實施鄉(xiāng)村建設行動是黨的十九屆五中全會作出的重大部署。習近平總書記指出，要通過實施鄉(xiāng)村建設行動，把社會主義新農村建設得更加美麗宜居。當前，鄉(xiāng)村建設行動加快實施，已成為推進農業(yè)農村現代化的重要抓手，但也存在規(guī)劃引領程度不夠、基礎設施進村到戶任務重、公共服務供給不接地氣等階段性難題，需要抓住關鍵、強化舉措，為全面推進鄉(xiāng)村振興打下堅實基礎。
一、當前實施鄉(xiāng)村建設行動面臨三大難題
（一）村莊規(guī)劃編制進展緩慢
鄉(xiāng)村建設，規(guī)劃先行。各省均已出臺村莊規(guī)劃編制技術規(guī)范，北京、上海等工作基礎較好的省份已基本完成村莊規(guī)劃編制任務，但絕大多數省份的村莊規(guī)劃編制仍處于試點階段，或初步成果階段，離完成有條件、有需求的村莊應編盡編目標還存在較大差距。從實踐來看，一些實施較好的省份從2019 年就開始有序推進村莊規(guī)劃編制工作，但不管是應編盡編的覆蓋面，還是編制任務的完成度，都未達到政策預期。比如，河南省僅有 8300 多個村莊形成了“多規(guī)合一”實用 性村莊規(guī)劃編制成果，占全省4.58萬個村莊總數的 18%；黑龍江省全面完成了 1027 個村莊規(guī)劃試點編制任務，但試點村莊僅占全省村莊總數的 11.1%，還有大量有需求的村莊尚待編制規(guī)劃；湖北省編制了1711個省級美麗鄉(xiāng)村示范村村莊規(guī)劃，同步推進其他 2000 余個有條件、有需求村莊開展村莊規(guī)劃編制工作，目前只是形成了初步成果。
村莊規(guī)劃編制進展緩慢已成為鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領的短板，原因有幾點：
我國有行政村54萬多個，莊不僅數量多，而且類型多樣，雖然中央有政策指導、地方有技術規(guī)范，但“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃是 對原有的村土地利用規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃的有機融合，編制工作仍需先行先試，在點上形成經驗 后再在面上按需推進，加之各地工作基礎較為薄弱，造成工作進度總體偏慢。
村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，按編制程序，需先由縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃具體明確村莊分類和布局、村莊單元劃分等重點內容，再在村莊規(guī)劃中確定村域空間布局。但目前各地國土空間規(guī)劃編制進展普遍滯后，處于下位的村莊規(guī)劃編制只能在觀望中前行。
村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府具體組織編制，但因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限、人才匱乏，普遍缺少專項經費支持、專業(yè)人才支撐，如沒外部力量支援，大范圍的村莊規(guī)劃編制較難落地。
（二）農村公共基礎設施進村到戶遭遇梗阻
我國農村水電路氣訊等公共基礎設施基本通到行政村，但進村（組）到戶尚有不少“卡點”和“堵點”
農村基礎設施進村到戶任務艱巨。我國具備條件的建制村已全部通硬化路，但還有近一半的村內主干道沒有硬化，通自然村（組）路仍是短板，地方普遍反映農村通村道路單行路居多、等級還不高；具備條件的建制村全部通客車，但一些地方還存在有站點沒運營、站點布局不合理、運營間隔時間長等問題，村民出行依舊較難；一些地方鋪設了農村污水主管網，但因資金投入有限，大多未能連接入戶，導致主管網鋪而不用、使用率不高，被村民稱為“村里的擺設”。
農產品倉儲保鮮冷鏈物流“卡脖子”現象突出。農產品出村的“最先一公 里”尚未徹底打通，不僅制約生鮮農產品的遠距離運 輸，更增加了農產品損耗。農業(yè)農村部報告顯示，我國 果蔬和薯類產后損失率高達 15%—25%，每年損失近 2 億噸，我國產地倉儲保鮮設施缺口約為 2.3 億噸庫容。
“快遞進村”步伐仍需加速。近兩年我國農村快 遞業(yè)務量增速明顯，2021 年 1—8 月，農村地區(qū)快遞收 投量超過 280 億件，同比增長 30%以上，比城市高 10%以上。但與此同時，快遞直投到村比例只有 50%左 右，建制村“村村通快遞”尚需時日。即便在誕生了多家 民營快遞企業(yè)的浙江省，一些山區(qū)縣市的快遞也只送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尚未實現快遞收投進村，村民仍需前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)站 點收取快遞，給農村居民特別是老年人造成了不便。
農村公共基礎設施往村覆蓋、向戶延伸存在難點，究其原因：一方面，農村地域面積廣，公共基礎設施建設從無到有、再到建制村全覆蓋，經歷了一個長期過程，更高質量、耗資更多的進村（組）入戶還需漸次推進；另一方面，農村人口居住較為分散，電商快遞、冷鏈物流業(yè)務量雖大但集中規(guī)模相對較小，配送成本因為路程較遠、返程空載而大幅提高，收益和成本普遍倒掛，導致企業(yè)布點動力不足，不愿下村或下不去村，即使下去了也會因盈利能力不強而“穩(wěn)不住”。
（三）農村公共服務資源配置不接地氣
我國建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制，強化農村基本公共服務供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等公共資源在鄉(xiāng)村加快配置，但也出現了與農村居民需求不相匹配、不接地氣的現象。
資源錯配。比如鄉(xiāng)村文化設施遇冷現象較為普遍，農家書屋、農村大舞臺、村史館、村文化室等公共文化設施在農村逐漸推開，建設力度很大，但部分文化設施建設不符合老百姓需求，利用率低、閑置率高，未達到應有的效果。還有地方反映，免費送戲下鄉(xiāng)雖是一項惠民工程，但經常出現臺上演員比臺下觀眾多的現象，實際上是公共資源錯配導致的浪費。
設施閑置。一些人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置了衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室，但大多就診量有限，造成醫(yī)療資源閑置浪費，在新冠肺炎疫情期間也沒能發(fā)揮前哨作用；還有些地方在脫貧攻堅時期，給鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療機構配置了高水平的設備，但因沒有專業(yè)人員指導使用，久而久之就閑置了。
供給短缺。尤以農村養(yǎng)老供給最為突出。數據顯示，截至2020 年末，全國 60 歲 以上農村老年人 1.2 億，農村老齡化水平達 23.81%，比城鎮(zhèn)高出 7.99 個百分點。面對農村老齡化程度嚴重的 現實，農村養(yǎng)老供給呈現出數量不足、質量不高的局 面，與農村養(yǎng)老需求之間形成了巨大的供需缺口，主要體現在家庭養(yǎng)老功能弱化，缺少充足的物質供給和精 神撫慰；社區(qū)養(yǎng)老服務落后，缺少社區(qū)養(yǎng)老服務設施；機構養(yǎng)老服務特定化，養(yǎng)老機構嚴重不足，且主要集中 于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，有養(yǎng)老機構的村占比不足 5%。
農村公共服務資源錯配、閑置和短缺的多重現實，究其原因：
農村人口數量持續(xù)減少，2020 年鄉(xiāng)村人 口降至 5.09 億，比 2010 年減少了 1.64 億，導致農村公 共服務需求不足，強調以行政村為單位而非人口規(guī)模 去配置公共服務資源，容易造成供過于求；
農村公共服務供給與農村居民的美好生活需要不相匹配，有的屬于完成上級下達的任務，在供給方向、供給內容等方面沒有實現精準對接，無法及時跟上農村居民需求變化；
隨著生活水平的提高，農村居民足不出戶便可在手機、網絡上獲取豐富的精神文化食糧，或去縣城享受高水平的公共服務，或通過遠程醫(yī)療、流動醫(yī)院就能在家門口看病，使得一些齊步走的全覆蓋設施配置已無必要。
二、高質量實施鄉(xiāng)村建設行動的對策
實施鄉(xiāng)村建設行動，需準確把握鄉(xiāng)村演變發(fā)展態(tài)勢，精準對接農民現實需求，因地制宜、實事求是，避免超越發(fā)展階段，將有限資金真正用在刀刃上，科學建設屬于農民的美麗鄉(xiāng)村。
（一）強化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領
規(guī)劃是實施鄉(xiāng)村建設行動的重要前提。
統(tǒng)籌謀劃中長期戰(zhàn)略。錨定2035 年我國基本實現社會主義 現代化目標，制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中長期規(guī)劃，并編制鄉(xiāng) 村建設階段性行動方案。
科學確定村莊分類和布局。綜合考慮村莊演變規(guī)律和現狀分布，結合鄉(xiāng)村人口變化趨勢，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的思路，明確哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大。
加快村莊規(guī)劃編制工作。盡快完成縣鄉(xiāng)兩級國土空間規(guī)劃編制工作，積極有序推進實用性村莊規(guī)劃編制，推動有開發(fā)建設和保護修復需求的村莊應編盡編；對暫不編制規(guī)劃的村莊，在縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中明確村莊空間用途管制規(guī)則和建設管控要求，確保鄉(xiāng)村建設有規(guī)可依；同時避免脫離實際追求短時期內村莊規(guī)劃全覆蓋，務求規(guī)劃管用實用。四是加大規(guī)劃編制支持力度。設立專項資金支持集體經濟實力較弱的村莊編制規(guī)劃，建立駐村、駐鎮(zhèn)規(guī)劃師制度，鼓勵引導大專院校和規(guī)劃設計機構下鄉(xiāng)提供志愿服務，激勵引導熟悉當地情況的鄉(xiāng)賢、能人積極參與村莊規(guī)劃編制，支持投資鄉(xiāng)村建設的企業(yè)同步參與村莊規(guī)劃工作。
（二）有序推動農村公共基礎設施進村到戶
繼續(xù)把公共基礎設施建設的重點放在農村，有序推進往村覆蓋、往戶延伸。
穩(wěn)步推進水電路氣訊等公共基礎設施進村到戶。有序實施較大人口規(guī)模自然村（組）通硬化路，加強村內主干道建設，推動農村污水等人居環(huán)境設施連接到戶。
加快打通農產品出村“最先一公里”。加快實施農產品倉儲保鮮冷鏈物流設 施建設工程，推進田頭小型倉儲保鮮冷鏈設施、產地低 溫直銷配送中心建設，探索在產地田間形成“生產 + 倉 儲 + 保鮮 + 銷售”模式，提升農產品產地商品化處理 能力。加強與農產品電商企業(yè)、大型連鎖超市、物流企 業(yè)等合作，推廣產地倉、縣域共配等模式。
著力解決快遞進村“最后一公里”。加快完善縣鄉(xiāng)村三級農村 物流體系，支持農村寄遞物流基礎設施建設。在東中部 地區(qū)，充分調動企業(yè)積極性，推廣抱團進村、駐村設點 等模式；在西部地區(qū)，注重發(fā)揮郵政、交通、供銷、商貿 等網絡優(yōu)勢，探索郵快合作、快快合作、交快合作等模 式，擴大快遞進村覆蓋面。
（三）推動農村公共服務供給有效覆蓋
精準對接農民美好生活需要，推動農村公共服務供給從有形覆蓋到有效覆蓋轉變。
強化縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌。推動教育、醫(yī)療、文化等公共資源在縣域內優(yōu)化配置，不同層級明確不同建設重點，滿足農民不同層面的需求，實現功能銜接互補、資源統(tǒng)籌配置。
創(chuàng)新供給方式。充分發(fā)揮互聯(lián)網、數字化等手段，通過數字賦能、科技支撐，探索遠程、移動等公共服務配給方式，打造農村30 分鐘公共服務圈，推動公共服務及時可達。
推動設施有效利用。存量方面，在設施標準上因地制宜，在內容供給上精準對路，推動設施建設和維護、完善硬件和提升軟件相結合；增量方面、充分利用農村閑置房屋配置公共服務資源，加快建設幸福院、頤養(yǎng)之家等互助養(yǎng)老設施，推動養(yǎng)老設施醫(yī)養(yǎng)結合，滿足農民現實需求。
（作者系國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《農業(yè)工程》公眾號）
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