【內容摘要】從實行家庭聯系承包制到村民自治，從稅費改革到免除農民農業稅，中國農村改革獲得了巨大的成功，每一次突破都是伴隨著制度的創新。全面推進社會主義新農村建設，努力實現城鄉協調發展，還面臨著艱巨的任務。這主要表現在目前存在的城鄉不平等的財政和投融資體制、農村嚴重缺位的社會保障體制、城鄉不統一的戶籍制度、城鄉不平等的就業體制、城鄉不平等的教育制度、城鄉不平等的醫療、衛生制度等等，使得“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予少取放活”的方針難以徹底貫徹執行，深化農村改革必須伴隨一系列的體制創新。
【關鍵詞】農村改革；體制機制；創新
一、推進體制機制創新是深化農村改革的關鍵
社會主義新農村建設，重點在一個“新”字，包含“新”背景、“新”理念、“新”目標、“新”制度等，這就需要大膽創新深化農村改革，其中制度創新是關鍵。制度創新是其它創新的基礎、前提，沒有制度創新形成的環境和機制，其它創新就沒有產生的土壤和條件；制度創新的進展和深度，決定了其它各項創新的進展和深度。制度創新就是要破除與生產力發展要求不相適應的生產關系和上層建筑，破解“三農”問題就是破除與農業生產力不相適應的生產關系和上層建筑，解除影響“三農”發展的制度性障礙。
“三農”問題，其本質是各種系統的制度安排導致的制度缺失的問題，即有關農業、農村、農民的經濟、政治和社會制度安排造成的制度性缺失，主要有：農民財產制度的缺失；農民土地產權制度的缺失；市場主體地位的制度缺失；農村財稅制度的缺失；農村金融服務制度的缺失；農村公共品供給制度的缺失；農村教育制度的缺失；農民政治權利制度的缺失，如政治表達途徑的缺乏，縣鄉政府成本高昂，農民自治組織缺失，戶籍制度的阻礙和社會保障制度的缺失等等。推進社會主義新農村建設，必須加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，促進新農村建設的政策保障機制，保護農業的產業支撐機制，加快建立促進農業農村更快發展的投入機制，加快建立有利于促進改變城鄉二元結構的發展機制，實行城鄉勞動者平等的就業制度，建立健全農村社會保障制度，加快建立有利于城鄉協調發展的工作機制，構建農民增收的法律保障機制。制度創新是廣大農民的期盼，也是社會主義新農村建設的希望所在。只有下決心深化改革，進行體制機制創新，才能鞏固和發展農村稅費改革已經取得的成果，才能保證農村經濟社會發展和新農村建設的順利推進，為建設社會主義新農村提供堅實的體制機制保障。長期以來，中國是典型的“二元結構”社會。這種“二元結構”導致城鄉居民之間在戶籍制度、就業指度、醫療制度、養老保險制度、糧食供給制度、住房制度、財稅制度、社會保障制度、土地制度、法治制度等方面存在巨大差距。面對復雜多變的發展環境，促進農業生產上新臺階的制約越來越多，保持農民收入較快增長的難度越來越大，轉變農業發展方式的要求越來越高，破除城鄉二元結構的任務越來越重。
2005年溫家寶在全國農村稅費改革試點工作會議上指出：“推進農村綜合改革試點，要圍繞進一步解放和發展農村生產力這條主線，堅持以人為本，貫徹落實科學發展觀，建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉的公共財政制度，促進農村經濟社會全面進步，推進全面小康社會和構建社會主義和諧社會。”2005年12月，溫家寶在中央農村工作會議上再次強調要推進農村綜合改革：“全面推進以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制改革為主要內容的農村綜合改革，既是鞏固農村稅費改革成果的緊迫任務，又是解決農村一系列深層次矛盾的關鍵所在。千萬不要以為農業稅取消后，農民負擔問題就從此解決了。如果改革不徹底，我們可能面臨兩種嚴重情況：一種是各種亂收費亂攤派亂罰款卷土重來，農民負擔出現反彈；一種是基層組織難以正常運轉，無法履行應盡的職責。防止這個問題，必須堅定不移地將農村綜合改革推向前進。只有大力推進鄉鎮機構改革，下決心轉變職能，精簡機構和人員，加快事業單位整合，妥善安排分流人員，從體制機制上解決農村上層建筑的某些環節不適應經濟基礎的問題，才能最終走出“黃宗羲定律”的怪圈。這與取消農業稅本身相比，任務更艱巨，意義更深遠。”特別強調要推進鄉鎮機構改革，轉變鄉鎮政府職能，加強社會管理和公共服務，努力建設服務型、法制型政府。農村綜合改革是農村經濟、政治、社會、文化等領域的重大制度創新和社會變革，涉及基層政府職能轉變、鄉鎮機構精簡、國民收入分配格局和城鄉關系調整、公共資源在城鄉之間的合理配置等統籌城鄉發展的重大課題，也涉及到加快完善農業、農村、農民發展的體制、制度和機制。隨著中國農村綜合改革逐步深化，農業稅、牧業稅、特產稅全部取消，支農惠農政策不斷加強。胡錦濤強調：“必須堅持城鄉統籌。我國能否由發展中大國逐步成長為現代化強國，從根本上取決于我們能不能用適合我國國情的方式，加快改變農業、農村、農民的面貌，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。我們必須正確處理工業和農業、城市和農村、城鎮居民和農民的關系，加大以工促農、以城帶鄉的力度，使穩妥推進城鎮化和扎實推進社會主義新農村建設成為我國現代化進程的雙輪驅動，從而逐步解決城鄉二元結構矛盾。”隨著新農村建設的推進，中國農村正在發生新的變革，中國國農業參與國際合作和競爭正面臨新的局面，推進農村改革發展具備許多有利條件，也面對不少困難和挑戰，特別是城鄉二元結構造成的深層次矛盾突出。農村經濟體制尚不完善，農業生產經營組織化程度低，農產品市場體系、農業社會化服務體系、國家農業支持保護體系不健全，構建城鄉經濟社會發展一體化體制機制要求緊迫；農業發展方式依然粗放，農業基礎設施和技術裝備落后，耕地大量減少，人口資源環境約束增強，氣候變化影響加劇，自然災害頻發，國際糧食供求矛盾突出，保障國家糧食安全和主要農產品供求平衡壓力增大；農村社會事業和公共服務水平較低，區域發展和城鄉居民收入差距擴大，改變農村落后面貌任務艱巨；農村社會利益格局深刻變化，一些地方農村基層組織軟弱渙散，加強農村民主法制建設、基層組織建設、社會管理任務繁重。總之，農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。
黨的十七大強調：深化農村綜合改革，推進農村金融體制改革和創新，改革集體林權制度。堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營。為推進農村改革，2008年黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。《決定》指出：“農業是安天下、穩民心的戰略產業，沒有農業現代化就沒有國家現代化，沒有農村繁榮穩定就沒有全國繁榮穩定，沒有農民全面小康就沒有全國人民全面小康。我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。”城鄉經濟社會發展一體化發展就要破除制約城鄉發展的戶籍制度、土地制度等關鍵制度，大膽推進改革創新，加強農村制度建設。黨的十七屆三中全會對農村制度建設和創新作出了全面部署，強調：穩定和完善農村基本經營制度；健全嚴格規范的農村土地管理制度；完善農業支持保護制度；建立現代農村金融制度；建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度；健全農村民主管理制度。胡錦濤在十七屆三中全會上發表重要講話，指出：“我國農村改革發展已進入重在制度創新的新階段，把成熟的改革措施制度化，探索建立新制度，以制度建設和創新推動農村改革發展不斷深化。”到2012年，中國城鄉基本公共服務水平和均等化程度明顯提高；教育事業迅速發展，城鄉免費義務教育全面實現；社會保障體系建設成效顯著，城鄉基本養老保險制度全面建立，新型社會救助體系基本形成；全民醫保基本實現，城鄉基本醫療衛生制度初步建立；保障性住房建設加快推進；加強和創新社會管理，社會保持和諧穩定。
經過10多年努力，中國城鄉分割體制已經有了明顯松動：城鄉二元稅制開始打破，特別是2006年全部取消農業稅；城鄉戶籍制度改革加速推進，現存的二元戶籍制度開始動搖；城鄉二元就業制度開始被打破；城鄉二元教育體制和城鄉二元社會保障體制改革取得重大進展。
二、加快體制機制創新促進農村全面發展
黨的十六大以來，在農村改革方面中央先后提出了一系列新的政策理念：“三農”工作作為重中之重的理念；統籌城鄉發展的方略；我國總體進入“以工促農、以城帶鄉”的判斷；制定“多予、少取、放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”的方針；提出社會主義新農村建設的新任務。建設社會主義新農村是一場廣泛而深刻的社會變革。它必然要求深化農村現有管理體制和機制的改革和創新，包括建立以工促農、以城帶鄉的投入機制，改變城鄉二元結構的發展機制，改變經濟社會管理方式，健全促進農村基層民主政治建設的治理機制等等。推進社會主義新農村建設，必須進行制度創新，構建以工促農、以城帶鄉的長效機制，突破城鄉二元結構體制，賦予農村居民與城市居民平等的發展待遇。其中戶籍制度、土地制度、教育和就業制度、農村社會保障制度、鄉鎮機構改革、鄉鎮財政管理體制、農村投融資體制改革、國有農場改革等都是重點，涉及范圍廣、內容復雜、任務艱巨。體制機制創新，必須堅持科學發展觀、按照統籌城鄉經濟社會發展、構建和諧社會的要求，建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉的公共財政制度，徹底消除阻礙農村發展的體制機制，建立有利于發展的農村經濟體制和運行機制，促進農村經濟社會發展。建設新農村，就要深化農村各項事業改革：深化農村稅費改革，減輕農民負擔；改革土地流轉和補償制度，維護農民利益；改革鄉鎮機構，加強為農民生產生活服務的功能；改革農村管理模式，保障農民參與管理權利；改革戶籍制度，方便農民擇業和遷移；完善農村社會保障制度體系，保障農民福利等。
2004年中共中央1號文件提出：“深化農村改革，為農民增收減負提供體制保障。”強調加快土地征用制度改革、深化糧食流通體制改革、推進農村稅費改革和改革、創新農村金融制度。為推進新農村建設，2006年中共中央1號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出“全面深化農村改革，健全社會主義新農村建設的體制保障”。（一）進一步深化以農村稅費改革為主要內容的農村綜合改革。2006年，在全國范圍取消農業稅。通過試點、總結經驗，積極穩妥地推進鄉鎮機構改革，切實轉變鄉鎮政府職能，創新鄉鎮事業站所運行機制，精簡機構和人員，5年內鄉鎮機構編制只減不增。妥善安置分流人員，確保社會穩定。要按照強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，認真解決機構和人員臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務的職能。加快農村義務教育體制改革，建立和完善各級政府責任明確、財政分級投入、經費穩定增長、管理以縣為主的農村義務教育管理體制，中央和省級政府要更多地承擔發展農村義務教育的責任，深化農村學校人事和財務等制度改革。有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”財政管理方式的改革。各地要對鄉村債務進行清理核實，2006年選擇部分縣(市)開展化解鄉村債務試點工作，妥善處理歷年農業稅尾欠，完善涉農稅收優惠方式，確保農民直接受益。深化國有農場稅費改革，將農業職工土地承包費中類似農村“鄉鎮五項統籌”的費用全部減除，農場由此減少的收入由中央和省級財政給予適當補助。國有農場要逐步剝離辦社會的職能，轉變經營機制，在現代農業建設中發揮示范作用。（二）加快推進農村金融改革。鞏固和發展農村信用社改革試點成果，進一步完善治理結構和運行機制。縣域內各金融機構在保證資金安全的前提下，將一定比例的新增存款投放當地，支持農業和農村經濟發展，有關部門要抓緊制定管理辦法。擴大郵政儲蓄資金的自主運用范圍，引導郵政儲蓄資金返還農村。調整農業發展銀行職能定位，拓寬業務范圍和資金來源。國家開發銀行要支持農村基礎設施建設和農業資源開發。繼續發揮農業銀行支持農業和農村經濟發展的作用。在保證資本金充足、嚴格金融監管和建立合理有效的退出機制的前提下，鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股。（三）統籌推進農村其他改革。穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制，有條件的地方可發展多種形式的適度規模經營。加快集體林權制度改革，促進林業健康發展。完善糧食流通體制，深化國有糧食企業改革，建立產銷區穩定的購銷關系，加強國家對糧食市場的宏觀調控。加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗。完善對被征地農民的合理補償機制，加強對被征地農民的就業培訓，拓寬就業安置渠道，健全對被征地農民的社會保障。推進小型農田水利設施產權制度改革。（四）加強農村民主政治建設，完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制。不斷增強農村基層黨組織的戰斗力、凝聚力和創造力。健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，進一步完善村務公開和民主議事制度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權、監督權。2006年9月，國務院在北京召開全國農村綜合改革工作會議，會議強調：推進農村綜合改革，鞏固農村稅費改革成果的迫切需要，是建設社會主義新農村的重要內容，涉及農村生產關系和上層建筑的深刻變革，具有重大意義；通過農村綜合改革，切實解決農村稅費改革的一些遺留問題，消除加重農民負擔的體制因素，從制度上防止農民負擔反彈；通過農村綜合改革，調整完善農村生產關系和上層建筑，進一步解放和發展農村生產力，為新農村建設提供體制保障；通過農村綜合改革，調整國民收入分配結構，擴大公共財政覆蓋農村范圍，促進城鄉資源的合理配置，為新農村建設提供必要的財力支持；通過農村綜合改革，轉變基層政府職能，加強農村社會管理，搞好農村公共服務，健全鄉村治理結構，建立農村工作新機制，為新農村建設提供動力源泉。10月，國務院發布《關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》。《通知》規定了農村綜合改革目標：按照鞏固農村稅費改革成果和完善社會主義市場經濟體制的要求，力爭在十一五期間或用更長一些時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制改革任務，建立精干高效的農村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度、政府保障的農村義務教育體制，促進農民減負增收和農村社會事業發展，全面推進社會主義新農村建設。
2007年中共中央1號文件《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》提出“深化農村綜合改革，創新推動現代農業發展的體制機制”。《意見》強調：完善農村基層行政管理體制和工作機制，提高農村公共服務水平；落實農村義務教育經費保障機制改革措施；建立健全財力與事權相匹配的省以下財政管理體制，進一步完善財政轉移支付制度，增強基層政府公共產品和公共服務的供給能力；繼續深化農村信用社改革；堅持農村基本經營制度；加快征地制度改革；推進農村集體林權制度改革；推進農墾體制改革；優先化解農村義務教育、基礎設施建設和社會公益事業發展等方面的債務；支持農民專業合作組織加快發展。
為進一步統一全黨全社會認識，加快推進社會主義新農村建設，大力推動城鄉統籌發展，2008年10月12日黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。《決定》提出：堅持改革開放，必須把握農村改革這個重點，在統籌城鄉改革上取得重大突破，給農村發展注入新的動力，為整個經濟社會發展增添新的活力；推動科學發展，必須加強農業發展這個基礎，確保國家糧食安全和主要農產品有效供給，促進農業增產、農民增收、農村繁榮，為經濟社會全面協調可持續發展提供有力支撐。針對城鄉二元結構造成的深層次矛盾突出，《決定》要求到2020年“構建城鄉經濟社會發展一體化體制機制”，著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，加快建立健全以工促農、以城帶鄉長效機制，調整國民收入分配格局，鞏固和完善強農惠農政策，把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，推進城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉、區域協調發展，使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果。實現農村發展戰略目標，推進中國特色農業現代化，必須按照統籌城鄉發展要求，抓緊在農村體制改革關鍵環節上取得突破，進一步放開搞活農村經濟，優化農村發展外部環境，強化農村發展制度保障。《決定》要求大力推進改革創新，加強農村制度建設：穩定和完善農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，搞好農村土地確權、登記、頒證工作；推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變；培育農民新型合作組織；全面推進集體林權制度改革；大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入；健全農業補貼制度，擴大范圍，提高標準，完善辦法，特別要支持增糧增收，逐年較大幅度增加農民種糧補貼；健全農產品價格保護制度；健全農業生態環境補償制度；建立現代農村金融制度；建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度；健全農村民主管理制度；完善義務教育免費政策和經費保障機制；建立穩定的農村文化投入保障機制；鞏固和發展新型農村合作醫療制度；加快健全農村社會保障體系，建立新型農村社會養老保險制度；完善農村最低生活保障制度；完善農村社會管理體制機制，加強農村社區建設；健全黨和政府主導的維護農民權益機制；完善黨領導農村工作體制機制，建立職能明確、權責一致、運轉協調的農業行政管理體制；健全農村集體資金、資產、資源管理制度。胡錦濤在十七屆三中全會上指出：“穩定完善農村基本經營制度、健全嚴格規范的農村土地管理制度、完善農業支持保護制度、建立現代農村金融制度、建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度、健全農村民主管理制度等方面不斷取得新進展，加快構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的體制機制。”
為加快制度創新，推進新農村建設，黨的十八大強調：城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果；加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋；改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系；堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力，發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。這表明農村制度創新將向戶籍制度、土地制度、城鄉一體化機制等重點難點方面推進。伴隨工業化、城鎮化的快速推進，我國農業農村發展正在進入新的階段，呈現出農業綜合生產成本上升、農產品供求結構性矛盾突出、農村社會結構加速轉型、城鄉發展加快融合的態勢。人多地少水缺的矛盾加劇，農產品需求總量剛性增長、消費結構快速升級，農業對外依存度明顯提高，保障國家糧食安全和重要農產品有效供給任務艱巨；農村勞動力大量流動，農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，農民利益訴求多元，加強和創新農村社會管理勢在必行；國民經濟與農村發展的關聯度顯著增強，農業資源要素流失加快，建立城鄉要素平等交換機制的要求更為迫切，縮小城鄉區域發展差距和居民收入分配差距任重道遠。
2010年，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出“完善農村發展的體制機制”。為全面貫徹落實黨的十八大精神，加快破除城鄉分割的體制障礙，全面推進“三農”實踐創新、理論創新、制度創新，全面確立重中之重、統籌城鄉、“四化同步”等戰略思想，全面制定一系列多予少取放活和工業反哺農業、城市支持農村的重大政策，全面構建農業生產經營、農業支持保護、農村社會保障、城鄉協調發展的制度框架，2012年12月31日中共中央下發2013年1號文件《中共中央、國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》。《意見》的主要內容有：（一）建立重要農產品供給保障機制，努力夯實現代農業物質基礎；（二）健全農業支持保護制度，不斷加大強農惠農富農政策力度；（三）創新農業生產經營體制，穩步提高農民組織化程度；（四）構建農業社會化服務新機制，大力培育發展多元服務主體；（五）改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利；（六）改進農村公共服務機制，積極推進城鄉公共資源均衡配置；（七）、完善鄉村治理機制，切實加強以黨組織為核心的農村基層組織建設。有制度創新，才能增強農村發展活力，才能加快新農村建設步伐，《意見》為農村改革的制度創新指明了方向。
【參考文獻】
①《人民日報》，2005年6月8日。
②《人民日報》，2006年2月20日第二版。
③《十七大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2009年版第78頁。
④《十七大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2009年版第668頁。
⑤《十七大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2009年版第696頁。
⑥《十六大以來中央文獻選編》（上），中央文獻出版社，2005年版第679頁。
⑦《人民日報》，2006年2月22日第一版。
⑧《十七大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2009年版第668頁。
⑨《十七大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2009年版第696頁。
作者簡介：謝雙明（1964-），湖南科技學院教授、博士、學位辦副主任，研究方向：東方農村農民農業理論與現實問題研究。本文系2011年教育部人文社會科學研究規劃基金項目（11YJA710060）階段性成果。
來源：第八屆縣鄉干部論壇
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