——兼談地方組織法的修改
黨的十八大以來，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下，在新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會(huì)制度建設(shè)進(jìn)入第三個(gè)重要里程碑。深刻理解人民代表大會(huì)制度的重大發(fā)展，對(duì)于做好新時(shí)期的人大工作，具有非常重要的意義。
個(gè)人觀察認(rèn)為，新中國成立以來，人民代表大會(huì)制度的建設(shè)有三個(gè)重要里程碑。第一個(gè)里程碑是，1954年9月15日，一屆全國人大一次會(huì)議召開，標(biāo)志著我國人民代表大會(huì)制度從中央到地方系統(tǒng)地建立起來，人民代表大會(huì)的建設(shè)和工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。這次會(huì)議通過了憲法，以憲法的形式確立了人民代表大會(huì)制度。按照憲法規(guī)定，在中央，全國人大為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人大常委會(huì)。在地方，各級(jí)人大為權(quán)力機(jī)關(guān)，人民委員會(huì)為它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)行使人大常設(shè)機(jī)關(guān)的職權(quán)。人民代表大會(huì)制度的確立，調(diào)動(dòng)了全國各族人民建設(shè)國家、管理國家的積極性，為我國社會(huì)主義制度的建立打下了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。
第二個(gè)里程碑是，1979年7月1日，五屆全國人大二次會(huì)議通過了關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議和地方組織法，規(guī)定在縣和縣以上的地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，賦予省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)的職權(quán)，省、市（地級(jí)）、縣人大設(shè)立常委會(huì)，填補(bǔ)了省以下縣以上沒有人大常委會(huì)的空白。1982年憲法又進(jìn)一步肯定了這一制度，人大工作進(jìn)入常態(tài)化。縣以上人大常委會(huì)的設(shè)立，是加強(qiáng)我國政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)重要措施，也是對(duì)人民代表大會(huì)制度的重要發(fā)展。三十多年來，地方各級(jí)人大常委會(huì)按照憲法和法律的規(guī)定，認(rèn)真履行職責(zé)，積極作為，立法、監(jiān)督、討論決定重大事項(xiàng)、人事任免等各方面工作都取得了顯著成績，為推動(dòng)和保障改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，提供了重要的制度支撐和法制保障。
第三個(gè)里程碑是，黨的十八大以來，全國人大按照黨中央“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，著眼實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，認(rèn)真落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，認(rèn)真落實(shí)中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》要求，以立法的形式，推出一系列加強(qiáng)人大制度建設(shè)的根本性、制度性、長遠(yuǎn)性的重要舉措，主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)，邁出了意義重大、影響深遠(yuǎn)的完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度的重要步伐。
2015年8月29日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過修改地方組織法的決定，對(duì)區(qū)縣人大組織機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)職責(zé)作出新的制度性規(guī)定，從法律上、制度上著力解決基層人大依法履行職責(zé)、發(fā)揮作用中存在的突出問題，使人民代表大會(huì)制度因此更加健全完善。
增加縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員名額。根據(jù)決定，縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員名額從“十五人至二十七人”修改為“十五人至三十五人”，人口超過一百萬的縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)從“不超過三十五人”修改為“不超過四十五人”，常委會(huì)組成人員名額最高可相應(yīng)增加8—10人。這樣修改，有利于改善組成人員結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)人大常委會(huì)組織建設(shè)、擴(kuò)大民主、提高議事決策質(zhì)量。
縣級(jí)人大設(shè)立專門委員會(huì)。根據(jù)決定，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)。縣級(jí)人大第一次設(shè)立專門委員會(huì)，專門委員會(huì)有主任委員、副主任委員和委員，專兼職人大工作者將成倍增加。這樣，有利于整合資源，更好地把人大代表的作用發(fā)揮出來，增加人大常委會(huì)工作力量，解決過去專兼職人員不足，以及一人工委兩人工委、不好做事、不便做事當(dāng)“維持會(huì)”的問題，推進(jìn)人大工作常態(tài)化?？h級(jí)人大組織制度、運(yùn)行機(jī)制將發(fā)生根本性變化。
在街道設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)。根據(jù)決定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會(huì)代表，組織代表開展活動(dòng)，反映代表和群眾的建議、批評(píng)和意見，辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作。全國人大以法律的形式固化了地方人大在街道工作組織建設(shè)的探索。
明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的職責(zé)。根據(jù)決定，主席團(tuán)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的問題，有計(jì)劃地安排代表聽取和討論本級(jí)人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，開展視察、調(diào)研等活動(dòng)；聽取和反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見。主席團(tuán)在閉會(huì)期間的工作，向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告。四項(xiàng)職責(zé)的規(guī)定，回應(yīng)了地方人大多年來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作上的探索實(shí)踐，以及對(duì)組織建設(shè)的迫切需要，在事實(shí)上明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常設(shè)性質(zhì)，解決了閉會(huì)期間制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席工作的瓶頸問題，這是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的制度性重大突破，其意義不亞于縣以上地方人大設(shè)立常委會(huì)。至此，全國人大從上到下均有了常設(shè)機(jī)構(gòu)。
此外，2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議還通過關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定，賦予地級(jí)市人大及其常委會(huì)立法權(quán)。決定第三十一條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！钡谒氖?guī)定：“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定?！边@實(shí)際上，就是對(duì)地級(jí)市人大給予了立法權(quán)。
綜上所述，不難看出，通過修法，賦予地級(jí)市人大立法權(quán)，縣級(jí)人大設(shè)立專門委員會(huì)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間職責(zé)等法律規(guī)定，使人民代表大會(huì)制度從中央到地方得到全面發(fā)展，更加完善。黨和國家這么重視人大工作和建設(shè)，特別是基層人大工作，各級(jí)人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高素質(zhì)，適應(yīng)新的形勢(shì)和任務(wù)，積極做好人大各項(xiàng)工作，充分發(fā)揮職能作用，推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，切實(shí)肩負(fù)起歷史賦予的職責(zé)和使命，惟其如此，才能不負(fù)黨和人民的期望和重托。
（作者系重慶市人大常委會(huì)研究室副主任）
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