原題：村莊公共服務(wù)的供給——是村民提供，還是政府提供？
鄉(xiāng)村規(guī)劃是目前非常熱門的話題，也是規(guī)劃行業(yè)的新難題。在城市里浸泡成熟的規(guī)劃師們，遇見了問題千奇百怪的鄉(xiāng)村時，仍然只能像一個學(xué)生一樣，學(xué)著去重新認(rèn)識這個陌生、棘手的規(guī)劃主體。鄉(xiāng)土社會有著自己的思維和邏輯，與城市是完全不同的，照搬城市規(guī)劃只有死路一條，必然只會留下罵名，這也已經(jīng)成為了規(guī)劃行業(yè)內(nèi)的共識。
眼下，鄉(xiāng)村面臨著“雙重困境”。一是人們居住環(huán)境的問題，曾經(jīng)的美麗鄉(xiāng)村原生的秩序正在逐漸的消失；二是現(xiàn)代的公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、家庭生活設(shè)施等配置不到位。城鄉(xiāng)收入差距過大，特別是2002年后城鄉(xiāng)收入比長期保持3倍以上，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟收益普遍薄弱，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人力、資本持續(xù)的流失，資源、環(huán)境的過度透支。農(nóng)村稅費改革在當(dāng)下取得了巨大成果，也必須看到稅費改革后存在的不容忽視的諸多問題，從長遠(yuǎn)看是否會弊大于利？鄉(xiāng)村規(guī)劃是勢在必行。
趁著這股“鄉(xiāng)村熱”，越來越多人把視線轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)村規(guī)劃”這個領(lǐng)域。鄉(xiāng)村規(guī)劃有著很大的市場，卻沒有統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)，多種探索途徑的思想碰撞，成就了目前繁雜熱鬧的業(yè)態(tài)。本期，我們訪談了廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院、經(jīng)濟學(xué)院雙聘教授趙燕菁，來談一談鄉(xiāng)村規(guī)劃的那些事：鄉(xiāng)村規(guī)劃規(guī)劃些什么？鄉(xiāng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃有什么不同？鄉(xiāng)村規(guī)劃到底怎么做才好？
海峽旅游：都市進入“存量規(guī)劃”時代，已經(jīng)成為當(dāng)下很多人的共識，但是，您認(rèn)為，鄉(xiāng)村也應(yīng)該是存量規(guī)劃？
趙燕菁：存量規(guī)劃說到底，就是如何發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有資產(chǎn)的潛在價值，并使其實現(xiàn)。只要農(nóng)村不拆除，村莊規(guī)劃就一定是存量規(guī)劃。隨著城市規(guī)模擴張趨穩(wěn)，除了城中村、郊區(qū)村外，大部分農(nóng)村都是以存量狀態(tài)存在。怎樣盤活村莊的潛力，發(fā)現(xiàn)村莊的價值，就成為規(guī)劃的主要內(nèi)容。
海峽旅游：您覺得，城市的規(guī)劃和鄉(xiāng)村的規(guī)劃有什么不同？
趙燕菁：城市和鄉(xiāng)村的差別，就在于公共服務(wù)的多寡。公共服務(wù)越多，檔次越高，城市化水平就越高。但更大的差別在于城鄉(xiāng)公共服務(wù)提供的方式。在城市，公共服務(wù)由政府提供。政府有強制的征稅權(quán)來確保公共服務(wù)交易的完成。但在農(nóng)村，缺少集體權(quán)利的概念，信用只存在于個體特別是血緣關(guān)系。這就是費孝通所謂的差序格局。因此，城市規(guī)劃你知道你的業(yè)主是政府——公共產(chǎn)品的提供者。而在農(nóng)村，你不知道規(guī)劃的業(yè)主是誰，因為沒有人協(xié)調(diào)集體行動，也就沒有人使用規(guī)劃。
海峽旅游：可否從宏觀的角度談?wù)劊壳暗泥l(xiāng)村規(guī)劃模式，有哪些問題？當(dāng)下的鄉(xiāng)村規(guī)劃，應(yīng)該怎么做，才有出路？
趙燕菁：鄉(xiāng)村治理水平的提高，本質(zhì)上講，就是集體行動能力的提高。在歷史上，國家治理在鄉(xiāng)村層次上，基本上都是以自治為主。所以，直到民國，縣級政府規(guī)模仍然非常小，古代甚至縣長帶一個書童就上任了。因為在廣大的農(nóng)村，都是鄉(xiāng)紳、宗族等自發(fā)的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)村內(nèi)事物，包括公共服務(wù)的提供。這時，為村里集體消費貢獻最大的“大戶”，往往是基層自治的組織者。這種“小政府，大社會”的“超穩(wěn)定”治理體系，極大地降低了國家治理的成本。但也阻礙了公共服務(wù)水平的升級。
隨著工業(yè)化的開始，這種鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)開始破碎。人民公社首次將國家政權(quán)延伸到農(nóng)村最底部。原來的自治體系被外力破壞。人民公社解體后，村民開始通過選舉決定集體事務(wù)。但集體經(jīng)濟并沒有解散，加上外力的村莊財務(wù)的干涉，比如，宅基地?zé)o償分配的規(guī)定，耕地轉(zhuǎn)讓的限制等等，村民自治無法自生。
特別是2002年全國農(nóng)村稅費改革，“三提五統(tǒng)”——公積金、公益金、管理費提留和五項鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌（教育附加、計劃生育費、民兵訓(xùn)練費、民政優(yōu)撫費、民辦交通費）被取消，村級財政崩潰，公共服務(wù)一落千丈。農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施廢弛，垃圾遍地，污水橫流，除少數(shù)集體已經(jīng)發(fā)達(dá)的村莊，村級組織不是軟弱無力，就是被“大戶”控制。而政府補貼公共服務(wù)的村莊，反而造就一堆懶人，政府服務(wù)無限加碼，稍不如意，就被大眾指責(zé)。
取消“三提五統(tǒng)”就好比取消小區(qū)物業(yè)費一樣，表面上是在“為民減負(fù)”，實際上是對交易制度的破壞。比農(nóng)民負(fù)擔(dān)重更大的危害，是農(nóng)民基本公共服務(wù)的缺失。一旦取消，甚至成為法律、規(guī)定，重建新的公共服務(wù)來源就變得極為困難。從歷史角度評價，2002年農(nóng)村稅費改革很可能是一場我們現(xiàn)在還沒有意識到的，影響深遠(yuǎn)的災(zāi)難。
海峽旅游：您曾說，新鄉(xiāng)村建設(shè)，要重建公共服務(wù)制度，可以具體闡述這個觀點嗎？
趙燕菁：沒有公共服務(wù)的或集體消費的村莊，不過是個體農(nóng)戶的堆積。規(guī)劃在這樣的村莊根本不需要。因此，村莊治理的水平，首先就是建立公共服務(wù)的供給機制——是村民提供，還是政府提供？如果是村民自我提供，就必須還權(quán)于民，恢復(fù)鄉(xiāng)村自治；如果是政府提供，就要回答是有償還是無償？如果是無償，錢從哪里來？如果有償，錢怎么收？建立起公共服務(wù)制度后，鄉(xiāng)村規(guī)劃才知道規(guī)劃什么？為誰規(guī)劃？由誰委托？否則，再高水平的設(shè)計，也只能是“墻上掛掛”。政府不看，農(nóng)民也不會看。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的核心，并不是設(shè)計，而是設(shè)計被村民接受的新的制度。
海峽旅游：2015年，您主要關(guān)注什么？2016年的鄉(xiāng)村熱會有哪些新的動態(tài)？
趙燕菁：2015年鄉(xiāng)村熱，有一正一負(fù)兩種趨勢。正的趨勢，就是農(nóng)村的價值正在被重估。由于城市消費升級，農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村游、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)品消費（食品乃至大氣），特別是互聯(lián)網(wǎng)降低了城鄉(xiāng)交易的門檻，農(nóng)村的價值迅速提高。市場正一個一個挖掘出農(nóng)村在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的價值。這些價值和資本結(jié)合，極大地擴大了農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)可能性邊界，為農(nóng)村高水平公共服務(wù)的提供創(chuàng)造了可能。
負(fù)的趨勢，就是政府不恰當(dāng)?shù)亟槿耄热鐭o償提供垃圾處理成本、無償粉飾農(nóng)民住宅等等，都在間接地破壞村民自治機制的形成。這種補貼，實際上使得一部分人的貢獻，隱蔽地轉(zhuǎn)移給另一部分人。表面上看，可以快速扶持一些“樣板村”，但卻無法復(fù)制、推廣和持續(xù)。贖買來的“口碑”，很快就會轉(zhuǎn)變?yōu)槟切┍徽畱T壞的懶人的“口水”。政府可以補貼，但卻不能代替。過度地介入鄉(xiāng)村事務(wù)，反而會從根本上破壞鄉(xiāng)村公共服務(wù)交易機制的形成。
（作者系廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院、經(jīng)濟學(xué)院雙聘教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《海峽旅游》2016年一月刊
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