原題：把貧困送進(jìn)博物館：民族地區(qū)反貧困的大理樣本
【編者按】脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是今后五年全面建成小康社會(huì)的最重要政策舉措。本文系北京大學(xué)王曙光教授帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)于2010年在云南大理地區(qū)調(diào)研形成的研究報(bào)告，對(duì)于民族地區(qū)反貧困工作的幾種模式和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理和總結(jié)，希望對(duì)當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)開(kāi)發(fā)工作有所啟發(fā)。
當(dāng)前，民族地區(qū)的貧困狀況值得關(guān)注，這是關(guān)乎中國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。大理經(jīng)驗(yàn)的梳理，相信對(duì)其他少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)都會(huì)有很強(qiáng)的借鑒意義。
引言：把貧困送進(jìn)博物館
中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)在反貧困方面取得了舉世矚目的成就，中國(guó)的反貧困模式也逐步為國(guó)際人士所重視。中國(guó)的反貧困也為全球反貧困做出了巨大貢獻(xiàn)。按照世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，1981年到2004年，貧困人口所占的比例從65%下降到10%，貧困人口的絕對(duì)數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困，而全部發(fā)展中國(guó)家貧困人口的絕對(duì)數(shù)量從15億減少到了11億，沒(méi)有中國(guó)的扶貧努力，在20世紀(jì)的最后20年，發(fā)展中國(guó)家貧困人口數(shù)量不會(huì)有所減少。今天，中國(guó)的反貧困已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)貧困的發(fā)生形態(tài)與反貧困戰(zhàn)略均發(fā)生了顯著的變化，大規(guī)模減貧的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，反貧困戰(zhàn)略的總體思路和制度框架亟需調(diào)整。
2010年暑期，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院調(diào)研團(tuán)對(duì)云南大理白族自治州的扶貧模式進(jìn)行了調(diào)研，通過(guò)對(duì)政府部門(mén)、非營(yíng)利組織、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶(hù)以及合作社組織的詳盡而深入的田野調(diào)查，獲得了大量第一手資料。2006年度諾貝爾和平獎(jiǎng)獲得者尤努斯教授在北大演講時(shí)說(shuō)：“要把貧困送進(jìn)博物館”，我們相信，這對(duì)于中國(guó)而言并不是遙遠(yuǎn)的夢(mèng)想。當(dāng)前，民族地區(qū)的貧困狀況值得關(guān)注，這是關(guān)乎中國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。大理經(jīng)驗(yàn)的梳理，相信對(duì)其他少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)都會(huì)有很強(qiáng)的借鑒意義。
民族地區(qū)反貧困經(jīng)驗(yàn)
（一）救濟(jì)式扶貧的實(shí)施及其意義
救濟(jì)式扶貧在我國(guó)由來(lái)已久，是我國(guó)改革開(kāi)放初期實(shí)行的主要扶貧方式，即各級(jí)政府直接把糧食、衣物或現(xiàn)金等無(wú)償分配給貧困農(nóng)戶(hù)，幫助貧困人口渡過(guò)難關(guān)，同時(shí)不追求任何回報(bào)。這種方式也被稱(chēng)作“輸血”式扶貧，主要用于生活救濟(jì)和財(cái)政補(bǔ)貼。
救濟(jì)式扶貧最大的特點(diǎn)就是無(wú)償和不追求回報(bào)，這種方式在中國(guó)改革開(kāi)放初期取得了良好的效果，但是隨著扶貧工作的推進(jìn)，有的脫貧戶(hù)因?yàn)椤拜斞敝袛喽俣认萑胴毨顟B(tài)。針對(duì)這種現(xiàn)象，社會(huì)各界逐漸提出扶貧方式要從救濟(jì)式扶貧向開(kāi)發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。如今，開(kāi)發(fā)式扶貧已經(jīng)成為我國(guó)扶貧的主要形式，但這并不意味著救濟(jì)式扶貧可有可無(wú)，也不意味著救濟(jì)式扶貧在中國(guó)扶貧戰(zhàn)略中已經(jīng)沒(méi)有任何意義，尤其對(duì)于中國(guó)的少數(shù)民族反貧困而言。實(shí)際上，反貧困是一個(gè)系統(tǒng)性工程，而救濟(jì)式扶貧正是這個(gè)浩大工程中一個(gè)不可或缺的部分。當(dāng)然，與改革開(kāi)放初期相比，如今實(shí)施的救濟(jì)式扶貧無(wú)論在對(duì)象上還是意義上都有了極大的改變。
1.救濟(jì)式扶貧的對(duì)象
從對(duì)象上來(lái)看，救濟(jì)式扶貧針對(duì)的不再是改革開(kāi)放初期那樣的所有貧困人口，而是為數(shù)不多的喪失勞動(dòng)能力的家庭或個(gè)體。對(duì)于這些群體來(lái)說(shuō)，他們或是由于先天不足，或是由于后天遭遇重大疾病或?yàn)?zāi)難，在可以預(yù)見(jiàn)的長(zhǎng)期里都無(wú)法從事生產(chǎn)活動(dòng)，因此唯一能讓他們脫離貧困的方法就只有無(wú)償提供且不追求回報(bào)的救濟(jì)式扶貧。以云南省大理白族自治州鶴慶縣2008年的社會(huì)救濟(jì)為例，救濟(jì)式扶貧覆蓋的群體主要有三類(lèi)：
一是遭受自然災(zāi)害的群眾，他們由于遭受自然災(zāi)害喪失了生產(chǎn)資料，在一段時(shí)期里無(wú)法恢復(fù)生產(chǎn)，生活返回到貧困之中，因此最為急需的就是救濟(jì)式扶貧。2008年云南大理鶴慶縣冰雪、洪澇、山體滑坡等自然災(zāi)害頻發(fā)，累計(jì)受災(zāi)人口近30萬(wàn)人次，造成直接經(jīng)濟(jì)損失近4000萬(wàn)元，鶴慶縣救助管理站全年解決求助人員150余人，幫助受災(zāi)最嚴(yán)重的人員渡過(guò)了難關(guān)。
二是五保對(duì)象，主要包括農(nóng)村中無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的老年人、殘疾人和未成年人。截至2008年初，鶴慶縣一共有五保對(duì)象707人，其中孤寡老人617人，鶴慶縣對(duì)孤寡老人們采取修建敬老院集中供養(yǎng)的方法進(jìn)行安置，并且通過(guò)積極投入地方財(cái)政和動(dòng)員社會(huì)捐贈(zèng)等多種渠道，保證所有五保戶(hù)的生活不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的平均生活水平，極大地提高了政府的形象。
三是城鄉(xiāng)低保對(duì)象，即家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城市和農(nóng)村居民。2008年鶴慶縣有城市低保對(duì)象4000多人，農(nóng)村低保對(duì)象17000多人，全年共發(fā)放保障金1300余萬(wàn)元，截至年底城市人均保障金額為每月125元，農(nóng)村為50元，有效緩和了社會(huì)矛盾。
對(duì)于向以上三類(lèi)群體提供的救濟(jì)式扶貧措施，最基本的目的和作用在于保障他們的基本生活需求，使他們免于遭受貧困的威脅。
2.救濟(jì)式扶貧的意義和對(duì)象瞄準(zhǔn)
在我們?nèi)ㄔO(shè)小康社會(huì)與和諧社會(huì)的今天，救濟(jì)式扶貧不再背負(fù)著改革開(kāi)放初期讓所有貧困人口脫離貧困的使命，而只要求對(duì)那些喪失了勞動(dòng)能力的群體加以援助，其意義主要在于以下兩個(gè)方面：
首先從社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看，我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了巨大的成就，但隨之也出現(xiàn)了貧富差距過(guò)大的情況，并已經(jīng)成為導(dǎo)致社會(huì)矛盾與不和諧的因素。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，穩(wěn)定是發(fā)展的前提，只有在穩(wěn)定中才能謀發(fā)展。為此，國(guó)家建立了社會(huì)保障體系，并逐漸加以完善，就是要做到兼顧效率與公平，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。救濟(jì)式扶貧作為社會(huì)保障體系的有機(jī)組成部分，其扶貧對(duì)象是需要社會(huì)救助的人群中的最弱者,給予這些處于社會(huì)最底層的群體幫助，使他們脫離貧困，對(duì)于緩和社會(huì)矛盾、保障社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。
其次從社會(huì)倫理的角度來(lái)看，救濟(jì)式扶貧主要針對(duì)的是喪失了勞動(dòng)能力的群體，這些群體由于先后不足或者后天遭遇而不能獨(dú)立生存，要是沒(méi)有外界的幫助將只能永遠(yuǎn)停留在貧困之中。如果我們對(duì)這些弱勢(shì)群體的存在無(wú)動(dòng)于衷，任由他們?cè)谪毨е袙暝遣豢赡軐?shí)現(xiàn)社會(huì)的共同進(jìn)步和共同發(fā)展的，也是不符合我們建設(shè)和諧社會(huì)的要求的。
救濟(jì)式扶貧的瞄準(zhǔn)問(wèn)題一直是世界級(jí)的難題。在具體扶貧工作中，我們一方面要認(rèn)識(shí)到救濟(jì)式扶貧是整個(gè)扶貧工程中的重要組成部分，是造血式扶貧和開(kāi)發(fā)式扶貧的必要補(bǔ)充。另一方面，還要認(rèn)識(shí)到只有建立了以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各界廣泛參與的現(xiàn)代救濟(jì)扶貧體系，在救濟(jì)扶貧過(guò)程中清楚界定和瞄準(zhǔn)對(duì)象，把喪失勞動(dòng)力的群體放到救濟(jì)式扶貧的范圍中去，通過(guò)多種途徑保證他們的基本生活需求，才能提高貧困治理的效果,有效地逐年減少貧困人口,最終促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。
民族地區(qū)反貧困經(jīng)驗(yàn)
（二）能力增進(jìn)型扶貧與金融反貧困
能力增進(jìn)型扶貧著眼于提高貧困人群的可行能力。信貸扶貧是能力增進(jìn)型扶貧的重要方式之一，也稱(chēng)為“金融反貧困”，它通過(guò)賦予貧困人群一定的信貸資源，使其擁有自我發(fā)展的能力。按照發(fā)起機(jī)構(gòu)的不同，民族地區(qū)的信貸扶貧可分為以下三種：商業(yè)性正規(guī)金融機(jī)構(gòu)信貸、政府扶貧型信貸、非政府組織主導(dǎo)的社區(qū)發(fā)展型信貸（如社區(qū)發(fā)展基金）。
1、商業(yè)性正規(guī)金融機(jī)構(gòu)信貸：扶貧模式和挑戰(zhàn)
農(nóng)村信用社是民族貧困地區(qū)最主要的商業(yè)性正規(guī)金融機(jī)構(gòu)之一，在民族地區(qū)的正規(guī)金融信貸中占據(jù)主導(dǎo)地位。本文主要介紹云南省大理州鶴慶縣農(nóng)村信用社的信貸扶貧成果。
鶴慶縣是典型的民族貧困地區(qū)。2009年末，鶴慶縣全縣總?cè)丝?7.27萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口24.94萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.5%；以白族為主的少數(shù)民族人口18.28萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.03%。2009年全縣財(cái)政總收入2.82億元，農(nóng)民人均純收入2986元，遠(yuǎn)低于全國(guó)的4760元元的平均水平。
在對(duì)鶴慶縣這一民族貧困地區(qū)的正規(guī)金融信貸扶貧中，農(nóng)信社占據(jù)了重要地位。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先鶴慶縣農(nóng)信社存貸款業(yè)務(wù)總量居全縣首位。鶴慶縣目前有工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄等金融機(jī)構(gòu)，截止2010年6月末,全縣的存款總額為34億，其中農(nóng)信社存款10億，占到全縣存款業(yè)務(wù)量的1/3；農(nóng)信社各項(xiàng)貸款余額達(dá)7.7億元，存貸款總額居全縣金融機(jī)構(gòu)首位。其次，鶴慶縣農(nóng)信社在服務(wù)客戶(hù)的數(shù)量上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。在全縣的6萬(wàn)農(nóng)戶(hù)中，工商銀行服務(wù)的農(nóng)戶(hù)為100戶(hù)，建設(shè)銀行服務(wù)的農(nóng)戶(hù)為200戶(hù)，農(nóng)業(yè)銀行服務(wù)的農(nóng)戶(hù)為3000-5000戶(hù)，而農(nóng)信社服務(wù)的農(nóng)戶(hù)達(dá)到4.5萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)信社對(duì)農(nóng)戶(hù)信貸服務(wù)的覆蓋率達(dá)到75%。此外，農(nóng)信社的網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置覆蓋鶴慶縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鶴慶農(nóng)信社下轄8個(gè)基層信用社、1個(gè)聯(lián)社營(yíng)業(yè)部、6個(gè)信用分社，共有營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)15個(gè)，在職職工117人，網(wǎng)點(diǎn)遍布鶴慶縣每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置上，鶴慶縣農(nóng)信社優(yōu)于附近的縣市，如臨近的寧蒗縣仍有11個(gè)鄉(xiāng)沒(méi)有網(wǎng)點(diǎn)。
鶴慶農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)的主要信貸品種包括：小額信用貸款、貼息貸款、助學(xué)貸款、創(chuàng)業(yè)貸款、抵押貸款等。目前的貸款總額中有70%-80%屬于小額信用貸款。截止2010年6月末，發(fā)放小額信用貸款12,000萬(wàn)元，平均每戶(hù)發(fā)放貸款1萬(wàn)元；共發(fā)放生源地助學(xué)貸款141筆，貸款余額21萬(wàn)元；貸免扶補(bǔ)創(chuàng)業(yè)貸款277戶(hù)，貸款余額1385萬(wàn)元，小額扶貧貼息貸款313戶(hù)，貸款余額460萬(wàn)元。同時(shí)在風(fēng)險(xiǎn)控制上，鶴慶縣農(nóng)信社也取得了一定的成果，目前的不良貸款率為6%，主要的不良貸款都是由于歷史包袱所致。
鶴慶縣農(nóng)信社信貸扶貧的一大特點(diǎn)在于對(duì)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的扶持。鶴慶當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)、手工業(yè)尤其是銀器加工業(yè)較發(fā)達(dá)，銀都水鄉(xiāng)已經(jīng)成為銀器加工手工業(yè)的代表。鶴慶縣農(nóng)信社的貸款很大一部分用于支持手工業(yè)的發(fā)展。在鶴慶農(nóng)信社的扶持下，當(dāng)?shù)氐男氯A村形成了“戶(hù)戶(hù)搞加工、家家是工廠”的銅器和金銀加工民族工藝品的生產(chǎn)格局。當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的銀器源源不斷的銷(xiāo)往西藏、四川等地，目前農(nóng)信社有大約5000萬(wàn)資金在西藏。
2、政府的扶貧貼息貸款：運(yùn)行機(jī)制與對(duì)象定位
政府的扶貧貼息貸款是民族貧困地區(qū)信貸扶貧的另一種方式，本文主要介紹大理州鶴慶縣扶貧辦推行的財(cái)政貼息性小額信貸。
鶴慶縣是云南第一家小額信貸試點(diǎn)地區(qū)。鶴慶縣扶貧辦1997年開(kāi)始與樂(lè)施會(huì)合作運(yùn)營(yíng)小額信貸，成立以來(lái)該項(xiàng)目經(jīng)歷了兩個(gè)階段，2008年之前由扶貧辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成立工作組經(jīng)營(yíng)小額信貸業(yè)務(wù)，2009年開(kāi)始，農(nóng)業(yè)銀行開(kāi)始經(jīng)營(yíng)這項(xiàng)業(yè)務(wù)，扶貧辦主要協(xié)助銀行收集貸款群眾的信息，確定哪些是貧困戶(hù)，鑒定其貧困程度。同時(shí)小額信貸運(yùn)作中堅(jiān)持的原則也逐步放寬。成立之初，小額信貸項(xiàng)目堅(jiān)持貸窮不貸富，只貸婦女，以5000元/戶(hù)為上限。在風(fēng)險(xiǎn)控制上，小額信貸實(shí)行五戶(hù)聯(lián)保，由信貸員催收。目前小額信貸已經(jīng)偏離最初的基本原則，信貸額度變?yōu)?0000元/戶(hù)，特殊的可以達(dá)到20000元甚至30000元每戶(hù)。并且貸款對(duì)象也不再是最貧窮的群體，而是選擇中間那部分有貸款需求又有還款能力的農(nóng)戶(hù)。貸款主要圍繞縣鄉(xiāng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，包括糧食作物、生豬、蠶桑、大牲畜、甘蔗、蔬菜、傳統(tǒng)手工業(yè)加工等。
運(yùn)行以來(lái)，這項(xiàng)貼息性小額信貸取得了重大的成果。至今已經(jīng)累計(jì)發(fā)放貸款800多萬(wàn)元，還款率達(dá)到90%以上。扶貧項(xiàng)目覆蓋9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)94個(gè)村委會(huì)，獲貸農(nóng)戶(hù)41483戶(hù)，占全縣農(nóng)業(yè)總戶(hù)數(shù)的73.5%。2009年一年，全縣貸款總額1300萬(wàn)元，到戶(hù)貼息資金65萬(wàn)元，輻射56個(gè)村委會(huì)，受益農(nóng)戶(hù)796戶(hù)。
調(diào)研中，我們重點(diǎn)考察了鶴慶縣辛屯鎮(zhèn)新登村的貼息性小額信貸實(shí)施情況。辛屯鎮(zhèn)位于鶴慶縣最北端，扶貧到戶(hù)貸款工作從2002年9月開(kāi)始運(yùn)行。2009年發(fā)放貸款300萬(wàn)元，財(cái)政貼息15萬(wàn)元。從開(kāi)始成立到2009年，已經(jīng)累計(jì)發(fā)放貸款1566萬(wàn)元。其中用于種植業(yè)25萬(wàn)元，養(yǎng)殖業(yè)1481萬(wàn)元，加工業(yè)3萬(wàn)元，其他產(chǎn)業(yè)57萬(wàn)元。其中生豬養(yǎng)殖業(yè)投放資金達(dá)1361萬(wàn)元，占全部資金的86.9%。扶貧貸款覆蓋全鎮(zhèn)9個(gè)村委會(huì)，累計(jì)獲貸小組數(shù)847個(gè)，獲貸農(nóng)戶(hù)3479戶(hù)。至2009年12月底，到期貸款回收率達(dá)100%。
新登村是辛屯鎮(zhèn)養(yǎng)殖業(yè)的代表村。全村有2000多人，542戶(hù)，人均年收入3700多元。生豬養(yǎng)殖是新登村的骨干產(chǎn)業(yè)，占本村經(jīng)濟(jì)總收入的65.7%。新登村委會(huì)的師弟登自然村，共有農(nóng)戶(hù)338戶(hù)，除11戶(hù)外出經(jīng)營(yíng)打工外，327戶(hù)全部從事生豬養(yǎng)殖。2000年，新登村建立了生豬交易市場(chǎng)，肥豬主要來(lái)源于洱源、大理、賓川、麗江、鶴慶等地，主要銷(xiāo)往省外的西藏、甘肅、四川、廣西、廣東、湖南，以及省內(nèi)的下關(guān)、麗江、迪慶、怒江、蘭坪等地，日交易量達(dá)到800頭以上，成為滇西北乃至整個(gè)西南地區(qū)最大的生豬交易市場(chǎng)，形成集生豬養(yǎng)殖、運(yùn)銷(xiāo)一條龍服務(wù)的發(fā)展格局。
新登村的扶貧貼息貸款由村書(shū)記對(duì)農(nóng)戶(hù)信用進(jìn)行考察，并對(duì)信貸戶(hù)進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)行三戶(hù)聯(lián)保。貸款年息6.931%，其中財(cái)政補(bǔ)貼5%，農(nóng)戶(hù)實(shí)際支付的年利率不到2%。2009年，全村貸款150萬(wàn)，獲貸農(nóng)戶(hù)75戶(hù)，每戶(hù)貸款2萬(wàn)元，發(fā)展生豬94頭，牛25頭，家禽820只。從扶貧貸款發(fā)放依賴(lài)，全村共發(fā)放扶貧到戶(hù)貸款資金683.5萬(wàn)元，其中用于養(yǎng)殖524.6萬(wàn)元，獲貸農(nóng)戶(hù)960戶(hù)。
這種扶貧貼息貸款主要是用于解決小規(guī)模養(yǎng)殖戶(hù)的資金困難問(wèn)題，堅(jiān)持“有償使用、小額短期、滾動(dòng)發(fā)展”的原則。目前農(nóng)信社在新登村有500萬(wàn)元的貸款，而扶貧貼息貸款的對(duì)象則主要是那些處于中下等收入層次、無(wú)法得到農(nóng)信社貸款的農(nóng)戶(hù)。因此，在新登村，農(nóng)信社主要服務(wù)于那些經(jīng)營(yíng)大規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)戶(hù)，而扶貧貼息貸款則支持那些小規(guī)模的養(yǎng)殖戶(hù)，成為農(nóng)信社信貸扶貧的必要補(bǔ)充。從新登村的經(jīng)驗(yàn)可以得出這樣的啟發(fā)，針對(duì)不同的客戶(hù)群可以采取不同的信貸扶貧方式。商業(yè)性正規(guī)金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則優(yōu)先選擇那些優(yōu)質(zhì)客戶(hù)，解決其信貸困難問(wèn)題；而政府扶貧型信貸則主要偏向于那些不能得到商業(yè)性正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款但同時(shí)也具有一定的還款能力的客戶(hù)，同時(shí)政府扶貧型信貸通過(guò)設(shè)置一定的貸款額度限制來(lái)排除那些能夠得到農(nóng)信社貸款的大規(guī)模客戶(hù)，保證信貸資源在小規(guī)模農(nóng)戶(hù)中周轉(zhuǎn)。
3、非政府組織主導(dǎo)的信貸扶貧模式：社區(qū)發(fā)展基金的運(yùn)作機(jī)制
國(guó)外非政府組織在信貸扶貧方面已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗(yàn)，在扶貧理論與實(shí)踐上都優(yōu)于國(guó)內(nèi)政府的扶貧。社區(qū)發(fā)展基金是非政府組織探索的信貸扶貧的一種方式，目前已經(jīng)在國(guó)內(nèi)很多地方試點(diǎn)展開(kāi)。社區(qū)發(fā)展基金是在小額信貸基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，小額信貸的運(yùn)行雖然取得了一定的成功，但是其信貸資金的發(fā)放以項(xiàng)目方式推進(jìn)，較少注重農(nóng)戶(hù)自立能力的建設(shè)，農(nóng)戶(hù)沒(méi)有建立起自我還款意識(shí)，資金循環(huán)利用的程度不高（何廣文，2007），因此產(chǎn)生了一種強(qiáng)調(diào)為窮人賦權(quán)，賦予社區(qū)農(nóng)戶(hù)對(duì)社區(qū)資源的決策權(quán)的貸款方式——社區(qū)發(fā)展基金。社區(qū)發(fā)展基金是以難以獲得正規(guī)金融服務(wù)的貧困社區(qū)的農(nóng)戶(hù)為基本對(duì)象，以個(gè)體貧困農(nóng)戶(hù)公平獲得生產(chǎn)性貸款、支持農(nóng)戶(hù)升級(jí)改善的同時(shí)追求社區(qū)的公共積累為目的，以體現(xiàn)貧困社區(qū)農(nóng)戶(hù)主體地位的充分參與、透明公開(kāi)、民主決策的自我組織和自我管理為基礎(chǔ)，以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享為核心的一種適應(yīng)貧困社區(qū)農(nóng)戶(hù)生計(jì)方式的，自愿、靈活、簡(jiǎn)易的社區(qū)發(fā)展的公益性自我服務(wù)體系（劉勝安、韓偉，2009）。
滕昊、何廣文（2009）總結(jié)認(rèn)為社區(qū)發(fā)展基金主要包括以下特征：以自然村為單位，由樂(lè)施會(huì)項(xiàng)目辦無(wú)償向社區(qū)提供一筆初始資金作為基金本金；基金本金所有權(quán)最初為項(xiàng)目辦所有，資金在社區(qū)內(nèi)滾動(dòng)運(yùn)行供全體村民貸款使用，項(xiàng)目辦同時(shí)提出視社區(qū)發(fā)展基金開(kāi)展情況決定基金本金的捐贈(zèng)事宜；由全體村民民主選舉產(chǎn)生社區(qū)基金管理小組和監(jiān)督小組，分別負(fù)責(zé)包括社區(qū)發(fā)展基金在內(nèi)的社區(qū)事務(wù)管理、運(yùn)行與監(jiān)督。管理小組必須有一定的女性比例和貧困戶(hù)代表，且需定期換屆；申請(qǐng)借款的農(nóng)戶(hù)需要組成相對(duì)固定的聯(lián)保小組（5-7戶(hù)），并推選小組長(zhǎng)。農(nóng)戶(hù)的貸款申請(qǐng)?jiān)讷@得所有小組成員簽字后被提交到定期召開(kāi)的社區(qū)大會(huì)討論，討論通過(guò)后即行發(fā)放貸款。基金在社區(qū)內(nèi)部采取有償使用方式，利率由農(nóng)戶(hù)自行約定，實(shí)踐中往往高于農(nóng)信社小額信用貸款利率。
云南大理州鶴慶縣扶貧辦開(kāi)展的社區(qū)發(fā)展基金目前仍處于發(fā)展初期。2006年鶴慶縣扶貧辦在樂(lè)施會(huì)的資助下對(duì)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展社區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目。主要運(yùn)作方式為以村為單位成立發(fā)展委員會(huì)，由村民自己選舉3-5人作為發(fā)展委員會(huì)的負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)發(fā)放貸款以及管理日常工作，每項(xiàng)貸款的發(fā)放額度由群眾自己決定。一般以5000為額度，期限為半年。以利息作為滾動(dòng)資金。目前社區(qū)發(fā)展基金已經(jīng)在三個(gè)村開(kāi)展，還款率達(dá)到90%。樂(lè)施會(huì)對(duì)社區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目第一年投入10萬(wàn)元，后來(lái)又追加10萬(wàn)元，運(yùn)營(yíng)到現(xiàn)在總共產(chǎn)生利息約4萬(wàn)元。
相較于鶴慶縣，其他一些地區(qū)如貴州威寧縣草海社區(qū)、安徽霍山縣等的社區(qū)發(fā)展基金項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)展得較為成熟。研究表明，社區(qū)發(fā)展基金是一種真正意義的合作金融，是改善偏遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)的好辦法（高偉，2007），對(duì)提高農(nóng)民素質(zhì)，改善鄉(xiāng)村治理起到了重要作用（濮宜平，2007）。但是只貸款不存款的形式阻礙了社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)展，應(yīng)該允許吸收社員內(nèi)部存款，同時(shí)加大財(cái)政扶持力度，同時(shí)社區(qū)發(fā)展基金也面臨著規(guī)模小、成本高、缺少對(duì)社區(qū)綜合發(fā)展的考慮等問(wèn)題。李昌平（2005）考察了貴州畢節(jié)地區(qū)的社區(qū)發(fā)展基金的運(yùn)作情況，提出讓社區(qū)發(fā)展基金會(huì)（或社區(qū)信用合作社）承擔(dān)正規(guī)金融組織與農(nóng)戶(hù)之間的中介，即正規(guī)金融組織貸款給社區(qū)發(fā)展基金會(huì)，然后通過(guò)基金會(huì)發(fā)放給農(nóng)戶(hù)，或者支持社區(qū)發(fā)展基金，形成農(nóng)信社與社區(qū)發(fā)展基金競(jìng)爭(zhēng)和合作的關(guān)系。這樣的方式一方面可以解決社區(qū)發(fā)展基金資金不足的問(wèn)題，同時(shí)也可以發(fā)揮社區(qū)發(fā)展基金內(nèi)部的控制風(fēng)險(xiǎn)方面的優(yōu)勢(shì)，提高資金的利用效率，同時(shí)也提高農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)民的自治能力，是值得探索的一種形式。
民族地區(qū)反貧困經(jīng)驗(yàn)
（三）普惠型扶貧的整村推進(jìn)式戰(zhàn)略
1、整村推進(jìn)扶貧戰(zhàn)略的政策、理論背景與評(píng)價(jià)
2001年中國(guó)政府制定和頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001～2010年)》。《綱要》對(duì)扶貧工作重點(diǎn)縣進(jìn)行了調(diào)整,進(jìn)一步將工作重點(diǎn)放到西部地區(qū)；貧困村成為基本的瞄準(zhǔn)單位,扶貧投資將覆蓋到非重點(diǎn)縣的貧困村。為此,在全國(guó)確定了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村。新的《綱要》注重發(fā)展科學(xué)技術(shù)、教育、文化和衛(wèi)生事業(yè),并且意識(shí)到疾病是使農(nóng)戶(hù)陷入貧困的一個(gè)主要因素。而且,新的扶貧規(guī)劃強(qiáng)調(diào)參與式扶貧、以村為單位進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)。最后,新《綱要》承認(rèn)城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)是扶貧的一個(gè)重要途徑,并采取新的政策舉措使農(nóng)村居民更容易從城鎮(zhèn)新出現(xiàn)的工作機(jī)會(huì)中受益。整村推進(jìn)是以貧困村為基本單位,通過(guò)參與式村級(jí)規(guī)劃和綜合性的扶貧投資在2～3年的時(shí)間內(nèi)使貧困村在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)方面有較大的改善,從而提高貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件和生產(chǎn)效率,并使貧困農(nóng)戶(hù)通過(guò)各種創(chuàng)收活動(dòng)來(lái)增加收入（汪三貴，2007）。
截止2009年，綱要實(shí)施時(shí)確定的15萬(wàn)多個(gè)貧困村已完成了10萬(wàn)多個(gè)，到2010年底，還可以完成1萬(wàn)到2萬(wàn)個(gè)左右。目前，國(guó)家正在研究今后十年扶貧開(kāi)發(fā)工作的整體思路和政策措施，作為十年來(lái)扶貧工作的重要經(jīng)驗(yàn)之一，根據(jù)目前貧困人口的實(shí)際分布情況，整村推進(jìn)仍將作為下個(gè)十年扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要抓手，為提高貧困人口收入、提高貧困群眾素質(zhì)和自我積累、自我發(fā)展能力的主要手段之一。但整村推進(jìn)扶貧模式也存在很多問(wèn)題。常艷、左停（2006）認(rèn)為整村推進(jìn)中資金捆綁、管理做法不一，需加以規(guī)范，規(guī)劃中的參與及其規(guī)劃的落實(shí)仍需加強(qiáng)，目標(biāo)瞄準(zhǔn)需進(jìn)一步提高精確度。張磊（2006）認(rèn)為整村推進(jìn)的資金投入力度不夠。要徹底解決一個(gè)村的貧困問(wèn)題，平均每個(gè)村的扶貧計(jì)劃為228萬(wàn)元，即使只進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，每個(gè)貧困村也至少平均需要100萬(wàn)元的投資，但是實(shí)際上每個(gè)貧困村獲得的平均扶貧資金僅為34萬(wàn)元，僅占到需求量的15%。由于重點(diǎn)村選擇過(guò)程中存在的技術(shù)困難（村級(jí)貧富程度評(píng)價(jià)比較復(fù)雜）以及鄉(xiāng)村間的利益博弈，所選擇的重點(diǎn)村也并非能夠覆蓋重點(diǎn)縣全部最窮的村。汪三貴、Park A.、Chaudhuri S.、Datt G.（2007）研究結(jié)果表明,盡管越是低收入組的村被確定為貧困村的可能性越大,但貧困村覆蓋不完全和非貧困村被定為貧困村的問(wèn)題依然比較嚴(yán)重。總體而言,以收入為標(biāo)準(zhǔn)和在精確瞄準(zhǔn)狀態(tài)下應(yīng)該被確定為貧困村的村中有48%的村沒(méi)有被瞄準(zhǔn)。確定貧困村的主要決定因素是收入水平、貧困發(fā)生率、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)的可獲得性以及偏遠(yuǎn)程度等,這與中央政府確定貧困村的原則和推薦方案是一致的。2001年,有59%的極端貧困人口居住在貧困村內(nèi),但這一比重在2004年下降到51%。與其他地區(qū)和非貧困縣相比,西部地區(qū)和貧困縣確定的貧困村覆蓋了更高比例的貧困人口。總體上看,由于東部和中部地區(qū)以及非貧困縣更大的瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤,村級(jí)瞄準(zhǔn)并沒(méi)有比縣級(jí)瞄準(zhǔn)覆蓋更多的貧困人口。
2、云南大理的整村推進(jìn)模式和解決族群式貧困的異地扶貧搬遷
云南省大理州的整村推進(jìn)模式，是針對(duì)貧困人口占大多數(shù)的貧困村進(jìn)行整體的、細(xì)致的扶貧規(guī)劃，從基礎(chǔ)設(shè)施、組織體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、醫(yī)療、文化教育、居住等方面進(jìn)行全方位的科學(xué)規(guī)劃，從而達(dá)到對(duì)貧困村大推進(jìn)式的脫貧能力提升。大理扶貧模式的規(guī)劃體系的集中體現(xiàn)是“八六六”，即要求貧困村農(nóng)戶(hù)要實(shí)現(xiàn)“八個(gè)有”，自然村要實(shí)現(xiàn)“六個(gè)有”，行政村要實(shí)現(xiàn)“六個(gè)有”。其具體內(nèi)容如下：
農(nóng)戶(hù)“八個(gè)有”：（1）有一幢人畜分離、整潔實(shí)用、著色墻體的瓦房；（２）有一口沼氣池或節(jié)能灶；（3）有一個(gè)衛(wèi)生廁和衛(wèi)生廄；（4）有一個(gè)水龍頭（自來(lái)水）或小水窖；（5）人均有一畝400公斤以上穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本農(nóng)田地；（6）人均有一畝特色高效經(jīng)濟(jì)林果或經(jīng)濟(jì)作物；（7）年人均有一頭(只)商畜出售；（８）有一個(gè)勞動(dòng)力掌握一門(mén)脫貧致富技術(shù)活，一戶(hù)有一人勞務(wù)輸出時(shí)間達(dá)半年以上。自然村“六個(gè)有”：（1）有進(jìn)村入社的簡(jiǎn)易公路；（2）村內(nèi)有整潔暢通的道路；（3）有安全衛(wèi)生的飲用水；（4）有入村入戶(hù)的通電條件；（5）群眾有簡(jiǎn)單的就醫(yī)條件；（6）有一批勞動(dòng)力受到培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移。行政村“六個(gè)有”：（1）有進(jìn)村公路和行道樹(shù)；（2）有安全衛(wèi)生的飲用水；（3）有入村入戶(hù)的通電條件；（4）有廣播電視信號(hào)覆蓋；（5）有合格的辦公房、衛(wèi)生室、獸醫(yī)室和以黨員電教及科普為主的文化室；（6）有群眾信任、團(tuán)結(jié)干事的村“兩委”班子和維護(hù)群眾利益的好制度。
大理州通過(guò)這種詳細(xì)具體的指標(biāo)規(guī)劃，使得整村推進(jìn)的扶貧模式有了較為具體的實(shí)施操作標(biāo)準(zhǔn)和考核手段，扶貧效果非常明顯，其特點(diǎn)體現(xiàn)為以下幾方面：
第一，基礎(chǔ)設(shè)施水平的大推進(jìn)式提升。以往的扶貧往往著重某一個(gè)層面，或者某個(gè)部門(mén)實(shí)施的某個(gè)項(xiàng)目，資金分散、管理多頭，落實(shí)下去往往效果不好。大理州整村推進(jìn)的扶貧模式中，根據(jù)財(cái)政能力，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目村提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付120萬(wàn)元，對(duì)村莊道路、農(nóng)戶(hù)居住、養(yǎng)殖場(chǎng)所、辦公設(shè)施進(jìn)行全方面的補(bǔ)貼和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村莊整體基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高。這種模式下，貧困村民得益于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的提高，也得益于自身家庭居住環(huán)境的改善，從而能夠從新的起點(diǎn)上全力進(jìn)行脫貧致富，實(shí)踐中效果很好。
第二，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)、勞動(dòng)力培訓(xùn)提高貧困農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)能力，并與扶貧信貸相結(jié)合。例如，2009年，大理州就為鶴慶提供了扶貧到戶(hù)貸款1300萬(wàn)元，財(cái)政貼息資金65萬(wàn)元。同時(shí)，當(dāng)?shù)剡€積極引導(dǎo)貧困村成立村級(jí)的社區(qū)發(fā)展基金，促進(jìn)貧困村民能夠參與到能夠有效脫貧的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去。
第三，強(qiáng)調(diào)基層組織建設(shè)以及上下對(duì)接。強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層兩委班子的組織能力和在群眾中的威望，要求縣政府有關(guān)的扶持干部領(lǐng)導(dǎo)每年深入項(xiàng)目實(shí)施地不少于20天，以充分獲取項(xiàng)目實(shí)施村莊的信息和要求，并且長(zhǎng)期跟蹤村莊發(fā)展的動(dòng)態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。
當(dāng)然，在云南大理這樣的少數(shù)民族聚居的地區(qū)，整村推進(jìn)型的扶貧還包括整村異地扶貧遷移模式。族群型的貧困在一些居住條件較差、交通閉塞、生產(chǎn)方式落后的云南大理民族地區(qū)普遍存在。對(duì)于這樣的地區(qū)，異地扶貧搬遷的模式（實(shí)際上也是一種大推進(jìn)模式）最為有效，對(duì)于一次性提升貧困人群的生存條件、改善其生產(chǎn)生活環(huán)境與自生能力、逐步使其融入現(xiàn)代生活方式非常重要。云南大理的異地扶貧搬遷開(kāi)發(fā)工作早在2008年就開(kāi)始大規(guī)模實(shí)施。根據(jù)《云南省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于下達(dá)2008年異地扶貧搬遷試點(diǎn)工程中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃的通知》精神，大理州2008年國(guó)債異地扶貧搬遷試點(diǎn)工程項(xiàng)目投資計(jì)劃總投資379萬(wàn)元，其中中央預(yù)算內(nèi)投資497萬(wàn)元，地方自籌配套投資182萬(wàn)元，搬遷農(nóng)村絕對(duì)貧困人口1070人，全部安排在南澗、云龍、永平、漾濞等國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。搬遷對(duì)象為生活在缺乏基本生存條件地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，兼顧受地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重威脅的農(nóng)村貧困人口，及生態(tài)建設(shè)需要搬遷的貧困人口。項(xiàng)目?jī)?nèi)容為安居房、坡改梯、中低產(chǎn)田、水池、水窖、引水管道、新建農(nóng)灌溝渠、鄉(xiāng)村道路、電視發(fā)射接收機(jī)、節(jié)柴灶、沼氣池等。近年來(lái)西部少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害頻繁（四川羌族聚居區(qū)、甘南藏族聚居區(qū)等），生存條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施落后，只有整村異地搬遷安置，才能以最快速度為其脫貧創(chuàng)造基本條件。
結(jié)論：民族地區(qū)反貧困模式和反貧困主體需要多元化
中國(guó)的貧困大致可以分為制度供給不足型貧困、區(qū)域發(fā)展障礙型貧困、可行能力不足型貧困（結(jié)構(gòu)型貧困）、先天缺乏型貧困和族群型貧困，這種劃分基本概括了中國(guó)幾乎所有種類(lèi)的貧困類(lèi)型，但是所有這些類(lèi)型的貧困往往在現(xiàn)實(shí)中交織在一起，在一個(gè)區(qū)域中，貧困人群的致貧根源往往是綜合性的。中國(guó)的反貧困戰(zhàn)略大致也劃分為制度變革型扶貧、基礎(chǔ)性扶貧（或大推進(jìn)型扶貧）、遷移型（或生態(tài)恢復(fù)型扶貧）、能力增進(jìn)型扶貧（或結(jié)構(gòu)型扶貧、造血型扶貧）、救濟(jì)型扶貧（或輸血式扶貧）和族群系統(tǒng)型扶貧，但是在反貧困實(shí)踐中，各類(lèi)措施往往齊頭并進(jìn)形成合力。中國(guó)當(dāng)前的民族地區(qū)貧困已經(jīng)成為尖銳的問(wèn)題，區(qū)域性的族群貧困是未來(lái)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。解決區(qū)域性的族群型貧困需要綜合性的系統(tǒng)思路，需要扶貧主體的多元化和扶貧模式的多元化。本文介紹了云南大理扶貧模式中的救濟(jì)式扶貧、以金融扶貧為主的能力增進(jìn)式扶貧和以整村推進(jìn)戰(zhàn)略和異地遷移戰(zhàn)略為主的普惠型大推進(jìn)式扶貧。這些模式的綜合使用，不僅可以使一個(gè)民族區(qū)域大面積地為整體脫貧奠定良好的基礎(chǔ)，而且可以在很大程度上提高扶貧工作的瞄準(zhǔn)程度與扶貧效率。在這些與民族地區(qū)反貧困有關(guān)的行動(dòng)中，政府的角色是非常顯著的，但這并不能排斥民間非營(yíng)利組織和市場(chǎng)組織的重要性，尤其在能力增進(jìn)型扶貧中，非營(yíng)利組織和市場(chǎng)都扮演了重要角色，如在社區(qū)發(fā)展基金和商業(yè)性信貸中，非營(yíng)利組織和市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)起到關(guān)鍵的作用。這些機(jī)構(gòu)通過(guò)創(chuàng)新性的機(jī)制設(shè)計(jì)激發(fā)了潛藏在貧困人群中的內(nèi)在創(chuàng)造力和自組織能力，從而把貧困人口自己也納入到反貧困主體當(dāng)中來(lái)，這是支撐當(dāng)今扶貧工作的重要理念之一。
（作者單位：北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)》
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