原題：村莊公共服務的供給——是村民提供，還是政府提供？
鄉村規劃是目前非常熱門的話題，也是規劃行業的新難題。在城市里浸泡成熟的規劃師們，遇見了問題千奇百怪的鄉村時，仍然只能像一個學生一樣，學著去重新認識這個陌生、棘手的規劃主體。鄉土社會有著自己的思維和邏輯，與城市是完全不同的，照搬城市規劃只有死路一條，必然只會留下罵名，這也已經成為了規劃行業內的共識。
眼下，鄉村面臨著“雙重困境”。一是人們居住環境的問題，曾經的美麗鄉村原生的秩序正在逐漸的消失；二是現代的公共服務設施、基礎設施、家庭生活設施等配置不到位。城鄉收入差距過大，特別是2002年后城鄉收入比長期保持3倍以上，鄉村集體經濟收益普遍薄弱，導致鄉村人力、資本持續的流失，資源、環境的過度透支。農村稅費改革在當下取得了巨大成果，也必須看到稅費改革后存在的不容忽視的諸多問題，從長遠看是否會弊大于利？鄉村規劃是勢在必行。
趁著這股“鄉村熱”，越來越多人把視線轉向“鄉村規劃”這個領域。鄉村規劃有著很大的市場，卻沒有統一的參照標準，多種探索途徑的思想碰撞，成就了目前繁雜熱鬧的業態。本期，我們訪談了廈門大學建筑與土木工程學院、經濟學院雙聘教授趙燕菁，來談一談鄉村規劃的那些事：鄉村規劃規劃些什么？鄉村規劃與城市規劃有什么不同？鄉村規劃到底怎么做才好？
海峽旅游：都市進入“存量規劃”時代，已經成為當下很多人的共識，但是，您認為，鄉村也應該是存量規劃？
趙燕菁：存量規劃說到底，就是如何發現現有資產的潛在價值，并使其實現。只要農村不拆除，村莊規劃就一定是存量規劃。隨著城市規模擴張趨穩，除了城中村、郊區村外，大部分農村都是以存量狀態存在。怎樣盤活村莊的潛力，發現村莊的價值，就成為規劃的主要內容。
海峽旅游：您覺得，城市的規劃和鄉村的規劃有什么不同？
趙燕菁：城市和鄉村的差別，就在于公共服務的多寡。公共服務越多，檔次越高，城市化水平就越高。但更大的差別在于城鄉公共服務提供的方式。在城市，公共服務由政府提供。政府有強制的征稅權來確保公共服務交易的完成。但在農村，缺少集體權利的概念，信用只存在于個體特別是血緣關系。這就是費孝通所謂的差序格局。因此，城市規劃你知道你的業主是政府——公共產品的提供者。而在農村，你不知道規劃的業主是誰，因為沒有人協調集體行動，也就沒有人使用規劃。
海峽旅游：可否從宏觀的角度談談，目前的鄉村規劃模式，有哪些問題？當下的鄉村規劃，應該怎么做，才有出路？
趙燕菁：鄉村治理水平的提高，本質上講，就是集體行動能力的提高。在歷史上，國家治理在鄉村層次上，基本上都是以自治為主。所以，直到民國，縣級政府規模仍然非常小，古代甚至縣長帶一個書童就上任了。因為在廣大的農村，都是鄉紳、宗族等自發的結構協調村內事物，包括公共服務的提供。這時，為村里集體消費貢獻最大的“大戶”，往往是基層自治的組織者。這種“小政府，大社會”的“超穩定”治理體系，極大地降低了國家治理的成本。但也阻礙了公共服務水平的升級。
隨著工業化的開始，這種鄉村結構開始破碎。人民公社首次將國家政權延伸到農村最底部。原來的自治體系被外力破壞。人民公社解體后，村民開始通過選舉決定集體事務。但集體經濟并沒有解散，加上外力的村莊財務的干涉，比如，宅基地無償分配的規定，耕地轉讓的限制等等，村民自治無法自生。
特別是2002年全國農村稅費改革，“三提五統”——公積金、公益金、管理費提留和五項鄉鎮統籌（教育附加、計劃生育費、民兵訓練費、民政優撫費、民辦交通費）被取消，村級財政崩潰，公共服務一落千丈。農田基礎設施廢弛，垃圾遍地，污水橫流，除少數集體已經發達的村莊，村級組織不是軟弱無力，就是被“大戶”控制。而政府補貼公共服務的村莊，反而造就一堆懶人，政府服務無限加碼，稍不如意，就被大眾指責。
取消“三提五統”就好比取消小區物業費一樣，表面上是在“為民減負”，實際上是對交易制度的破壞。比農民負擔重更大的危害，是農民基本公共服務的缺失。一旦取消，甚至成為法律、規定，重建新的公共服務來源就變得極為困難。從歷史角度評價，2002年農村稅費改革很可能是一場我們現在還沒有意識到的，影響深遠的災難。
海峽旅游：您曾說，新鄉村建設，要重建公共服務制度，可以具體闡述這個觀點嗎？
趙燕菁：沒有公共服務的或集體消費的村莊，不過是個體農戶的堆積。規劃在這樣的村莊根本不需要。因此，村莊治理的水平，首先就是建立公共服務的供給機制——是村民提供，還是政府提供？如果是村民自我提供，就必須還權于民，恢復鄉村自治；如果是政府提供，就要回答是有償還是無償？如果是無償，錢從哪里來？如果有償，錢怎么收？建立起公共服務制度后，鄉村規劃才知道規劃什么？為誰規劃？由誰委托？否則，再高水平的設計，也只能是“墻上掛掛”。政府不看，農民也不會看。因此，鄉村規劃的核心，并不是設計，而是設計被村民接受的新的制度。
海峽旅游：2015年，您主要關注什么？2016年的鄉村熱會有哪些新的動態？
趙燕菁：2015年鄉村熱，有一正一負兩種趨勢。正的趨勢，就是農村的價值正在被重估。由于城市消費升級，農家樂、鄉村游、生態環保產品消費（食品乃至大氣），特別是互聯網降低了城鄉交易的門檻，農村的價值迅速提高。市場正一個一個挖掘出農村在農業生產之外的價值。這些價值和資本結合，極大地擴大了農村地區的生產可能性邊界，為農村高水平公共服務的提供創造了可能。
負的趨勢，就是政府不恰當地介入，比如無償提供垃圾處理成本、無償粉飾農民住宅等等，都在間接地破壞村民自治機制的形成。這種補貼，實際上使得一部分人的貢獻，隱蔽地轉移給另一部分人。表面上看，可以快速扶持一些“樣板村”，但卻無法復制、推廣和持續。贖買來的“口碑”，很快就會轉變為那些被政府慣壞的懶人的“口水”。政府可以補貼，但卻不能代替。過度地介入鄉村事務，反而會從根本上破壞鄉村公共服務交易機制的形成。
（作者系廈門大學建筑與土木工程學院、經濟學院雙聘教授）
中國鄉村發現網轉自：《海峽旅游》2016年一月刊
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