兩個鄉鎮調研，正值鄉鎮換屆，令人驚訝的是，調研兩個鄉鎮幾乎所有班子成員都獲得了提拔或重用。提拔是指由下一級提升到上一級，重用是同級卻到了更重要崗位。鄉鎮換屆五年一度，幾乎所有班子成員都能在五年一度的鄉鎮換屆中提拔重用，且這是可以預期的，這就構成了對鄉鎮干部的巨大激勵。鄉鎮政權是中國五級政權的基層政治，鄉鎮一級資源比較少，待遇比較差，工作條件也往往比較艱苦，對鄉鎮干部最大的激勵就是晉升了。五年就能獲得一次晉升，對鄉鎮干部激勵之大是可以想見的。反過來若五年不能獲得晉升，就可能永遠喪失了政治前途，就是不可承受之重。
正常情況下，大學畢業考取公務員，一年后轉正即為科員，三年后就有可能晉升為副科，就有希望進入到鄉鎮領導班子了。這樣來看，大學畢業到鄉鎮工作，二十多歲就可能進班子成為領導干部，可謂相當地年輕。鄉鎮書記鎮長為正科，按五年晉升一次，鄉鎮每個公務員都很快就可以晉升到鄉鎮最高職務，并最終晉升很高職位。這顯然是不可能的。
一方面，在鄉鎮對干部激勵資源比較少的情況下面，晉升是最重要的激勵資源，一方面鄉鎮可供晉升的空間卻十分有限，從剛入職不久就可能晉升到副科進入班子成為鄉鎮領導干部，到鄉鎮最高職務的黨委書記，不過就是由副科到了正科，僅僅一步之遙，因此，鄉鎮晉升顯然不能按副科到正科的路子去走，而必須要將鄉鎮職位進行細分，讓每一次晉升都變得重要而漫長，以在鄉鎮有限的晉升空間中，通過晉升激勵最大限度調動鄉鎮干部工作積極性。
鄉鎮領導一般就是指黨政班子成員，包括所有具有職務的副科級以上干部，職務上主要有三個系列，一是黨委、二是政府、三是人大，相互之間有兼職。黨委一般一正兩副，其余為黨委委員，一正就是鄉鎮黨委書記，兩副就是兼任副書記的鄉鎮長，還有一個專職副書記，這個專職副書記也可能兼任鄉鎮人大主席，鄉鎮一般會有三到五位黨委委員，這些黨委委員分工負責組織、宣傳、紀檢，兼任武裝部長、副鎮長以及黨政辦主任。政府一般是一正多副，一正即鄉鎮長，其余為副鎮長，三到五位，副鎮長中往往會有一到多位同時為黨委委員；鄉鎮人大一般一正一副，人大主席可能專職，也可能由鄉鎮黨委書記或副書記兼任。
這三個系列共同構成鄉鎮班子成員和領導干部，領導干部又可以分為兩個不同層次，一是正科級領導，共三人，分別是黨委書記、鄉鎮長、人大主席，二是副科級領導，為其余班子成員。副科級領導干部又是分層次的，最重要的副科級領導是黨委副書記，其次是黨委委員，也有地方將兼任副鎮長的黨委委員稱作常務副鎮長，常務副鎮長就排在黨委副書記之后、其他黨委委員之前，排在最后的就是未進入黨委委員的副鎮長和人大副主席。
考上鄉鎮公務員，晉升為副科，并不一定就會有實職，有實職也一般會從最低層次開始，即擔任非黨委委員的副科，或擔任黨委委員中重要程度比較低的武裝部長、組織委員和宣傳委員。此后，如果順利，就進入到小步快走的晉升通道。
一般來說，鄉鎮一級有四個層次可以算作提拔，即由一般副科到副書記、常務副鎮長，由副書記和常務副鎮長到人大主席，由人大主席到鄉鎮長，由鄉鎮長到鄉鎮黨委書記。
剛進入班子成員，排名最后，擔任職務最不重要，經過歷練，排名上升，擔任更重要職務。更重要職務比如由人大副主席和非黨委委員副鎮長到黨委委員，在黨委委員分工中，由比較不重要的分工到更加重要的分工，比如紀委書記比一般黨委委員就要重要，由排名最后的班子成員向上晉升，經過數次重用，仍然是副科級，卻已在班子成員中比較重要，下次提拔就有了先機。
由一般副科級到常務副鎮長和副書記，雖然仍然是副科級，卻不只是重用而是提拔了，因為常務副鎮長和副書記的排名不是按資歷而是按職務來的。常務副鎮長和副書記是副科級之首，除非例外，提拔為鄉鎮正科級領導干部只能從常務副鎮長和副書記中提拔。這個意義上，擔任常務副鎮長和副書記是鄉鎮晉升不可少的一個環節。
如前已述，副書記升任人大主席，人大主席升任鎮長，以及鎮長升任黨委書記，都是提拔且基本上不可能不經過鎮長這個層次就直接從副書記或人大主席升任黨委書記。
這樣一來，一個公務員即使很年輕就進入到鄉鎮領導班子，擔任副科級領導，他每五年重用或提拔一次，也要經歷最少五次提拔重用，才可能晉升為黨委書記，五次五年，就是25年，一個不到30歲的年輕人在鄉鎮晉升之路上，每一次提拔重用機會都沒有錯過，到正科鄉鎮黨委書記時卻有50多歲，早已錯過繼續提拔重用的機會。也就是說，絕大多數在鄉鎮工作的公務員是不可能晉升到鄉鎮黨委書記的。
當然，除了五年一次換屆中幾乎所有鄉鎮領導干部都會有一次提拔重用機會以外，在非換屆期間也會有零星的干部提拔重用機會，這樣既可以調整干部，為換屆做準備，又可以給鄉鎮干部更多期待。
鄉鎮干部的晉升當然不只是在本鄉鎮，而是由縣委組織部在全縣范圍進行統籌調配的。全縣的鄉鎮，情況差異很大，有的鄉鎮人口多、經濟發達，為經濟重鎮，城關鎮更是重中之重。有的鄉鎮人口少、經濟不發達，交通也不便利，是不重要鄉鎮。同一個職位，由不重要鄉鎮調到重要鄉鎮屬于重用，而提拔干部一般都要從重要鄉鎮的次要職務提拔到不重要鄉鎮的重要職務，比如由城關鎮的鎮長提拔到一般鄉鎮擔任黨委書記，然后再由一般鄉鎮黨委書記提拔重用到城關鎮黨委書記。
將鄉鎮分為一類二類三類，同一個職務由從三類鄉鎮到一類鄉鎮是重用，提拔則往往要從一類鄉鎮轉任二類三類鄉鎮，這就讓鄉鎮干部晉升之路變得更加曲折漫長。
當然，鄉鎮領導并非只能由鄉鎮干部來擔任，實際上，縣市部門下派干部到鄉鎮鍛煉也是常態。因為沒有基層工作經歷，晉升會受影響，縣級權力部門會向鄉鎮重要崗位下派干部擔任書記鎮長，亦或副書記人大主席。上級下派人員擔任鄉鎮領導干部，就減少了鄉鎮干部晉升機會。一般來講，上級部門向鄉鎮下派領導干部人數不會太多，也可能不會太少。多的情況下面，上級下派鄉鎮黨委書記鎮長占比可能達到總職數的一半左右，少的可能只有四分之一甚至更少。
鄉鎮領導干部晉升當然也有例外，比如上級換屆要求必須有性別、年齡的職數比例，比如規定全縣范圍必須要有三名35歲以下正職干部，就可能讓鄉鎮班子成員排名靠后的年輕干部越過副書記直接提拔為鎮長。鄉鎮領導干部當然也不只是在鄉鎮任職，而是可以晉升到縣級領導及進入縣職能部門任職的。這又分為三種情況：一是鄉鎮黨委書記被提拔擔任副縣級領導，這種情況不普遍，一般一次換屆有1-2名鄉鎮黨委書記被提拔為副縣級干部就算不錯了。多數鄉鎮黨委書記是被重用到縣職能部門當局長，尤其是重要職能部門比如發改局、自然資源局、人社局、財政局等。鄉鎮長年齡大了，不再提拔為鄉鎮黨委書記，也可以調到縣局當局長或副局長，一般到小局當局長或到重要局當副局長，年齡比較大不再適合鄉鎮工作的人大主席和鄉鎮黨委副書記，調回縣里工作，一般安排在縣里不重要局當副局長甚至局長。一般鄉鎮副科級領導，年齡較大，缺少在鄉鎮晉升機會，他們也會期待且實際上很可能調入縣局當副主任科員，沒有實職，享受副局級（副科級）待遇。
二
從以上情況介紹中可以提煉出若干關于鄉鎮晉升的規律性認識，就是標題所講“鄉鎮晉升定律”。
第一個鄉鎮晉升定律就是：鄉鎮晉升之路擁擠且漫長定律。由副科到正科，僅僅一步之遙，絕大多數鄉鎮干部可能一生都走不完，可謂漫長，每次提拔重用都經歷重重考驗，都有激烈競爭，都要提心吊膽，而能獲得真正晉升的鄉鎮干部少之又少，鄉鎮干部晉升之路可謂擁擠。
鄉鎮干部晉升擁擠且漫長的原因是鄉鎮一級用于激勵干部的資源稀缺，職務晉升是激勵干部最重要的資源，鄉鎮干部職務因此拆分細碎，在高層級政府部門一步之遙的職務拆分為若干等級，又通過提拔、重用并行，不同鄉鎮調配，看起來幾乎每次換屆每個人都可以獲得提拔重用，實際上幾次下來就錯過了被繼續提拔的黃金年齡，成為沉淀在較低級別的基層干部，這些基層干部最終也就剩下鄉鎮工作一輩子了退休后可以進城的目標。
第二個鄉鎮晉升定律：一次機會也不能錯過定律。鄉鎮干部從很年輕時就進入到領導班子，看似前途無限，在晉升過程中卻萬萬不可以錯過任何一次機會。錯過一次機會，比自己年輕的人就晉升到自己前面，再晉升到理想層次的可能性就喪失了，成為鄉鎮中提前沉淀下來的干部。在一般情況下面，五年一次換屆，即使不被提拔，也會受到重用，因此就有小步快走的感覺。但如果在晉升期間受到處分，尤其是受到影響評優評先晉升的處分，就很可能會錯失提拔重用機會。因此，在鄉鎮工作中就必須要防止受到處分，一次不合時宜的處分就可能錯過一次不容錯過的晉升機會，也就會耽擱一生的政治進步。
第三個鄉鎮晉升定律：晉升包容性定律。即將晉升機會面向更多鄉鎮干部，就可以調動更多鄉鎮干部的進步積極性，鄉鎮干部積極性的分化就比較小，反之亦然。晉升機會面向更多鄉鎮干部，主要是年齡、性別、編制、學歷限制越少，晉升包括性越強，就可以讓更多鄉鎮干部有晉升機會，也就可以調動更多鄉鎮干部工作積極性。晉升包容性越差，就有越多鄉鎮干部被排斥在晉升機會以外，缺少晉升機會的鄉鎮干部就會表現得消極，成為鄉鎮干部中的“老油條”。晉升包容性差，大量不符合年齡、性別、學歷、編制條件的鄉鎮干部被排斥在晉升機會之外，就意味著只有較少鄉鎮干部具有較大晉升機會。為爭奪晉升機會，具有晉升可能性的鄉鎮干部之間就會有更加激烈的競爭，他們就會更加積極主動，更加進取，以在晉升中勝出。簡單地說，鄉鎮晉升包括性越差，鄉鎮干部積極性分化就越顯著。
第四個鄉鎮晉升定律：鄉鎮干部晉升可預期定律。鄉鎮干部晉升有規律可循的，并非僅僅是由縣委書記個人好惡決定。一般來講，沒有重大過錯，五年一次的鄉鎮換屆，鄉鎮干部都應當受到提拔重用，五年調整一次；在工作考核排名情況下面，排名前面的鄉鎮主要領導更容易受到提拔重用，經常排名靠后的鄉鎮主要領導較少被提拔重用；重點鄉鎮干部更容易被提拔，一般鄉鎮干部更多是被重用。鄉鎮干部晉升預期是一個地方的共識，縣委書記違背共識提拔自己喜歡的人，縣委書記的個人威信就容易受到影響。當然，如果中央關于鄉鎮換屆規定中有特殊要求，比如本次鄉鎮換屆必須要有三名35歲以下鄉鎮正職，全縣符合條件的可能被提拔的副科干部人選很少，被上級要求所選中的幸運人選，顯然不是縣委書記所可以控制，以及也超出了之前鄉鎮晉升預期，卻是可以被接受的意外或幸運。
鄉鎮干部晉升顯然是有規律可循的，而不只是縣委書記個人意見可以決定的。研究鄉鎮干部晉升規律，有助于深入理解中國基層治理的規律。本文只是一個很初步的小結，拋磚引玉，期待批評。
2021年5月14日上午
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、武漢大學社會學院院長，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任；中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號)
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