一
在廣西兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，正值鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆，令人驚訝的是，調(diào)研兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有班子成員都獲得了提拔或重用。提拔是指由下一級(jí)提升到上一級(jí)，重用是同級(jí)卻到了更重要崗位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆五年一度，幾乎所有班子成員都能在五年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中提拔重用，且這是可以預(yù)期的，這就構(gòu)成了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的巨大激勵(lì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是中國五級(jí)政權(quán)的基層政治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)資源比較少，待遇比較差，工作條件也往往比較艱苦，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最大的激勵(lì)就是晉升了。五年就能獲得一次晉升，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部激勵(lì)之大是可以想見的。反過來若五年不能獲得晉升，就可能永遠(yuǎn)喪失了政治前途，就是不可承受之重。
正常情況下，大學(xué)畢業(yè)考取公務(wù)員，一年后轉(zhuǎn)正即為科員，三年后就有可能晉升為副科，就有希望進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子了。這樣來看，大學(xué)畢業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，二十多歲就可能進(jìn)班子成為領(lǐng)導(dǎo)干部，可謂相當(dāng)?shù)啬贻p。鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長為正科，按五年晉升一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)公務(wù)員都很快就可以晉升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高職務(wù)，并最終晉升很高職位。這顯然是不可能的。
一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)干部激勵(lì)資源比較少的情況下面，晉升是最重要的激勵(lì)資源，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)可供晉升的空間卻十分有限，從剛?cè)肼毑痪镁涂赡軙x升到副科進(jìn)入班子成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高職務(wù)的黨委書記，不過就是由副科到了正科，僅僅一步之遙，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升顯然不能按副科到正科的路子去走，而必須要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職位進(jìn)行細(xì)分，讓每一次晉升都變得重要而漫長，以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的晉升空間中，通過晉升激勵(lì)最大限度調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一般就是指黨政班子成員，包括所有具有職務(wù)的副科級(jí)以上干部，職務(wù)上主要有三個(gè)系列，一是黨委、二是政府、三是人大，相互之間有兼職。黨委一般一正兩副，其余為黨委委員，一正就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，兩副就是兼任副書記的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，還有一個(gè)專職副書記，這個(gè)專職副書記也可能兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會(huì)有三到五位黨委委員，這些黨委委員分工負(fù)責(zé)組織、宣傳、紀(jì)檢，兼任武裝部長、副鎮(zhèn)長以及黨政辦主任。政府一般是一正多副，一正即鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，其余為副鎮(zhèn)長，三到五位，副鎮(zhèn)長中往往會(huì)有一到多位同時(shí)為黨委委員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一般一正一副，人大主席可能專職，也可能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或副書記兼任。
這三個(gè)系列共同構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員和領(lǐng)導(dǎo)干部，領(lǐng)導(dǎo)干部又可以分為兩個(gè)不同層次，一是正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，共三人，分別是黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、人大主席，二是副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，為其余班子成員。副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部又是分層次的，最重要的副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是黨委副書記，其次是黨委委員，也有地方將兼任副鎮(zhèn)長的黨委委員稱作常務(wù)副鎮(zhèn)長，常務(wù)副鎮(zhèn)長就排在黨委副書記之后、其他黨委委員之前，排在最后的就是未進(jìn)入黨委委員的副鎮(zhèn)長和人大副主席。
考上鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，晉升為副科，并不一定就會(huì)有實(shí)職，有實(shí)職也一般會(huì)從最低層次開始，即擔(dān)任非黨委委員的副科，或擔(dān)任黨委委員中重要程度比較低的武裝部長、組織委員和宣傳委員。此后，如果順利，就進(jìn)入到小步快走的晉升通道。
一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有四個(gè)層次可以算作提拔，即由一般副科到副書記、常務(wù)副鎮(zhèn)長，由副書記和常務(wù)副鎮(zhèn)長到人大主席，由人大主席到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。
剛進(jìn)入班子成員，排名最后，擔(dān)任職務(wù)最不重要，經(jīng)過歷練，排名上升，擔(dān)任更重要職務(wù)。更重要職務(wù)比如由人大副主席和非黨委委員副鎮(zhèn)長到黨委委員，在黨委委員分工中，由比較不重要的分工到更加重要的分工，比如紀(jì)委書記比一般黨委委員就要重要，由排名最后的班子成員向上晉升，經(jīng)過數(shù)次重用，仍然是副科級(jí)，卻已在班子成員中比較重要，下次提拔就有了先機(jī)。
由一般副科級(jí)到常務(wù)副鎮(zhèn)長和副書記，雖然仍然是副科級(jí)，卻不只是重用而是提拔了，因?yàn)槌?wù)副鎮(zhèn)長和副書記的排名不是按資歷而是按職務(wù)來的。常務(wù)副鎮(zhèn)長和副書記是副科級(jí)之首，除非例外，提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部只能從常務(wù)副鎮(zhèn)長和副書記中提拔。這個(gè)意義上，擔(dān)任常務(wù)副鎮(zhèn)長和副書記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。
如前已述，副書記升任人大主席，人大主席升任鎮(zhèn)長，以及鎮(zhèn)長升任黨委書記，都是提拔且基本上不可能不經(jīng)過鎮(zhèn)長這個(gè)層次就直接從副書記或人大主席升任黨委書記。
這樣一來，一個(gè)公務(wù)員即使很年輕就進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，擔(dān)任副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，他每五年重用或提拔一次，也要經(jīng)歷最少五次提拔重用，才可能晉升為黨委書記，五次五年，就是25年，一個(gè)不到30歲的年輕人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升之路上，每一次提拔重用機(jī)會(huì)都沒有錯(cuò)過，到正科鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記時(shí)卻有50多歲，早已錯(cuò)過繼續(xù)提拔重用的機(jī)會(huì)。也就是說，絕大多數(shù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的公務(wù)員是不可能晉升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的。
當(dāng)然，除了五年一次換屆中幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部都會(huì)有一次提拔重用機(jī)會(huì)以外，在非換屆期間也會(huì)有零星的干部提拔重用機(jī)會(huì)，這樣既可以調(diào)整干部，為換屆做準(zhǔn)備，又可以給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多期待。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升當(dāng)然不只是在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是由縣委組織部在全縣范圍進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配的。全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，情況差異很大，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，為經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，城關(guān)鎮(zhèn)更是重中之重。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口少、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，交通也不便利，是不重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同一個(gè)職位，由不重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)到重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于重用，而提拔干部一般都要從重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的次要職務(wù)提拔到不重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要職務(wù)，比如由城關(guān)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長提拔到一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記，然后再由一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提拔重用到城關(guān)鎮(zhèn)黨委書記。
將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為一類二類三類，同一個(gè)職務(wù)由從三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)到一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)是重用，提拔則往往要從一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)任二類三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這就讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升之路變得更加曲折漫長。
當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)并非只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來擔(dān)任，實(shí)際上，縣市部門下派干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉也是常態(tài)。因?yàn)闆]有基層工作經(jīng)歷，晉升會(huì)受影響，縣級(jí)權(quán)力部門會(huì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要崗位下派干部擔(dān)任書記鎮(zhèn)長，亦或副書記人大主席。上級(jí)下派人員擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，就減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升機(jī)會(huì)。一般來講，上級(jí)部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)不會(huì)太多，也可能不會(huì)太少。多的情況下面，上級(jí)下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記鎮(zhèn)長占比可能達(dá)到總職數(shù)的一半左右，少的可能只有四分之一甚至更少。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部晉升當(dāng)然也有例外，比如上級(jí)換屆要求必須有性別、年齡的職數(shù)比例，比如規(guī)定全縣范圍必須要有三名35歲以下正職干部，就可能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員排名靠后的年輕干部越過副書記直接提拔為鎮(zhèn)長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)然也不只是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，而是可以晉升到縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及進(jìn)入縣職能部門任職的。這又分為三種情況：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記被提拔擔(dān)任副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，這種情況不普遍，一般一次換屆有1-2名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記被提拔為副縣級(jí)干部就算不錯(cuò)了。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是被重用到縣職能部門當(dāng)局長，尤其是重要職能部門比如發(fā)改局、自然資源局、人社局、財(cái)政局等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長年齡大了，不再提拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，也可以調(diào)到縣局當(dāng)局長或副局長，一般到小局當(dāng)局長或到重要局當(dāng)副局長，年齡比較大不再適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人大主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記，調(diào)回縣里工作，一般安排在縣里不重要局當(dāng)副局長甚至局長。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，年齡較大，缺少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升機(jī)會(huì)，他們也會(huì)期待且實(shí)際上很可能調(diào)入縣局當(dāng)副主任科員，沒有實(shí)職，享受副局級(jí)（副科級(jí)）待遇。
二
從以上情況介紹中可以提煉出若干關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，就是標(biāo)題所講“鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升定律”。
第一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升定律就是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升之路擁擠且漫長定律。由副科到正科，僅僅一步之遙，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可能一生都走不完，可謂漫長，每次提拔重用都經(jīng)歷重重考驗(yàn)，都有激烈競(jìng)爭(zhēng)，都要提心吊膽，而能獲得真正晉升的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部少之又少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升之路可謂擁擠。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升擁擠且漫長的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)用于激勵(lì)干部的資源稀缺，職務(wù)晉升是激勵(lì)干部最重要的資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務(wù)因此拆分細(xì)碎，在高層級(jí)政府部門一步之遙的職務(wù)拆分為若干等級(jí)，又通過提拔、重用并行，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)配，看起來幾乎每次換屆每個(gè)人都可以獲得提拔重用，實(shí)際上幾次下來就錯(cuò)過了被繼續(xù)提拔的黃金年齡，成為沉淀在較低級(jí)別的基層干部，這些基層干部最終也就剩下鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一輩子了退休后可以進(jìn)城的目標(biāo)。
第二個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升定律：一次機(jī)會(huì)也不能錯(cuò)過定律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從很年輕時(shí)就進(jìn)入到領(lǐng)導(dǎo)班子，看似前途無限，在晉升過程中卻萬萬不可以錯(cuò)過任何一次機(jī)會(huì)。錯(cuò)過一次機(jī)會(huì)，比自己年輕的人就晉升到自己前面，再晉升到理想層次的可能性就喪失了，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中提前沉淀下來的干部。在一般情況下面，五年一次換屆，即使不被提拔，也會(huì)受到重用，因此就有小步快走的感覺。但如果在晉升期間受到處分，尤其是受到影響評(píng)優(yōu)評(píng)先晉升的處分，就很可能會(huì)錯(cuò)失提拔重用機(jī)會(huì)。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中就必須要防止受到處分，一次不合時(shí)宜的處分就可能錯(cuò)過一次不容錯(cuò)過的晉升機(jī)會(huì)，也就會(huì)耽擱一生的政治進(jìn)步。
第三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升定律：晉升包容性定律。即將晉升機(jī)會(huì)面向更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，就可以調(diào)動(dòng)更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的進(jìn)步積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性的分化就比較小，反之亦然。晉升機(jī)會(huì)面向更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，主要是年齡、性別、編制、學(xué)歷限制越少，晉升包括性越強(qiáng)，就可以讓更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有晉升機(jī)會(huì)，也就可以調(diào)動(dòng)更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。晉升包容性越差，就有越多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被排斥在晉升機(jī)會(huì)以外，缺少晉升機(jī)會(huì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就會(huì)表現(xiàn)得消極，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中的“老油條”。晉升包容性差，大量不符合年齡、性別、學(xué)歷、編制條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被排斥在晉升機(jī)會(huì)之外，就意味著只有較少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有較大晉升機(jī)會(huì)。為爭(zhēng)奪晉升機(jī)會(huì)，具有晉升可能性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間就會(huì)有更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)，他們就會(huì)更加積極主動(dòng)，更加進(jìn)取，以在晉升中勝出。簡(jiǎn)單地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升包括性越差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性分化就越顯著。
第四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升定律：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升可預(yù)期定律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升有規(guī)律可循的，并非僅僅是由縣委書記個(gè)人好惡決定。一般來講，沒有重大過錯(cuò)，五年一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都應(yīng)當(dāng)受到提拔重用，五年調(diào)整一次；在工作考核排名情況下面，排名前面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)更容易受到提拔重用，經(jīng)常排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)較少被提拔重用；重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更容易被提拔，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更多是被重用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升預(yù)期是一個(gè)地方的共識(shí)，縣委書記違背共識(shí)提拔自己喜歡的人，縣委書記的個(gè)人威信就容易受到影響。當(dāng)然，如果中央關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆規(guī)定中有特殊要求，比如本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆必須要有三名35歲以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職，全縣符合條件的可能被提拔的副科干部人選很少，被上級(jí)要求所選中的幸運(yùn)人選，顯然不是縣委書記所可以控制，以及也超出了之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升預(yù)期，卻是可以被接受的意外或幸運(yùn)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升顯然是有規(guī)律可循的，而不只是縣委書記個(gè)人意見可以決定的。研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升規(guī)律，有助于深入理解中國基層治理的規(guī)律。本文只是一個(gè)很初步的小結(jié)，拋磚引玉，期待批評(píng)。
2021年5月14日上午
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院院長，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號(hào))
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