人們在實際生活中經常會用“上面千條線，下面一根針”來形容基層負擔重。這里的“一根針”主要指社區居委會和村委會，“上面”指社區居委會和村委會以上。但無論從歷史，還是從我國的法律制度看，這一說法都是不準確的，應該是“千條線，止于縣”。在歷史上，我國有“皇權不下縣”“王權止于縣政”的說法，不是說縣以下是“皇權”的真空，而是指縣一級是國家政權的底板，自上而下的國家權力機構直到縣級，縣承擔管轄縣域地方的主責。縣以下也有基層組織和權力網絡，但為縣所統轄，中央自上而下的“線”只到縣級。
我國是中央自上而下統一管理的單一制國家，其職能部門工作通常被稱為“千條線”。但我國又是一個實行分層級治理的國家，不同層次的職責事項不同，表現為“垂直+漏斗”型。中央的權限職責最多，憲法規定國務院的職權為18項，其中有一些為中央專屬，如國防、外交等。除中央專屬權限職責以外，由中央到省、市、縣的權限職責及部門設置大體是一致的，即中央自上而下的條線到縣為止，“上下一般粗”。地方組織法規定縣級及縣級以上的地方各級人民政府行使職權均為11項，中央的“千條線”與縣一一對應。
近代以來，隨著國家職能的擴張，我國在縣以下設立了正式的鄉制。但鄉制是基于縣政擴大而設立的，換言之，鄉鎮是因為僅僅依靠縣一級難以有效管理而設立的，屬于縣政范圍以內的機構。從法律上看，鄉鎮屬于基層政權，但與縣及縣以上的政權不同，不是完整的政權單位。其職權也比縣及縣以上少得多，地方組織法規定的職權為7項。鄉級機構設置并不與縣級以上一致，更主要的是執行縣級政府工作，與鄉鎮同級的城市街道直接稱之為辦事處。縣對上是一個部門對口一個部門，而鄉對縣則具有綜合性，上面的“千條線”不能自然延伸到鄉鎮。
我國法律規定，鄉級以下的村（社區）屬于群眾自治組織。盡管村（社區）是國家建制單位，但從性質上看不屬于政府組織，上面的“千條線”不能像政府系統那樣直接延伸到村（社區）。早在1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布時，時任全國人大常委會委員長彭真就該法能否順利實施時指出：“給村民委員會頭上壓的任務太多，就會把它壓垮。”30多年后，彭真的擔憂成為現實。“千條線”的工作負擔自上而下延伸到村（社區），造成村（社區）負擔增重。
為基層減負，最重要的是了解“負”從何來。有了鄉村建制以后，我國對基層的理解有些簡單，將基層理解為基層政權和基層組織，也就是鄉鎮和村（社區）。這種定位將縣級置于基層政權體系之外，縣級成為鄉鎮和村（社區）的上級。從中央，經由省市，再達縣的“千條線”一直延伸到村（社區），縣作為“管民的官”演變為“管官的官”，由事務的直接經辦者演變為事務的督辦者。鄉鎮和村（社區）的負擔日益增重與其定位相關。只有重新認識和構造縣鄉村體制，才能推進體制性減負。
我國從中央到地方的部門只到縣一級，各個條線部門的工作應該由縣級部門負主責，只有當自己難以完成并必須由縣以下的層次協助時才能交由下面去辦，同時縣級部門要依法承擔主責。“千條線，止于縣”不是說“千條線”的工作達不到縣以下，而是指在縣一級進行統籌轉換，大部分由縣一級完成，只在縣一級難以完成時才交由鄉鎮完成。如果“上下一般粗”的“千條線”直接延伸到鄉鎮和村（社區），那么鄉鎮和村（社區）就必須設立與縣一樣的機構，這勢必大大增加行政成本。與“千條線，止于縣”對應的是“千條線，針在縣”，即自上而下的工作要通過縣一級統籌轉換，根據權、責、資源一致的原則，在縣、鄉鎮、村（社區）三級進行合理配置。從我國的權責配置結構看，縣以上為垂直型，自上而下“一竿子插到縣”；縣以下則為漏斗型，愈往下，權責事愈少。縣一級的職責最多，鄉鎮其次，村（社區）最少。每個層次的權責又可分主次，縣一級的主責最多，鄉鎮其次，村（社區）最少，對政府工作方面主要是協助。這樣，村（社區）頭上壓的任務就會大大減少，其工作便得心應手了。
（作者系華中師范大學文科資深教授、政治學部部長；中國鄉村發現網轉自：《中國社會工作》2024年7月上刊）
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