摘要：黨的二十大報告著眼于增強應對國際風云變幻的底氣，守住國家安全的底線，提出“加快建設農業強國”總目標，在黨的十九大報告提出的加快推進農業農村現代化基礎上有了新的升華。真正的世界農業強國，必然要求實現農業農村現代化，并且能夠依靠自身力量解決本國國民的基本食物供給，在吃飯問題上不受制于人。我國建設農業強國，要從食物保障安全的角度，清醒認識到當前除口糧以外的其他食物對國際市場依賴高、區域之間糧食格局不平衡、“三料”不足等復雜形勢，并時刻關注國際國內風險因素。未來，應更多從保護耕地和運用科技兩方面發力，滿足我國持續增長的食物需求，為我們的社會主義現代化強國打下堅實基礎。
關鍵詞：農業強國；糧食安全；食物安全；耕地保護
黨的二十大擘畫了全面建設社會主義現代化國家的宏偉藍圖，并提出加快建設農業強國。習近平總書記在2022年底中央農村工作會議上的講話中指出：“未來5年‘三農’工作要全面推進鄉村振興，到2035年基本實現農業現代化，到本世紀中葉建成農業強國。”強國必先強農，農強方能國強。農業強國是社會主義現代化強國的根基，滿足人民美好生活需要、實現高質量發展、夯實國家安全基礎，都離不開農業發展。
一、辯證看待農業強國與農業農村現代化的關系
習近平總書記多次強調：“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。”黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，要求加快推進農業農村現代化，牢牢把握城鄉發展不平衡、農村發展不充分這一社會主要矛盾的主要方面。黨的二十大報告提出“加快建設農業強國”，著眼于增強應對國際風云變幻的底氣，守住國家安全的底線。要充分認識農業強國和農業農村現代化之間的聯系和區別。
（一）凡是農業強國必然已經實現農業農村現代化，已經實現農業農村現代化的國家未必是農業強國
黨的二十大報告再次對推進鄉村振興作出了深刻論述和全面部署，內容全面、言簡意賅，既論述了推進鄉村振興在全面建設社會主義現代化國家全局中的地位、作用和意義，又全面部署了當前推進鄉村振興必須抓緊落實的各項主要任務。報告接著提出了鄉村振興的總要求和總目標：“加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興”。其中，“五大振興”是總要求，“加快建設農業強國”是總目標。
黨的二十大報告中“加快建設農業強國”總目標的提法，比十九大報告中“加快農業農村現代化”總目標的提法有了新的升華。之所以說有了新的升華，是因為，凡是農業強國必然已經實現農業農村現代化，反之，已經實現農業農村現代化的國家未必是農業強國。當今世界，已經實現農業農村現代化的國家有20多個，但是一些已經實現了農業農村現代化的國家，卻并不是農業強國，在事關國計民生的不少基本問題上，不得不受制于人。真正的農業強國，在世界上寥寥無幾。例如日本、以色列、荷蘭等國家雖然依靠自身比較優勢，實現了農業農村現代化，但不能被稱為農業強國。其根本原因在于這些國家不能依靠自身力量解決本國國民的基本食物供給問題。一旦國際形勢出現動蕩，這些國家將面臨很大風險。2020年新冠疫情爆發后，有許多國家限制糧食等農產品出口，全球供應鏈受沖擊，一度引發恐慌，造成價格大幅波動。2022年烏克蘭危機爆發后，全球30多個國家限制糧食等農產品出口，部分國家因此社會動蕩甚至政權更迭。類似上述情形近年來時有發生，國際上一有風吹草動，各國就先捂住自己的“糧袋子”。所以，一些已經實現了農業農村現代化的國家，如果在吃飯問題上不得不受制于人，就不是真正的農業強國。
（二）只有真正能夠依靠自己力量解決吃飯問題的國家才能稱得上是農業強國
2013年12月，習近平總書記在中央農村工作會議的重要講話中指出：“一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發展這個大局，靠別人解決吃飯問題是靠不住的。如果口糧依靠進口，我們就會被別人牽著鼻子走。”習近平總書記還提到：“看看世界上真正強大、沒有軟肋的國家，都有能力解決自己的吃飯問題。”美國、俄羅斯、加拿大和歐盟的大國都是糧食強國，這些國家之所以強，是同糧食生產能力強聯系在一起的。保障國家糧食安全是實現經濟發展、社會穩定、國家安全的重要基礎。之所以強調大國，尤其是人口大國，必須有能力依靠自己的力量解決吃飯問題，是因為如果做不到這一點，就有可能在吃飯問題上被別人“卡脖子”，甚至在關鍵時刻被別人“一劍封喉”。正因為如此，黨和國家才始終把國家糧食安全作為治國理政頭等大事，強調在任何情況下都必須確保谷物基本自給，口糧絕對安全。建設農業強國和推進農業農村現代化本身是一致的。習近平總書記曾深刻指出：“建設農業強國要一體推進農業現代化和農村現代化，實現鄉村由表及里、形神兼備的全面提升。”從農業強國的特點和目前世界農業強國的表現來看，只有真正能夠依靠自己力量解決吃飯問題的國家才能稱得上是農業強國。
作為十四億人口的大國，只有把飯碗牢牢端在自己手中，才能在全面建設社會主義現代化國家、推進中國式現代化偉大事業中掌握主動權。如果不建成農業強國，在吃飯問題上還會被人“卡脖子”，我國的現代化建設就難以真正掌握主動權。我國不追求什么都自給自足，但在吃飯問題上必須保證足夠自由，這就要求必須把我國建設成農業強國。
二、清醒認識中國的糧食安全和食物供給形勢
保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事。當前，我國糧食安全和食物安全問題，不僅處在一個復雜的背景下，而且仍處在糧食總量不足、結構性矛盾突出的狀態，對此要有清醒認識，做好打持久戰的準備，以國內穩產保供的確定性來應對外界環境的不確定性。必須落實好黨中央的戰略部署，在任何情況下都始終繃緊保障國家食物安全這根“弦”。
（一）我國除口糧以外的其他食物對國際市場還存在相當大程度的依賴
在黨和國家的高度重視、廣大農村基層干部和億萬農民的不懈努力下，我國糧食產量已經連續19年豐收增產，2022年更是創造了新的歷史最高水平，總產量達到68652.8萬噸（13730.6億斤），其中谷物產量63324.3萬噸（12664.9億斤），稻谷和小麥產量分別為20849.5萬噸和13772.3萬噸。2022年人均擁有的國產稻谷和小麥總量為494.69斤，基本做到了口糧絕對安全。正如習近平總書記指出的“經過艱苦努力，我國以占世界9%的耕地、6%的淡水資源，養育了世界近1/5的人口，從當年4億人吃不飽到今天14億多人吃得好，有力回答了‘誰來養活中國’的問題。”但同時，我國糧食進口數量依舊不少。據海關統計，2022年糧食進口（包含大豆）高達14687萬噸，相當于國內糧食總產量的21.4%，其中大豆進口量9108.1萬噸。因此，從總的食物需求來看，即便做到了口糧絕對安全，我國對國際市場還存在相當大程度的依賴，我國食物供給的軟肋主要在口糧以外的其他食物。
食物安全中，糧的安全在食的安全中占據主導地位，沒有糧的安全就沒有食的安全，但是有了糧的安全也不一定完全能保證食的安全。食物安全的概念和范疇比糧食安全更大，“糧”是指五谷雜糧，“食”是指包括五谷雜糧在內的更多可以食用的副食品。全面建成小康社會之后，僅僅達到糧食安全是不夠的，還需要大量糧食之外的食物，雖然這些食物是由糧食轉化的，或者是用生產糧食的資源置換過來的，但直接食用的糧食畢竟在逐步減少，食用的其他食物越來越多，需把確保糧食安全的概念向全面確保食物供給方向延伸，樹立大食物觀。
我國目前除口糧以外的其他食物對國際市場的依賴程度正在不斷提高，進而導致了整個食物供給的不確定性在增大。因為在口糧與其他食物之間，存在著很強的替代和轉換關系。現有口糧供給的絕對安全，是建立在其他食物供給充裕的基礎之上的，如果其他食物的供給出了問題，也必將影響口糧的供給安全。從這個意義上講，盡管我國口糧供給已經絕對安全，但從食物供給來看，我國糧食仍然處于總量不足、結構性矛盾突出的狀態。在國民生活水平不斷提高的背景下，人們的食物消費中口糧比重持續下降，其他食物比重不斷上升。因此，雖然我國的糧食總產量已經超過6.8億噸，但是我國的糧食消費量實際超過8.3億噸，每年從國際市場進口1.5億噸糧食已然成為一種常態。2023年中央一號文件明確提出要再新增1000億斤（5000萬噸）糧食產能的目標。即使實現了這個目標，距離滿足人口食物消費需求還存在1億噸糧食的缺口，需要長期通過國際市場來彌補。因此，盡管當前口糧供給充裕，但必須在確保口糧絕對安全的前提下，著力改善其他食物的供給狀況，努力做好風險的防范和管理，使得食物供給不間斷。
（二）我國區域之間糧食格局不平衡，飼料、油料、糖料“三料”不足等結構性矛盾突出
結構性矛盾突出主要體現在兩個方面。一是大的區域之間供求矛盾日漸突出。例如南北地區之間人口分布、資源分布和糧食分布的矛盾關系，以及糧食主產區、產銷平衡區和主銷區三者之間的格局變化。從上世紀八九十年代到現在，能夠調出糧食的省市數量在不斷減少。因此，如果不抓緊健全對糧食主產區的利益補償機制，糧食主產區和產銷平衡區的數量還會進一步減少。二是糧食供求中品種結構的不平衡問題。總體來看，我國稻谷、小麥在正常條件下供過于求，不僅庫存比較充裕，而且還經常以庫存的小麥和稻谷去彌補飼料缺口，體現出口糧絕對安全。而油料、糖料、飼料則明顯供不應求，必須通過進口來彌補。在農業資源有限的條件下，如何通過優化品種結構，加快科技進步，逐步降低油料、糖料、飼料對國際市場的依賴程度，是推進農業農村現代化和建設農業強國必須認真應對的問題。
2022年中央一號文件提出擴充油料種植，2023年中央一號文件又明確部署增加大豆油料，提出深入推進大豆和油料產能提升工程。因為大豆自給率最低的時候，85%的大豆依賴進口，風險較大。進口大豆最主要是兩個用途，一是榨油，二是榨油之后的餅粕用作飼料。但國內生產的大豆品種大多是食用大豆，蛋白質含量高、出油率低。食用大豆供給充足但榨油大豆缺口較大，這導致國產大豆銷路困難。因此，食物結構優化一定要細分到品種和用途。
（三）需要關注的幾個具體問題
食物供給安全是一個非常復雜的問題。基于我國的人地關系，人均耕地面積僅1.35畝，不及世界平均水平的50%，同時我國水資源也不及世界人均水平的25%，我國用占全球9%的耕地、6%的水資源，要養活全球18%的人口，在這樣的資源條件下，我國的糧食安全、食物供給長期會處在一個緊平衡的狀態。保障國內糧食安全，還需要樹立大食物觀。在口糧與其他食物之間，存在著很強的替代和轉換關系，我們要有統籌觀念，不能只滿足于口糧安全，還要看到其他重要食物供給方面的缺口、存在的問題，增強自身能力、守住自身底線。關注當前糧食安全，需要時刻關注一些具體問題。從國內來看，一是年度糧食產量的波動；二是國內各類糧食庫存變化，包括政府的儲備庫存、調節庫存，企業的商業庫存，糧食貿易商的周轉庫存等；三是年度糧食進口數量和品種變化；四是飼料和工業用糧的變化；五是種糧農民的家庭存糧變化。從國際來看，一是氣候變化尤其是極端性氣候變化對全球糧油產品供給的影響；二是地緣政治沖突引起的糧食生產貿易的遏制；三是糧食和油料糖料越來越多地被作為生物質能源的原料；四是長臂管轄、單邊制裁等和糧油國際市場的壟斷和炒作。還有一點，國內國際都需要關注，謹防新冠疫情反復、延宕對食物供給、需求和供應鏈流通的影響。因此，當前我國的糧食安全和食物安全問題處在一個非常復雜的背景下，我們必須眼觀六路、耳聽八方，及時獲取精準信息，制定有效對策，落實多種措施。我們既要認清我國食物供給方面存在的風險，又要有信心通過一系列的改革創新管理好、防范好這些風險。
三、關注耕地保護和農業科技進步問題
中國的自然稟賦決定了人多地少，而農業又是所有產業中的一個短板，從這個角度來看，建設農業強國是一項艱巨任務。當前形勢下，應立足國內提高自身食物供給能力，尤其是糧油糖等重要副食品供給能力，嚴格落實中央提出的關于“藏糧于地、藏糧于技”的戰略，從保護耕地和運用科技兩方面發力，滿足我國持續增長的食物需求。
（一）耕地保護問題
我國人均農業自然資源相對稀缺，尤其是耕地。據國土“三調”的結果，全國2019年底的耕地總面積為19.18億畝，只占國土總面積的13.32%，按2021年底全國總人口141260萬人計，人均耕地面積不足1.36畝，不及世界人均水平的50%。我國耕地不僅人均數量少，而且質量不高，一至三等優質耕地只占31.2%，四至六等耕地占46.8%，七等至十等耕地占22%；處于山地丘陵的耕地約7億畝，占耕地總面積的36.5%。
同時，我國耕地的數量和質量都有所下降。自然資源部公布，2022年底，全國耕地總面積持有量為19.14億畝，與國土“三調”公布的2019年耕地總面積19.18億畝相比，減少了400萬畝。這說明我國目前的耕地形勢十分嚴峻。從國土“二調”到“三調”的十年間，我國耕地總面積減少了11300萬畝，平均每年減少1130萬畝。除東北三省以及內蒙古、新疆自治區外，其他26個省區的耕地面積都在減少。11300萬畝意味著什么？11300萬畝差不多是河南省的耕地面積，河南省年均糧食產量在1200億斤左右，相當于十年間丟了一個河南省的耕地面積。嚴格保護耕地早已被確定為國策，但違規占用耕地現象仍然屢禁不止，耕地占補平衡在實際中存在占優補劣的現象。這造成耕地的數量和質量都有所下降。其他方面的問題也很突出，比如永久基本農田永久不了，經常被占；高標準基本農田，建設標準達不到，管理過程中存在缺乏資金缺乏動力等問題。嚴防死守現有的寶貴耕地刻不容緩。
第三次全國國土調查結果出來之后，國家明顯加大了對耕地和生態環境的保護力度，提出了耕地用途管制的新概念，除了原來的建設占用耕地必須“占補平衡”之外，又提出耕地轉為林地、園地、水面等，以及在基本農田上建苗圃、種草皮、搞設施農業和畜禽養殖場等，必須實現“進出平衡”；同時，在國土空間規劃確定的生態紅線范圍內，也嚴格禁止可能損害生態環境的開發利用項目。我們必須堅決落實好習近平總書記關于“要采取‘長牙齒’的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。對有令不行、有禁不止、失職瀆職的，要嚴肅追究責任”的要求，確保耕地數量不減、質量提高。
（二）農業科技進步問題
再怎么保護，耕地要增加是比較困難的，因此就必須著力推進以種業創新為代表的農業科技進步。習近平總書記指出：“解決吃飯問題，根本出路在科技。我國農業科技進步有目共睹，但也存在短板，其中最大的短板就是種子。”種子是農業現代化的基礎，一定要打牢農業科技進步的基礎。在廣大科技人員的努力下，我國種業創新有了很大發展，但與推動農業高質量發展的要求相比還有很大差距，突出反映在創新性、突破性的新品種少，單位面積產量低上。我國玉米產量相比世界平均水平是不低的，但是和美國、巴西、阿根廷、歐盟相比還有較大差距，大豆產量更是如此。如大豆，我國目前每公頃平均產量為1.95噸，比世界平均水平2.75噸低29%，只相當于巴西的57.2%，美國的61.1%。玉米，我國去年每公頃產量為6.32噸，已高于世界平均水平的5.78噸（高9.34%），但仍只相當于美國的60.13%、阿根廷的78%、歐盟的84.15%。說明我國在種子、農藝等方面存在短板，也有很大潛力可以挖掘。當前我國在育種上存在的主要問題是，因自主創新育種投入高、周期長、風險大，因此都熱衷于“修飾性育種”，結果得到的都是“實質性派生品種”，路子越走越窄，難以有重大突破。因此，一定要下決心改革體制機制，調動科研人員的積極性，把育種的力量凝聚到創新性育種上。只要在種業上有重大突破，再加上保持耕地數量，提高耕地質量，在我們有限的耕地上還是能夠不斷收獲更多的農產品。
除良種培育，還需要關注栽培和養殖技術、烘干倉儲、冷鏈保鮮、農業機械等現代農業物質裝備的短板不足。2023年中央一號文件明確了“農業核心技術攻關”重點領域，不僅包括“核心種源、關鍵農機裝備、農業節水、耕地質量”等熟知領域，還需要關注“底盤技術”“合成藥物”等不少新技術。要提高我國糧食安全和食物保障的水平，根本出路只能是依靠科技進步，必須要著力推進種業創新，強化農業科技和裝備支撐，按照習近平總書記所指出的，“要堅持農業科技自立自強，加快推進農業關鍵核心技術攻關。”
保住耕地，推進農業的科技進步，再加上保障農民增收，這幾個方面工作如果都做好了，我國就有能力提高自己的產能，保障我國的食物供給安全。習近平總書記反復強調，“要辦好自己的事，其中很重要的一個任務就是始終立足自身抓好農業生產，以國內穩產保供的確定性來應對外部環境的不確定性。”外部環境我們掌控不了，但是立足自身，按總書記要求穩產保供，從保護耕地和運用科技兩方面發力，增加自己的確定性，這是可以做到的。
四、結語
習近平總書記在2022年底中央農村工作會議上的講話中，概述了建設中國特色農業強國的五個主要方面：一是依靠自己的力量端牢飯碗；二是依托雙層經營體制發展農業；三是發展生態低碳農業；四是賡續農耕文明；五是扎實推進共同富裕。要把我國建設成為真正的農業強國，這五個方面缺一不可。其中，依靠自身力量端牢飯碗是最根本的。正如習近平總書記所講，“農業保的是生命安全、生存安全，是極端重要的國家安全。”當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，新冠疫情反復延宕，來自外部的打壓遏制不斷升級，各種不確定難預料因素明顯增多。要按照二十大報告中提出的要求：“我們必須增強憂患意識、堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗。”必須守住農業基本盤，守好“三農”基礎這個應變局、開新局的“壓艙石”。只有農業強起來，糧食安全有完全保障，我們穩大局、應變局、開新局才有充足底氣和戰略主動。我們必須認真貫徹好習近平總書記的重要論述，落實好黨中央的戰略部署，在任何情況下都始終繃緊保障國家食物安全這根弦。只有這樣，我們才能在全面推進鄉村振興戰略的過程中，努力完成中央提出的到2035年基本實現農業現代化，到本世紀中葉和國家同步建成農業強國，從而為我們的社會主義現代化強國打下堅實基礎。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院首席專家、中央農村工作領導小組原副組長兼辦公室主任，第十三屆全國人大常委、農業與農村委員會主任委員；中國鄉村發現網轉自：《農村金融研究》 2023年第4期）
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